PRESUNTO CONFLICTO DE COMPETENCIAS / INHIBITORIO – Por ser el asunto competencia de autoridad judicial [A]corde con lo acreditado en estas diligencias y atendiendo los criterios constitucionales, legales y jurisprudenciales antes analizados, se puede concluir que los procesos disciplinarios por faltas cometidas por los depositarios provisionales, en su condición de auxiliares de la justicia, fueron asignados a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y a los Consejos Seccionales de la Judicatura.
Y si bien dicha atribución no fue otorgada directa y específicamente por la Constitución Política, esta norma superior en su artículo 256 núm. 7 autorizó al legislador, para otorgarle a tales entidades nuevas funciones, lo que ciertamente ocurrió en el mencionado artículo 41 de la Ley 1474 de 2011 (…) En consecuencia, la queja disciplinaria presentada por la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. contra el señor Yesid Ramírez Ramírez, mientras ostentaba su condición de depositario provisional y, por tanto, auxiliar de la justicia, su adelantamiento corresponde a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá, para lo cual es necesario precisar que la decisión final que se profiera ostenta el carácter de sentencia. Así las cosas, dilucidado lo anterior, la Sala se declarará inhibida para dirimir el presunto conflicto de competencias administrativas, toda vez que la función disciplinaria ejercida por los Consejos Seccionales de la Judicatura, a través de las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias, tal como ya se dijo, es de naturaleza judicial.
Por consiguiente, se remitirá el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá, en cumplimiento del artículo 41 de la Ley 1474 de 2011 FUENTE FORMAL: LEY 1474 DE 2011 – ARTÍCULO 41 / CONSTITUTCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 256 NUMERAL 7 CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Bogotá D.C., tres (3) de diciembre dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-06-000-2019-00144-00(C) Actor: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN - PROCURADURÍA PRIMERA DELEGADA PARA LA CONTRATACIÓN ESTATAL Asunto: Determinar la autoridad competente para asumir el conocimiento del proceso disciplinario, por las conductas presuntamente irregulares ejecutadas por el señor Yesid Ramírez Ramírez, quien fungía como depositario provisional.
Inhibitorio. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES De la información que obra en el expediente, se pueden señalar los siguientes hechos relevantes: 1. Mediante Resolución del 7 de diciembre de 2012, la Fiscalía 24 Especializada de la Unidad Nacional para la Extinción del Derecho de Dominio y Contra el Lavado de Activos (Grupo de Tareas Especiales) ordenó la apertura del trámite de extinción del derecho de dominio sobre los bienes inmuebles, establecimientos de comercio, sociedades, vehículos automotores, acciones, cuentas bancarias, entre otros, del señor José Aldemar Moncada Moncada, y dispuso como medidas cautelares el embargo y secuestro de los bienes que fueron relacionados, dejándolos a disposición de la Dirección Nacional de Estupefacientes, a través del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado (FRISCO).[1] 2.
Las medidas cautelares ordenadas fueron ejecutadas el día 12 de diciembre de 2012. En esta fecha fue nombrado al señor Yesid Ramírez Ramírez como depositario provisional de los bienes de la sociedad CI. Calizas y Minerales S.A., según consta en el acta de embargo y secuestro. Posteriormente, esta designación fue ratificada por la Dirección Nacional de Estupefacientes a través de la Resolución 0233 del 2 de mayo de 2013[2]. 3.
La Sociedad de Activos Especiales S.A.S. (SAE) sustituyó a la extinta Dirección Nacional de Estupefacientes, y, como nueva administradora del FRISCO profirió la Resolución núm. 1007 de 27 septiembre de 2016, removiendo al depositario provisional, señor Yesid Ramírez Ramírez, por las presuntas irregularidades en que incurrió cuando suscribió unos contratos de arrendamiento y mandato, sin autorización.[3] 4.
La presidente de la Sociedad de Activos Especiales presentó denuncia penal ante la Fiscalía y el día 8 de mayo de 2017, informó a la Procuraduría Primera Delegada para la Contratación Estatal sobre las presuntas irregularidades llevadas a cabo por el depositario provisional. Dicha Procuraduría, por medio de Auto del 27 de julio de 2017, ordenó la apertura de indagación preliminar contra funcionarios por determinar de la Sociedad de Activos Especiales S.A.S[4]. 5.
Por auto del 24 de enero de 2019, el Procurador Primero Delegado para la Contratación Estatal ordenó la terminación de la acción disciplinaria y el archivo de la misma contra funcionarios por determinar de la SAE, toda vez que concluyó que el depositario provisional actuó de manera autónoma y sin la autorización de la Dirección Nacional de Estupefacientes al suscribir los contratos de arrendamiento y mandato, presuntamente irregulares.
Para tal efecto, ordenó compulsar copia de la totalidad del expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, para que iniciara la respectiva investigación disciplinaria contra el señor Yesid Ramírez Ramírez, quien como depositario provisional ostentaba, para la época de los hechos, la condición de auxiliar de la justicia[5]. 6.
El 18 de marzo de 2019, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá ordenó regresar el expediente a la Procuraduría Primera Delegada para la Contratación Estatal, argumentando carecer de competencia en aplicación de la excepción de inconstitucionalidad sobre el artículo 41 de la Ley 1474 de 2011.
Precisó que los auxiliares de la justicia no están contemplados entre los sujetos disciplinables del artículo 44 de la Ley 1474 de 2011, que modificó el artículo 53 de la ley 734 de 2002, y específicamente señaló: […] estas personas se encuentran inscritas en la llamada lista de auxiliares de la justicia, no están auxiliando a la justicia, sino a una autoridad administrativa, en un trámite administrativo […] 7.
El 2 de agosto de 2019, la Procuraduría Primera Delegada para la Contratación Estatal ordenó «formular conflicto negativo de competencias» ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, para que determinara la autoridad competente que debe asumir el conocimiento del proceso disciplinario por los hechos materia de investigación. II.
TRÁMITE PROCESAL De acuerdo con lo previsto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala, el día 13 de agosto del 2019, por el término de cinco días, para que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto[6]. Los informes secretariales que obran en el expediente dan cuenta del cumplimiento del trámite ordenado por el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.
Consta, también, que el día 12 de agosto del 2019, se informó sobre el conflicto planteado y el trámite que se iniciaba a las siguientes entidades: a la Procuraduría Primera Delegada para la Contratación Estatal, a la Procuraduría General de la Nación, a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá, a la Presidencia del Consejo Superior de la Judicatura y a la Sociedad de Activos Especiales S.A.S (SAE), para que presentarán sus alegatos o consideraciones, de estimarlo pertinente[7].
Obra constancia que no fue posible realizar la comunicación respectiva al señor Yesid Ramírez Ramírez, por cuanto no fueron aportados los datos correspondientes[8]. De la revisión documental que adelantó el despacho sustanciador, este observó que la información resultaba insuficiente para tomar una decisión en el conflicto de competencias administrativas planteado, por cuanto era necesario determinar con certeza el carácter del señor Yesid Ramírez como auxiliar de la justicia. Además, se debía establecer si existía en curso, por los mismos hechos, otra investigación disciplinaria por parte de la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Sociedad de Activos Especiales S.A.S, a efecto de vincularla formalmente.
Por tal motivo, mediante auto del 9 de septiembre de 2019[9], el Magistrado Ponente ordenó: 1. Oficiar a la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. (SAE), para que remitiera: (i) copia del Acta de embargo y secuestro del 12 de diciembre del 2012, donde se designó inicialmente como depositario provisional al señor Yesid Ramírez Ramírez;
(ii) copia de la Resolución núm. 836 del 27 de julio de 2012, donde se establecen las condiciones para la destinación provisional de los depositarios provisionales. 2. Oficiar a la Oficina de Control Interno Disciplinario Sociedad de Activos Especiales S.A.S. (SAE), para que informara si se adelanta o se adelantó investigación disciplinaria en contra del señor Yesid Ramírez Ramírez, quien fue designado depositario provisional de los bienes embargados y secuestrados como consecuencia de la acción de extinción de dominio, ordenada por el Fiscal Veinticuatro de la Unidad Nacional para la Extinción del Derecho de Dominio y Contra el Lavado de Activos, según Resolución del 7 de diciembre del 2012, con radicado núm.11614 ED. La información solicitada se recibió el 27 de septiembre de 2019, mediante comunicación suscrita por el gerente de Sociedades de Activos Especiales S.A.S. (SAE), quien aportó la Resolución 836 del 27 de noviembre de 2012 «Por la cual se conforma el registro de elegibles de Depositarios Provisionales y liquidadores que administran bienes y/o sociedades puestos a disposición de la DNE en liquidación […]».
Se adjuntó el acta de embargo y secuestro de fecha diciembre 12 de 2012, en la cual consta la designación del depositario provisional[10]. De igual modo, el 2 de octubre del año en curso, la gerente de Asuntos Legales de la referida Sociedad manifestó que la SAE S.A.S.: […] no cuenta con una oficina de Control Interno Disciplinario, ya que su régimen jurídico y de personal, sus actos y contratos se sujetan a las reglas del Derecho Privado, a las normas especiales que la regulan, a los estatutos y a los reglamentos internos, sin perjuicio del cumplimiento de los principios de la función pública y gestión fiscal señalados en los artículos 209 y 267 de la Constitución Política […] En consecuencia, en lo relacionado con el depositario Yesid Ramírez la SAE SAS no adelantó ni adelanta investigación disciplinaria alguna[11].
Obra, también, constancia secretarial en el sentido de que durante la fijación del edicto no se presentaron alegatos o consideraciones de alguna de las partes[12]. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. La Procuraduría Primera Delegada para la Contratación Estatal La Procuraduría Primera Delegada para la Contratación Estatal sostuvo que los hechos en los cuales se respaldó la queja formulada por la Presidente de la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. (SAE), recaían sobre las actuaciones y omisiones en las que presuntamente incurrió el depositario provisional, señor Yesid Ramírez Ramírez, al suscribir unos contratos de arrendamiento y mandato.
El primero de los contratos hacía referencia a la entrega en arrendamiento del predio rural Monterrey y el segundo, celebrado sin facultad legal, mediante el cual se le entregó a la sociedad CEMEX la gestión del objeto social de las sociedades C.I. CALIZAS Y MINERALES S.A. y ZOMAN. Que los referidos contratos de arrendamiento y mandato celebrados por el señor Yesid Ramírez Ramírez se ejecutaron sin la autorización de la Dirección Nacional de Estupefacientes, ni la convalidación de la SAE, pues se concluyó que actuó de manera autónoma, motivo por el cual fue removido del cargo de depositario provisional.
Señaló que, conforme con lo previsto en el artículo 92 de la Ley 1708 de 2014, los bienes con extinción de dominio y afectados con medidas cautelares dentro del citado proceso, podrán ser administrados utilizando, entre otros mecanismos, el del «deposito provisional». Para respaldar la decisión[13], que dispuso remitir las diligencias para que se iniciara la investigación disciplinaria en contra del señor Yesid Ramírez Ramírez, la Procuraduría sostuvo que, teniendo en cuenta lo dispuesto por los artículos 41 de la Ley 1474 de 2011 y 2.5.5.6.1 del Decreto 2136 de 2015, el depositario provisional es un auxiliar de la justicia, sujeto al control disciplinario del Consejo Superior de la Judicatura o Consejos Seccionales de la Judicatura.
Que contrario a lo sostenido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá: […] en el presente caso el depositario provisional si está auxiliando a la justicia ya que tanto la resolución 0233 de 2 mayo de 2013, como la providencia de diciembre 7 de 2012 suscrita por el Fiscal 24 Especializado (fl 19), son absolutamente claras al señalar que el depósito provisional fue producto de la acción de extinción de dominio ordenada por el Fiscal 24 Especializado, quien además decretó “las medidas cautelares de EMBARGO Y SECUESTRO y la consecuente SUSPENSIÓN DEL PODER DISPOSITIVO[14].
Por todo lo anterior, la Procuraduría Primera Delegada para la Contratación Estatal formuló el presente conflicto negativo de competencias, por medio de Auto del 2 de agosto del 2019[15]. 2. La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá, en decisión del 18 de marzo de 2019[16], alegó su ausencia de competencia para adelantar la investigación disciplinaria en contra del auxiliar de la justicia, que ostentaba el carácter de depositario provisional, como ya se reseñó.
Estimó que los auxiliares de la justicia no cumplen funciones públicas porque ni la Constitución ni la ley «por ninguna parte atribuyen funciones públicas a los auxiliares de la justicia». Que no obstante se encuentran inscritos en la lista de auxiliares de la justicia, «no están auxiliando a la justicia, sino a una autoridad administrativa, en un trámite administrativo».
Agregó que estos no están contemplados entre los sujetos disciplinables señalados en el artículo 41 de la Ley 1474 de 2011, que modificó el artículo 53 de la Ley 734 de 2002. Asimismo, mencionó que no es viable aplicar forzadamente el artículo 41 de la Ley 1474 de 2011, ya que los deberes, faltas y sanciones deben ser de aplicación restrictiva y no darles una interpretación extensiva porque resulta inconstitucional.
Por último, concluyó que el anterior precepto debe inaplicarse «por omisión legislativa, lo que lo convierte en inconstitucional». Y al respecto, afirmó: Esto no quiere decir que la conducta reflejada en los expedientes por los auxiliares de la justicia quede impune, pues ellos responden también penal y civilmente, por lo cual, no deben forzarse investigaciones disciplinarias, porque resulta ilegal, en la medida en que la norma que otorga competencia a estas Salas se quede corta, al no disponer ni faltas ni sanciones para quienes se desempeñen como tales.
(fl 17 Auto del 18 de marzo de 2019). IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia de Sala La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su Título II se ocupa del «Procedimiento Administrativo General» cuyas «reglas generales»[17] se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, conforme al cual: Conflictos de competencia administrativa.
Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el artículo 112 del código en cita dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: […] 10.
Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. […] Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: (i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta;
(ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; y, (iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
En este orden de ideas, es necesario destacar que se trata de una controversia entre dos autoridades nacionales, la Procuraduría Primera Delegada para la Contratación Estatal y otra de carácter judicial, como es la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá, quien ejerce funciones de la misma índole, aspecto que requiere ser analizado para precisar si es factible resolver el presente conflicto.
En efecto, la Sala desde un primer momento no puede señalar si el asunto que genera el conflicto es administrativo o judicial, ya que ello depende de la entidad o el organismo al cual le sea asignada la competencia, pues de llegar a determinarse que el competente es el Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá, la investigación disciplinaria que adelante será de carácter jurisdiccional, mientras que si resultare competente la Procuraduría Primera Delegada para la Contratación Estatal, la misma investigación sería de carácter administrativo.
Por tal motivo, es necesario definir la autoridad competente para aplicar las normas pertinentes, de acuerdo con la naturaleza de la función a ejercer. 2. Términos legales El procedimiento especialmente regulado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, CPACA, para que la Sala de Consulta y Servicio Civil decida los conflictos de competencias que pudieren ocurrir entre autoridades administrativas, obedece a la necesidad de definir en toda actuación administrativa la cuestión preliminar de la competencia. Puesto que la Constitución prohíbe a las autoridades actuar sin competencia, so pena de incurrir en responsabilidad por extralimitación en el ejercicio de sus funciones (artículo 6º), y el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 prevé que la expedición de actos administrativos sin competencia dará lugar a su nulidad, hasta tanto no se determine cuál es la autoridad obligada a conocer y resolver, no corren los términos previstos en las leyes para que se decidan los correspondientes asuntos administrativos.
De ahí que, conforme al artículo 39 del CPACA, «mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 [sobre derecho de petición] se suspenderán»[18]. El artículo 21 ibídem (sustituido por el artículo 1° de la Ley 1755 de 2015), relativo al funcionario sin competencia, dispone que: [s]i la autoridad a quien se dirige la petición no es la competente, se informará de inmediato al interesado si este actúa verbalmente, o dentro de los cinco (5) días siguientes al de la recepción, si obró por escrito.
Dentro del término señalado remitirá la petición al competente y enviará copia del oficio remisorio al peticionario o en caso de no existir funcionario competente así se lo comunicará. Los términos para decidir o responder se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la petición por la autoridad competente. Igualmente, cuando se tramiten impedimentos o recusaciones, circunstancia que deja en suspenso la competencia del funcionario concernido, el artículo 12 del CPACA establece que « [l]a actuación administrativa se suspenderá desde la manifestación del impedimento o desde la presentación de la recusación, hasta cuando se decida».
Debido a estas razones de orden constitucional y legal, mientras la Sala de Consulta y Servicio Civil dirime la cuestión de la competencia, no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones. Con fundamento en las consideraciones precedentes, en la parte resolutiva se declarará que en el presente asunto los términos suspendidos se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que la presente decisión sea comunicada. 3.
Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se haga a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. 4.
Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si es posible dirimir el presente conflicto y decidir cuál es la autoridad competente para asumir el conocimiento del proceso disciplinario en contra del señor Yesid Ramírez Ramírez, quien fungió como depositario provisional (auxiliar de la justicia), en virtud de la queja presentada por la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. (SAE) por las presuntas irregularidades en que pudo haber incurrido en desarrollo de su labor como depositario, máxime cuando una de las entidades que intervienen en el conflicto es de naturaleza jurisdiccional.
Para resolver el caso, la Sala se referirá a los siguientes temas: (i) la función disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y de las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales y el carácter de las decisiones que profieren en procesos disciplinarios; (ii) la naturaleza jurídica del cargo de depositario provisional y de los auxiliares de la justicia, (iii) normativa aplicable para determinar la competencia disciplinaria y (iv) caso concreto 5.
Análisis del conflicto planteado 5.1 La función disciplinaria de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y de las respectivas salas de los Consejos Seccionales En lo que concierne a las funciones asignadas a las Salas Disciplinarias del Consejo Superior y de los Consejos Seccionales, la Sala en diferentes oportunidades ha expresado[19]: Es importante recordar que la Constitución Política de 1991 creó el Consejo Superior de la Judicatura con el fin de fortalecer la autonomía y la independencia de la Rama Judicial.
Dentro de este contexto, el artículo 254 ibídem estableció que el Consejo Superior de la Judicatura se dividiría en dos salas: la Sala Administrativa y la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, y el artículo 256 señaló las funciones generales de este órgano (incluyendo sus dos salas), en los siguientes términos: Artículo 256. Corresponden al Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones: 1.
Administrar la carrera judicial. 2. Elaborar las listas de candidatos para la designación de funcionarios judiciales y enviarlas a la entidad que deba hacerla. Se exceptúa la jurisdicción penal militar que se regirá por normas especiales. 3. Examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la rama judicial, así como las de los abogados en el ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley. 4.
Llevar el control de rendimiento de las corporaciones y despachos judiciales. 5. Elaborar el proyecto de presupuesto de la rama judicial que deberá ser remitido al Gobierno, y ejecutarlo de conformidad con la aprobación que haga el Congreso. 6. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones. 7.
Las demás que señale la ley.[20] (Subrayas fuera del original) El Consejo Superior de la Judicatura fue suprimido luego por el Acto Legislativo 2 de 2015, que lo sustituyó por el Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama Judicial, en lo que atañe al gobierno y la administración de la rama, y por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, en lo que concierne a la función jurisdiccional disciplinaria.
Sin embargo, mediante la sentencia C-285 de 2016[21], la Corte Constitucional declaró inexequibles las normas del citado acto legislativo que crearon el Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama Judicial, y que trasladaban a dichos órganos las funciones de gobierno y administración a cargo del Consejo Superior de la Judicatura.
Como resultado de dicha sentencia, “revivió” el Consejo Superior de la Judicatura, pero limitado a sus funciones gubernativas y administrativas, y quedó en firme la eliminación de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria de dicho órgano, así como la creación de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, para ejercer la función disciplinaria, de tipo jurisdiccional, sobre los funcionarios y empleados judiciales y sobre los abogados, tal como lo dispone actualmente el artículo 257A de la Constitución (renumerado así por la Corte Constitucional): Artículo 257A.
La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial. Estará conformada por siete Magistrados, cuatro de los cuales serán elegidos por el Congreso en Pleno de ternas enviadas por el Consejo Superior de la Judicatura previa convocatoria pública reglada, y tres de los cuales serán elegidos por el Congreso en Pleno de ternas enviadas por el Presidente de la República, previa convocatoria pública reglada.
Tendrán periodos personales de ocho años, y deberán cumplir con los mismos requisitos exigidos para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia. Los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no podrán ser reelegidos. Podrá haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial integradas como lo señale la ley. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que esta función se atribuya por la ley a un Colegio de Abogados […].
(Se resalta). Por su parte, el artículo 256 de la Carta fue derogado expresamente por el artículo 17 del Acto Legislativo 2 de 2015. Sin embargo, dicha norma derogatoria fue declarada inexequible en la misma sentencia C-285 de 2016, con excepción de la expresión “o a los Consejos Seccionales, según el caso” y los numerales 3 y 6 del artículo 256, respecto de los cuales la Corte se declaró inhibida para pronunciarse de fondo, y más adelante, con la sentencia C-373 de 2016[22], declaró exequible su derogatoria.
Todo lo anterior produjo como resultado que, del artículo 256 original de la Carta Política, quedaron derogadas las expresiones “o a los Consejos Seccionales, según el caso” y los numerales 3º y 6º. El numeral 3º es, como se ha visto, el que otorgaba al Consejo Superior de la Judicatura (y a sus seccionales) la función de “[e]examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la rama judicial, así como las de los abogados en el ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley”.
Hasta aquí, se tiene que la función jurisdiccional disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y de los consejos seccionales, así como las salas respectivas, fueron eliminadas por el Acto Legislativo No. 2 de 2015, modificación que fue examinada por la Corte Constitucional y encontrada ajustada a la Carta. No obstante, previendo que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales no se conformarían de manera inmediata ni podrían asumir de la misma forma la función jurisdiccional disciplinaria, el citado acto legislativo dispuso un régimen de transición, contenido en el parágrafo transitorio del artículo 257A de la Carta Política, incorporado por el artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 2015, que estatuye: […] Parágrafo transitorio 1º.
Los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial deberán ser elegidos dentro del año siguiente a la vigencia del presente acto legislativo. Una vez posesionados, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
Las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura serán transformadas en Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial. Se garantizarán los derechos de carrera de los Magistrados y empleados de las salas disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura quienes continuarán conociendo de los procesos a su cargo, sin solución de continuidad.
(Subrayas fuera del texto original). De todo lo anterior, resulta que, aun cuando actualmente está suprimida de la Constitución la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y las salas disciplinarias de los consejos seccionales, y se encuentra derogado el numeral 3º del artículo 256 de la Carta Política, dichos organismos continúan ejerciendo transitoriamente la función disciplinaria, en virtud de lo dispuesto por el parágrafo transitorio 1º del artículo 257A de la Constitución, mientras se conforma efectivamente la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, se viene aplicando ultractivamente el numeral 3º del artículo 256 de la Carta (el cual, como se explicó, está derogado) y las normas legales (estatutarias y ordinarias) que lo desarrollaban.
De este recuento se concluye que, aún hoy, el numeral 3º del artículo 256 es la disposición constitucional que enmarca la competencia del Consejo Superior de la Judicatura y de los consejos seccionales en materia disciplinaria. Dicha norma, como se ha visto, solamente se refiere a los “funcionarios de la rama judicial” y a los “abogados en ejercicio de su profesión”.
Sin embargo, la Sala no desconoce que el numeral 7º del mismo artículo permite expresamente al legislador asignarle funciones adicionales al Consejo Superior de la Judicatura. (Negrita del texto original). Lo antes señalado, fue precisamente lo que ocurrió respecto de la competencia disciplinaria asignada por el legislador para investigar a los auxiliares de la justicia, como será analizado más adelante, recordando que la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único) en el Libro III Título I, consagra en los artículos 52-57, el régimen de los particulares.
Ahora bien, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-037 de 1996[23], mediante la cual revisó la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria que se convirtió en la Ley 270 de 1996, puntualizó en cuanto a la función disciplinaria: […] La Constitución Política de 1991 no concentra la función disciplinaria en cabeza de un organismo único, aunque establece una cláusula general de competencia en la materia a cargo de la Procuraduría General de la Nación […] Esa competencia de la Procuraduría se ejerce respecto de todo funcionario o empleado, sea cualquiera el organismo o rama a que pertenezca, salvo sobre aquellos que gocen de fuero especial según la Constitución […] […] Es claro que dicha Sala (Jurisdiccional Disciplinaria) fue creada con el fin de garantizar que, dentro de la propia Rama Judicial, un organismo autónomo de alto rango con funciones de naturaleza jurisdiccional tuviera a su cargo la tarea de examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la misma, con la excepción de aquellos que gozan de fuero constitucional (artículo 256, numeral 3, de la Constitución).
Formalmente, el ejercicio de la función jurisdiccional implica el desarrollo de una serie de actos procesales que culminan en la expedición de un acto final -la sentencia-, llamado a definir el punto controvertido con fuerza de verdad legal. Es esto precisamente lo que acontece con las providencias que profiere la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y los consejos seccionales en desarrollo de la aludida función. En otros términos, al crearse el Consejo Superior de la Judicatura, se instituyó un órgano imparcial e independiente, al cual se encomendó por la Constitución la misión de administrar justicia en materia disciplinaria, en el interior de la Rama Judicial y, por fuera de ella, en relación con los abogados[ ].
(Negrillas del original; subrayas añadidas). De otra parte y dada la pertinencia, los artículos 2 y 194 del Código Único Disciplinario establecen: “Artículo 2º. Titularidad de la acción disciplinaria. Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las Personerías Distritales y Municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias.
El titular de la acción disciplinaria en los eventos de los funcionarios judiciales es la jurisdicción disciplinaria. La acción disciplinaria es independiente de cualquiera otra que pueda surgir de la comisión de la falta.
ARTÍCULO 194. Titularidad de la acción disciplinaria. Artículo derogado a partir del 1 de julio de 2021, por el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019. La acción disciplinaria contra los funcionarios judiciales corresponde al Estado y se ejerce por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y por las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales.” Ahora, en cuanto a la naturaleza jurídica de las decisiones que profiere la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, en los procesos disciplinarios respecto de los cuales le fue asignada competencia, el artículo 111 de la Ley 270 de 1996[24], determinó que la competencia disciplinaria de la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura y los Consejo Seccionales es una función de naturaleza jurisdiccional, al igual que las decisiones que profiere son actos jurisdiccionales no susceptibles de ser impugnados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
La anterior tesis es reiterada por la Corte Constitucional en la sentencia antes aludida, que resolvió sobre la constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria de Administración de Justicia, en la que sostuvo: “La Constitución de 1991 creó, pues, una jurisdicción, cuya cabeza es la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, con el mismo nivel jerárquico de las demás (Título VIII, capítulo 7 de la Carta).
Sus actos en materia disciplinaria son verdaderas sentencias que no están sujetas al posterior estudio y pronunciamiento de otra jurisdicción, como sería el caso de la Contencioso Administrativa (…). Mal podría, entonces, negárseles tal categoría y atribuir a sus providencias el carácter de actos administrativos, pese a la estructura institucional trazada por el Constituyente.
Eso ocasionaría el efecto -no querido por la Carta (artículos 228 y 230 C.N.)- de una jurisdicción sometida a las determinaciones de otra. Se tiene, entonces, que las providencias que dicte la Sala Jurisdiccional Disciplinarias (sic) son en realidad sentencias y, por tanto, cuentan con la misma fuerza y efectos jurídicos que aquellas que profiera cualquier otra autoridad judicial.
No obstante, si una providencia que resuelva un asunto disciplinario contiene, en los términos que ha definido la Corte Constitucional, una vía de hecho que acarree la ostensible vulneración de un derecho constitucional fundamental, entonces será posible acudir a un medio de defensa judicial como la acción de tutela…” (Subrayas fuera de texto original. 5.2.
Naturaleza jurídica del cargo de depositario provisional y de los auxiliares de la justicia a. Depositario provisional El Decreto 1461 de 2001, «[P]or el cual se reglamentan los artículos 47 de la Ley 30 de 1986, 2° del Decreto 2272 de 1992, 25 de la Ley 333 de 1996 y el artículo 83 del Decreto-ley 266 de 2000 y se dictan otras disposiciones», en el artículo 18 reguló lo relativo al depósito provisional en los siguientes términos: Artículo 18.
Procedencia. La Dirección Nacional de Estupefacientes de manera preferente podrá mediante resolución motivada entregar en calidad de depósito provisional a quien tuviere un derecho lícito demostrado legalmente, los bienes que sean objeto de comiso, decomiso, incautación y demás medidas decretadas en procesos penales por delitos de narcotráfico y conexos.
Las personas a que se refiere este artículo ejercerán las funciones de secuestres judiciales de los bienes puestos a su cuidado, dentro de los respectivos procesos penales. El depositario provisional se legitimará con copia de la resolución expedida por la Dirección Nacional de Estupefacientes. El producto económico resultante de esta forma de administración ingresará al Fondo para la Rehabilitación, la Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado.
(Negrillas fuera de texto) Con posterioridad se expidió la Ley 785 de 2002, «[P]or la cual se dictan disposiciones relacionadas con la administración de los bienes incautados en aplicación de las Leyes 30 de 1986 y 333 de 1996», en la que se establecieron los sistemas de administración de los bienes afectos por procesos de extinción de dominio, en los siguientes términos: ARTÍCULO 1o.
SISTEMAS DE ADMINISTRACIÓN DE LOS BIENES INCAUTADOS. Derogada a partir del 20 de julio de 2014, por el artículo 218 de la Ley 1708 de 2014. La administración de los bienes a cargo de la Dirección Nacional de Estupefacientes por su afectación a un proceso penal por los delitos de narcotráfico y conexos o a una acción de extinción del dominio, conforme a la ley y en particular a lo previsto por las Leyes 30 de 1986 y 333 de 1996, y el Decreto Legislativo 1975 de 2002, y con las demás normas que las modifiquen o deroguen, se llevará a cabo aplicando en forma individual o concurrente los siguientes sistemas: enajenación, contratación, destinación provisional y depósito provisional.
(Negrillas y subrayas fuera de texto) Mediante la Ley 1708 de 2014, «[P]or medio de la cual se expide el código de extinción de dominio», se estableció la figura del depósito provisional como uno de los mecanismos de administración de los bienes que son afectados por una medida cautelar dentro del proceso de extinción de dominio, en los siguientes términos: Artículo 92.
Mecanismos para facilitar la administración de bienes. Los bienes con extinción de dominio y afectados con medidas cautelares dentro del proceso de extinción de dominio podrán ser administrados utilizando, de forma individual o concurrente, alguno de los siguientes mecanismos: 4. Depósito Provisional […]
ARTÍCULO 99. DEPÓSITO PROVISIONAL. Es una forma de administración de bienes afectados con medidas cautelares o sobre los cuales se haya declarado la extinción de dominio, ya sean muebles e inmuebles, sociedades, personas jurídicas, establecimientos de comercio o unidades de explotación económica, en virtud del cual se designa una persona natural o jurídica que reúna las condiciones de idoneidad necesarias para que las administre, cuide, mantenga, custodie y procure que continúen siendo productivas y generadores de empleo.
El administrador designará mediante resolución al depositario provisional, según la naturaleza del bien, persona jurídica, sociedad, establecimiento o unidad de explotación económica, siguiendo los procedimientos, fijando los derechos y obligaciones, los topes de honorarios y las garantías que se señalen en el reglamento emitido por el Presidente de la República, pudiendo relevarlos cuando la adecuada administración de los bienes lo exija.
El administrador comunicará a las autoridades encargadas de llevar registro de los bienes su decisión sobre el depositario provisional, así como las que la modifiquen, ratifiquen, adicionen o revoquen.
PARÁGRAFO. El depositario provisional designado para la administración de sociedades deberá cumplir las obligaciones contenidas en los artículos 193 del Código de Comercio y 23 de la Ley 222 de 1995, como administrador de la sociedad. Al depositario provisional se aplicará la responsabilidad que en los artículos 24 y 25 de la Ley 222 de 1995 se señalan para los administradores por sus actuaciones.
(Negrilla del texto original). A su vez, el Decreto 2136 de 2015, «[P]or el cual se reglamenta el Capítulo VIII del Título III del Libro III de la Ley 1708 de 2014.», estableció:
ARTÍCULO 2. 5.5.5.1. Destinación provisional. Es el mecanismo de administración en virtud del cual el Administrador del FRISCO entrega un bien bajo su administración al servicio de una entidad estatal o persona jurídica de derecho privado sin ánimo de lucro, previo cumplimiento de los requisitos del presente capítulo. Podrán destinarse provisionalmente bienes a personas jurídicas de derecho privado sin ánimo de lucro, únicamente cuando tengan por lo menos diez (10) años de existencia, cuenten con reconocida idoneidad y que sus programas sean de público reconocimiento, con el fin de impulsar programas u actividades de interés público acordes con el Plan Nacional de Desarrollo y los Planes Seccionales de Desarrollo, lo cual deberá ser constatado a través de los medios idóneos que establezca el Administrador del FRISCO en su Metodología de Administración. En todo caso el Administrador del FRISCO deberá consultar los antecedentes judiciales a todos los miembros de los órganos de Dirección y fundadores de estas entidades.
Las condiciones para la destinación provisional a estas personas jurídicas se fijarán en la Metodología de Administración.
ARTÍCULO 2. 5.5.6.1. Definición depósito provisional. Es un mecanismo de administración de Bienes del FRISCO, en virtud del cual se designa a una persona que reúna las condiciones de idoneidad necesarias para que los administre, cuide, mantenga, custodie y procure que continúen siendo productivos y generadores de empleo. Ahora bien, sobre la naturaleza del cargo de depositario provisional, el artículo 2.5.5.6.7 del Decreto 2136 de 2015 preceptúa: Los depositarios provisionales de Bienes del FRISCO en cumplimiento de sus funciones, se consideran auxiliares judiciales y/o secuestres, y en consecuencia, responden civil, penal, fiscal y disciplinariamente por los actos u omisiones que cometan en ejercicio de su calidad de depositarios provisionales.
(Resaltado fuera del texto original). De acuerdo con el anterior recuento normativo, se concluye que los depositarios provisionales están sometidos al régimen de los secuestres judiciales y como tal son auxiliares de la justicia, motivo por el cual, tienen los mismos derechos, atribuciones y facultades, así como el régimen de responsabilidad penal y disciplinario. b. Auxiliares de la justicia Los cargos de auxiliares de la justicia, señala la jurisprudencia constitucional «son oficios públicos que deben ser desempeñados por personas idóneas, de conducta intachable, excelente reputación e incuestionable imparcialidad[25]».
Además, los auxiliares de la justicia no tienen un vínculo laboral con el Estado sino que son particulares que cumplen transitoriamente funciones públicas.[26] El Código General del Proceso, en su Título V, se refiere a la naturaleza de los cargos de auxiliares de la justicia en sus artículos 47[27] y 48[28]. De lo establecido en tales preceptos, como ya lo dijo La Sala « entiende, por una parte, que las personas que ocupan estos cargos son particulares, o eventualmente servidores públicos, que ejercen determinadas funciones públicas de manera transitoria u ocasional, y, por otra parte, que solo son auxiliares de la justicia, en principio, los secuestres, partidores, liquidadores, peritos, síndicos, interpretes, traductores y curadores ad lítem.» [29] (Resaltado fuera del texto).
Por consiguiente, resulta claro que los auxiliares de la justicia, como su nombre lo indica, son colaboradores de la justicia pero no ejercen una función jurisdiccional sino una función pública en forma provisional y no permanente. Por tanto, como particulares que cumplen ese cometido o labor, están sometidos también a los controles como los servidores públicos o empleados de la Rama Judicial.
En efecto, la Corte Constitucional en Sentencia C- 563 de 1998 explicó: Cuando se asigna al particular el cumplimiento de una función pública, éste adquiere la condición de un sujeto cualificado, en la medida en que se amplifica su capacidad jurídica, sin que por ello deje de ser un particular. Sin embargo, en este evento su situación jurídica se ve afectada en virtud de las responsabilidades que son anejas a quien cumple funciones de la indicada naturaleza.
Con todo, es necesario tener en cuenta que no toda relación con el Estado genera de hecho o de derecho la situación prevista en el supuesto anterior, porque la asignación de funciones es una atribución reservada a la ley y ello no podrá ocurrir sino en los casos en que ella misma lo determine, desde luego con arreglo a la Constitución. La Corte ha señalado los eventos en que es posible la asignación de funciones públicas, precisando que el ejercicio de éstas no puede estar al margen de los controles públicos, ni supeditado a consideraciones subjetivas, pues su valoración no atiende a la condición de quien la ejerce, sino a su materialidad. […] En consecuencia, cuando el particular es titular de funciones públicas, correlativamente asume las consiguientes responsabilidades públicas, con todas las consecuencias que ella conlleva, en los aspectos civiles y penales, e incluso disciplinarios, según lo disponga el legislador.[30] (Resaltado fuera del texto).
Conforme a la normativa expuesta, se tiene que los depositarios provisionales son auxiliares de la justicia, los cuales pueden ser catalogados como empleados de la Rama Judicial. 5.3 Normativa aplicable para delimitar la competencia disciplinaria Teniendo en cuenta el desarrollo legal y jurisprudencial citado en precedencia, se puede afirmar que el ámbito del control disciplinario fijado por la Constitución se encuentra limitado al ejercicio de funciones públicas ya sea que las desempeñen servidores públicos (art 123- 1 y 2, 124) o, excepcionalmente, particulares (art 123- 3 y 210-2)[31].
Es decir, se reconoce que estos últimos pueden desempeñar temporalmente funciones públicas, dejando en el legislador la facultad para determinar el régimen aplicable a estos. Tal como se reseñó en el acápite 5.1 de esta decisión, la Constitución Política enmarca la competencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y de los Consejos Seccionales en materia disciplinaria, en el artículo 256 numeral, 3° (Derogado por el Acto Legislativo No. 2 de 2015); sin embargo, en virtud del régimen de transición contenido en el art 257A de la Carta Magna, continúan ejerciendo la función disciplinaria.
El mencionado precepto constitucional fue desarrollado por la Ley Estatutaria de Administración de Justicia (Ley 270 de 1996, artículo 111) y, posteriormente, por el Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2002, artículo 193), los cuales precisaron el alcance de la función jurisdiccional. Igualmente, en el artículo 114 de la Ley 270 de 1996 se fijaron las funciones de las Salas Jurisdiccionales del Consejo Superior de la Judicatura y de los Consejos Seccionales de la Judicatura.
De otro lado, el artículo 123 de la Constitución Política puntualizó que le correspondía al legislador determinar y regular el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas. Además, el artículo 256 constitucional al enlistar las atribuciones que le competen al Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales, indicó: « […]7.
Las demás que señale la ley »[32]. De manera que, en virtud de la anterior disposición, se autoriza al legislador para asignarle otras funciones al Consejo Superior de la Judicatura, y con sustento en esta autorización constitucional se expide el «Estatuto Anticorrupción» (Ley 1474 de 2011), «Por el cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública», y en su artículo 41 se consagra expresamente: “Funciones disciplinarias de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
Además de lo previsto en la Constitución Política la Sala del Consejo Superior de la Judicatura o de los Consejos Seccionales según el caso, examinará la conducta y sancionará las faltas de los auxiliares de la justicia (resaltado fuera del texto). Esta nueva competencia que en forma clara e inequívoca le fue asignada a las Salas Jurisdiccionales del Consejo Superior o Seccionales de la Judicatura, fue reconocida por la Sala de Consulta y Servicio Civil, cuando en oportunidades anteriores se pronunció de la siguiente forma: En todo caso, es necesario mencionar que la ley 1474 de 2011 (art 41) adicionó una función a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, para conocer de los procesos disciplinarios contra los auxiliares de la justicia. Debe recordarse, que los denominados “auxiliares de la justicia” no ejercen la función jurisdiccional, sino que, como su nombre lo indica prestan servicios técnicos, administrativos o científicos que resulten útiles o necesarios para la debida administración de justicia. [33](Resaltado fuera de texto).
Así las cosas, es pertinente armonizar la aludida norma de competencia con las disposiciones del Código Único Disciplinario, pues el Libro III, capítulos Primero, Segundo y Tercero, fijan el régimen para disciplinar a los particulares, específicamente en los artículos 52, 53, 54, 55, 56 y 57, donde se precisa cuál es el ámbito de aplicación, los sujetos disciplinables, las inhabilidades, impedimentos, incompatibilidades y conflicto de intereses, las faltas gravísimas, sanciones y los criterios para la graduación de la sanción. En las circunstancias anteriores se cumple con la advertencia expresada por la jurisprudencia constitucional, consistente en que: «el señalamiento de los comportamientos reprochables disciplinariamente, así como las sanciones, los criterios para su fijación y los procedimientos para adelantar su imposición, corresponden a una materia que compete desarrollar de manera exclusiva a la ley, y a disposiciones con fuerza de ley». [34] Esto, en razón a que la actividad disciplinaria se enmarca dentro del ejercicio de la potestad punitiva del Estado y se justifica por la necesidad de garantizar que los auxiliares de la justicia, en su condición de particulares, al igual que los servidores públicos, en el ejercicio de sus funciones, den cumplimiento a los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que deben guiar la función administrativa[35].
Sobre el tema particular que ocupa la atención de la Sala, resulta oportuno traer a colación los argumentos expuestos por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en providencia del 24 de abril del 2019, donde unificó el criterio en el sentido de que esa jurisdicción es competente para adelantar investigaciones disciplinarias en contra de los auxiliares de la justicia[36], para lo cual precisó: […] De la unificación de jurisprudencia. La Ley 1437 de 2011, creó la figura de las sentencias de unificación para el Consejo de Estado, en los siguientes términos:
ARTÍCULO 270. SENTENCIAS DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11_ de la Ley 1285 de 2009'.
En virtud de lo anterior, esta Sala ha buscado objetivos similares en lo de su competencia, por la importancia jurídica de los asuntos sometidos a su conocimiento, y que reiteradamente se han venido resolviendo, y con las finalidades de unificar criterio frente al régimen de faltas y sanciones para disciplinar a los auxiliares de la Justicia, sin perjuicio de esta misma Sala y las demás Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura del país, y de esa manera contribuir a la seguridad jurídica.
Es importante indicar que el criterio anteriormente aplicado, consistía en establecer como régimen disciplinario aplicable a los auxiliares de la justicia, el contemplado por el Código de Procedimiento Civil, bajo el procedimiento reglado por la Ley 734 de 2002. Esta postura se mantuvo por un periodo, bajo el entendido que los auxiliares de la Justicia cumplían una función pública de manera transitoria, cuando la misma es cumplida por particulares, y en cuanto tenía que ver con ella, el régimen aplicable era el contemplado por el Código de Procedimiento Civil y en el Acuerdo que reglamentaba la función el N° 1518 de 2002.
A este razonamiento se llegó, al considerarse que en virtud de las calidades especiales de los Auxiliares de Justicia, quienes tienen una función meramente transitoria, no les era posible aplicar normas generales de los funcionarios públicos como lo es la Ley 734 de 2002 para establecer culpabilidad o calificación de la falta, cuando había una norma específica, como lo es el Código de Procedimiento Civil o el Código General del Proceso según sea el caso, el cual establecía la forma en cómo debía ser sancionado el investigado.
El anterior planteamiento llevó a sostener de manera equivoca conclusiones imprecisas, razón por la cual esta Corporación, advirtiendo motu propio esta incongruencia, decidió estudiar el tema en cuestión y así resolverlo por medio de una providencia que unificara el criterio para futuros asuntos similares, postura acogida por esta Corporación en Sala 23 de 22 de marzo de 2018, con las ponencias presentadas por la honorable Magistrada María Lourdes Hernández Mindiola bajo los radicados Nos. 2013-00060 02, 2014-00424 01, 2014- 1605 01, 2014-00157 01 y 2015-0096 01.
Providencias con las cuales se decidió UNIFICAR EL CRITERIO respecto a reconocer el régimen de particulares descrito en los artículos 52 a 57 de la Ley 734 de 2002 para disciplinar a los auxiliares de la justicia, dejándolo de manera expresa, para efectos de su publicación y difusión por la relatoría de esta Sala. De acuerdo con el artículo 41 de la Ley 1474 de 2011 - las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura y del Consejo Superior de la Judicatura, en la instancia correspondiente examinarán la conducta y sancionará las faltas de los Auxiliares de la Justicia, tal como lo refiere el artículo 41 de la Ley 1474 de 2011.
Régimen Especial de los Auxiliares de la Justicia. – Para resolver el presente asunto, ha de precisarse que el ejercicio de funciones públicas por particulares es considerada como una de las formas de participar e intervenir en la gestión pública que permite poner en práctica la forma organizativa del Estado Colombiano, la cual es ser un Estado Social y Democrático de Derecho.
Este pilar fundamental, hizo que en la Constitución Política en sus artículos 123 y 210 ampliara el campo de participación de los ciudadanos, permitiendo que determinados particulares pudieran ejercer funciones inherentes al Estado; forma de participación en la gestión pública de los particulares que se conoce con el nombre de descentralización por colaboración administrativa”.
(Mayúscula y negrilla del texto original). De conformidad con el anterior precedente, así como de la normativa reseñada, no existe duda que el juzgamiento disciplinario de los auxiliares de la justicia es asumido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura o los Consejos Seccionales de la Judicatura. 6.
Caso concreto De las pruebas allegadas al expediente se puede establecer con certeza que el señor Yesid Ramírez Ramírez, fue designado inicialmente como depositario provisional en la diligencia de secuestro realizada el día 12 de diciembre de 2012, como consecuencia de la decisión proferida el 7 de diciembre de 2012, por el Fiscal Veinticuatro de la Unidad Nacional para la Extinción del Derecho de Dominio y contra el Lavado de Activos, como consta en el acta de secuestro del establecimiento de comercio C.I. Calizas y Minerales del Nordeste.
Mediante Resolución núm. 836 de 27 de noviembre de 2012, se formalizó el registro de elegibles de depositarios provisionales y liquidadores de la Dirección Nacional de Estupefacientes, en liquidación, y a través de la Resolución 0233 del 2 de mayo de 2013[37], la DNE ratificó y designó como depositario provisional al señor Yesid Ramírez Ramírez, cuyo tenor es el siguiente:
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO: RATIFICAR Y DESIGNAR como depositario provisional de los bienes relacionados en la parte motiva de la presente resolución, al señor YESID RAMÍREZ RAMÍREZ, identificado con la cédula de ciudadanía No. 80.147.306”. Por Resolución núm.1007 de 27 septiembre de 2016, la Sociedad de Activos de Especiales S.A.S. (SAE) procedió a remover al señor Yesid Ramírez Ramírez de su calidad de depositario provisional de las sociedades «South Paper and Print de Colombia Ltda., Motos y Equipos Ltda. y CI Calizas y Minerales del Nordeste», por cuanto la suscripción de contratos de arrendamiento y mandato se llevaron a cabo sin la autorización de la Dirección Nacional de Estupefacientes.
Esta decisión se sustentó en el artículo 2.5.5.6.8. del citado Decreto 2136 de 2015 que estatuye: En caso de incumplimiento de las obligaciones del depositario provisional o cuando la debida administración del bien lo amerite, el Administrador del FRISCO podrá mediante resolución ordenar la remoción del depositario provisional […] De manera que, acorde con lo acreditado en estas diligencias y atendiendo los criterios constitucionales, legales y jurisprudenciales antes analizados, se puede concluir que los procesos disciplinarios por faltas cometidas por los depositarios provisionales, en su condición de auxiliares de la justicia, fueron asignados a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y a los Consejos Seccionales de la Judicatura.
Y si bien dicha atribución no fue otorgada directa y específicamente por la Constitución Política, esta norma superior en su artículo 256 núm. 7 autorizó al legislador, para otorgarle a tales entidades nuevas funciones, lo que ciertamente ocurrió en el mencionado artículo 41 de la Ley 1474 de 2011: Funciones disciplinarias de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
Además de lo previsto en la Constitución Política la Sala del Consejo Superior de la Judicatura o de los Consejos Seccionales según el caso, examinará la conducta y sancionará las faltas de los auxiliares de la justicia (resaltado fuera del texto). En consecuencia, la queja disciplinaria presentada por la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. contra el señor Yesid Ramírez Ramírez, mientras ostentaba su condición de depositario provisional y, por tanto, auxiliar de la justicia, su adelantamiento corresponde a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá, para lo cual es necesario precisar que la decisión final que se profiera ostenta el carácter de sentencia. Así las cosas, dilucidado lo anterior, la Sala se declarará inhibida para dirimir el presunto conflicto de competencias administrativas, toda vez que la función disciplinaria ejercida por los Consejos Seccionales de la Judicatura, a través de las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias, tal como ya se dijo, es de naturaleza judicial.
Por consiguiente, se remitirá el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá, en cumplimiento del artículo 41 de la Ley 1474 de 2011. Por todo lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: DECLARARSE INHIBIDA para resolver el presunto conflicto de competencias administrativas entre la Procuraduría Primera Delegada para la Contratación Estatal, Procuraduría General de la Nación y la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá, en razón a que la función disciplinaria asignada a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura o de los Consejos Seccionales según el caso, como es la de examinar la conducta y sancionar las faltas de los auxiliares de la justicia, es de naturaleza judicial y no administrativa.
SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Sala Jurisdiccional del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá, para lo de su competencia.
TERCERO: COMUNICAR esta decisión al Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria; al Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, a la Procuraduría Primera Delegada para la Contratación Estatal de la Procuraduría General de la Nación, y al señor Yesid Ramírez Ramírez.
CUARTO: ADVERTIR que los términos legales a que esté sujetan la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr, según el caso, a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
QUINTO: ADVERTIR que contra esta decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR Presidente de la Sala Consejero de Estado ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS ÁLVARO NAMÉN VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado LUCÍA MAZUERA ROMERO Secretaria de la Sala ----------------------- [1] Folio 19 a 42. [2] Folio 45 [3] Folio 60 [4] Folio 52 a 57 [5] Folio 168 a 173 [6] Folio 198. [7] Folio 200 [8] Folio 200. [9] Folio 202 [10] Folios 221 a 227. [11] Folio 230 [12] Folio 201. [13] Folios 163-173 [14] Folio 194 [15] Folios 193 a 195. [16] Folios 175 a 182. [17] Ley 1437 de 2011, artículo 34: PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Y PRINCIPAL.
Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código. [18] «La Ley 1755 de 2015, por medio de la cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, reemplazó el texto del artículo 14 de la Ley 1437 de 2011 por el siguiente: “Artículo 14.
Términos para resolver las distintas modalidades de peticiones. Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: //1. Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los diez (10) días siguientes a su recepción. Si en ese lapso no se ha dado respuesta al peticionario, se entenderá, para todos los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido aceptada y, por consiguiente, la administración ya no podrá negar la entrega de dichos documentos al peticionario, y como consecuencia las copias se entregarán dentro de los tres (3) días siguientes. // 2.
Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción.// Parágrafo. Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término señalado en la ley expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto». [19] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisiones de 18 de junio del 2019 y 16 de mayo de 2018, Rad No. 11001-03-06-000-2019-00063- 00 y 11001-03-06-000-2017-00200-00 [20] Artículo derogado por el artículo 17 del Acto Legislativo 02 de 2015, que fue declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-285 de 1º de junio de 2016, salvo en lo que tiene que ver con la derogatoria, tanto de la expresión “o a los Consejos Seccionales, según el caso”, como de los numerales 3º y 6º. [21] Corte Constitucional, sentencia C-285 del 1º de junio de 2016, expediente D-10990. [22] Corte Constitucional, sentencia C-373 del 13 de julio de 2016, expediente D-10947. [23] Corte Constitucional, sentencia C-037 del 5 de febrero de 1996, expediente P.E.-008. [24] Ley 270 de 1996. «ARTÍCULO 111.
ALCANCE. Mediante el ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria se resuelven los procesos que por infracción a sus regímenes disciplinarios, se adelanten contra los funcionarios de la Rama Judicial, salvo sobre aquellos que gocen de fuero especial según la Constitución Política, los abogados y aquellas personas que ejerzan función jurisdiccional de manera transitoria u ocasional.
Dicha función la ejerce el Consejo Superior de la Judicatura a través de sus Salas Disciplinarias. Las providencias que en materia disciplinaria se dicten en relación con funcionarios judiciales son actos jurisdiccionales no susceptibles de acción contencioso-administrativa. Toda decisión disciplinaria de mérito, contra la cual no proceda ningún recurso, adquiere la fuerza de cosa juzgada.» [25]Cfr. Artículo 8º del Código de Procedimiento Civil. [26] Corte Constitucional, Sentencia C- 798 de septiembre16 de 2003. [27] Código General del Proceso.
Artículo 47. Naturaleza de los cargos. Los cargos de auxiliares de la justicia son oficios públicos ocasionales que deben ser desempeñados por personas idóneas, imparciales, de conducta intachable y excelente reputación. Para cada oficio se requerirá idoneidad y experiencia en la respectiva materia y, cuando fuere el caso, garantía de su responsabilidad y cumplimiento.
Se exigirá al auxiliar de la justicia tener vigente la licencia, matrícula o tarjeta profesional expedida por el órgano competente que la ley disponga, según la profesión, arte o actividad necesarios en el asunto en que deba actuar, cuando fuere el caso. Los honorarios respectivos constituyen una equitativa retribución del servicio y no podrán gravar en exceso a quienes acceden a la administración de justicia. [28] Artículo 48.
Designación. Para la designación de los auxiliares de la justicia se observarán las siguientes reglas: 1. La de los secuestres, partidores, liquidadores, síndicos, intérpretes y traductores, se hará por el magistrado sustanciador o por el juez del conocimiento, de la lista oficial de auxiliares de la justicia. La designación será rotatoria, de manera que la misma persona no pueda ser nombrada por segunda vez sino cuando se haya agotado la lista.
(…) 2. Para la designación de los peritos, las partes y el juez acudirán a instituciones especializadas, públicas o privadas, o a profesionales de reconocida trayectoria e idoneidad. El director o representante legal de la respectiva institución designará la persona o personas que deben rendir el dictamen, quien, en caso de ser citado, deberá acudir a la audiencia. (…) 5.
Las listas de auxiliares de la justicia serán obligatorias para magistrados, jueces y autoridades de policía. Cuando en la lista oficial del respectivo distrito no existiere el auxiliar requerido, podrá designarse de la lista de un distrito cercano. (…) 7. La designación del curador ad lítem recaerá en un abogado que ejerza habitualmente la profesión, quien desempeñará el cargo en forma gratuita como defensor de oficio.
El nombramiento es de forzosa aceptación, salvo que el designado acredite estar actuando en más de cinco (5) procesos como defensor de oficio. En consecuencia, el designado deberá concurrir inmediatamente a asumir el cargo, so pena de las sanciones disciplinarias a que hubiere lugar, para lo cual se compulsarán copias a la autoridad competente. [29] Consejo de Estado-Sala de Consulta y Servicio Civil, decisiones de 18 de junio del 2019 y 16 de mayo de 2018, citadas. [30] Sentencia C-563/98 M.P. Antonio Barrera Carbonell y Carlos Gaviria Díaz. [31]Constitución Política.
Artículo 123. Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento.
La lev determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio" Artículo. 210. Las entidades del orden nacional descentralizadas por servicios sólo pueden ser creadas por ley o por autorización de ésta, con fundamento en los principios que orientan la actividad administrativa.
Los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la lev […]. [32] Artículo derogado por el artículo 17 del Acto Legislativo 02 de 2015, que fue declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-285 de 1º de junio de 2016, salvo en lo que tiene que ver con la derogatoria, tanto de la expresión “o a los Consejos Seccionales, según el caso”, como de los numerales 3º y 6º. [33] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisiones de 11 de julio de 2016.
Radicado. 11001030600020160007900. Y del 18 de junio del 2019. Rad. 1101-03-06-2019-00063-00 [34] Corte Constitucional, sentencia C-619 del 8 de agosto de 2012, expediente D-8906. [35]«En el campo del derecho disciplinario esta finalidad se concreta en la posibilidad de regular la actuación de los servidores públicos con miras a asegurar que en el ejercicio de sus funciones se preserven los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que rigen la función administrativa, para lo cual la ley describe una serie de conductas que estima contrarias a esos cometidos, sancionándolas proporcionalmente a la afectación de tales intereses”.
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto No. 1787 del 27 de octubre de 2006, radicación 11001-03-06-000-2006-00112-00(1787). En el mismo sentido, el artículo 16 de la Ley 734 de 2002 prescribe: “La sanción disciplinaria tiene función preventiva y correctiva, para garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, la ley y los tratados internacionales, que se deben observar en el ejercicio de la función pública». [36] Consejo Superior de la Judicatura, Sentencia del 24 de abril del 2019, Rad: 6600111200020160034301 [37] Folio 211-222