PRESUNTO CONFLICTO DE COMPETENCIAS / INHIBITORIO – Por no existir controversia de competencias administrativas [N]o hay controversia de competencias administrativas, puesto que ninguna entidad convocada a este proceso manifestó su falta de competencia para reconocer el derecho pensional de la señora Amparo Quintero Jaramillo o para iniciar el trámite administrativo para la emisión del bono pensional a que tendría derecho.
Lo que en realidad existe es una controversia económica entre el departamento de Caldas y la UGPP, respecto de los pagos de los aportes para pensión de la señora Amparo Quintero Jaramillo se realizaron por el periodo laborado por ella en la Asamblea Departamental de Caldas entre el 1 de octubre y el 30 de noviembre de 1973, y si hubo un incumplimiento de una obligación contractual.
(…) la Sala no tiene competencia para establecer, como lo pide el departamento de Caldas en sus pretensiones, si el Ministerio de Hacienda y Crédito Público es el responsable por el pago de los aportes para pensión de la señora Amparo Quintero Jaramillo. El marco normativo contemplado en el artículo 39 el CPACA para dirimir conflictos de competencias administrativas, no otorga facultades adicionales a la Sala para dirimir pretensiones económicas de entidades públicas, ni para determinar cumplimientos o incumplimientos contractuales, y por tanto, resulta improcedente la solicitud del departamento de Caldas en este sentido.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ Bogotá D.C., tres (3) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-06-000-2019-00169-00(C) Actor: DEPARTAMENTO DE CALDAS Asunto: Entidad competente para el reconocimiento y pago de bono pensional.
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el artículo 112 numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, procede a estudiar y resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES Los hechos relevantes anteriores al conflicto de competencias son los siguientes: 1. El 16 de diciembre de 1968, el departamento de Caldas y la extinta Caja Nacional de Previsión Nacional (Cajanal) suscribieron un contrato interadministrativo para el reconocimiento y pago de las prestaciones económicas de los empleados de la Asamblea Departamental y demás empleados de aquel ente territorial.
En dicho contrato, el departamento de Caldas se comprometió a pagar a Cajanal las cotizaciones para pensión de todos los empleados vinculados a partir del 1 de febrero de 1967. Este contrato tuvo vigencia hasta el 31 de agosto de 1979 y, respecto de las cotizaciones, se pactó lo siguiente: […] CLAUSULA SEPTIMA: El Departamento de Caldas se obliga para con la Caja Nacional de Previsión a pagarle, a título de cuota patronal el equivalente a un diez por ciento (10%) mensual del valor de todos los sueldos, remuneraciones, honorarios, salarios y emolumentos que éste pague a los que sean sus empleados y obreros desde el primero de febrero de 1967, inclusive. – PARAGRAFO: El Departamento de Caldas cancelará a la Caja Nacional de Previsión el valor de dicha cuota patronal, dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la cuenta mensual respectiva.- CLAUSULA OCTAVA: El Departamento debe descontar, con destino a la Caja Nacional a todos los servidores públicos que se hallen a su servicio, sean empleados u obreros, un cinco por ciento (5%) por concepto de cuota laboral periódica que se computará sobre la asignación mensual de cada uno y proporcionalmente a los días trabajados conforme a las nóminas, planillas o cuentas de cobro respectivas y con base en lo que constituya su remuneración integral. – PARAGRAFO: El Departamento de Caldas efectuará los pagos pertinentes a la Caja Nacional de Previsión, dentro de los diez (10) días siguientes a aquel en que se hagan los descuentos correspondientes a la cuota laboral.- […][1] (Subrayas del texto) 2.
El 18 de junio de 2018, la señora Amparo Quintero Jaramillo solicitó a la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Protección S.A. el reconocimiento y pago de una pensión mínima de vejez con fundamento en los artículos 33 y 65[2] de la Ley 100 de 1993. En la solicitud, la peticionaria informó que laboró en la Asamblea del departamento de Caldas entre el 1 de octubre y el 30 de noviembre de 1973 y que conforme al contrato interadministrativo en mención, cotizó a la extinta Caja Nacional de Previsión Nacional (Cajanal).
Por lo anterior, aseguró que la Nación es la responsable de emitir el respectivo bono pensional por aquel periodo. 3. La AFP Protección S.A. solicitó información a las entidades involucradas con ocasión de los tiempos trabajados por la señora Amparo Quintero Jaramillo en la Asamblea del Departamento de Caldas entre el 1 de octubre y 30 de noviembre de 1973. 4.
El 19 de enero de 2019, la UGPP informó que no encontró ningún reporte de pago de la citada asamblea departamental con cargo a la extinta Cajanal en el periodo del 1 de octubre al 30 de noviembre de 1973, en relación con aportes pensionales en favor de la señora Amparo Quintero Jaramillo: […] consultada la base de datos de RECIBOS DE CAJA Y PLANILLAS DE AUTOLIQUIDACIÓN (SECCIONAL CALDAS) donde estaba ubicada la entidad CORPORACIÓN ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE CALDAS con NIT 810002778 en los periodos 1/101973 HASTA 30/11/1973, realizando la revisión de la documentación física en 2.066 folios no se encontró ningún soporte de planillas ni recibos de caja del periodo solicitado. [..][3] 5.
El 18 de marzo de 2019, la Asamblea del Departamento de Caldas expidió el certificado de información laboral nro. 1 de la señora Amparo Quintero Jaramillo[4]. En este documento consta que ella laboró en dicha entidad entre el 1 de octubre y el 30 de noviembre de 1973, que durante este periodo se efectuaron descuentos con destino a Cajanal y que la Nación es la responsable de los aportes. 6.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público indicó que la Nación asumiría únicamente los tiempos sobre los cuales existiera el respectivo soporte de pagos a la extinta Cajanal por concepto de cotizaciones, en virtud de las obligaciones contraídas del contrato interadministrativo suscrito entre el Departamento de Caldas y Cajanal.[5] 7.
El 15 de abril de 2019, Protección S.A. pidió a la Asamblea del Departamento de Caldas la modificación del certificado de información laboral nro. 1 del 18 de marzo de 2019, a nombre de la señora Amparo Quintero Jaramillo, en razón a que la Nación no asumiría tiempos en los cuales no existe soporte de pagos a Cajanal, como lo certificó la UGPP en este caso. 8.
El 25 de abril de 2019, la Asamblea Departamental expidió una segunda certificación laboral, a nombre la señora Amparo Quintero Jaramillo, con la misma información de la certificación del 18 de marzo de 2019, es decir, donde consta que ella laboró en dicha entidad entre el 1 de octubre al 30 de noviembre de 1973, que durante este periodo se efectuaron descuentos con destino a Cajanal y que la Nación es la responsable de los aportes[6]. 9.
El 2 de mayo de 2019, la Subdirección de Pensiones del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante oficio, dirigido al Secretario de Hacienda del Departamento de Caldas, manifestó, de forma general sin individualizar ningún caso específico, lo siguiente con respecto al contrato interadministrativo celebrado entre Cajanal y el departamento de Caldas: […] En consecuencia, la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público reconoce que los tiempos incluidos en el contrato interadministrativo celebrado entre la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL y el Departamento de Caldas el 13 de diciembre de 1968 y sus diferentes prorrogas (con vigencia 01/02/1967 a 31/08/1979) son a cargo de la Nación; siempre y cuando se soporte que la entidad empleadora realizó las respectivas cotizaciones a CAJANAL.
Es importante recordar que cuando la entidad manifiesta que efectuó cotizaciones a la extinta CAJANAL pero no es posible remitir ninguno de los documentos relacionados anteriormente que soporten dicha afirmación, por carga de la prueba, le corresponderá a la entidad empleadora reconocer y pagar la cuota parte de dicho bono pensional a que haya lugar, por los tiempos prestados por el trabajador por el cual se certifica y de los cuales no existen soportes de pago.
La Nación únicamente responderá por el pago de bonos pensionales por tiempos cotizados a Cajanal, cuando el respectivo empleador soporte documentalmente que efectivamente realizó las cotizaciones correspondientes. […][7] (Resaltados originales del texto) 10. La AFP Protección S.A. interpuso acción de tutela contra la Asamblea del Departamento de Caldas y en favor de su afiliada Amparo Quintero Jaramillo[8], en vista de que esta entidad no accedió a modificar la certificación laboral.
El Juzgado Veinte Penal con Función de Control de Garantías de Medellín (Antioquia) asumió el conocimiento de la acción constitucional. Esta autoridad judicial vinculó al proceso al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la UGPP y al Departamento de Caldas[9]. 11. El 10 de junio de 2019, el juez Veinte Penal con Función de Control de Garantías de Medellín (Antioquia) profirió fallo y amparó los derechos fundamentales invocados en la solicitud de tutela[10].
Este juez ordenó a la Gobernación de Caldas diligenciar la correspondiente certificación laboral a la que alude el artículo 3 del Decreto 013 de 2001[11]: […]
SEGUNDO: Se ORDENA a la GOBERNACIÓN DE CALDAS, para que a través de su Representante Legal o quien haga sus veces, que dentro del término de QUINCE (15) DÍAS, siguientes a la notificación del presente fallo, entre a resolver la petición de la situación objeto de la pretensión de la accionante, acorde con el escrito Abril 15 de 2019, de manera congruente procediendo con el diligenciamiento de los formatos 1, 2 y 3 a que se refiere el artículo 3º del Decreto 013 de 2001; para absolver así las inquietudes de la accionante, en relación al tiempo laborado en esa entidad “01 de octubre de 1973 hasta el 30 de noviembre de 1973”
TERCERO: El Despacho no se pronunciará respecto a al [sic] MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, la UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES –UGPP-, ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE CALDAS, toda vez que el impase presentado de la Reconstrucción de la Historia Laboral de la accionante está bajo la responsabilidad de la GOBERNACIÓN DE CALDAS en lo referente al periodo laboral “01 de octubre de 1973 hasta el 30 de noviembre de 1973” […][12] (Negrillas originales del texto) 12.
El 11 de junio de 2019, la Gobernación de Caldas impugnó el fallo de tutela proferido por el juez Veinte Penal con Función de Control de Garantías de Medellín (Antioquia).[13] 13. El 10 de julio de 2019, el Juzgado Veintisiete Penal del Circuito de Medellín (Antioquia) con Funciones de Conocimiento revocó el fallo del 10 de junio del mismo año proferido por el juez Veinte Penal con Función de Control de Garantías de Medellín. El juez de segunda instancia responsabilizó a la UGPP y ordenó lo siguiente: […]
PRIMERO: REVOCAR el fallo del 10 de Junio de 2019, proferido por el Juzgado Veinte Penal Municipal con funciones de Control de Garantías, y en consecuencia se ORDENA A LA UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES UGPP para que a través de su representante Legal o quien haga sus veces, que dentro del término de QUINCE (15) DÍAS, siguientes a la notificación del presente fallo, entre a resolver la petición de la situación objeto de la pretensión de la accionante, acorde con el escrito de Abril 15 de 2019, de manera congruente procediendo con el diligenciamiento de los formatos 1, 2, y 3 a que se refiere el artículo 3º del Decreto 013 de 2001, para absolver así las inquietudes de la accionante, en relación al tiempo laborado en LA ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE CALDAS “01 de octubre de 1973 hasta el 30 de noviembre de 1973”. […][14] (Resaltado original del texto) 14.
La UGPP promovió, ante el juez Veintisiete Penal del Circuito de Medellín con Funciones de Conocimiento, incidente de nulidad y, en subsidio, aclaración o corrección del fallo de tutela proferido en segunda instancia[15]. 15. El 5 de agosto de 2019, el juez Veintisiete Penal del Circuito de Medellín (Antioquia) con Funciones de Conocimiento, mediante auto interlocutorio, accedió a la aclaración del fallo de segunda instancia, así: […]
PRIMERO: ACLARAR el fallo proferido por este Juzgado, el pasado 10 de Julio de 2019 en lo que respecta al numeral primero donde se REVOCÓ el fallo del 10 de Junio de 2019, proferido por el Juzgado Veinte Penal Municipal con funciones de Control de Garantías, y en consecuencia se ORDENA a la GOBERNACIÓN DE CALDAS y a la UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES –UGPP, que en el término de CUARENTA Y OCHO (48) HORAS contadas a partir de la notificación de la presente decisión, den cumplimiento a la presente tutela a la que cada uno le corresponde, en aras de dilucidar el derecho de petición presentado por la Administradora de Fondos y Pensiones y Cesantías- Protección S.A. el día 15 de abril de 2019, en representación de su afiliada AMPARO QUINTERO JARAMILLO. […][16] (Resaltado original del texto) 16.
El 8 de agosto de 2019, la Unidad de Prestaciones Sociales del Departamento de Caldas, informó al Juzgado Veintisiete Penal del Circuito de Medellín con Funciones de Conocimiento sobre el cumplimiento de la orden de tutela[17]. A este respecto manifestó lo siguiente: […] Mediante oficio U.P.S.-0732 de junio 11 de 2019, remitido a ese despacho, dentro de la impugnación del fallo de tutela de primera instancia, se aportó como prueba de cumplimiento por parte del Departamento de Caldas, de las obligaciones del Contrato suscrito con Cajanal, entre otros, la constancia de entrega de bienes inmuebles a Cajanal, como lo fue el “Edificio Escandón”, con el cual se cubrieron los aportes adeudados a Cajanal desde junio de 1973 hasta el 31 de agosto de 1975, estando dentro de dicho periodo cancelado los aportes de la señora Amparo Quintero Jaramillo, quien prestó servicios en la Asamblea Departamental de Caldas, durante el periodo comprendido entre el 1 de octubre de 1973 al 30 de noviembre de 1973. […] De lo expuesto anteriormente, queda plenamente demostrado que no es procedente modificar el certificado laboral expedido por la Asamblea Departamental de Caldas, a nombre la señora Amparo Quintero Jaramillo, pues este fue expedido correctamente, toda vez que como consta en el mismo, dicho tiempo laborado debe ser asumido por CAJANAL, asumida hoy por la NACIÓN. [….] (Negrillas de la Sala) 17.
El 9 de agosto de 2019, la UGPP, para dar cumplimiento a la orden de tutela, expidió el Oficio nro. 1154, dirigido a la AFP Protección S.A[18]. Al respecto informó que le corresponde a la Asamblea del Departamento de Caldas, o al mismo ente territorial, asumir el pago de los aportes por concepto pensión de su ex trabajadora, a no ser que se demuestre, con documentos, los pagos realizados a Cajanal por esos conceptos.
En dicha comunicación, la UGPP agregó que no tiene facultad para modificar los certificados laborales que expiden los empleadores y, en tal virtud, le corresponde, en este caso, asumir dicha competencia a la Asamblea del Departamento de Caldas. 18. Finalmente, el 19 de septiembre de 2019, el departamento de Caldas, en atención a la última orden de tutela presentó el presunto conflicto de competencias administrativas de la referencia, con el fin de que la Sala analice los antecedentes expuestos en precedencia y haga las siguientes declaraciones: […] DECLARAR la falta de competencia del Departamento de Caldas para hacer el reconocimiento y pago de la cuota parte del bono pensional de la señora AMPARO QUINTERO JARAMILLO, por el tiempo de servicios prestados a la Asamblea Departamental de Caldas, del 1 de octubre al 30 de noviembre de 1973.
DECLARAR la competencia de la Nación Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Oficina de Bonos pensionales- y la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONES Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES, UGPP, para hacer el reconocimiento y pago de la cuota parte del bono pensional de la señora AMPARO QUINTERO JARAMILLO, por el tiempo de servicios prestados a la Asamblea Departamental de Caldas, del 1 de octubre al 30 de noviembre de 1973. […][19] (Negrillas del texto).
II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto por el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala, por el término de cinco días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos.[20] Consta también que se informó sobre el presente conflicto a la UGPP, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la AFP Protección S.A. y a la Asamblea del Departamento de Caldas.[21] El Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentó alegatos de conclusión[22], al igual que la AFP Protección S.A. en su condición de tercero interesado y en defensa de los intereses su afiliada Amparo Quintero Jaramillo[23].
III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES a) La AFP Protección S.A El apoderado de esta entidad, mediante escrito recibido por esta Corporación el 4 de octubre de 2019, señaló que no hay discusión sobre en que la entidad encargada de certificar la historia laboral de la señora Amparo Quintero Jaramillo es el Departamento de Caldas.
Precisó que la discordia en el presente conflicto es sobre quién debe responder por las cotizaciones de los tiempos laborados por la señora Amparo Quintero Jaramillo en la Asamblea del Departamento de Caldas entre el 1 de octubre y 30 de noviembre de 1973. Lo anterior, afirmó, para saber ante cuál autoridad debe elevarse la solicitud del reconocimiento y pago de la cuota parte o del bono pensional, según el caso.
Para esta entidad, lo hasta ahora certificado resulta incongruente, pues la UGPP, aseveró no tener soporte alguno de pago de cotizaciones a la extinta Cajanal por aquel periodo trabajado por la señora Amparo Quintero Jaramillo y la Asamblea del Departamento, por el contrario, al mismo tiempo, asegura que sí se realizaron los aportes correspondientes.
En ese sentido solicitó a la Sala, primero, declarar que el Departamento de Caldas es la encargada de expedir el certificado laboral de la señora Amparo Quintero Jaramillo, y segundo, definir la autoridad que debe asumir las cotizaciones por los tiempos laborados por ella en la Asamblea del Departamento de Caldas. b) Del Ministerio de Hacienda y Crédito Público El apoderado de esta entidad, mediante escrito recibido por esta Corporación el 7 de octubre de 2019, solicita a la Sala que se inhiba, en síntesis, porque en el presente asunto no hay conflicto de competencias administrativas, dado que de las pretensiones del Departamento de Caldas se puede deducir que estas son de naturaleza declarativa, propias de un proceso judicial y no administrativo.
Apuntó que el Departamento de Caldas, ante la inexistencia de documentos que acrediten el pago de las cotizaciones de la señora Amparo Quintero Jaramillo, pretende, a través del mecanismo del conflicto de competencias, que se trasladen dichas obligaciones al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a la UGPP, todo esto con el fin de dar cumplimiento a una orden de tutela.
Respecto de los tiempos certificados por la Asamblea del Departamento de Caldas, afirmó que se debe constatar el pago efectivo de los aportes a la extinta Cajanal, pues el ministerio desconoce la forma en que aquella corporación departamental efectuaba los pagos de las cotizaciones. En relación con el bono pensional de la señora Amparo Quintero Jaramillo, informó que este, actualmente, se encuentra en estado de liquidación provisional, desde el 14 de mayo de 2019, el cual en ningún caso constituye una situación jurídica definitiva ni concreta, según lo dispone el artículo 52 del Decreto 1748 del 12 de octubre de 1995 (modificado por el artículo 14 del Decreto 1474 del 30 de mayo de 1997, hoy recopilado en el Decreto 1833 de 2016).
Sostuvo que la AFP Protección S.A. no ha iniciado el trámite de emisión y redención del bono pensional ante la Oficina de Bonos Pensionales del ministerio, posiblemente porque falta la aprobación de la última liquidación provisional de la señora Amparo Quintero Jaramillo, pero lo cierto es que no hay certeza de la entidad que debe responder por los tiempos laborados por ella en la Asamblea del Departamento de Caldas.
Bajo ese entendido, manifestó que de lo que se trata en este asunto es de establecer si realmente el empleador efectuó los aportes a Cajanal, para que el ministerio pueda asumir el bono pensional de la señora Amparo Quintero Jaramillo. En consecuencia, aseguró, que le corresponderá demostrar, en sede administrativa, a la Asamblea del Departamento de Caldas, a la UGPP o a la AFP Protección S.A., el traslado de aquellos aportes a Cajanal.
De lo contrario, dicha corporación del orden departamental tendrá que asumir el pago de la cuota parte pensional respectiva. c) Del departamento de Caldas Esta entidad territorial no presentó alegaciones; sin embargo, del escrito inicial que allegó el 19 de septiembre de 2019, se extraen sus argumentos: Para el departamento, la UGPP es la entidad encargada de las cotizaciones recibidas con ocasión del contrato interadministrativo suscrito entre la extinta Cajanal y el Departamento de Caldas en el año 1968.
Sostuvo que la UGPP y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público inventaron un nuevo requisito para proceder al reconocimiento y pago de los aportes de cualquier ex servidor de ese ente territorial. Alegó que la extinta Cajanal en un oficio anterior del 31 de octubre de 2007, manifestó que esa entidad no contaba con archivos históricos para validar tiempos ni valores de las cotizaciones con anterioridad a noviembre de 2002, puesto que, por lo general, antes de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, los aportes se realizaban de forma global por entidad y no por cada afiliado.
En consecuencia, afirmó que es materialmente imposible presentar recibos de pago correspondientes a los aportes de la señora Amparo Quintero Jaramillo por el periodo que ella laboró al servicio de la Asamblea del Departamento de Caldas del 1 de octubre al 30 de noviembre de 1973. No obstante, aseguró, que el departamento sí puede probar que transfirió bienes inmuebles a Cajanal para cubrir deudas por aportes pensionales por el periodo en el cual tuvo vigencia el convenio interadministrativo, tantas veces mencionado.
Para el departamento de Caldas, si en el certificado laboral consta que el funcionario prestó sus servicios durante el tiempo de vigencia del contrato interadministrativo, no se debe probar ningún descuento o pago por aportes pensionales a Cajanal. Todo lo anterior, adujo, sirve para reafirmar que es la UGPP la entidad que debe responder por el periodo ordenado en el auto interlocutorio del 5 de agosto de 2019 del Juzgado Veinte Penal del Circuito de Medellín, que aclaró la orden de tutela proferida el 10 de julio de 2019, pues el Departamento de Caldas ya dio cumplimiento a este fallo con base en la información que reposa en el archivo del ente territorial.
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su Título II se ocupa del «Procedimiento Administrativo General» cuyas «reglas generales»[24] se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, conforme al cual: Conflictos de competencia administrativa.
Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado.
En el mismo sentido, el artículo 112 del código en cita dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: (i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; (ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; y, (iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo. 2.
Términos legales El procedimiento especialmente regulado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, CPACA, para que la Sala de Consulta y Servicio Civil decida los conflictos de competencias que pudieren ocurrir entre autoridades administrativas, obedece a la necesidad de definir en toda actuación administrativa la cuestión preliminar de la competencia. La Constitución prohíbe a las autoridades actuar sin competencia, so pena de incurrir en responsabilidad por extralimitación en el ejercicio de sus funciones (artículo 6º), y el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 prevé que la expedición de actos administrativos sin competencia dará lugar a su nulidad, hasta tanto no se determine cuál es la autoridad obligada a conocer y resolver, no corren los términos previstos en las leyes para que se decidan los correspondientes asuntos administrativos.
De ahí que, conforme al artículo 39 del CPACA, «mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 [sobre derecho de petición] se suspenderán». El artículo 21 ibídem (sustituido por el artículo 1° de la Ley 1755 de 2015), relativo al funcionario sin competencia, dispone que « [s]i la autoridad a quien se dirige la petición no es la competente, se informará de inmediato al interesado si este actúa verbalmente, o dentro de los cinco (5) días siguientes al de la recepción, si obró por escrito.
Dentro del término señalado remitirá la petición al competente y enviará copia del oficio remisorio al peticionario o en caso de no existir funcionario competente así se lo comunicará. Los términos para decidir o responder se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la petición por la autoridad competente.» Igualmente, cuando se tramiten impedimentos o recusaciones, circunstancia que deja en suspenso la competencia del funcionario concernido, el artículo 12 del CPACA establece que « [l]a actuación administrativa se suspenderá desde la manifestación del impedimento o desde la presentación de la recusación, hasta cuando se decida.» Debido a estas razones de orden constitucional y legal, mientras la Sala de Consulta y Servicio Civil dirime la cuestión de la competencia, no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
Con fundamento en las consideraciones precedentes, en la parte resolutiva se declarará que en el presente asunto los términos suspendidos se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que la presente decisión sea comunicada. 3. Consideración preliminar: De manera previa al análisis del caso concreto, la Sala considera necesario señalar que la eventual discusión sobre el pago de los bonos pensionales que le corresponden a las entidades territoriales o de seguridad social, no debe ni puede suspender, afectar o limitar el derecho del trabajador a que su situación jurídica pueda ser definida.
Se observa que la AFP Protección S.A. no ha decidido el derecho de petición de reconocimiento pensional presentado por la señora Amparo Quintero Jaramillo ante esta entidad. La Sala advierte que la AFP Protección S.A. no puede dilatar o suspender la decisión sobre el reconocimiento pensional, ante la controversia sobre el pago por parte de la entidad responsable del bono pensional.
Para el efecto, el parágrafo 1 del artículo 9 de la Ley 797 de 2003[25] establece que los fondos deben reconocer las pensiones en el término de 4 meses siguientes a la radicación de la solicitud, así no se haya expedido el bono pensional o pagado la cuota que corresponda. En el mismo sentido, la Corte Constitucional ha afirmado, de forma reiterada, que «las autoridades no pueden excusarse en la falta de expedición del bono pensional para no reconocer la pensión correspondiente»[26].
La Sala, igualmente, en anteriores pronunciamientos, ha hecho la misma advertencia, así: 4.5 Advertencia para el reconocimiento de derechos pensionales De acuerdo con lo manifestado por el señor Álvaro Vargas Vélez en el trámite de la acción de tutela interpuesta por la presunta vulneración a sus derechos fundamentales, la administradora de Fondo de Pensiones y Cesantías Protección S.A., no ha resuelto la solicitud de reconocimiento pensional que presentó ante esa entidad el 25 de septiembre de 2015, pues ese fondo solo se limitó a indicar que «tenía pendiente un bono pensional».
Bajo ese supuesto, la Sala recuerda a las entidades que deben dar cumplimiento a lo preceptuado en las normas constitucionales y legales que regulan el derecho de petición, especialmente cuando este se refiere al reconocimiento de un derecho pensional, que hace parte de las garantías fundamentales a la vida digna y la seguridad social.
Así, una vez recibida la solicitud, las entidades deben realizar un estudio serio de la misma y, si tienen los elementos de juicio suficientes, asumir inmediatamente la competencia, sin mayores dilaciones, independientemente de que se esté adelantando otro trámite, como en el caso que nos ocupa.[27] Por lo anterior, la Sala exhorta a la AFP Protección S.A. para que la controversia suscitada con ocasión del reconocimiento del bono pensional o las acciones que pueda incoar para su reconocimiento, no interrumpan el estudio de la petición elevada por la señora Amparo Quintero Jaramillo ante esa entidad.
Si reúne los requisitos legales para adquirir el derecho pensional, la AFP lo debe reconocer e iniciar los procedimientos administrativos o judiciales pertinentes para cobrar el bono pensional o las cuotas partes a que haya lugar. 4. Caso concreto La Sala observa en el presente caso que la controversia presentada entre la UGPP, el departamento de Caldas, la Asamblea del mismo departamento y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, no corresponde a un conflicto negativo de competencias administrativas, por las siguientes razones: En primer lugar, se precisa que las autoridades en controversia no tienen duda respecto a que la señora Amparo Quintero Jaramillo laboró en la Asamblea del Departamento de Caldas del 1 de octubre al 30 de noviembre de 1973.
Asimismo, que con fundamento en el contrato interadministrativo suscrito entre el departamento de Caldas y Cajanal el 16 de diciembre de 1968, le correspondía al ente territorial pagar a esta caja de previsión los aportes para pensión por aquel periodo. Por consiguiente, no hay controversia de competencias administrativas, puesto que ninguna entidad convocada a este proceso manifestó su falta de competencia para reconocer el derecho pensional de la señora Amparo Quintero Jaramillo o para iniciar el trámite administrativo para la emisión del bono pensional a que tendría derecho.
Lo que en realidad existe es una controversia económica entre el departamento de Caldas y la UGPP, respecto de los pagos de los aportes para pensión de la señora Amparo Quintero Jaramillo se realizaron por el periodo laborado por ella en la Asamblea Departamental de Caldas entre el 1 de octubre y el 30 de noviembre de 1973, y si hubo un incumplimiento de una obligación contractual.
En efecto, el departamento de Caldas asegura que efectuó los correspondientes descuentos y pagos a la extinta Cajanal de la forma como se pactó en aquel contrato interadministrativo. La UGPP, por el contrario, arguye que no hay constancia del pago de aportes para pensión por aquel periodo, lo cual supondría un incumplimiento del mismo contrato.
Esta controversia económica, suscitada entre el departamento de Caldas y la UGPP, por un supuesto incumplimiento contractual, no le corresponde solucionarlo a la Sala. Para resolverlo, estas entidades o la AFP encargada del trámite pensional tendrán que acudir ante las instancias administrativas o judiciales competentes para dirimir esta clase de asuntos, con el fin de determinar si se cumplió o no con las obligaciones contractuales, en relación con las cotizaciones para pensión de la señora Amparo Quintero Jaramillo.
Por las mismas razones, la Sala no tiene competencia para establecer, como lo pide el departamento de Caldas en sus pretensiones, si el Ministerio de Hacienda y Crédito Público es el responsable por el pago de los aportes para pensión de la señora Amparo Quintero Jaramillo. El marco normativo contemplado en el artículo 39 el CPACA para dirimir conflictos de competencias administrativas, no otorga facultades adicionales a la Sala para dirimir pretensiones económicas de entidades públicas, ni para determinar cumplimientos o incumplimientos contractuales, y por tanto, resulta improcedente la solicitud del departamento de Caldas en este sentido.
Por otro lado, se advierte que el fallo de tutela proferido, por causa de este conflicto, por el Juzgado Veintisiete Penal del Circuito de Medellín con Funciones de Conocimiento, debe cumplirse. A este respecto, es claro que la Sala tampoco tiene competencia para definir el alcance de este fallo judicial, como lo solicita el departamento de Caldas.
Así las cosas, se concluye que la presente controversia no corresponde a un conflicto negativo de competencias administrativas. De una parte, porque no existen dos autoridades que de forma expresa hubiesen manifestado una falta de competencia; y por otra parte, en razón a que esta controversia versa sobre un asunto económico, al parecer, por un incumplimiento contractual, asunto que no es de competencia de la Sala.
Por lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: DECLARARSE INHIBIDA para conocer del presunto conflicto de competencias administrativas presentado por el departamento de Caldas.
SEGUNDO: COMUNICAR la presente decisión al Departamento de Caldas, a la UGPP, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la AFP Protección S.A. y a la Asamblea del Departamento de Caldas.
TERCERO: REMITIR el expediente de la referencia al el Departamento de Caldas.
CUARTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, CPACA.
SEXTO: RECONOCER personería a la Abogada Beatriz Elena Henao Giraldo como apoderada del departamento de Caldas, en los términos del poder que obra a folio 6.
SEPTIMO: RECONOCER personería al Abogado Juan Felipe Moreno Muñoz como apoderado del Fondo de Cesantías y Pensiones Protección S.A., en los términos del poder que obra a folios 124 a 127.
OCTAVO: RECONOCER personería a la Abogada Sandra Mónica Acosta García como apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en los términos del poder que obra a folio 137. La anterior Decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ OSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR ÁLVARO NAMÉN VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado LUCÍA MAZUERA ROMERO Secretaria de la Sala ----------------------- [1] Folios 58 y siguientes. [2]
ARTÍCULO
65. GARANTÍA DE PENSIÓN MÍNIMA DE VEJEZ. Los afiliados que a los sesenta y dos (62) años de edad si son hombres y cincuenta y siete (57) si son mujeres, no hayan alcanzado a generar la pensión mínima de que trata el artículo 35 de la presente Ley, y hubiesen cotizado por lo menos mil ciento cincuenta semanas (1.150), tendrán derecho a que el Gobierno Nacional, en desarrollo del principio de solidaridad, les complete la parte que haga falta para obtener dicha pensión.
PARÁGRAFO. Para efectos del cómputo de las semanas a que se refiere el presente artículo se tendrá en cuenta lo previsto en los parágrafos del artículo 33 de la presente Ley. [3] Folio 46. [4] Folio 47. [5] Este es un hecho referido por el Departamento de Caldas y no se conoce la fecha del concepto emitido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. [6] Folio 64. [7] Folios 2 y 3. [8] La tutela se interpuso en el mes de mayo de 2019, pero no se conoce con exactitud el día en que fue radicada (Folios 36 a 40). [9] Folios 28 a 34. [10] El juez amparó los derechos a la Seguridad Social, al mínimo vital, al debido proceso y habeas data. [11] ARTÍCULO 3º-Certificado de información laboral.
Las certificaciones de tiempo laborado o cotizado con destino a la emisión de bonos pensionales o para el reconocimiento de pensiones que se expidan a partir de la fecha de entrada en vigencia del presente decreto, deberán elaborarse en los formatos de certificado de información laboral, que serán adoptados conjuntamente por los ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Trabajo y Seguridad Social, como únicos válidos para tales efectos. [12] Folio 27. [13] Folios 11 a 13. [14] Folio 82 vuelto. [15] Folio 83. [16] Folio 86. [17] El Departamento de caldas envió coipa de este informe a la Asamblea del Departamento de Caldas, a la UGPP y a Protección S.A. [18] Folios 105 a 107. [19] Folio 4 vuelto. [20] Folio 112. [21] Folio 114. [22] Folios 128 a 136. [23] Folios 117 a 121. [24] Ley 1437 de 2011, artículo 34: PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Y PRINCIPAL.
Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código. [25] Los fondos encargados reconocerán la pensión en un tiempo no superior a cuatro (4) meses después de radicada la solicitud por el peticionario, con la correspondiente documentación que acredite su derecho.
Los Fondos no podrán aducir que las diferentes cajas no les han expedido el bono pensional o la cuota parte. [26] Sentencias T-858 de 2003 y T-1011 de 2005. [27] Decisión del 27 de agosto de 2019, Radicado 11001-03-06-000-2019-00041- 00(C)