PRESUNTO CONFLICTO DE COMPETENCIAS / INHIBITORIO – Por cuanto reclamación involucra el ejercicio de una competencia judicial [E]n el presente caso no se configura conflicto de competencias, pues se trata de una autoridad administrativa, la Comisaría de Familia 16 de Belén, y otra judicial, el Juzgado Doce de Familia en Oralidad de Medellín; asimismo, involucra el ejercicio de una competencia judicial, pues como se logra apreciar, la actuación que da lugar al presente «conflicto» es el rechazo de la demanda de alimentos por parte de la juez FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR Bogotá D.C., seis (6) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-06-000-2019-00170-00(C) Actor: COMISARÍA DE FAMILIA DIECISÉIS DE BELÉN, MEDELLÍN (ANTIOQUIA) Asunto: Inhibitorio.
Fijación de cuota alimentaria. Proceso verbal sumario de alimentos. Reiteración. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el 112, numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES Con base en la información relacionada en el expediente, se exponen a continuación los antecedentes que dan origen al presente conflicto: 1. El 12 de julio de 2017, la señora Elizabeth Quintero Ríos, madre de la niña V.A.Q[1], presentó solicitud de conciliación extrajudicial en materia de fijación de cuota alimentaria y régimen de visitas ante la Comisaría de Familia 16 de Belén (Antioquia). 2.
El 1º de septiembre de 2017, se celebró en el despacho de la Comisaría de Familia 16 de Belén la audiencia de conciliación convocada. Comparecieron los señores Erick Anderson Ardila Agudelo y Elizabeth Quintero Ríos, padres de la niña VAQ, quienes «manifestaron no llegar a un acuerdo conciliatorio»[2]. 3. En este sentido, el comisario de familia 16 de Belén expidió «constancia de no acuerdo» de fecha 1º de septiembre de 2017, a petición de la solicitante, para iniciar el proceso correspondiente ante la jurisdicción de familia[3]. 4.
El 22 de julio de 2019, la señora Elizabeth Quintero Ríos, mediante apoderada, presentó demanda de fijación de cuota alimentaria a favor de la niña V.A.Q y en contra del señor Erick Anderson Ardila Agudelo[4]. En la demanda indicó que la niña padece de «diabetes tipo 1, enfermedad crónica con medicación de insulina de por vida», por lo que, además de los gastos normales de una niña de su edad, su situación médica incrementa considerablemente su sostenimiento.
De igual forma, puso de presente el agotamiento del requisito de procedibilidad para acceder a la administración de justicia al haber realizado la audiencia de conciliación extrajudicial, en la no se llegó a un acuerdo toda vez que el señor Erick Anderson Ardila consideró que la cuota de $400.000 era excesiva. 5. El 1º de agosto de 2019, la juez doce de familia en oralidad de Medellín resolvió rechazar la demanda instaurada por la señora Elizabeth Quintero Ríos, al considerar que el comisario de familia 16 de Belén no fijó la cuota provisional de alimentos de que trata el artículo 111 de la Ley 1098 de 2006[5].
En este sentido, ordenó la remisión de las diligencias a la Comisaría de Familia 16 de Belén para que adoptara las medidas provisionales necesarias dentro del trámite de fijación de cuota de alimentos. 6. El 14 de agosto de 2019, el comisario de familia 16 de Belén, mediante auto 1855, dispuso la devolución del expediente al Juzgado Doce de Familia en Oralidad de Medellín para lo de su competencia. Además, le propuso conflicto negativo de competencias en caso de no estar de acuerdo con la decisión[6]. 7.
El 4 de septiembre de 2019, la juez doce de familia en oralidad de Medellín, mediante auto de sustanciación núm. 987, ordenó devolver el expediente a la Comisaría de Familia 16 de Belén, y le exigió al funcionario de esa autoridad, «sin más dilaciones», dar aplicación al artículo 111 de la Ley 1098 de 2006. 8. El 5 de septiembre de 2019, el comisario de familia 16 de Belén planteó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre esa autoridad y el Juzgado Doce de Familia en Oralidad de Medellín[7].
I. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala, el 1º de octubre de 2019, por el término de cinco días con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (folio 84). Consta que se informó sobre el presente conflicto a la Comisaría de Familia Comuna 16 Belén, al Juzgado Doce de Familia en Oralidad de Medellín, a la señora Elizabeth Quintero Ríos, al señor Erick Anderson Ardila Aguirre y a la señora Elizabeth Sarasty Petrel, apoderada judicial de la señora Elizabeth Quintero Ríos con el fin de que pudieran presentar sus argumentos o consideraciones, de estimarlo pertinente (folio 84).
Obra también la constancia de la Secretaría de la Sala en el sentido de que durante la fijación del edicto no se recibieron alegaciones (folio 90). II. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. El Juzgado Doce de Familia en Oralidad de Medellín. Aunque no hizo manifestación expresa dentro del trámite adelantado por la Sala, en el auto interlocutorio núm. 983 del 1º de agosto de 2019[8], que ordena el rechazo de la demanda de alimentos instaurada por la señora Elizabeth Quintero Ríos, este Juzgado señala que «frente al tema de la fijación de la cuota alimentaria» el artículo 111 de la Ley 1098 de 2006 dispone: «…2.
Siempre que se conozca la [D]irección donde puede recibir notificaciones el obligado a suministrar alimentos, el defensor o comisario de familia lo citará a audiencia de conciliación. En caso contrario, elaborará informe que suplirá la demanda y lo remitirá al juez de familia para que inicie el respectivo proceso. Cuando habiendo sido debidamente citado a la audiencia el obligado no haya concurrido, o habiendo concurrido no se haya logrado la conciliación, fijará cuota provisional de alimentos, pero sólo se remitirá el informe al juez si alguna de las partes lo solicita dentro de los cinco días hábiles siguientes (…).
(Subrayas y negrillas en el texto) En este orden de ideas, el Juzgado Doce de Familia en Oralidad de Medellín señala que una vez revisada el acta de conciliación aportada al proceso, «se puede concluir que el Comisario de Familia de la Comuna dieciséis, omitió la anterior disposición al no proceder a fijar la cuota provisional de alimentos», la cual debió poner en conocimiento de las partes y, en el caso de que manifestaran no estar de acuerdo, remitir el informe al Juez de Familia para lo pertinente (folio 21 vto).
Para reforzar lo anterior, el Juzgado cita sentencias de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia[9] en las que se ha reiterado que: […] siempre que se pretenda demandar la fijación de una cuota alimentaria para menores de edad, debe darse cumplimento al artículo 111 (…) y es de obligatorio cumplimiento que el funcionario que conozca de esa petición, ya sea el Defensor de Familia y/o Comisario de Familia, fijen cuota provisional en caso de que no haya acuerdo entre las partes […] Agrega, además, que la jurisprudencia de la Corte señala que si bien la Ley 640 de 2001 regula la posibilidad de acudir directamente a la jurisdicción sin el cumplimiento del requisito de la conciliación extrajudicial cuando se soliciten medidas previas en el trámite de la demanda, o cuando no se tiene conocimiento del paradero del demandado, «debe entenderse que la misma, en materia de fijación de cuota alimentaria para menores, ha sido derogada tácitamente por la disposición del artículo 111 de la Ley 1098 de 2006, pues esta norma es especial y además posterior a aquella» (folio 21 vto).
Finalmente añade que lo dispuesto por el artículo 111 modificó el panorama en lo que a conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad se refiere, pues ahora el conciliador debe ser calificado, es decir, un defensor o comisario de familia, quien debe tomar una decisión en forma provisional (folio 22). Por todo lo anterior, ordena remitir las diligencias a la Comisaría de Familia Comuna Dieciséis de Belén, «para que adopte las medidas provisionales necesarias dentro del trámite de fijación de cuota alimentos y, si es del caso, una vez adelantado el trámite pertinente, envíe las diligencias a la Jurisdicción de Familia para lo de nuestra competencia» (folio 22). 2.
La Comisaría de Familia Comuna Dieciséis de Belén La Comisaría de Familia no aportó alegatos; sin embargo, en el auto 1855 del 14 de agosto de 2019, expone los siguientes argumentos por los cuales devolvió las diligencias al Juzgado Doce de Familia en Oralidad del Círculo de Medellín: - Señala que la Comisaría de Familia es competente para fijar alimentos bajo lo estipulado en el artículo 32 de la Ley 640 de 2001, y que solo es aplicable lo dispuesto por el artículo 111 de la Ley 1098 de 2006, siempre y cuando se adelante un Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos «PARD» (folio 23). - Agrega que de acuerdo con la sentencia de tutela del Tribunal Superior de Medellín, Sala Segunda de Decisión de Familia (8 de agosto de 2017), con ponencia del magistrado Edison Antonio Múnera García, el numeral 2º del artículo 111 de la Ley 1098 no regula la conciliación extrajudicial en materia de familia como requisito de procedibilidad, por lo que no es posible afirmar que prima sobre el artículo 40 de la Ley 640 de 2001 que si lo regula, y tampoco sostener que la no fijación de la cuota provisional por parte del comisario la torna incompetente para conocer del proceso verbal sumario (folio 23). - Advierte que en este caso se trata de «un padre que se sustrae de la obligación alimentaria», mas no se da en un contexto de violencia intrafamiliar que acarree un Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos; no existiendo, entonces, «la razón jurídica esbozada por la señora Jueza de Familia, para fijar alimentos bajo el artículo 111 de la Ley 1098 de 2006» (folio 24).
En consecuencia, ordena la devolución del expediente al Juzgado Doce de Familia en Oralidad del Círculo de Medellín para que proceda de conformidad a su competencia, y en caso de no estar de acuerdo se propone conflicto de negativo de competencias (folio 24). IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil en materia de conflictos de competencias administrativas a. Competencia La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo».
Su Título II se ocupa del «Procedimiento Administrativo General» cuyas «reglas generales»[10] se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, conforme al cual: Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el artículo 112 del código en cita dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: […] 10.
Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. […] Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: (i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta;
(ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; y, (iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
Encuentra la Sala que si bien el presente asunto involucra una autoridad del orden nacional: Juzgado Doce de Familia en Oralidad del Circuito de Medellín[11], y una autoridad del orden territorial: Comisaría de Familia 16 de Belén (Medellín), que simultáneamente niegan la competencia para conocer del proceso de fijación de cuota alimentaria a favor de la niña VAQ, no se satisfacen los supuestos contemplados en el artículo 39 del CPACA, pues el asunto objeto de controversia no es de naturaleza administrativa, sino judicial, razón por la cual la Sala se declarará inhibida para emitir pronunciamiento de fondo. b. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán. En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
A partir del 30 de junio de 2015, fecha de promulgación y entrada en vigencia de la Ley (estatutaria) 1755 de 2015, la remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 14 de la misma Ley 1755 en armonía con el artículo 21 ibídem. La interpretación armónica de los artículos 2 y 34[12] del CPACA implica que los vacíos de los regímenes especiales se suplen con las normas del procedimiento administrativo general.
Así, la remisión al artículo 14 que hace el artículo 39 del CPACA es aplicable a todas las actuaciones administrativas que deben regirse por la Parte Primera de dicho Código. El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. c. Aclaración previa.
El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las posibles alusiones que se hagan a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, la verificación de las situaciones de hecho y de derecho y la respectiva decisión de fondo sobre la petición de la referencia. Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia, se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente. 1.
Las conciliaciones extrajudiciales en asuntos de familia. Ley 640 de 2001 La conciliación es considerada un mecanismo alternativo de solución de conflictos que requiere la intervención de un tercero imparcial, quien facilita la comunicación entre las partes y puede proponer fórmulas de arreglo. Se encuentra definida en el artículo 64 de la Ley 446 de 1998 como «un mecanismo de resolución de conflictos a través del cual, dos o más personas gestionan por sí mismas la solución de sus diferencias, con la ayuda de un tercero neutral y calificado llamado conciliador».
La conciliación extrajudicial en materia de familia está regulada en el artículo 31 de la Ley 640 de 2001, así: Artículo 31. Conciliación extrajudicial en materia de familia. La conciliación extrajudicial en derecho en materia de familia podrá ser adelantada ante los conciliadores de los centros de conciliación, ante los defensores y los comisarios de familia, los delegados regionales y seccionales de la Defensoría del Pueblo, los agentes del ministerio público ante las autoridades judiciales y administrativas en asuntos de familia y ante los notarios.
A falta de todos los anteriores en el respectivo municipio, esta conciliación podrá ser adelantada por los personeros y por los jueces civiles o promiscuos municipales. Estos podrán conciliar en los asuntos a que se refieren el numeral 4 del artículo 277 del Código del Menor y el artículo 47 de la Ley 23 de 1991. Como se observa, el artículo 31 de la Ley 640 de 2001 designó los funcionarios encargados de llevar a cabo la audiencia de conciliación extrajudicial.
En relación con el requisito de procedibilidad, el artículo 35 de la Ley 640 de 2001, modificado por el artículo 52 de la Ley 1395 de 2010, dispone que en los asuntos que sean conciliables, «la conciliación extrajudicial en derecho es un requisito de procedibilidad para acudir ante las jurisdicciones civil, de familia y contencioso administrativa, de acuerdo con lo señalado en la ley para cada una de estas áreas».
Es decir, antes de acudir a la jurisdicción respectiva, se deberá intentar llegar a un acuerdo por medio de la conciliación extrajudicial. De hecho, la misma ley, en el parágrafo 1ro del artículo mencionado, dispone que cuando la conciliación sea un requisito de procedibilidad, el juez podrá imponer multas a la parte que no haya justificado su inasistencia a la audiencia de conciliación. Agrega el artículo 35 que el requisito de procedibilidad se entenderá cumplido cuando se efectúe la audiencia de conciliación aun cuando no se logre el acuerdo.
Seguido el artículo 36 de la ley en cita, plantea el rechazo de la demanda por ausencia del requisito de procedibilidad. Sin embargo, en materia de familia, la Corte Constitucional, en sentencia C-1195 de 2001[13], determinó que cuando exista violencia intrafamiliar, «la víctima no estará obligada a asistir a la audiencia de conciliación y podrá manifestarlo así al juez competente, si opta por acudir directamente a la jurisdicción del Estado.
Ahora bien, el artículo 40 de la Ley 640 de 2001 estableció, de forma expresa, los asuntos en los cuales se requiere intentar la conciliación previa iniciación del proceso judicial, así: i) Controversias sobre la custodia y el régimen de visitas sobre menores e incapaces, ii) Asuntos relacionados con las obligaciones alimentarias, iii) Declaración de la unión marital de hecho, su disolución y la liquidación de la sociedad patrimonial iv) Rescisión de la partición en las sucesiones y en las liquidaciones de sociedad conyugal o de sociedad patrimonial entre compañeros permanentes v) Conflictos sobre capitulaciones matrimoniales. vi) Controversias entre cónyuges sobre la dirección conjunta del hogar y entre padres sobre el ejercicio de la autoridad paterna o la patria potestad. vii) Separación de bienes y de cuerpos.
(Negrillas fuera del texto). Igualmente, el artículo 8º del Decreto 4840 de 2007 indica los asuntos que pueden ser conciliados en materia de familia: […] De conformidad con lo establecido en el artículo 47 de la Ley 23 de 1991, 31 de la Ley 640 de 2001 y 30 del Decreto 1818 de 1998, la conciliación extrajudicial en derecho de familia podrá ser adelantada ante los conciliadores de los centros de conciliación, ante los defensores y comisarios de familia, los delegados regionales y seccionales de la Defensoría del Pueblo, los agentes del Ministerio Público ante las autoridades judiciales y administrativas en asuntos de familia y ante los notarios en los siguientes asuntos: a) La suspensión de la vida en común de los cónyuges; b) La custodia y cuidado personal, visita y protección legal de los niños, niñas y adolescentes; c) La fijación de la cuota alimentaria; d) La separación de cuerpos del matrimonio civil o canónico; e) La separación de bienes y la liquidación de sociedades conyugales por causa distinta de la muerte de los cónyuges; f) Los procesos contenciosos sobre el régimen económico del matrimonio y derechos sucesorales; g) Y en los definidos por el artículo 40 de la Ley 640 de 2001, como sujetos a conciliación extrajudicial para acreditar requisito de procedibilidad en asuntos de familia.
Parágrafo. A falta de las anteriores autoridades en el respectivo municipio, la conciliación podrá ser adelantada por los personeros y por los jueces civiles o promiscuos municipales. (Negrillas fuera del texto) Por lo tanto, se tiene que la fijación de cuota alimentaria es un asunto conciliable en materia de familia. 2. Procedimiento a seguir por parte de los conciliadores en las audiencias de conciliación extrajudicial en materia de familia (Ley 640 de 2001) La Ley 640 de 2001 establece cuál es el procedimiento a seguir por parte de los conciliadores y las partes en caso de que exista acuerdo conciliatorio y, también, un procedimiento en caso de que las partes no logren solucionar sus diferencias para así acudir a la jurisdicción de familia.
En efecto, cuando las partes llegan a un acuerdo conciliatorio, la ley prevé, en su artículo 1º, unos requisitos mínimos que debe contener el acta de conciliación[14], de manera que la misma preste mérito ejecutivo y así garantizar su exigibilidad y cumplimiento. Contrario sensu, en aquellos casos en que las partes no logren un acuerdo conciliatorio, el artículo 2º de la Ley 640 de 2001 prevé que el conciliador debe emitir una constancia que contenga, al menos, la fecha de presentación de la solicitud; la fecha en que se celebró o debió celebrarse la audiencia y una relación sucinta del objeto de conciliación[15].
En el caso específico de las conciliaciones extrajudiciales en materia de familia, cuando no exista acuerdo entre las partes que acuden a la audiencia de conciliación, la norma no establece consecuencias distintas a la regla general, por lo que se debe entender que se sigue el procedimiento establecido en los artículos 1º y 2º de la Ley 640 de 2001. 3.
Procedimiento para la fijación de cuota provisional de alimentos en el marco de un Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos (Ley 1098 de 2006) Sea lo primero indicar que el derecho de los niños, niñas y adolescentes a recibir alimentos es en sí un derecho fundamental[16]; carácter que se tuvo en cuenta en la noción que trae el Código de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098 de 2006), en su artículo 24: Derecho a los alimentos: Los niños, las niñas y los adolescentes tienen derecho a los alimentos y demás medios para su desarrollo físico, psicológico, espiritual, moral, cultural y social, de acuerdo con la capacidad económica del alimentante.
Se entiende por alimentos todo lo que es indispensable para el sustento, habitación, vestido, asistencia médica, recreación, educación o instrucción y, en general, todo lo que es necesario para el desarrollo integral de los niños, las niñas y los adolescentes. Los alimentos comprenden la obligación de proporcionar a la madre los gastos de embarazo y parto.
Destaca la Sala que el derecho fundamental de los niños, niñas y adolescentes a recibir alimentos, se hace extensivo a la recepción de las cuotas alimentarias que se presumen indispensables para garantizar su desarrollo pleno e integral. Este derecho está protegido por procedimientos especiales, como son los procesos de fijación de cuota alimentaria, ejecución y revisión de los mismos.
La Sala ha reiterado en pronunciamientos anteriores[17], que cuando los padres incumplen el deber legal y moral de suministrar alimentos a sus hijos, se puede acudir ante la autoridad administrativa competente para que se restablezcan los derechos de los niños, niñas y adolescentes adoptando las medidas necesarias para la fijación o el pago de las cuotas alimentarias.
Ahora bien, el procedimiento para la fijación de cuota alimentaria puede adelantarse tanto por la vía de un proceso judicial como por la vía administrativa, cuando exista un Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos «PARD». De un lado, el artículo 111 de la Ley 1098 de 2006, Código de la Infancia y la Adolescencia, consagra las reglas para la fijación de cuota alimentaria por vía administrativa en los siguientes términos: Artículo 111.
Alimentos. Reglamentado por el Decreto Nacional 4840 de 2007. Para la fijación de cuota alimentaria se observarán las siguientes reglas: 1. La mujer grávida podrá reclamar alimentos a favor del hijo que está por nacer, respecto del padre legítimo o del extramatrimonial que haya reconocido la paternidad. 2. Siempre que se conozca la dirección donde puede recibir notificaciones el obligado a suministrar alimentos, el defensor o comisario de familia lo citará a audiencia de conciliación. En caso contrario, elaborará informe que suplirá la demanda y lo remitirá al Juez de Familia para que inicie el respectivo proceso.
Cuando habiendo sido debidamente citado a la audiencia el obligado no haya concurrido, o habiendo concurrido no se haya logrado la conciliación, fijará cuota provisional de alimentos, pero sólo se remitirá el informe al juez si alguna de las partes lo solicita dentro de los cinco días hábiles siguientes. 3. Cuando se logre conciliación se levantará acta en la que se indicará: el monto de la cuota alimentaria y la fórmula para su reajuste periódico; el lugar y la forma de su cumplimento; la persona a quien debe hacerse el pago, los descuentos salariales, las garantías que ofrece el obligado y demás aspectos que se estimen necesarios para asegurar el cabal cumplimiento de la obligación alimentaria.
De ser el caso, la autoridad promoverá la conciliación sobre custodia, régimen de visitas y demás aspectos conexos. 4. Lo dispuesto en este artículo se aplicará también al ofrecimiento de alimentos a niños, las niñas o los adolescentes. 5. Derogado por el literal c), art. 626, Ley 1564 de 2012. El procedimiento para la fijación de la cuota alimentaria será el especial previsto actualmente en el Decreto 2737 de 1989.
Como se deduce de la norma transcrita, la descripción del trámite administrativo específico para la fijación de cuota alimentaria en favor de niños, niñas y adolescentes, le da la potestad al comisario o defensor de familia[18] de asignar una cuota provisional de alimentos, cuando habiendo sido notificado en debida forma la parte obligada no concurra o habiendo asistido no se llegue a un acuerdo conciliatorio.
Asimismo, reconoce el derecho al debido proceso y a la defensa de las partes asistentes ya que al existir oposición con respecto a la decisión administrativa, estas tienen derecho a expresarlo dentro de los cinco días siguientes, caso en el cual el proceso será remitido el juez de familia quien decidirá la litis. De otra parte, el artículo 129 del Código de Infancia y Adolescencia, Ley 1098 de 2006, consagró algunas disposiciones especiales respecto al proceso judicial de alimentos así: Artículo 129.
Alimentos. En el auto que corre traslado de la demanda o del informe del Defensor de Familia, el juez fijará cuota provisional de alimentos, siempre que haya prueba del vínculo que origina la obligación alimentaria. […] La sentencia podrá disponer que los alimentos se paguen y aseguren mediante la constitución de un capital cuya renta los satisfaga.
En tal caso, si el obligado no cumple la orden dentro de los diez días hábiles siguientes, el juez procederá en la forma indicada en el inciso siguiente. El juez deberá adoptar las medidas necesarias para que el obligado cumpla lo dispuesto en el auto que fije la cuota provisional de alimentos, en la conciliación o en la sentencia que los señale.
Con dicho fin decretará embargo, secuestro, avalúo y remate de los bienes o derechos de aquél, los cuales se practicarán con sujeción a las reglas del proceso ejecutivo. […] La cuota alimentaria fijada en providencia judicial, en audiencia de conciliación o en acuerdo privado se entenderá reajustada a partir del 1° de enero siguiente y anualmente en la misma fecha, en porcentaje igual al índice de precios al consumidor, sin perjuicio de que el juez, o las partes de común acuerdo, establezcan otra fórmula de reajuste periódico.
Con todo, cuando haya variado la capacidad económica del alimentante o las necesidades del alimentario, las partes de común acuerdo podrán modificar la cuota alimentaria, y cualquiera de ellas podrá pedirle al juez su modificación. En este último caso el interesado deberá aportar con la demanda por lo menos una copia informal de la providencia, del acta de conciliación o del acuerdo privado en que haya sido señalada. […] (Resaltado fuera del texto) Como puede apreciarse el Código de la Infancia y la Adolescencia no establece un trámite especial y diferente frente a la celebración de audiencias de conciliación extrajudicial, pero contiene unas obligaciones específicas para los defensores y comisarios de familia en cuanto a la fijación de cuota de alimentos en el marco de un procedimiento de restablecimiento de derechos. 5.
Caso concreto, decisión inhibitoria de la Sala y su fundamento. Considera la Sala pertinente resaltar nuevamente los hechos: i) La señora Elizabeth Quintero Ríos solicitó audiencia de conciliación extrajudicial para fijar cuota alimentaria de la niña VAQ, ante la Comisaría de Familia 16 de Belén – Medellín (Antioquia), de acuerdo con lo previsto en la Ley 640 de 2001. ii) La diligencia de conciliación extrajudicial se llevó acabo el 1º de septiembre de 2017 a las 8:00 a.m., haciéndose presente la señora Elizabeth Quintero Ríos y el señor Erick Anderson Ardila Agudelo (padre de la niña).
Las partes no llegaron a un acuerdo conciliatorio respecto de la cuota de alimentos, quedando agotado, de esta forma, el requisito de procedibilidad. iii) En este sentido, el comisario de familia dejó constancia de no acuerdo, a petición de la solicitante, para iniciar el procedimiento ante la jurisdicción de familia. iv) Actuando en interés de la niña, la señora Elizabeth Quintero Ríos, mediante apoderada, presentó demanda de fijación de cuota alimentaria en contra del señor Erick Anderson Ardila Agudelo. v) La demanda correspondió por reparto al Juzgado Doce de Familia en Oralidad de Medellín, que resolvió rechazarla indicando que la Comisaría de Familia era la competente para fijar cuota provisional alimentaria, y que una vez adelantado el trámite pertinente por parte de esa autoridad, se podrían enviar las diligencias a la jurisdicción de familia para lo de su competencia. Como determinó la Sala en su oportunidad, en el presente caso no se configura conflicto de competencias, pues se trata de una autoridad administrativa, la Comisaría de Familia 16 de Belén, y otra judicial, el Juzgado Doce de Familia en Oralidad de Medellín; asimismo, involucra el ejercicio de una competencia judicial, pues como se logra apreciar, la actuación que da lugar al presente «conflicto» es el rechazo de la demanda de alimentos por parte de la juez.
Ahora bien, sin perjuicio de la decisión inhibitoria que corresponde adoptar, y con el propósito de aclarar el alcance de las normas sobre fijación de cuotas de alimentos -en vista de que los intereses superiores de la niña se encuentran en juego-, y no con el de realizar un control de legalidad a la actuación de la juez, considera importante la Sala señalar lo siguiente: El artículo 21, numeral 7, del Código General del Proceso, establece que los jueces de familia conocen en única instancia de la fijación de cuotas de alimentos.
En todo caso, de acuerdo con el artículo 35 de la Ley 640 de 2001, para interponer la demanda de alimentos ante la jurisdicción de familia, se debe acreditar el cumplimiento del requisito de procedibilidad consistente en haberse intentado la conciliación previa entre las partes ante los funcionarios autorizados por la ley, so pena de rechazo.
Como se evidencia en los antecedentes, la señora Elizabeth Quintero Ríos, solicitó audiencia de conciliación para la fijación de la cuota de alimentos ante la Comisaría de Familia 16 de Belén, la cual se llevó a cabo en el término oportuno sin llegar a un acuerdo conciliatorio, agotando así el requisito de procedibilidad. En este sentido, es evidente que el Juzgado no debió rechazar la demanda y en consecuencia enviar las diligencias a la Comisaría de Familia, teniendo en cuenta que el artículo 21, numeral 7 del Código General del Proceso, otorga la competencia de los procesos de alimentos a los Juzgados de Familia, y que, además, se encontraba acreditado el requisito de procedibilidad.
La Sala observa que la petición de la señora Elizabeth Quintero Ríos en su demanda de “[F]ijar cuota alimentaria a favor de la niña VAQ”, fue negada por la juez doce de familia de Medellín, con base en lo señalado por el artículo 111 de la Ley 1098 de 2001, al considerar que la anterior disposición había modificado el panorama relacionado con la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad, pues ahora los defensores y comisarios de familia debían tomar una decisión en forma provisional.
La Sala no comparte la anterior apreciación pues como se determinó en las consideraciones de la presente decisión, la fijación de cuota provisional de alimentos por parte de los defensores y comisarios de familia de que trata el artículo 111 de la Ley 1098 de 2006, se da en el marco de un procedimiento de restablecimiento de derechos, que no suple, de ninguna forma, el procedimiento señalado en la Ley 640 de 2001, así como tampoco se puede decir que prevalece sobre las disposiciones generales en materia de conciliación, pues se trata de procedimientos distintos.
Cabe resaltar que de los documentos allegados al expediente no se evidencia el inicio de un Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos “PARD” a favor de la niña VAQ, y que, en consecuencia, pueda dar lugar a la aplicación del artículo 111 de la Ley 1098 de 2006. Por lo anterior, la Sala considera que no resulta conducente que el juzgado de familia se abstenga de asumir el conocimiento de las diligencias con el argumento de que el comisario de familia no fijó la cuota provisional de alimentos.
Se trata, por tanto, de una actuación adelantada en los términos de la Ley 640 de 2001. Así las cosas, teniendo en cuenta que el requisito de procedibilidad exigido por el ordenamiento se cumplió adecuadamente, pues se adelantó la respectiva conciliación ante la Comisaría de Familia 16 de Belén, quien dejó constancia de la diligencia, con los requisitos y formalidades establecidos en la ley, la Sala estima que aunque el objeto del presente «conflicto» de competencias esté relacionado con el proceso de fijación de cuota alimentaria, cuya naturaleza según se analizó es eminentemente jurisdiccional, su deber constitucional y legal es remitir las diligencias al Juzgado Doce de Familia 16 de Belén, por las razones señaladas.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: DECLARARSE INHIBIDA para conocer sobre el conflicto de competencias administrativas suscitado entre la Comisaría de Familia 16 de Belén – Medellín (Antioquia) y el Juzgado Doce de Familia en Oralidad de Medellín.
SEGUNDO: COMUNICAR la presente decisión a la Comisaría de Familia 16 de Belén, al Juzgado Doce de Familia en Oralidad de Medellín, a la señora Elizabeth Quintero Ríos, al señor Erick Anderson Ardila Aguirre y a la señora Elizabeth Sarasty Petrel, apoderada judicial de la señora Elizabeth Quintero Ríos.
TERCERO: ENVIAR la actuación al Juzgado Doce de Familia en Oralidad de Medellín, para lo de su competencia.
CUARTO: RECONOCER personería para actuar en las presentes diligencias, en los términos y con el efecto del poder conferido que obra en el expediente, a la abogada Elizabeth Sarasty Petrel como apoderada de la señora Elizabeth Quintero Ríos.
QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
SEXTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado (En comisión de servicios) GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR ÁLVARO NAMÉN VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado LUCÍA MAZUERA ROMERO Secretaria de la Sala ----------------------- [1] Como medida de protección de la intimidad de la niña se omitirá su nombre en esta decisión. [2] Folios 7 y 8. [3] Folios 7 y 8. [4] Folios 1 a 3. [5] Folios 21 y 22. [6] Folios 23 y 24. [7] Folios 80 a 83. [8] Folios 21 y 22. [9] «CSJ SC, 30 de ene 2012, Rad. 2011-00359-01.
Reiterado en STC, 21 de Nov 2013, Rad. 00304-01, así como en STC 14996-2016 y STC 1146 – 2017». [10] Ley 1437 de 2011, artículo 34: PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Y PRINCIPAL. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales.
En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código. [11] La administración de justicia es una función pública nacional que, por la necesidad de hacer presencia en todo el territorio, se ejerce de manera desconcentrada. [12]Ley 1437 de 2011, Artículo 2°. «Ámbito de aplicación. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas.
A todos ellos se les dará el nombre de autoridades. / Las disposiciones de esta Parte Primera no se aplicarán en los procedimientos militares o de policía que por su naturaleza requieran decisiones de aplicación inmediata, para evitar o remediar perturbaciones de orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad, y circulación de personas y cosas.
Tampoco se aplicarán para ejercer la facultad de libre nombramiento y remoción. / Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código.// Artículo 34: «Procedimiento administrativo común y principal.
Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Primera Parte del Código». [13] Sentencia C-1195-01 del 15 de noviembre de 2001.
Magistrados ponentes Manuel José Cepeda Espinosa y Marco Gerardo Monroy. [14] “Artículo 1o. Acta de conciliación. El acta del acuerdo conciliatorio deberá contener lo siguiente: 1. Lugar, fecha y hora de audiencia de conciliación. 2. Identificación del Conciliador. 3. Identificación de las personas citadas con señalamiento expreso de las que asisten a la audiencia. 4.
Relación sucinta de las pretensiones motivo de la conciliación. 5. El acuerdo logrado por las partes con indicación de la cuantía, modo, tiempo y lugar de cumplimiento de las obligaciones pactadas.
PARAGRAFO 1 o. A las partes de la conciliación se les entregará copia auténtica del acta de conciliación con constancia de que se trata de primera copia que presta mérito ejecutivo (…)” [15] Artículo 2o. Constancias. El conciliador expedirá constancia al interesado en la que se indicará la fecha de presentación de la solicitud y la fecha en que se celebró la audiencia o debió celebrarse, y se expresará sucintamente el asunto objeto de conciliación, en cualquiera de los siguientes eventos: 1.
Cuando se efectúe la audiencia de conciliación sin que se logre acuerdo. 2. Cuando las partes o una de ellas no comparezca a la audiencia. En este evento deberán indicarse expresamente las excusas presentadas por la inasistencia si las hubiere. 3. Cuando se presente una solicitud para la celebración de una audiencia de conciliación, y el asunto de que se trate no sea conciliable de conformidad con la ley.
En este evento la constancia deberá expedirse dentro de los 10 días calendario siguientes a la presentación de la solicitud. En todo caso, junto con la constancia se devolverán los documentos aportados por los interesados. Los funcionarios públicos facultados para conciliar conservarán las copias de las constancias que expidan y los conciliadores de los centros de conciliación deberán remitirlas al centro de conciliación para su archivo. [16] Constitución Política.
Artículo 44. Son derechos fundamentales de los niños: la vida, la integridad física, la salud y la seguridad social, la alimentación equilibrada, su nombre y nacionalidad, tener una familia y no ser separados de ella, el cuidado y amor, la educación y la cultura, la recreación y la libre expresión de su opinión (Resalta la Sala). [17] Conflicto Radicado núm. 11001-03-06-000-2014-00125-00 del 17 de julio de 2014, M.P. Álvaro Namén Vargas y conflicto radicado núm. 11001-03-06-000- 2018-00026-00 del 15 de mayo de 2018, M.P. Óscar Darío Amaya Navas. [18] Ley 1098 de 2006.
Artículo 82. Funciones del Defensor de Familia. Reglamentado por el Decreto Nacional 4840 de 2007: Corresponde al Defensor de Familia: […] // 13. Fijar cuota provisional de alimentos, siempre que no se logre conciliación. Artículo 86. Funciones del Comisario de Familia: […] 5. Definir provisionalmente sobre […] la cuota de alimentos.