CONTRATO REALIDAD / ELEMENTOS QUE CONFIGURAN EL CONTRATO REALIDAD / CARGA DE LA PRUEBA [E]l denominado «contrato realidad» aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales.
De igual manera (…) (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo; (ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral; y (iii) por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión, elementos de juicio que enmarcan el análisis del tema y que se tendrán en cuenta para decidir el asunto sub examine.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “B” Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D.C., doce (12) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-42-000-2013-05664-01(3866-16) Actor: DENIS CLAVIJO TÉLLEZ Demandado: SECRETARÍA DISTRITAL DE INTEGRACIÓN SOCIAL Referencia: CONTRATO REALIDAD Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia proferida el 27 de agosto de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección B), mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 138 a 152). El señor Denis Clavijo Téllez, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra Bogotá – secretaría distrital de integración social, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se «[…] declare que es nulo el contenido de la comunicación con [r]adicado: Sal 26630 de fecha 11 de junio de 2013, emanada de la Dirección Poblacional de la Secretaría Distrital de Integración Social, por medio de la cual le niega […] el reconocimiento del contrato realidad y el pago de todas y cada una de las prestaciones reclamadas mediante solicitud formulada […] el día 22 de enero de 2013».
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, (i) se «[…] condene […] al reconocimiento, liquidación y pago […], de las prestaciones sociales referidas a la [a]filiación al sistema de Seguridad Social Colombiano (salud, Pensión, Entidad Administradora De Riesgos Laborales (ARL)), Cesantías, Intereses a las Cesantías, Vacaciones, Primas, Horas extras diurnas, nocturnas y dominicales, [y] demás prestaciones inherentes a la asignación básica durante el período en el cual [se desempeñó] […] como trabajador, la indexación de las sumas adeudadas […], así como todas las prestaciones sociales y económicas establecidas legalmente de los empleados de la planta de la Secretaría Distrital de Integración social, por el tiempo que estuvo vinculado […] mediante los contratos de prestación de servicios […]» (sic); y (ii) se «[…] condene a pagar como sanción un día de salario desde la fecha del retiro definitivo del servicio hasta cuando se verifique el pago, en razón a que por la actitud negativa […] de no reconocer sus prestaciones sociales entre ellas el valor de las cesantías, […] no pudo acceder a presentar solicitud del pago definitivo de dichas prestaciones […]».
También pide que «[…] se declare que durante el lapso de la prestación de servicios […], no ha existido solución de continuidad como servidor público para todos los efectos legales y prestacionales» y «[q]ue con fundamento en lo estipulado en el artículo 65 del código sustantivo del trabajo, se condene […] al pago del valor de la [s]anción por el no pago de los salarios y prestaciones debidos».
Todos los valores reclamados deben ser actualizados y deben pagarse costas. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata el actor que «[…] presto [sic] sus servicios profesionales de tiempo completo a la Secretaría Distrital de Integración Social, desde el día 14 de marzo de 2008, hasta el día 24 de diciembre de 2012 […]», en cumplimiento de un total de 7 de contratos, de manera personal, en las instalaciones de la entidad, «[…] en el espacio o cubículo entregado para desarrollar [las] actividades en el área contractual, precontractual, postcontractual y como [r]eferente de [d]iscapacidad […]» de esa dependencia distrital.
Que cumplió «[e]l horario asignado […], para atender las funciones que le encomendaron […], inclusive hasta la compensación de una hora más de trabajo diario, para poder descansar en las fiestas de navidad y año nuevo y de acuerdo con los turnos programados por el jefe inmediato […]», así como la atención «[…] al público en especial a las subdirecciones adscritas a la Dirección Poblacional de la Secretaría Distrital de Integración […]».
Dice que la contraprestación recibida por sus servicios fue consignada en su cuenta bancaria personal, en forma mensual, pero sin incluir lo concerniente a las prestaciones sociales a las que tenía derecho. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por el acto administrativo demandado los artículos 4, 13, 25 y 53 de la Constitución Política; y 138, 152 (numeral 2) y 156 a 167 del CPACA.
Así como las Leyes 100 de 1993 y 244 de 1995; y los Decretos 3135 y 2400 de 1968, 1848 de 1969, 1950 de 1973, 1042 y 1045 de 1978 y 451 de 1984. Aduce que «[…] en aplicación de los principios de primacía de la realidad sobre las formalidades, igualdad de condiciones y protección especial del derecho al trabajo en todas sus modalidades, protege tales derechos, los cuales le fueron desconocidos ostensiblemente […] [en la medida en que] laboro como servidor público en condiciones de subordinación obedeciendo las ordenes impartidas por sus superiores en ejercicio de una actividad pública, cumpliendo horario de trabajo y desarrollando actividades que corresponden a las que ordinariamente cumple la entidad […], desvirtuando así los elementos que identifican el contrato de prestación de servicios, concluyéndose que bajo esta modalidad la entidad demandada disfrazo la verdadera relación laboral que existió […]» (sic). 1.5 Contestación de la demanda (ff. 170 a 181).
La entidad demandada, por intermedio de apoderada, expone que «[…] no existe ninguna obligación legal pendiente a favor del demandante como quiera que, la Entidad […] canceló el valor correspondiente a los honorarios pactados de acuerdo con el contrato de prestación de servicios suscrito […], conforme al marco legal que […] cobija y rige para […] la suscripción de contratos de [p]restación de [s]ervicios, como lo es la Ley 80 de 1993 y sus demás normas modificatorias y concordantes».
Que «[…] cumplió con las obligaciones legales que le correspondían, de conformidad a la forma de vinculación entre ésta y el [actor] y que concretamente se circunscribe al pago de honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios suscritos […]» y, por ende, «[l]o declarado […] carece de validez, cae por su propio peso, [y] no se compadece de la normatividad legal, en razón a que presenta, sin claridad, con ánimo de confundir, la relación contractual entre las partes, aduciendo la existencia de un contrato de trabajo, cuando lo ocurrido en la realidad corresponde a un contrato de prestación de servicios».
Arguye que el accionante «[…] jamás tuvo obligación de cumplir algún tipo de horario o subordinación; las actividades que desarrolló, lo fueron en cumplimiento del objeto contractual respecto de los contratos de prestación de servicios suscritos […], en desarrollo de las obligaciones generales y específicas que se observan en [su] texto […], requiere que las mismas se realicen de manera coordinada, lo cual no implica subordinación ya que, la asistencia a reuniones o a las diferentes actividades de la Entidad como lo detalla en el escrito de demanda, obedecen exclusivamente al desarrollo del objeto contractual, [y] no implican per se la existencia de continuada subordinación o dependencia […]». 1.6 Providencia apelada (ff. 382 a 303).
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección B), mediante sentencia proferida el 27 de agosto de 2015, accedió parcialmente a las pretensiones (sin condena en costas), al considerar que «[d]e conformidad con los documentos visibles en los folios 237 y siguientes del expediente, el objeto de los contratos celebrados […], fue la prestación de servicios profesionales de derecho para el apoyo en la [d]irección poblacional, apoyo en la etapa contractual, selección del contratista, [y] liquidación de contratos en [dicha] […] [d]irección […]»; no obstante, «[…] teniendo en cuenta la misión de la Secretaría de Integración Social, es evidente que las labores contratadas y asignadas al demandante, eran de carácter permanente, no excepcionales, ni temporales […] [, por lo que] es claro [que] […] la demandada no […] podía celebrar contratos [de esa naturaleza] para actividades permanente de la administración».
Que «[…] del análisis integral tanto de la prueba testimonial como documental, la Sala encuentra que en este caso, concurren los elementos de la relación laboral, por el periodo comprendido entre [el] 14 de marzo de 2008 hasta el 24 de diciembre de 2012, entonces, conforme al principio constitucional de primacía de la realidad sobre las formalidades, […] [se] advierte que entre […] [las partes] existió una relación laboral y no un contrato de prestación de servicios profesionales, como se quiso mostrar».
Sostiene que «[…] se impone con fundamento en los artículos 13, 25 y 53 de la Constitución Política, la protección del servicio prestado por el actor, en igualdad de condiciones del personal de planta que ejercían la misma labor, por lo que la Sala […] declarará la nulidad del acto administrativo demandado». Por último, aclara que «[…] en el caso concreto, tratándose del principio de la realidad sobre las formalidades, la existencia de la obligación emanada de la relación laboral, la sentencia tiene carácter constitutivo ya que el derecho a las prestaciones sociales surge a partir de ella, razón por la cual no puede predicarse la prescripción y tampoco por esa misma razón se ordenará la sanción moratoria de la pretensión tercera de la demanda». 1.7 Recurso de apelación (ff. 310 a 318).
La demandada, por conducto de apoderada, interpuso recurso de apelación, en cuanto a que «[…] no se prueban los tres elementos señalados en la jurisprudencia […], pero se prueba con toda claridad […] la existencia de los contratos de prestación de servicios». Que el «[…] demandante nunca probó la existencia de la subordinación como elemento que sirva para la configuración el contrato realidad dado que, de las pruebas documentales, analizadas […] únicamente cabe concluir la existencia de coordinación de actividades para la ejecución del objeto contractual lo que se encuentra son instrucciones de coordinación de actividades».
Sobre el cumplimiento de horario, advierte que «[…] los testimonios fueron contradictorios, por lo cual los mismos no […] aportan […] claridad para determinar la existencia de un horario de trabajo, es decir se presenta una duda de la existencia de este otro elemento de un contrato de trabajo […]». Agrega que «[…] no se encuentra demostrado […] [que el actor haya desempeñado] su actividad en las mismas condiciones que otro servidor público […]; por el contrario se puede determinar que ejecutó la labor de manera autónoma e independiente y que no se sujetó al cumplimiento de obligaciones diferentes a las contenidas en el objeto contractual de los diferentes contratos de prestación de servicios, y que el desarrollo de las referidas actividades se realizaron en coordinación con quien en su momento ejerce […] [su] supervisión […]».
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto por la demandada fue concedido mediante proveído de 25 de julio de 2016 (f. 441) y admitido por esta Corporación a través de auto de 7 de junio de 2017 (f. 447), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de auto de 29 de septiembre de 2017 (f. 453), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, de conformidad con lo establecido en el artículo 247 del CPACA, oportunidad aprovechada por las primeras. 2.1.1 Parte actora (ff. 458 a 461).
Insiste en que entre las partes «[…] se generó una genuina relación laboral que de manera grosera se disfrazó mediante contratos de prestación de servicios con el propósito de colocar al funcionario público en una situación de desfavorabilidad frente a los funcionarios de la planta […]». 2.1.2 Parte demandada (ff. 462 a 465). Reitera los argumentos planteados en su escrito de apelación. III.
CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Cuestión previa. El señor consejero de Estado César Palomino Cortés profirió los autos de 15 de noviembre de 2013 y 26 de mayo de 2014[1], y presidió las audiencias celebradas el 12 de agosto de 2014 y el 30 de enero y 7 de abril de 2015[2], como integrante del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección B de la sección segunda), motivo por el cual, por economía procesal, los restantes miembros de la Sala aceptan el impedimento que le asiste, con base en los artículos 130 y 131 (numeral 3) del CPACA, en armonía con el 141 (numeral 2) del Código de General del Proceso[3], y se le separa de su conocimiento, con el fin de garantizar la imparcialidad de la justicia. 3.3 Problema jurídico.
De acuerdo con el recurso de apelación, se contrae a determinar si entre las partes se configuró una relación laboral, a pesar de su vinculación mediante contrato de prestación de servicios; y en consecuencia, si tiene derecho al pago de prestaciones sociales no devengadas durante el tiempo que laboró como abogado, en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades. 3.4 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. En principio cabe precisar que respecto de los contratos estatales de prestación de servicios, la Ley 80 de 1993, en su artículo 32 (numeral 3), dispone: Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.
Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos general relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. Posteriormente, este artículo fue modificado por los Decretos 165 de 1997, 2209 de 1998 y 2170 de 2002, que precisaron «solo se realizarán para fines específicos o no hubiere personal de planta suficiente para prestar el servicio a contratar».
Es decir, que el contrato de prestación de servicios es aquel por el cual se vincula excepcionalmente a una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no pueden asumir el personal de planta y que no admite el elemento de subordinación por parte del contratista, toda vez que debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual.
Por su parte, la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de las expresiones «no puedan realizarse con personal de planta o» y «en ningún caso […] general relación laboral ni prestaciones sociales», contenidas en el precitado numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en sentencia C-154 de 1997, precisó las diferencias entre el contrato de prestación de servicios y el de carácter laboral, así: Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.
En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.
Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo.
Ahora bien, el artículo 2 del Decreto 2400 de 1968[4], «Por el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil […]», dispone: Se entiende por empleo el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural.
Empleado o funcionario es la persona nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo. Los empleados civiles de la Rama Ejecutiva integran el servicio civil de la República. Quienes presten al Estado Servicios ocasionales como los peritos obligatorios, como los jurados de conciencia o de votación; temporales, como los técnicos y obreros contratados por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra son meros auxiliares de la Administración Pública y no se consideran comprendidos en el servicio civil, por no pertenecer a sus cuadros permanentes.
Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones. La parte subrayada de la precitada disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional, en sentencia C-614 de 2009, al señalar la permanencia, entre otros criterios, como un elemento más que indica la existencia de una relación laboral.
Frente al tema, expuso: La Corte encuentra que la prohibición a la administración pública de celebrar contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones de carácter permanente se ajusta a la Constitución, porque constituye una medida de protección a la relación laboral, ya que no sólo impide que se oculten verdaderas relaciones laborales, sino también que se desnaturalice la contratación estatal, pues el contrato de prestación de servicios es una modalidad de trabajo con el Estado de tipo excepcional, concebido como un instrumento para atender funciones ocasionales, que no hacen parte del giro ordinario de las labores encomendadas a la entidad, o siendo parte de ellas no pueden ejecutarse con empleados de planta o se requieran conocimientos especializados.
De igual manera, despliega los principios constitucionales de la función pública en las relaciones contractuales con el Estado, en tanto reitera que el ejercicio de funciones permanentes en la administración pública debe realizarse con el personal de planta, que corresponde a las personas que ingresaron a la administración mediante el concurso de méritos.
De lo anterior se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.
En otras palabras, el denominado «contrato realidad» aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales[5].
De igual manera, en reciente decisión la subsección B de esta sección segunda[6] recordó que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo;
(ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral; y (iii) por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión, elementos de juicio que enmarcan el análisis del tema y que se tendrán en cuenta para decidir el asunto sub examine. 3.5 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) El accionante prestó sus servicios como abogado en la secretaría distrital de integración social de Bogotá, de conformidad con los siguientes contratos de prestación de servicios (ff. 233 a 310), según certificación emitida por el subdirector de contratación de la dirección de gestión corporativa de la secretaría distrital de integración social de Bogotá (f. 3): |Contrato |Término |Objeto contractual | |2624 de 23 de abril |7 meses, a |Servicios profesionales, | |de 2012 |partir del 25|apoyo a la dirección | |Prorrogado 2 meses |de abril de |poblacional en atención a la| | |2012 |población con discapacidad | |1521 de 3 de febrero |11 meses, del|Servicios profesionales, | |de 2011 |9 de febrero |apoyo a la dirección | |Prorrogado 3 meses |de 2011 al 20|poblacional en atención a la| | |de abril de |población con discapacidad | | |2012 | | |3259 de 9 de agosto |6 meses, del |Servicios profesionales, | |de 2010 |9 de agosto |apoyo y acompañamiento a | | |de 2010 al 8 |procesos liderados por la | | |de febrero de|dirección poblacional | | |2011 | | |648 de 20 de enero de|6 meses, del |Servicios profesionales, | |2010 |21 de enero |apoyo etapas precontractual,| | |al 20 de |selección contratista, | | |julio de 2010|liquidación de contratos en | | | |la dirección poblacional | |2966 de 9 de junio de|7 meses, del |Servicios profesionales, | |2009 |9 de junio de|apoyo etapas precontractual,| | |2009 al 8 de |selección contratista, | | |enero de 2010|liquidación de contratos en | | | |la dirección poblacional | |2876 de 25 de |4 meses, del |Servicios profesionales en | |septiembre de 2008 |25 de |el área de derecho, | | |septiembre de|seguimiento precontractual, | | |2008 al 24 de|contractual y | | |enero de 2009|postcontractual en proyectos| | | |de inversión social | |667 de 13 de marzo de|6 meses, del |Servicios profesionales en | |2008 |14 de marzo |el área de derecho, | | |al 13 de |seguimiento precontractual, | | |septiembre de|contractual y | | |2008 |postcontractual en proyectos| | | |de inversión social | b) El 22 de enero de 2013, el actor solicitó de la directora poblacional de la secretaría distrital de integración social de Bogotá el reconocimiento de la relación laboral que consideró existir entre ellos (ff. 4 y 5). c) La anterior reclamación fue atendida a través de oficio SAL 26630 de 11 de junio de 2013, en forma negativa, en el sentido de indicarle que «[…] se torna imposible reconocer un contrato realidad que nunca existió […] ya que la modalidad de [c]ontratación es de [o]rden de prestación de servicios profesionales, cuya naturaleza es de carácter contractual (civil) y no laboral, por lo tanto no está sujeto a la legislación de trabajo y no existe vínculo laboral al no haber relación directa, ni legal ni reglamentaria, entre empleados y trabajador […]» (ff. 6 a 9). d) Dentro de este proceso judicial se recaudaron los testimonios de las señoras Nubia Piedad Suta Moya y Paula Andrea Galeano Morales, quienes coinciden en afirmar que el accionante prestó sus servicios como abogado de manera ininterrumpida, con exposición de las funciones que desempeñó.
La primera de las testigos relató sobre el cumplimiento de horario y de órdenes de aquel, en tanto que la segunda expuso sobre el desarrollo del contrato suscrito (ff. 339 a 341). De las pruebas relacionadas en el acápite anterior y de las demás obrantes en el expediente, se tiene que el actor prestó sus servicios en la secretaría distrital de integración social de Bogotá, vinculado a través de contratos de prestación desde el 14 de marzo de 2008 hasta el 24 de diciembre de 2012, cuyos objetos coincidieron en prestar servicios profesionales en el área de derecho en asuntos de la dirección poblacional de esa secretaría distrital, período durante el cual se configuró una relación laboral.
En efecto, se encuentra claramente demostrado con la copia de los contratos de prestación de servicios, las certificaciones, las comunicaciones surtidas entre las partes e incluso con los testimonios recaudados en este proceso judicial, la existencia de dos de los elementos de la relación laboral, por un lado, la prestación personal del servicio, por cuanto efectivamente el demandante fue contratado por la accionada como abogado o profesional del derecho, según el objeto contractual ya relatado, lo que implica que fue quien prestó el servicio, y por otro, la remuneración por el trabajo cumplido, comoquiera que en dichos contratos de prestación de servicios se estipuló un valor por la prestación de los servicios, los que variaban de un contrato a otro, pero que eran cancelados mensualmente en la cuenta bancaria del actor, es decir, se constituyó como la suma de dinero que tenía derecho a recibir y la modalidad del pago, lo que se entiende como la remuneración pactada por el servicio o el trabajo prestado, independientemente de su denominación (honorarios o salario), los que se establecieron con cargo al presupuesto de la entidad.
En lo concerniente a la subordinación, como último elemento de la relación laboral, resulta procedente examinar la naturaleza de las funciones desempeñadas por el actor en el ente estatal demandado y su verdadero alcance, con el fin de establecer si existió o no. Lo primero que ha de precisarse es que la entidad demandada (Bogotá – secretaría distrital de integración social) es la «[…] encargada de liderar y formular las políticas sociales del Distrito Capital para la integración social de las personas, las familias y las comunidades, con especial atención para aquellas que están en mayor situación de pobreza y vulnerabilidad; ejecutar las acciones que permitan la promoción, prevención, protección, rehabilitación y restablecimiento de sus derechos, mediante el ejercicio de la corresponsabilidad y la cogestión entre la familia, la sociedad y el Estado»[7], dependencia que dentro de su organización cuenta con la dirección poblacional, la que, según el artículo 21 del Decreto 607 de 2007, tiene las siguientes funciones: a) Asesorar al Despacho de la Secretaría en la definición de la filosofía, fines, misión y visión de la Entidad y en la definición y adopción de las políticas, estrategias, planes y programas que deba adoptar la entidad. b) Definir los lineamientos técnicos para la prestación de los servicios dirigidos a los diferentes grupos poblacionales y para el fortalecimiento de los servicios y la atención a la población sujeto en el marco de las perspectivas, estrategias misionales y parámetros definidos por la Secretaría y en concurrencia con otras entidades cuando sea del caso. c) Participar, con la Dirección Territorial, en el manejo de los planes, programas y proyectos dirigidos a los grupos poblacionales sujetos de atención, así como los lineamientos técnicos para la operación de los servicios en las localidades. d) Manejar, con la Dirección de Análisis y Diseño Estratégico, la definición de los criterios de inversión de los recursos de los proyectos asignados a las Subdirecciones adscritas a esta Dirección. e) Manejar con las Direcciones Territorial y de Análisis y Diseño Estratégico, la realización de los estudios e investigaciones necesarios para la fijación de políticas, modelos y estrategias que faciliten el desarrollo de los proyectos y la prestación de los servicios dirigidos a los grupos poblacionales sujetos de la intervención de la Secretaría. Ahora bien, revisados cada uno de los objetos contractuales en confrontación con las funciones de la dirección poblacional de la secretaría distrital de integración social de Bogotá (donde desarrollaba su labor el demandante), se encuentra que, sin duda, corresponden a atribuciones permanentes de dicha dependencia, lo que descarta el argumento de un ejercicio temporal o especializado por parte del accionante.
También se advierte que no le asiste razón a la apelante frente al argumento de que debía existir una coordinación para el adecuado cumplimiento de los contratos suscritos, puesto que de los documentos allegados y las declaraciones recaudadas no existe duda sobre la inexistencia en la distinción entre el personal de planta y los contratistas, con cumplimiento de idénticas funciones y disparidad en pagos y horarios, por lo que igualmente se descarta la afirmación de no configuración de los elementos propios de la relación laboral (subordinación, prestación personal y remuneración), cuanto más si los referidos testimonios merecen credibilidad, toda vez que relatan la manera como el demandante ejecutó los servicios para los cuales fue contratado, y en conjunto con los contratos obrantes en el expediente, permiten evidenciar la concurrencia de dichos elementos; pero, sobre todo, que prestó la labor en forma subordinada o dependiente respecto del empleador, sujeta a órdenes tanto del denominado supervisor del contrato como del jefe de la dependencia. Por lo tanto, valoradas las pruebas en su conjunto, se colige que si bien el reclamante se vinculó a la secretaría distrital de integración social de Bogotá a través de sucesivos contratos de prestación de servicios, se desdibujaron las características propias de este tipo de vínculos, circunstancia que originó una relación laboral distinguida por la permanencia y continuidad en su ejecución y la correspondiente subordinación. La jurisprudencia de esta sección ha sostenido que cuando el objeto del contrato versa sobre el desempeño de funciones de carácter permanente y en el proceso se demuestra que hubo subordinación o dependencia respecto del empleador, surge el derecho al pago de prestaciones, porque de lo contario se afectan los derechos del trabajador.
Cabe anotar que pese a que se encuentran probados los elementos configurativos de una relación laboral en virtud del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades (prestación personal del servicio, contraprestación y subordinación o dependencia), destaca la Sala que ello no implica que la persona obtenga la condición de empleado público, habida cuenta que no median los componentes para una relación de carácter legal y reglamentaria en armonía con el artículo 122 superior[8].
En tales condiciones, como este argumento fue el alegado en la apelación, se confirma la decisión del a quo referente a la existencia de una relación laboral entre el accionante y la demandada, con el contenido y alcance descrito en la providencia impugnada, lo que por demás no fue objeto de reproche en la alzada[9]. Por lo tanto, con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda, toda vez que se desvirtuó la presunción de legalidad del acto acusado, habida cuenta que se probó la existencia de una relación laboral entre las partes.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.° Declárase fundado el impedimento que le asiste al consejero de Estado César Palomino Cortés, de conformidad con lo expuesto en la motiva. 2.º Confírmase la sentencia proferida el 27 de agosto de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección B), que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda incoada por el señor Denis Clavijo Téllez contra Bogotá – secretaría distrital de integración social, conforme a lo expuesto en la parte motiva. 3.º Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS Impedido ----------------------- [1] Admisorio de la demanda (f. 155) y por el cual fija fecha para audiencia inicial (f. 189), respectivamente. [2] Audiencias inicial y de pruebas, en su orden (ff. 206 a 210, 339 a 341 y 353 y 354). [3] El Código de Procedimiento Civil fue derogado por la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), que para la jurisdicción contencioso administrativa comenzó a regir en enero de 2014. [4] Modificado por el Decreto 3074 del mismo año. [5] En similares términos, se pronunció el Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, en sentencia de 27 de enero de 2011, consejero ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila, expediente: 5001-23-31-000-1998- 03542-01(0202-10). [6] Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve, sentencia de 4 de febrero de 2016, expediente: 81001-23-33-000-2012-00020-01 (0316-2014), actora: Magda Viviana Garrido Pinzón, demandado: Unidad Administrativa Especial de Arauca. [7] Información tomada de la página electrónica: http://www.integracionsocial.gov.co/index.php/entidad/integracion- social/quienes-somos. [8] «No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.
Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben. Antes de tomar posesión del cargo, al retirarse del mismo o cuando autoridad competente se lo solicite deberá declarar, bajo juramento, el monto de sus bienes y rentas. Dicha declaración sólo podrá ser utilizada para los fines y propósitos de la aplicación de las normas del servidor público […]». [9] Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley».