FACULTADES REGULATORIAS ATRIBUIDAS A LA SUPERINTENDENCIA DE SUBSIDIO FAMILIAR / COMPETENCIA LA SUPERINTENDENCIA DE SUBSIDIO FAMILIAR – Para ampliar y ajustar el Plan Único de Cuentas / COMPETENCIA LA SUPERINTENDENCIA DE SUBSIDIO FAMILIAR – Para definir aspectos contables que las cajas de compensación familiar deben cumplir / COMPETENCIA LA SUPERINTENDENCIA DE SUBSIDIO FAMILIAR – Para expedir normas técnicas especiales en materia de contabilidad y de información financiera y de aseguramiento de la información [E]l legislador facultó a la Superintendencia de Subsidio Familiar para dictar actos administrativos encaminados a instruir y determinar la manera en que las entidades objeto de su vigilancia deben cumplir con la disposiciones que le son aplicables y las políticas que en materia de subsidio familiar imparta el Ministerio del Trabajo, así como fijar los criterios técnicos y jurídicos que faciliten dicho propósito; dichas competencias las ejerce en razón a las funciones de inspección, control y vigilancia que cumple en su calidad de policía administrativa y que por su conducto ejerce el Presidente de la República. […] Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que la ley habilitó a la Superintendencia de Subsidio Familiar para establecer mecanismos y procedimientos contables acordes con los principios y normas de contabilidad generalmente aceptados por Colombia, así como para expedir normas técnicas especiales, interpretaciones y guías en materia de contabilidad y de información financiera, entre otras, como un mecanismo a través del cual la entidad ejerce el control administrativo y contable sobre las cajas de compensación familiar para que cumplan con las normas contables y de información financiera, así como de aseguramiento de la información, como lo disponen los artículos 5- 3 del Decreto 2595 de 2012 y 10- 2 de la Ley 1314 de 2009 atrás citados.

De manera que la entidad demandada sí está facultada para definir aspectos contables que las cajas de compensación familiar deben cumplir, como quiera que no se trata de una atribución que se haya reservado el legislador o le haya sido encomendada al Presidente de la República sino que, por el contrario, le fue conferida a esa superintendencia. CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR – Autonomía / RECURSOS QUE ADMINISTRAN LAS CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR – Naturaleza / AUTONOMÍA DE LAS CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR – Límites La parte demandante estima que ni el Gobierno ni las diferentes entidades que pertenecen al sector central de la Rama Ejecutiva del poder público, como lo es la Superintendencia de Subsidio Familiar, pueden limitar y desconocer la autonomía de las cajas de compensación familiar, obligándolas a modificar el sistema contable del Sistema de Subsidio Familiar, y que por tanto, no existe fundamento constitucional o legal que la haya facultado para expedir el acto enjuiciado; que además restringe la posibilidad de invertir en forma eficiente en sus obras, planes y proyectos.

Al efecto, la Sala recuerda que las cajas de compensación familiar son personas jurídicas de derecho privado sin ánimo de lucro, organizadas como corporaciones en la forma prevista en el Código Civil, que cumplen funciones de seguridad social y se hallan sometidas al control y vigilancia del Estado en la forma establecida por la ley, como lo prevé el artículo 39 de la Ley 21 de 1982; por lo que se rigen por el derecho privado en materia de contratación, suministro, servicios, entre otros, como lo ha sostenido esta Corporación. Ahora bien, la especial condición que se deriva de su naturaleza jurídica y que la habilita para cumplir funciones de seguridad social, especialmente el pago del subsidio familiar, “[a]ctividad que cumplen en consonancia con aquellas adicionales que, a partir de los recaudos del subsidio familiar que administran, tanto la Ley 100 de 1993 como la Ley 789 de 2002 le han asignado y que, en todo caso, están relacionadas con el régimen subsidiado de salud y con otras prestaciones propias de la seguridad social […]”, permiten concluir que los recursos que administran tienen un carácter parafiscal, lo cual implica que tienen una destinación constitucional que impide sean utilizados por fuera de los fines previstos en la norma que la crea, como lo ha precisado la Corte Constitucional.

Aunado a ello, tales recursos comprometen el interés general en razón al propósito fundamental que cumple el subsidio familiar, que no es otro que el alivio de las cargas económicas que representa el sostenimiento de la familia, como núcleo básico de la sociedad a sus beneficiarios. Para la Sala, estos razonamientos son suficientes para considerar que la autonomía de que gozan las cajas de compensación familiar es relativa en razón a las limitaciones que para el efecto ha impuesto la propia Constitución y la ley.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2150 DE 1992 – ARTÍCULO 7 / LEY 789 DE 2002 – ARTÍCULO 24 / DECRETO 2595 DE 2012 – ARTÍCULO 2 NUMERAL 7 / DECRETO 2595 DE 2012 – ARTÍCULO 5 NUMERAL 2 / DECRETO 2595 DE 2012 – ARTÍCULO 5 NUMERAL 3 / LEY 1314 DE 2009 – ARTÍCULO 10 NUMERAL 2 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 0742 DE 2013 (20 de septiembre) SUPERINTENDENCIA DE SUBSIDIO FAMILIAR (No anulada) CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., quince (15) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-24-000-2014-00231-00 Actor: ASOCIACIÓN NACIONAL DE CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR – ASOCAJAS Demandado: SUPERINTENDENCIA DE SUBSIDIO FAMILIAR Referencia: NULIDAD Tesis: La Superintendencia de Subsidio Familiar tenía competencia para “[a]mpliar y ajustar el plan único de cuentas, aprobado por la Resolución 537 de 2009, la descripción y dinámicas”.

La Superintendencia de Subsidio Familiar tenía competencia para disponer que a partir del mes de octubre de 2013 las cajas de compensación familiar debían trasladar mensualmente el saldo para obras y programas de beneficio social a la cuenta o cuentas creadas para tal fin, a través de las cuales debían hacerse las erogaciones para atender los subsidios en especie o servicios para los beneficiarios de las Categorías A y B, adelantar los respectivos proyectos de inversión y atender los planes y programas de beneficio social autorizados por las normas legales vigentes.

La Superintendencia de Subsidio Familiar tenía competencia para disponer que el saldo para obras y programas de beneficio social no ejecutados a 30 de septiembre de 2013, debía trasladarse a la cuenta contable creada por el acto acusado y a las cuentas corrientes o de ahorro que se constituyeran para el efecto. La Superintendencia de Subsidio Familiar no infringió el principio de autonomía de las cajas de compensación familiar, al “[a]mpliar y ajustar el plan único de cuentas, aprobado por la Resolución 537 de 2009, la descripción y dinámicas”.

La Superintendencia de Subsidio Familiar no infringió el principio de autonomía de las cajas de compensación familiar al disponer que a partir del mes de octubre de 2013 debían trasladar mensualmente el saldo para obras y programas de beneficio social a la cuenta o cuentas creadas para tal fin, a través de las cuales debían hacerse las erogaciones para atender los subsidios en especie o servicios para los beneficiarios de las Categorías A y B, adelantar los respectivos proyectos de inversión y atender los planes y programas de beneficio social autorizados por las normas legales vigentes.

La Superintendencia de Subsidio Familiar no infringió el principio de autonomía de las cajas de compensación familiar al disponer que el saldo para obras y programas de beneficio social no ejecutados a 30 de septiembre de 2013, debía trasladarse a la cuenta contable creada por el acto acusado y a las cuentas corrientes o de ahorro que se constituyeran para el efecto.

SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala procede a decidir en única instancia la demanda interpuesta por la ASOCIACIÓN NACIONAL DE CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR - ASOCAJAS en contra de la SUPERINTENDENCIA DE SUBSIDIO FAMILIAR. I.

ANTECEDENTES

1.1. LA DEMANDA La parte actora, actuando por conducto de su representante legal, en ejercicio del medio de control de Nulidad previsto por el artículo 137 de la Ley 1437 del 18 de enero de 2011[1], presentó demanda[2] en contra de la Superintendencia de Subsidio Familiar, con la pretensión que se declare la Nulidad de la Resolución nro. 0742 del 20 de septiembre de 2013, “Por la cual se derogan las Resoluciones números 747 de 2012, 810 de 2012 y 217 de 2013 y se amplía el Plan Único de Cuentas para el Sistema de Subsidio Familiar, aprobado por la Resolución número 537 de 2009”[3], la cual dispuso textualmente[4]: “[…] RESOLUCIÓN 742 DE 2013 (septiembre 20) Diario Oficial No. 48.933 de 4 de octubre de 2013 SUPERINTENDENCIA DEL SUBSIDIO FAMILIAR Por la cual se derogan las Resoluciones números 747 de 2012, 810 de 2012 y 217 de 2013 y se amplía el Plan Único de Cuentas para el Sistema de Subsidio Familiar, aprobado por la Resolución número 537 de 2009.

La Superintendente del Subsidio Familiar, en uso de sus facultades legales, en especial de las conferidas por el artículo 7o del Decreto número 2150 de 1992 y el artículo 24 de la Ley 789 de 2002, numeral 7 del artículo 2o y numerales 2 y 3 del artículo 5o del Decreto número 2595 de 2012, numeral 2 del artículo 10 de la Ley 1314 de 2009, y

CONSIDERANDO

Que es competencia de la Superintendencia del Subsidio Familiar fijar con sujeción a los principios y normas de contabilidad, generalmente aceptados en Colombia, los mecanismos y procedimientos contables que deben adoptar las Cajas de Compensación Familiar. Así mismo, ejecutar el control administrativo, financiero y contable sobre las entidades sometidas a su inspección y vigilancia y solicitar a las entidades vigiladas los estados financieros, para formular las observaciones, las cuales serán de obligatoria consideración por parte de las mismas.

Que con el objeto de efectuar un mayor control administrativo y contable sobre los recursos del 4%, en lo que tiene que ver con el saldo para obras y programas sociales, la Superintendencia del Subsidio Familiar emitió la Resolución número 0747 de 2012, modificada por la Resolución número 0810 de 2012 y prorrogada su aplicación con la Resolución número 217 de 2013, con la cual se amplió el Plan Único de Cuentas aprobado por la Resolución número 0537 de 2009 que rige para las Cajas de Compensación Familiar y demás entidades objeto de inspección y vigilancia de esta Superintendencia. Que una vez analizadas las implicaciones contables para su aplicación, mediante mesas de trabajo y espacios de discusión con la participación de la Superintendencia del Subsidio Familiar, las cajas de compensación familiar y las agremiaciones que las representan, así como previo concepto de especialista solicitado para tal fin, se evidencian dificultades para su implementación contable.

Que el artículo 3o del Decreto número 2784 de 2012, reglamentario de la Ley 1314 de 2009, estableció el cronograma de aplicación del marco técnico normativo para los preparadores de información financiera del Grupo 1, señalando el año 2013 como periodo de preparación obligatoria, el año 2014 como periodo de transición y el año 2015 como periodo de aplicación, para las Normas de Información Financiera (NIF), que se adoptan en el país. Que la Ley 1314 de 2009, por la cual se regulan los principios y normas de contabilidad e información financiera y de aseguramiento de información aceptados en Colombia, señala las autoridades competentes de regulación, normalización y vigilancia, así como el procedimiento para su expedición, en el artículo 10 establece: "Sin perjuicio de las facultades conferidas en otras disposiciones, relacionadas con la materia objeto de esta ley, en desarrollo de las funciones de inspección, control o vigilancia, corresponde a las autoridades de supervisión: 1.

Vigilar que los entes económicos bajo inspección, vigilancia o control, así como sus administradores, funcionarios y profesionales de aseguramiento de información, cumplan con las normas en materia de contabilidad y de información financiera y aseguramiento de información, y aplicar las sanciones a que haya lugar por infracciones a las mismas. 2.

Expedir normas técnicas especiales, interpretaciones y guías en materia de contabilidad y de información financiera y de aseguramiento de información. Estas actuaciones administrativas, deberán producirse dentro de los límites fijados en la Constitución, en la presente ley y en las normas que la reglamenten y desarrollen (…)". Que con el propósito de garantizar y efectuar un mayor control administrativo y contable a los recursos del 4% que administran las Cajas de Compensación Familiar para atender las funciones asignadas en las normas legales, en lo que tiene que ver con el saldo para obras y programas sociales, el cual resulta de descontar del recaudo las apropiaciones de ley y el porcentaje para el subsidio monetario, se hace necesario, en cumplimiento de la ley, ampliar el Plan Único de Cuentas, aprobado mediante la Resolución número 0537 de 2009 que rige para las entidades objeto de inspección y vigilancia de esta Superintendencia, identificando el saldo apropiado para las obras y programas sociales que emprendan las cajas de compensación con el fin de atender el pago del subsidio en servicios o especie y las aplicaciones o el uso dado a este saldo.

En consideración a lo anteriormente expuesto,

RESUELVE

ARTÍCULO 1 o. Derogar las Resoluciones números 0747 de 2012, 0810 de 2012 y 0217 de 2013. ARTÍCULO 2o. Ampliar y ajustar el Plan Único de Cuentas, aprobado por la Resolución 0537 de 2009, la Descripción y Dinámicas, creando la siguiente cuenta así: 1 ACTIVO 18 Fondos con destinación específica y otros activos 1830 Saldo para obras y programas de beneficio social 183001 Saldo para obras y programas de beneficio social DESCRIPCIÓN Y DINÁMICA 1 ACTIVO 1830 Saldo para obras y programas de beneficio social 183001 Saldo para obras y programas de beneficio social DESCRIPCIÓN Registra los recursos administrados en cuentas específicas, corrientes o de ahorros, para tal fin, correspondientes al saldo para obras y programas de beneficio social, el cual resulta de descontar del recaudo, las apropiaciones de ley y el porcentaje para el subsidio monetario.

Son recursos que estarán destinados a atender el pago del subsidio en especie o servicios para los beneficiarios de las categorías A y B, realizar los proyectos de inversión autorizados por las instancias respectivas y demás aplicaciones permitidas y autorizadas por las normas legales vigentes. DINÁMICA Débitos. a) Por el valor de las partidas giradas de otras cuentas para la constitución e incremento de acuerdo con las normas legales. b) Por el valor de los rendimientos obtenidos con los recursos de este saldo.

Créditos. a) Por las erogaciones que correspondan a subsidios en especie o servicios y programas de beneficio social para los beneficiarios de las categorías A y B. b) Por las erogaciones que correspondan a la ejecución de proyectos de inversión autorizadas por las instancias respectivas para la prestación de servicios sociales. c) Por las erogaciones para atender planes y programas de beneficio social autorizados por las normas legales vigentes, enmarcadas dentro del concepto del subsidio a la oferta.

ARTÍCULO 3 o. Mensualmente las Cajas de Compensación Familiar, a partir del mes de octubre de 2013, trasladarán el saldo para obras y programas de beneficio social a la cuenta o cuentas creadas para tal fin. Desde esta cuenta o cuentas se harán las respectivas erogaciones para atender los subsidios en especie o servicios para los beneficiarios de las Categorías A y B, adelantar los respectivos proyectos de inversión y atender los planes y programas de beneficio social autorizados por las normas legales vigentes, enmarcados dentro del concepto del subsidio a la oferta.

ARTÍCULO 4 o. El saldo para obras y programas de beneficio social no ejecutados al 30 de septiembre de 2013, deberá trasladarse a la cuenta contable creada en el artículo segundo de esta resolución, y a las cuentas corrientes o de ahorro que se constituyan para el efecto. ARTÍCULO 5o. La aplicación del contenido de la presente resolución rige a partir del 1o de octubre de 2013. […]” 1.2.

Normas invocadas como infringidas y concepto de violación El demandante considera que con la expedición de la resolución acusada se vulneraron las siguientes disposiciones: Constitucionales: artículos 1, 2, 4, 13, 42, 44, 45, 47, 48, 51, 53, 56, 150 numerales 11 y 12, 151, 209, 342, 349 y 352. Las Leyes 21 del 22 de enero de 1982[5] y 1314 del 13 de julio de 2009[6].

Como razones de violación expuso las siguientes[7]: 1.2.1. “Falta de competencia de la Superintendencia de Subsidio Familiar para expedir las regulaciones que se demandan y que están contenidas en la Resolución 742 de 2013” Sostuvo que la Ley 25 de 1981 creó la Superintendencia de Subsidio Familiar, el Decreto 2595 de 2012 la reestructuró y la Ley 789 de 2002 le atribuyó las funciones de inspección, vigilancia y control; sin embargo, la misma no tiene competencias de regulación constitucional, legal y/o de reglamentación administrativa, por cuanto éstas les corresponden al constituyente, el legislador y al Gobierno Nacional, respectivamente, tal como lo prevén los artículos 113, 115 y 189 de la Carta Política; agregó que las superintendencias deben velar por el cumplimiento de la ley y sancionar su inobservancia. Luego de explicar las nociones generales en las que se manifiesta la regulación legal, constitucional y administrativa, estimó que el Congreso de la República ha creado distintas autoridades a las cuales les atribuye funciones de regulación administrativa según la competencia que para el efecto señalan los numerales 7 y 23 del artículo 150 Superior, pero dentro de ellas no se encuentran las superintendencias, razón por la cual no están habilitadas para ejercer funciones de regulación mediante la adopción de reglas generales contenidas en resoluciones o circulares.

Sostuvo que el conjunto de decisiones administrativas de carácter general contenidos en la resolución que se demanda no son de la órbita de competencia de la citada superintendencia, puesto que solo tiene funciones de inspección, vigilancia y control como una facultad de regulación residual y solo de carácter operativo con el único propósito de garantizar el cumplimiento de las regulaciones expedidas por el legislador o por el gobierno, pero sin introducir modificaciones sustanciales al régimen contable de las cajas.

Aseguró que la resolución acusada modificó el plan contable de las cajas de compensación familiar porque con su aplicación se pierde la unidad de caja, cambio que sólo era posible hacerlo mediante una ley, lo que a su juicio evidencia que sus efectos van más allá de un manejo de tesorería. Añadió que los recursos del 4% que administran estas instituciones tienen una destinación específica definida por la ley como lo disponen las Leyes 21 de 1982 y 789 de 2002; en tal medida, el ente de control carece de competencia para fijar una destinación específica adicional a la señalada por el legislador.

Señaló que como consecuencia de lo anterior, las transacciones financieras adicionales en las que incurrirían las cajas de compensación familiar para darle cumplimiento al acto cuestionado generarían mayores costos por concepto del impuesto del 4 x 1.000, toda vez que se deben hacer movimientos entre cuentas y a la fecha no existe exención para ese tipo de operaciones; además, afecta los indicadores financieros del Sistema de Subsidio Familiar en menores ingresos por concepto de rendimientos financieros dejados de percibir.

Aseveró que la resolución que se reprocha modificó ilegalmente la voluntad del legislador al disponer que los programas y servicios sociales de las cajas de compensación funcionaran bajo un modelo a la demanda, cuando la Ley 789 de 2002 los diseñó bajo un modelo de oferta, situación que a su vez generaría un perjuicio para los trabajadores de más bajos recursos. 1.2.2.

“Falsa motivación del acto administrativo demandado y su consecuente impacto negativo en el Sistema de Subsidio Familiar” Afirmó que las consideraciones que sustentan la resolución enjuiciada no corresponden con la realidad fáctica y jurídica del Sistema de Subsidio Familiar, por cuanto estima que aplicar una disposición en un período intermedio genera una afectación en la ejecución del plan de inversiones dirigida a servicios sociales para el último trimestre, así como la ejecución presupuestal de las cajas de compensación; igualmente afectaría el análisis y evaluación de la gestión administrativa y operativa, por cuanto queda restringido el saldo disponible para el desarrollo de la operación. Agregó que también estableció un plazo muy corto para realizar los ajustes y modificaciones en los sistemas de información, y en los procesos y procedimientos requeridos para cumplir con la regulación señalada en el acto acusado.

Adujo que dicho acto restringe las posibilidades del manejo de los flujos de efectivo y su utilización, afectando la eficiencia en el manejo de los mismos; situación que las obliga acudir a recursos de crédito financiero lo que genera más costos de operación en razón a que se inmovilizan estos recursos; además les ocasiona una “pérdida del poder de negociación en la colocación del portafolio financiero” y las obliga a manejar sus recursos en cuentas de ahorro o corriente específicas en contravía del principio de eficiencia financiera que por expreso mandato legal están obligadas a cumplir.

Arguyó que lo dispuesto en la resolución acusada modificó sustancialmente los principios contables señalados en normas de rango legal y conlleva a la confusión en la determinación del subsidio así como en la aplicación de los recursos, comoquiera que allí se plantearon dos modalidades: i) con subsidios para categorías A y B y ii) bajo el concepto de erogaciones, por lo que no es claro qué efecto tienen las partidas (costos y gastos); añadió que tampoco se tuvo en cuenta la entrada en vigencia de las normas internacionales de información financiera (NIIF), que modifican los criterios y aplicabilidad del acto enjuiciado, situación que haría inviable el cumplimiento de sus objetivos.

Señaló que no es cierto que dicho acto tenga por objeto efectuar un mayor control administrativo y contable sobre los recursos del 4% en lo que tiene que ver con el saldo para las obras y programas sociales, dado que es evidente el impacto negativo y el grave perjuicio irremediable que podrían sufrir los trabajadores de más bajos ingresos en el país. Precisó que antes de expedirse la resolución acusada, la fuente de financiación de los subsidios en especie, los subsidios en servicios sociales y las inversiones en tales servicios eran el remanente general de las cajas y a partir de dicha resolución los mismos se financiaran con el remanente de los aportes del 4%; además, consideró que se parte de un supuesto errado y es creer que ese saldo siempre va ser positivo pero no necesariamente es así, teniendo en cuenta que la fuente de recursos para la inversión social es limitado. 1.2.3.

“Violación de la ley por infracción de las normas en las que debía fundarse la Superintendencia (…) y extralimitación en el ejercicio de las funciones del ente de control” Arguyó que en reiteradas oportunidades esta Corporación, así como la Corte Constitucional, han dicho que la potestad reglamentaria se caracteriza por ser una atribución constitucional inalienable, intransferible e inagotable; sin embargo, no es absoluta pues encuentra sus límites en la Constitución y la ley, ni puede reglamentar materias cuyo contenido está reservado al legislador y en este caso, la resolución acusada rebosó su campo de aplicación. Expuso que en este evento, la actuación de la Superintendencia de Subsidio Familiar desbordó los límites y parámetros fijados por el legislador, toda vez que las normas demandadas vulneraron y modificaron la Constitución Política, la Ley 21 de 1982, la Ley 789 de 2002 y la Ley 1314 de 2009.

Afirmó que el ejercicio de Policía administrativa está ligada a la limitación y regulación de derechos y libertades para preservar el orden público, la cual adopta diversas formas; de un lado, en tanto es poder de policía, se ejerce mediante la expedición de regulaciones generales lo que significa que es normativo, y por otro, en tanto es función de policía, es reglada y se halla supeditada al poder de policía. Aseveró que con la expedición del acto acusado por parte de la Superintendencia, sin tener competencia para ello, modificó aspectos esenciales relacionados con la autonomía de gestión y administrativa que históricamente el régimen jurídico en Colombia le ha reconocido a las cajas de compensación, como corporaciones privadas sin ánimo de lucro, operadores del servicio de la seguridad social en asignaciones familiares y servicios sociales y administradoras de la prestación social de los trabajadores.

Aseveró que las funciones de inspección son las relacionadas con la solicitud de informes, su análisis y revisión; mientras que las de vigilancia corresponden a la autorización o reconocimiento de personería y las atinentes a verificar el cumplimiento de las normas por parte de las personas sometidas a su tutela; mientras que las de control se concretan en la adopción de acciones correctivas e imposición de sanciones.

Hizo alusión al contenido del artículo 20 de la Ley 789 de 2002, que trata sobre el régimen de inspección y vigilancia, así como enlistó las funciones y facultades de la Superintendencia de Subsidio Familiar previstas por el artículo 24 de la norma ejusdem y las definidas por el artículo 7 del Decreto 2150 de 1992[8]; igualmente, se refirió a las señaladas en los artículos 4- parágrafo 2, 6, 16- numerales 9 y 10, 21- numeral 13 y parágrafo 1; resaltando que la limitación descrita en la resolución enjuiciada corresponde implementarla al Congreso de la República a través de una ley, toda vez que modifica aspectos relacionados con la autonomía de gestión y administrativa de las cajas de compensación familiar.

Sostuvo que la superintendencia demandada “[a] partir de las previsiones de las Leyes 21 de 1982, 789 de 2002, y 1314 de 2009, así como del Decreto 2595 de 2012, establecer una modificación ilegal al régimen contable de las cajas de compensación familiar, lo cual termina contrariando paradójicamente en forma ostensible las normas contenidas en las leyes 21 de 1982 y 789 de 2002. […]”.

Además, confunde las funciones de inspección, control y vigilancia que competen al Presidente de la República como lo reza el artículo 189- 24 de la Carta Política, ejercidas por las superintendencias, con las de regulación que compete exclusivamente al legislador, en lo que se refiere a la estructura del régimen contable de las cajas de compensación. Concluyó que las cajas de compensación familiar están sometidas a la ley en el ejercicio reglamentario y regulatorio del subsidio familiar, razón por la cual, cualquier requisito adicional que se pretenda exigir, o consideración que extrapole el marco normativo de la actividad contable y financiera a la que están obligadas por parte de la Superintendencia de Subsidio Familiar, iría en contra de los principios de libertad económica, legalidad y seguridad jurídica. 1.2.4.

“Vulneración del principio de autonomía de las cajas de compensación familiar” Aseguró que es palmario que la resolución cuestionada limita la autonomía que la Ley 789 de 2002 garantiza a dichas instituciones al asignarle a la Superintendencia de Subsidio Familiar funciones que la ley no ha previsto y son de exclusiva competencia del legislador.

Señaló que a partir de la Ley 21 de 1982 y las demás normas legales complementarias como la Ley 789 de 2002, las cajas de compensación familiar son instituciones de derecho privado, organizadas en forma de corporaciones sin ánimo de lucro y, por tanto, se rigen por disposiciones de la misma naturaleza y las especiales que determinan sus funciones, de manera que en el contexto constitucional su principal condición es la autonomía en su organización y funcionamiento.

Arguyó que el inciso segundo del artículo 103 Superior prevé que el Estado contribuirá a la organización, promoción y capacitación de las asociaciones profesionales, cívicas, sindicales, entre otras, sin detrimento de su autonomía, con el propósito que constituyan mecanismos democráticos de representación en las diferentes instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión pública que se establezcan, para lo cual se apoyó en lo dicho por la Corte Constitucional en la sentencia C-226 del 5 de mayo de 1997[9], concluyendo que la autonomía de las organizaciones sociales, entre ellas, las cajas de compensación familiar, es una consecuencia colectiva de la autonomía individual y sin ella quedarían expuestos a injerencias indebidas del Estado.

Precisó que ni el Gobierno ni las diferentes entidades que pertenecen al sector central de la Rama Ejecutiva del poder público, como lo es la Superintendencia de Subsidio Familiar, pueden limitar y desconocer dicha autonomía obligándolas a modificar de manera abrupta e ilegal el sistema contable del Sistema de Subsidio Familiar, sin tener en cuenta los parámetros o lineamientos definidos por el legislador; por lo que no existe fundamento constitucional o legal que haya facultado a la entidad demandada para expedir el acto enjuiciado, el cual considera afecta la autonomía al restringir la posibilidad de invertir en forma eficiente en sus obras, planes y proyectos.

Solicitud de medida cautelar Mediante escrito separado la parte actora solicitó la suspensión provisional de los efectos de la resolución demandada, para lo cual expuso básicamente los mismos argumentos que esgrimió para sustentar la pretensión de nulidad[10]. II. TRÁMITE DEL MEDIO DE CONTROL 2.1. La demanda[11] fue admitida mediante auto del 14 de julio de 2014[12] y notificada personalmente a través de correo electrónico remitido el 22 adiado[13]; asimismo, por auto de la citada fecha se corrió traslado de la solicitud de suspensión provisional[14]. 2.2.

Por auto del 19 de septiembre de la misma anualidad, fue denegada la solicitud de suspensión provisional de la resolución demandada[15]. 2.3. La Superintendencia de Subsidio Familiar, actuando por conducto de la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica, mediante escrito radicado el 2 de septiembre de 2014, esto es, en oportunidad, contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones, para lo cual expuso los siguientes argumentos[16]: Manifestó que los fundamentos sobre los cuales se sustenta la solicitud de nulidad del acto enjuiciado, se trata de una serie de reflexiones relacionadas con aspectos de conveniencia y de la percepción que tiene la parte actora en relación con el papel que deben desempeñar las cajas de compensación familiar y no con las normas que la sustentan; agregó que esa superintendencia es la autoridad a la que le corresponde impartir instrucciones acerca del Plan Único de Cuentas (PAU) para el Sistema de Subsidio Familiar, como lo ha hecho históricamente, y el acto cuestionado lo que hizo fue modificar decisiones que había adoptado con anterioridad sin que sobre ellas existiera ningún reproche en relación con su competencia. Frente al cargo de falta de competencia, indicó que esa entidad está facultada por el Congreso de la República y el Gobierno Nacional para instruir en diferentes materias relacionadas con el subsidio familiar y las cajas de compensación, según lo disponen los artículos 7 numerales 4 y 6 del Decreto Ley 2150 de 1992; 24 numerales 4, 7, 9, 15, 24 de la Ley 789 de 2002; 5 numerales 1, 3 y 5 del Decreto 2595 de 2012; 10 numerales 1 y 2 de la Ley 1314 de 2009, las cuales se encuentran en el ámbito de sus funciones de inspección, vigilancia y control.

Citó como fundamentos de su oposición extractos de las sentencias proferidas por esta Corporación el 15 de diciembre de 1993[17] y el 25 de septiembre de 2003[18], así como la dictada el 13 de enero de 1993, que al resolver una demanda de Nulidad en contra de los numerales 4, 7, 8, 21 y 23 del artículo 7 del Decreto 2150 de 1992, indicó que esa entidad en ejercicio de sus competencias puede dar instrucciones, fijar criterios y señalar procedimientos a las cajas de compensación[19].

Precisó que el artículo 1 de la Ley 21 de 1982 dispuso que el subsidio familiar se pagará exclusivamente a los trabajadores beneficiarios en dinero, especie o servicios y puede ser en dinero o en especie, el cual ha sido reconocido por la Corte Constitucional como un recurso parafiscal que deviene de los artículos 48 y 53 de la Carta Política; para ello citó las sentencia C-1173 del 8 de noviembre de 2001[20] y C-655 del 5 de agosto de 2003[21]; añadió que la distribución de los aportes recaudados por las cajas de compensación ha sido regulada por los artículos 43 de la Ley 21, 68 de la Ley 49 de 1990, 217 de la Ley 100 de 1993, 5 del Decreto 1902 de 1994, reglamentario de la Ley 115 de 1994, 63 de la Ley 633 del 2000, 6 de la Ley 789 de 2002 y 45 de la Ley 1438 de 2011.

Resaltó que el saldo que queda de realizar la destinación descrita en las citadas normas se dirige a obras y programas de beneficio social, según lo dispuesto por el artículo 43- 4 de la Ley 21 de 1982, con el fin de atender el pago del subsidio en servicios o en especie, los cuales están sujetos a la prelación de inversión en los sectores determinados por el artículo 62 ibídem; por lo que la contabilización del mencionado remanente es el objeto de “reglamentación de la Resolución 742 de 2013, ya que crea una cuenta en la que se contabiliza y refleja el manejo de estos recursos.”, reiterando que las citadas disposiciones lo facultan para dar instrucciones en aspectos contables, presupuestales y de control financiero de las cajas de compensación familiar.

En cuanto al cargo de falsa motivación, luego de hacer referencia a lo previsto por el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, así como a las sentencias proferidas por esta Corporación el 17 de febrero[22] y el 16 de septiembre de 2010[23], que definieron el alcance de esta causal de nulidad de los actos administrativos, aseveró que la parte actora hizo aseveraciones carentes de explicación jurídica, contable o financiera sin explicar las razones por las cuales la resolución acusada se expidió con argumentos fácticos inexistentes.

Sin perjuicio de lo anterior, afirmó que, con la creación de la cuenta a la que se refiere al artículo segundo de la resolución acusada dentro del activo de la contabilidad de las cajas de compensación familiar, el único objetivo de la Superintendencia es obtener información clara sobre los recursos del saldo para obras y programas de servicio social que permite ejercer una inspección, vigilancia y control adecuado sobre el saldo de los recursos del 4%.

Respecto a las mesas de trabajo y espacios de discusión con la participación de la Superintendencia de Subsidio Familiar, las cajas de compensación familiar y las agremiaciones que las representan, indicó que los oficios aportados dan cuenta de la realización de dichas mesas de trabajo realizadas el 26 de febrero, y el 4 y 5 de marzo de la misma anualidad[24].

Aseguró que no es cierto que hayan cambiado las disposiciones aplicables a la destinación de los recursos dirigidos a obras y programas sociales o que la apertura de cuentas específicas para la administración de los recursos limiten su inversión en tales programas, dado que solo se dispuso la creación de una cuenta en la que se vieran reflejados los movimientos del saldo para obras y programas de beneficio social.

Que tampoco es cierto que se haya alterado la estructura del PUC, puesto que no se modificaron principios contables, ya que el artículo 43 de la Ley 21 de 1982 prevé el registro contable en una partida independiente de los recursos del saldo para obras y programas de beneficio social y su debida utilización en los subsidios. Aclaró que sí se tuvieron en cuenta las normas NIIF para la aplicación de las disposiciones que se demandan y que las cajas de compensación familiar deben tener claridad sobre sus recursos, la destinación legal de los mismos y estar preparadas para revelarlos; así mismo, adujo que las normas demandadas no impiden que los recursos de los rendimientos y productos líquidos de las operaciones que efectúan las cajas, así como los remanentes presupuestales de cada ejercicio, sean apropiados por el consejo directivo de la respectiva caja para el pago del subsidio o la ejecución de obras.

En relación con el cargo de violación de la ley por infracción de las normas en que debía fundarse y extralimitación en el ejercicio de las funciones del ente de control: Respecto a la violación de la ley, indicó que la parte actora no señaló en qué normas debía fundarse el acto acusado o cuál era el régimen aplicable a las cajas de compensación familiar para la implementación y ejecución del Plan único de cuentas.

Puso de presente que en los diez últimos años esa entidad ha modificado dicho plan a través de las Resoluciones 271 de 2005, 271 de 2007, 537 de 2009, 0742 de 2012, 0810 de 2013, 271 de 2013 y la que ahora se discute; y su sustento siempre han sido los artículos 7 del Decreto 2150 de 1992 y 24 de la Ley 789 de 2002, y de manera reciente el artículo 10 de la Ley 1314 de 2009, el Decreto 2595 de 2012 y los artículos 7 y 8 del Decreto 1053 de 2014.

Aseveró que el PUC implementado busca efectuar seguimiento a los recursos destinados para el pago de subsidio de servicios debido a la naturaleza parafiscal y de seguridad social de los recursos que administra y la distribución legal de los mismos, sin que pretendiera con dicho acto modificar la prestación de los servicios de las cajas sino instruir sobre la forma adecuada de reflejar en la contabilidad la naturaleza de los recursos administrados por las cajas.

Sobre la supuesta extralimitación en el ejercicio de las funciones, reiteró que esa entidad estaba facultada para expedir la norma que se controvierte en virtud de la competencia de instrucción que le asiste y conforme a la normativa aplicable. Agregó que la Corte Constitucional, en la sentencia de C-1005 del 15 de octubre de 2008[25], expuso las limitaciones que se tienen en el ejercicio de la función administrativa, especialmente en los casos que se requiera facilitar el adecuado cumplimiento de la ley y su control, sin que en ningún caso pueda modificar, suprimir, ampliar o restringir lo dispuesto por la ley.

Aseveró que la resolución demandada se requería teniendo en cuenta que los temas allí previstos no estaban regulados de forma precisa, suficiente y exhaustiva, razón por la cual adujo que “[l]a generalidad con la que el legislador reguló los temas contables para las cajas de compensación familiar hace que la competencia y necesidad de intervención de la Superintendencia sea mayor. […]”.

Por último, en relación con el cargo de vulneración del principio de autonomía de las cajas de compensación familiar, aseguró que este argumento queda desvirtuado teniendo en cuenta que, como se mencionó líneas atrás, del análisis normativo se desprende que la Superintendencia de Subsidio Familiar tiene la facultad de supervisión, inspección, vigilancia y control en las materias dispuestas por ley en relación con el subsidio familiar y con las cajas de compensación familiar. 2.4.

El vinculado, Ministerio del Trabajo, a través de su apoderada judicial, presentó escrito en oportunidad, en donde manifestó que contestaba la demanda y se oponía a la prosperidad de las pretensiones, cuyos argumentos coinciden con los presentados por la Superintendencia de Subsidio Familiar[26]; por lo tanto, no es necesario reiterarlos. 2.5.

De las excepciones planteadas por los apoderados de la superintendencia demandada así como del Ministerio del Trabajo, el representante legal de la parte actora presentó escrito en oportunidad, en donde básicamente reiteró de manera sintética los argumentos en los que sustente la pretendida nulidad de la Resolución 742 demandada[27]. 2.6.

El 19 de junio de 2015, el despacho sustanciador llevó a cabo la audiencia inicial de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, en la cual reconoció al Ministerio del Trabajo en calidad de coadyuvante de la parte demandada; determinó que de los escritos de contestación no se advertía la invocación de excepciones previas o mixtas; por otra parte, teniendo en cuenta que el objeto de la controversia era de puro derecho y que ni las partes ni el Ministerio Público solicitaron la práctica de pruebas, prescindió de dicha etapa con fundamento en lo dispuesto por el inciso segundo del artículo 179 de la Ley 1437 de 2011.

Asimismo, consideró innecesario realizar audiencia de alegaciones y juzgamiento y corrió traslado a las partes y al Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa, para que presentaran alegatos de conclusión y rindiera el concepto respectivamente[28]. 2.6.1. La parte actora en los alegatos reiteró las consideraciones que expuso para solicitar la nulidad de la resolución acusada.[29]. 2.6.2.

Los apoderados de la Superintendencia de Subsidio Familiar[30] y del Ministerio del Trabajo[31] presentaron en tiempo sus respectivos escritos, manifestando en esencia las mismas consideraciones que arguyeron en las contestaciones. 2.6.3. Por su parte, el señor Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa ante esta Corporación, en el concepto rendido en tiempo, solicitó que se negara la pretendida nulidad, para lo cual señaló[32]: Que la Superintendencia de Subsidio Familiar sí era competente para expedir la Resolución nro. 742 de 2013 que se controvierte, como se desprende de los artículos 24- 4 de la Ley 789 de 2002, 5 numerales 1 y 3 del Decreto 2595 de 2012 y 10-2 de la Ley 1314 de 2009.

Precisó que el numeral 4 del artículo 24 de la Ley 789 de 2002 le otorgó a esa superintendencia la facultad para fijar los mecanismos y procedimientos contables que deben adoptar las cajas de compensación familiar, con sujeción a los principios y normas de contabilidad generalmente aceptadas en Colombia, supuesto en el que podría enmarcarse la resolución acusada por cuanto amplió el Plan Único de Cuentas mediante la creación de una cuenta y unas subcuentas contables para realizar un control administrativo y contable más estricto de los recursos equivalentes al 4% que administran dichas instituciones.

Aseguró que también se ajusta a la función de expedir normas técnicas especiales, interpretaciones y guías en materia de contabilidad y de información financiera y de aseguramiento de información, que ejerce en razón de sus competencias de inspección, vigilancia y control, según lo previsto por el numeral 2 del artículo 10 de la Ley 1314; agregó que no observaba que la resolución cuestionada esté creando una destinación específica adicional a la señalada por el artículo 43- 4 de la Ley 21 de 1982.

Afirmó que para sustentar el cargo de falsa motivación se deben cuestionar los supuestos de hecho y/o derecho que sirven de fundamento para la expedición del acto que se acusa, lo que a su juicio omitió la parte actora, toda vez que no indicó cuáles son los fundamentos de la norma o si se encuentran referidas a los posibles efectos de su aplicación, tampoco cómo violan o están en contravía de los supuestos en los que se funda la norma las que señaló como violatorias.

Aseveró que en la demanda no se precisó ni en forma general ni específica por qué la resolución es contraria a las Leyes 21 de 1982, 789 de 2002 y 1314 de 2009; asimismo, consideró paradójico que haya manifestado que la Superintendencia de Subsidio Familiar confundió las funciones de inspección, vigilancia y control con la facultad de regulación, cuando los artículos 24- 4 de la Ley 789 y 2- 10 de la Ley 789 le otorgaron la competencia para expedir actos administrativos de carácter general, siempre que se encuentren ajustados a la ley y las normas reglamentarias aplicables, y con observancia de las normas reglamentarias que expida el Presidente de la República; para ello transcribió un extracto de la sentencia proferida por esta Sala que estudió las facultades regulatorias de esa superintendencia[33].

Finalmente, señaló que la autonomía de la que gozan las cajas de compensación familiar es relativa, en razón a que las funciones que cumplen comprometen el interés general; para ello se apoyó en la sentencia proferida por esta Corporación el 11 de julio de 2002, en la que se estudiaron las competencias de la Superintendencia de Subsidio Familiar, concluyendo que la resolución demandada, tuvo como propósito proteger el bienestar general que constituyen los subsidios de las familias de los trabajadores. 2.7.

Mediante escrito radicado el 4 de agosto de 2015, el apoderado de la parte actora solicitó se realizara una audiencia con el fin de exponer y aclarar algunos “puntos de derecho relacionados con el libelo de la demanda”[34], petición que fue denegada por auto del 11 de mayo de 2017[35]. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 237 de la Constitución Política, 11, 34 y 36 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia- Ley 270 del 7 de marzo de 1996, 149 de la Ley 1437 de 2011 y 13 del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019[36], expedido por la Sala Plena de la Corporación, esta Sección es competente para conocer de la presente demanda. 3.2.

El objeto de la controversia Se demanda la Resolución 742 de 2013 expedida por la Superintendencia de Subsidio Familiar, a través de la cual: (i) amplió y ajustó el Plan Único de Cuentas, aprobado por la Resolución 537 de 2009[37], la descripción y dinámicas, mediante la creación de una cuenta; (ii) dispuso el traslado mensual del saldo para obras y programas de beneficio social a la cuenta o cuentas creadas para tal fin y a partir de las cuales se debían hacer las erogaciones para atender los subsidios en especie o servicios para los beneficiarios de las categorías A y B, se adelantarían los respectivos proyectos de inversión y atenderían los planes y programas de beneficio social autorizados por las normas legales vigentes, enmarcados dentro del concepto del subsidio a la oferta; y (iii) determinó la transferencia del saldo que por dicho concepto no fuese ejecutado a 30 de septiembre de 2013, a la cuenta creada, así como a las cuentas corrientes o de ahorro que se constituyeran.

En relación con los cargos de infracción de normas superiores o infracción de normas en las que ha debido fundarse[38] y de falsa motivación, la Sala advierte que no es posible descender en su estudio por las razones que pasan a señalarse: En cuanto al primero, la parte actora invocó la vulneración de los artículos 1, 2, 4, 13, 42, 44, 45, 47, 48, 51, 53, 56, 150 numerales 11 y 12, 151, 209, 342, 349 y 352 de la Carta Política[39], así como de las Leyes 21 de 1982 y 1314 de 2009; sin embargo, omitió explicar de qué manera la disposición cuestionada las infringió, como lo señaló el señor Agente del Ministerio Público en el concepto rendido; en tal sentido, no se cumplen los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia que exige el cargo de violación[40], según lo dispone el artículo 162- 4 de la Ley 1437 de 2011[41].

Lo mismo ocurre en relación con el cargo de falsa motivación, cuya exigencia se desprende de la siguiente definición dada por esta Corporación[42]: “[…] 3.4.2.2. La validez del acto administrativo también depende de que los motivos por los cuales se expide sean ciertos, pertinentes y tengan el mérito suficiente para justificar la decisión que mediante el mismo se haya tomado.

Es decir, que correspondan a los supuestos de hecho y de derecho jurídicamente necesarios para la expedición del acto administrativo de que se trate, y que se den en condiciones tales que hagan que deba preferirse la decisión tomada y no otra. Se trata de un requisito material, en cuanto depende de la correspondencia de lo que se aduzca en el acto administrativo como motivo o causa del mismo, con la realidad jurídica y/o fáctica del caso.

El vicio de falsa motivación se presenta cuando la sustentación fáctica del acto carece de veracidad o de coherencia entre el hecho y el supuesto de derecho; es decir, o no es cierto lo que se afirma en las razones de hecho, o no hay correspondencia entre tales razones y los supuestos de derecho que se aducen para proferir el acto. Ahora bien, debe precisarse que una cosa es la falsa motivación y otra la falta de motivación: la primera, es un evento sustancial, que atañe a la realidad fáctica y jurídica del acto administrativo, y la segunda, es un aspecto procedimental, formal, ya que ésta es la omisión en hacer expresos o manifiestos en el acto administrativo los motivos del mismo.

La falsa motivación plantea para el juzgador un problema probatorio, de confrontación de dos extremos, como son lo dicho en el acto y la realidad fáctica atinente al mismo, con miras a comprobar la veracidad; también plantea un juicio lógico de correspondencia entre la realidad constatada y la consecuencia jurídica que se pretende desprender de ella, cuando la primera resulta demostrada.

De otro lado, la falta de motivación le significa un problema de valoración directa del cuerpo o contenido del acto sobre si se expresan o indican razones para su expedición, y si lo dicho es suficiente como para tenerse como motivación. En tal sentido, para que prospere este defecto debe demostrarse que los supuestos de hecho y de derecho que sustentan el acto administrativo no corresponden a la realidad, o que no exista pertinencia y coherencia entre tales elementos.

La parte demandante adujo frente a este cargo, en síntesis, que la aplicación de la norma acusada podría afectar la ejecución del plan de inversiones sociales para el último trimestre de las cajas de compensación familiar; que restringe las posibilidades del manejo de los flujos de efectivo y su utilización; que les exige administrar sus recursos en cuentas de ahorro o corrientes específicas en contra del principio de eficiencia financiera; que modificó los principios contables contenidos en normas de rango legal; no tuvo en cuenta la entrada en vigencia de las normas internacionales de información financiera (NIIF) ni su propósito fue efectuar un mayor control administrativo y contable sobre los recursos del 4%, siendo evidente el impacto negativo y el grave perjuicio irremediable que podrían sufrir los trabajadores de más bajos recursos.

Al respecto, la Sala observa que lo manifestado en la demanda se centra en esgrimir una serie de aspectos referidos a los efectos negativos que podrían derivarse de la aplicación de la norma acusada, sin ofrecer argumentos dirigidos a atacar las razones invocadas por la Superintendencia de Subsidio Familiar para expedir la resolución cuestionada; en ese sentido, de sus afirmaciones no se deriva ningún juicio de legalidad.

Frente a la exigencia de la carga argumentativa que debe cumplir toda demanda, esta Corporación ha dicho[43]: “[…] la formulación correcta de los cargos impone al demandante el deber de satisfacer las exigencias argumentativas, las que en este caso exigen que, cada acusación sea individualizada, y que respecto de cada precepto normativo acusado se efectúe el cotejo o comparación entre la regulación que de esta se consignó en la ley y la que al efecto contempla la disposición… que se acusa por extralimitación. Sin el cumplimiento de estas exigencias argumentativas, los cargos carecen de la concreción necesaria para poder ser examinados.

Siendo la justicia contencioso-administrativa de carácter rogado, es necesario dar aplicación a lo ordenado en el artículo 137, numeral 4 del C.C.A., en el sentido de que no solo el demandante debe indicar las normas que estima infringidas con el acto impugnado, sino que debe explicar el alcance y el sentido de la infracción, o sea, el concepto de la violación. Así sobre la suficiencia de la causa petendi, ya el Consejo de Estado se ha pronunciado en múltiples oportunidades, y en especial esta Sala ha considerado: (…) … Es así como el requisito del numeral 4º del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo citado previamente, relativo al concepto de la violación exige que al formular los cargos de inconstitucionalidad o ilegalidad, el ciudadano demandante exponga con claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, las razones por las cuales estima que el precepto acusado vulnera las normas constitucionales o legales que estima violadas.

De no atenderse tales exigencias, no es viable un pronunciamiento de fondo por parte de la Corporación, circunstancia que da lugar a un fallo inhibitorio. Finalmente, la acusación debe no sólo estar formulada en forma completa sino que debe ser capaz de suscitar una mínima duda sobre la inconstitucionalidad o ilegalidad de la norma impugnada, de tal manera que se inicie realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad o legalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corporación. Las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad o ilegalidad deben ser ciertas, lo que, evidentemente implica que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente «y no simplemente deducida por el actor, o implícita» e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda [Sentencia de 28 de enero de 2010, Rad. 2003-00503-01.

C.P. María Claudia Rojas Lasso]. […]”. (Resaltado de la providencia) Ahora bien, en relación con el cargo de extralimitación de funciones, la Sala advierte que las alegaciones se dirigen a atacar la falta de competencia de la Superintendencia de Subsidio Familiar para expedir el acto acusado, por lo que su análisis se hará al descender al estudio de dicho cargo.

Acorde con lo anterior se declarará de oficio la excepción de inepta demanda en relación con los cargos de infracción de norma superior y falsa motivación y la Sala solo se ocupará de analizar los cargos de falta de competencia y violación de la autonomía de las cajas de compensación familiar; en tal sentido, se resolverán los siguientes problemas jurídicos: 3.2.1.

En cuanto al cargo de falta de competencia ¿Tenía competencia la Superintendencia de Subsidio Familiar para “[a]mpliar y ajustar el plan único de cuentas, aprobado por la Resolución 537 de 2009, la descripción y dinámicas”? ¿Tenía competencia la Superintendencia de Subsidio Familiar para disponer que a partir del mes de octubre de 2013 las cajas de compensación familiar debían trasladar mensualmente el saldo para obras y programas de beneficio social a la cuenta o cuentas creadas para tal fin, a través de las cuales debían hacerse las erogaciones para atender los subsidios en especie o servicios para los beneficiarios de las Categorías A y B, adelantar los respectivos proyectos de inversión y atender los planes y programas de beneficio social autorizados por las normas legales vigentes? ¿Tenía competencia la Superintendencia de Subsidio Familiar para disponer que el saldo para obras y programas de beneficio social no ejecutados a 30 de septiembre de 2013, debía trasladarse a la cuenta contable creada por el acto acusado y a las cuentas corrientes o de ahorro que se constituyeran para el efecto? Para resolver dichos problemas, la Sala estima pertinente revisar las normas en las que se sustentó el acto; estas son, el artículo 7 del Decreto 2150 de 1992, el artículo 24 de la Ley 789 de 2002, el numeral 7 del artículo 2 y los numerales 2 y 3 del artículo 5 del Decreto 2595 de 2012, y el numeral 2 del artículo 10 de la Ley 1314 de 2009, los cuales disponen: El artículo 7 del Decreto 2150 de 1992 establecía las funciones del Superintendente de Subsidio Familiar, el cual fue subrogado por el artículo 5 del Decreto 2595 de 2012, cuyos numerales 2 y 3 son del siguiente tenor: “[…] Artículo 5.

Funciones del Despacho del Superintendente del Subsidio Familiar. Subroga el Artículo 7 del Decreto 2150 de 1992. Son funciones del Despacho del Superintendente del Subsidio Familiar las siguientes: (…) 2. Instruir a las entidades vigiladas sobre la forma como deben cumplir las disposiciones que regulan su actividad, las políticas formuladas por el Ministerio del Trabajo y fijar los criterios técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento de tales normas, así como señalar los procedimientos para su cabal aplicación. 3.

Ejercer el control administrativo financiero y contable sobre las Cajas de Compensación Familiar y las demás entidades que estas constituyan, administren o participen, como asociadas o accionistas, con relación a la prestación de los servicios sociales a su cargo. […]” Por su parte, el numeral 7 del artículo 2 de la norma ejusdem previó: “[…] Artículo 2.

Funciones de la Superintendencia del Subsidio Familiar. Subroga el Artículo 2 del Decreto 2150 de 1992. Son funciones de la Superintendencia del Subsidio Familiar, de conformidad con lo señalado en el Decreto número 2150 de 1992, el artículo 24 de la Ley 789 de 2002, la Ley 489 de 1998, entre otras disposiciones, las siguientes: (…) 7.

Fijar con sujeción a los principios y normas de contabilidad, generalmente aceptados en Colombia, los mecanismos y procedimientos contables que deben adoptar las Cajas de Compensación Familiar. […]” A su vez, el numeral 4 del artículo 24 de la Ley 789 de 2002, estableció: “[…] Artículo 24. Funciones y facultades de La Superintendencia Del Subsidio Familiar.

Son funciones y facultades de la Superintendencia del Subsidio Familiar a más de las que se establecen en las disposiciones legales: (…) 4. Instruir a las entidades vigiladas sobre la manera como deben cumplirse las disposiciones que regulan su actividad en cuanto sujetos vigilados, fijar los criterios técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento de las normas que le compete aplicar y señalar los procedimientos para su cabal aplicación. […]” A su turno, el numeral 2 del artículo 10 de la Ley 1314 de 2009, señaló: “[…] Artículo 10.

Autoridades de supervisión. Sin perjuicio de las facultades conferidas en otras disposiciones, relacionadas con la materia objeto de esta ley, en desarrollo de las funciones de inspección, control o vigilancia, corresponde a las autoridades de supervisión: (…) 2. Expedir normas técnicas especiales, interpretaciones y guías en materia de contabilidad y de información financiera y de aseguramiento de información. Estas actuaciones administrativas, deberán producirse dentro de los límites fijados en la Constitución, en la presente ley y en las normas que la reglamenten y desarrollen. […]” De las normas transcritas es posible concluir que el legislador facultó a la Superintendencia de Subsidio Familiar para dictar actos administrativos encaminados a instruir y determinar la manera en que las entidades objeto de su vigilancia deben cumplir con la disposiciones que le son aplicables y las políticas que en materia de subsidio familiar imparta el Ministerio del Trabajo, así como fijar los criterios técnicos y jurídicos que faciliten dicho propósito; dichas competencias las ejerce en razón a las funciones de inspección, control y vigilancia que cumple en su calidad de policía administrativa y que por su conducto ejerce el Presidente de la República[44].

Al respecto, se destaca lo dicho por esta Sala frente al ejercicio de la función regulatoria de la superintendencia demandada en asuntos propios de las entidades bajo su control y vigilancia, así[45]: “[…] Nótese, entonces, cómo varias expresiones normativas al designar las funciones de la Entidad, se refieren a su facultad para fijar, definir e instruir sobre diversos aspectos de la actividad de sus vigiladas, y desde luego, le asigna funciones para reglamentar y/o expedir reglamentos, todo con el fin último de propugnar por el mayor beneficio del sistema de subsidio familiar en pro de la población a la cual va dirigido.

(…) Pues bien, la Sala observa que varias de las disposiciones normativas arriba citadas, contenidas en la ley constitutiva de la Superintendencia del Subsidio Familiar, en el Decreto que la reestructura y en la Ley 789 de 2002, dan cuenta de una atribución directa de competencias a la Entidad por parte del legislador, para regular varios asuntos con respecto a sus vigiladas, pues no sería concebible que una Entidad partícipe de fines tan preciados e importantes para el Estado como el bienestar general, mediante el subsidio a que ciertas familias se hacen merecedoras, no cuente con la posibilidad de emitir instructivos tendientes a facilitar su función y brindar a sus vigiladas las directrices que han de permitir cumplir su objeto, en la forma que pretende garantizarlo la ley. […]” (Se subraya) Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que la ley habilitó a la Superintendencia de Subsidio Familiar para establecer mecanismos y procedimientos contables acordes con los principios y normas de contabilidad generalmente aceptados por Colombia[46], así como para expedir normas técnicas especiales, interpretaciones y guías en materia de contabilidad y de información financiera, entre otras[47], como un mecanismo a través del cual la entidad ejerce el control administrativo y contable sobre las cajas de compensación familiar para que cumplan con las normas contables y de información financiera, así como de aseguramiento de la información, como lo disponen los artículos 5- 3 del Decreto 2595 de 2012 y 10- 2 de la Ley 1314 de 2009 atrás citados.

De manera que la entidad demandada sí está facultada para definir aspectos contables que las cajas de compensación familiar deben cumplir, como quiera que no se trata de una atribución que se haya reservado el legislador o le haya sido encomendada al Presidente de la República sino que, por el contrario, le fue conferida a esa superintendencia. Así las cosas, del contenido de las disposiciones acusadas, la Sala observa que las mismas previeron lo siguiente: El artículo 1, derogó las Resoluciones 747 del 28 de noviembre de 2012[48], 810 del 19 de diciembre de 2012[49] y 217 del 9 de abril de 2013[50].

El artículo 2 dispuso la ampliación y ajuste del Plan Único de Cuentas, la Descripción y Dinámicas, así: “[…] 1 ACTIVO 18 Fondos con destinación específica y otros activos 1830 Saldo para obras y programas de beneficio social 183001 Saldo para obras y programas de beneficio social DESCRIPCIÓN Y DINÁMICA 1 ACTIVO 1830 Saldo para obras y programas de beneficio social 183001 Saldo para obras y programas de beneficio social DESCRIPCIÓN Registra los recursos administrados en cuentas específicas, corrientes o de ahorros, para tal fin, correspondientes al saldo para obras y programas de beneficio social, el cual resulta de descontar del recaudo, las apropiaciones de ley y el porcentaje para el subsidio monetario.

Son recursos que estarán destinados a atender el pago del subsidio en especie o servicios para los beneficiarios de las categorías A y B, realizar los proyectos de inversión autorizados por las instancias respectivas y demás aplicaciones permitidas y autorizadas por las normas legales vigentes. DINÁMICA Débitos. a) Por el valor de las partidas giradas de otras cuentas para la constitución e incremento de acuerdo con las normas legales. b) Por el valor de los rendimientos obtenidos con los recursos de este saldo.

Créditos. a) Por las erogaciones que correspondan a subsidios en especie o servicios y programas de beneficio social para los beneficiarios de las categorías A y B. b) Por las erogaciones que correspondan a la ejecución de proyectos de inversión autorizadas por las instancias respectivas para la prestación de servicios sociales. c) Por las erogaciones para atender planes y programas de beneficio social autorizados por las normas legales vigentes, enmarcadas dentro del concepto del subsidio a la oferta. […]” Por su parte, el artículo 3 estableció que de manera mensual y a partir del mes de octubre de 2013, deben trasladar el saldo para obras y programas de beneficio social a la cuenta o cuentas creadas para tal fin, con las cuales se harán las erogaciones para atender los subsidios en especie o servicios para los beneficiarios de las Categorías A y B, se adelantarían los respectivos proyectos de inversión y se atenderían los planes y programas de beneficio social autorizados por las normas legales vigentes, enmarcados dentro del concepto del subsidio a la oferta.

Mientras que el artículo 4 dispuso la transferencia del saldo para obras y programas de beneficio social que por dicho concepto no fueran ejecutados a 30 de septiembre de 2013, a la cuenta creada así como a las cuentas corrientes o de ahorro que se constituyan. En esa medida, la Sala encuentra que lo allí dispuesto define con mayor detalle el manejo de los recursos que administran las cajas de compensación familiar y que corresponden al saldo del 4% dirigido a obras y programas sociales, por lo que constituye una medida que le permite a la Superintendencia de Subsidio Familiar ejercer un mayor control administrativo y contable sobre las entidades que vigila, tal y como lo prescribe la parte considerativa de la resolución acusada; así mismo, determina que las sumas de dinero que por dicho concepto no fueron ejecutadas puedan ser invertidas, con lo cual se garantiza la destinación de estos recursos parafiscales al propósito que para el efecto definió el legislador.

Por contera, no le asiste razón a la parte actora cuando afirmó que la Superintendencia de Subsidio Familiar carecía de competencia para expedir normas de regulación de su actividad. Tampoco se advierte que del contenido de dichas disposiciones se haya cambiado la destinación de dichos recursos a los planes y programas de beneficio social, o que lo allí dispuesto esté en contra vía de la Constitución y la ley.

Por último, no sobra advertir por la Sala que, frente a los efectos que afirma produjo la resolución acusada, esgrimidos por la parte actora, tales argumentos no son propios del cargo de violación estudiado ni tampoco se encuentran acreditados en el plenario. En consecuencia, este cargo no está llamado a prosperar. 3.2.2. En cuanto al cargo de infracción de la autonomía de las cajas de compensación familiar: La Sala deberá responder los siguientes problemas jurídicos: ¿Infringió la Superintendencia de Subsidio Familiar el principio de autonomía de las cajas de compensación familiar, al “[a]mpliar y ajustar el plan único de cuentas, aprobado por la Resolución 537 de 2009, la descripción y dinámicas”? ¿Infringió la Superintendencia de Subsidio Familiar el principio de autonomía de las cajas de compensación familiar al disponer que a partir del mes de octubre de 2013 debían trasladar mensualmente el saldo para obras y programas de beneficio social a la cuenta o cuentas creadas para tal fin, a través de las cuales debían hacerse las erogaciones para atender los subsidios en especie o servicios para los beneficiarios de las Categorías A y B, adelantar los respectivos proyectos de inversión y atender los planes y programas de beneficio social autorizados por las normas legales vigentes? ¿Infringió la Superintendencia de Subsidio Familiar el principio de autonomía de las cajas de compensación familiar al disponer que el saldo para obras y programas de beneficio social no ejecutados a 30 de septiembre de 2013, debía trasladarse a la cuenta contable creada por el acto acusado y a las cuentas corrientes o de ahorro que se constituyeran para el efecto? La parte demandante estima que ni el Gobierno ni las diferentes entidades que pertenecen al sector central de la Rama Ejecutiva del poder público, como lo es la Superintendencia de Subsidio Familiar, pueden limitar y desconocer la autonomía de las cajas de compensación familiar, obligándolas a modificar el sistema contable del Sistema de Subsidio Familiar, y que por tanto, no existe fundamento constitucional o legal que la haya facultado para expedir el acto enjuiciado; que además restringe la posibilidad de invertir en forma eficiente en sus obras, planes y proyectos.

Al efecto, la Sala recuerda que las cajas de compensación familiar son personas jurídicas de derecho privado sin ánimo de lucro, organizadas como corporaciones en la forma prevista en el Código Civil, que cumplen funciones de seguridad social y se hallan sometidas al control y vigilancia del Estado en la forma establecida por la ley, como lo prevé el artículo 39 de la Ley 21 de 1982; por lo que se rigen por el derecho privado en materia de contratación, suministro, servicios, entre otros, como lo ha sostenido esta Corporación[51].

Ahora bien, la especial condición que se deriva de su naturaleza jurídica y que la habilita para cumplir funciones de seguridad social, especialmente el pago del subsidio familiar, “[a]ctividad que cumplen en consonancia con aquellas adicionales que, a partir de los recaudos del subsidio familiar que administran, tanto la Ley 100 de 1993 como la Ley 789 de 2002 le han asignado y que, en todo caso, están relacionadas con el régimen subsidiado de salud y con otras prestaciones propias de la seguridad social […]”[52], permiten concluir que los recursos que administran tienen un carácter parafiscal, lo cual implica que tienen una destinación constitucional que impide sean utilizados por fuera de los fines previstos en la norma que la crea, como lo ha precisado la Corte Constitucional[53].

Aunado a ello, tales recursos comprometen el interés general en razón al propósito fundamental que cumple el subsidio familiar, que no es otro que el alivio de las cargas económicas que representa el sostenimiento de la familia, como núcleo básico de la sociedad a sus beneficiarios[54]. Para la Sala, estos razonamientos son suficientes para considerar que la autonomía de que gozan las cajas de compensación familiar es relativa en razón a las limitaciones que para el efecto ha impuesto la propia Constitución y la ley.

En efecto, el artículo 48 de la Carta Política habilita la intervención del Estado en el servicio público a la seguridad social, al disponer que éste tiene un carácter obligatorio y su prestación le corresponde garantizarla bajo su dirección, coordinación y control; además de las disposiciones arriba analizadas que le permiten a la Superintendencia de Subsidio Familiar dictar normas de regulación e instrucción en diversos aspectos sobre las instituciones sometidas a su vigilancia. Así lo ha precisado esta Corporación, al señalar[55]: “[…] Como ha sido reconocido por esta Sala de Decisión en relación con dicha autonomía, se trata de un principio que “no tiene vocación de ser absoluto frente a la administración y gestión de recursos parafiscales destinados a los fines sociales que aquí se han anunciado, sino que, necesariamente deben observar ciertas regulaciones tendientes a optimizar su manejo”[56].

Es por esto que en normas como las leyes 25 de 1981, 21 de 1982 y 789 de 2002 el legislador ha establecido distintas previsiones orientadas a enmarcar tanto la organización como la gestión y funcionamiento de estas entidades, delimitando así su campo de acción y creando condiciones y controles adecuados para asegurar el cumplimiento de su importante cometido social.

Incluso, como ya quedó visto con anterioridad, en desarrollo de esta habilitación constitucional, por su relevancia y la magnitud de los recursos que se pueden ver involucrados en ellos, así como por el significado para la colectividad de esta clase de iniciativas, el legislador dispuso que los planes, programas y proyectos de inversión para obras o servicios sociales estuviesen sometidos a un régimen de intervención pública especialmente severo.

Las previsiones del Decreto 1053 de 2014, “por el cual se establece el régimen de autorización para los planes, programas y proyectos de inversión en obras y servicios sociales que desarrollen las Cajas de Compensación Familiar y se dictan otras disposiciones”, desarrolla en la actualidad este régimen. […]” De manera que la Sala puede concluir que la Resolución nro. 742 de 2013 cuestionada, no constituye una injerencia ilegal en las cajas de compensación familiar, como lo estimó la parte actora, puesto que la Superintendencia de Subsidio Familiar se encuentra autorizada por la Constitución y la ley para expedir normas técnicas especiales en materia de contabilidad y de información financiera y de aseguramiento de la información. Tampoco la Sala advierte de qué manera restringe la posibilidad de invertir en forma eficiente en sus obras, planes y proyectos, cuando la medida implementada en el acto cuestionado permite un manejo adecuado de estos recursos parafiscales y que los mismos se destinen al propósito definido por el legislador.

Colofón de lo señalado, la Superintendencia de Subsidio Familiar no infringió la autonomía de las cajas de compensación familiar al expedir la resolución acusada y, en consecuencia, este cargo también será negado. En conclusión, partiendo de la presunción que cobija los actos de la administración[57] y dado que no se logró desvirtuar la legalidad de la Resolución nro. 742 de 2013, expedida por la Superintendencia de Subsidio Familiar, se denegarán las pretensiones de la demanda.

Por último, atendiendo lo dispuesto por el artículo 76 de la Ley 1564 de 2012, se tendrá por terminado el mandato conferido a la abogada Lida Regina Bula Narváez por parte de la Superintendencia de Subsidio Familiar y se reconocerá personería adjetiva a la abogada Aura Elvira Gómez Martínez, identificada con cédula de ciudadanía nro. 52.375.911 y tarjeta profesional nro. 99.586 del Consejo Superior de la Judicatura, quien actúa como Jefe de la Oficina Jurídica de esa entidad y presentó los documentos que acreditan su calidad el 24 de abril de 2019.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR DE OFICIO LA EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA, y en consecuencia, INHIBIRSE para decidir frente a la invocada transgresión de los artículos 1, 2, 4, 13, 42, 44, 45, 47, 48, 51, 53, 56, 150 numerales 11 y 12, 151, 209, 342, 349 y 352 de la Carta Política, así como de las Leyes 21 de 1982 y 1314 de 2009; así como de los cargos de falsa motivación, por las razones señaladas en precedencia.

SEGUNDO: DENEGAR las demás pretensiones de la demanda, según las razones explicadas en la parte motiva.

TERCERO: Téngase por terminado el mandato conferido a la abogada Paola Andrea Álvarez Hurtado por parte del Ministerio de Salud y Protección Social y se reconoce personería adjetiva a la abogada Aura Elvira Gómez Martínez, identificada con cédula de ciudadanía nro. 52.375.911 y tarjeta profesional nro. 99.586 del Consejo Superior de la Judicatura, quien actúa como Jefe de la Oficina Jurídica de esa entidad.

CUARTO: En firme esta decisión, archívese el expediente. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado (Ausente con excusa) ----------------------- [1] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [2] Folios 5 a 65 del cuaderno principal. [3] Modificada por la Resolución 645 de 2014, “por la cual se modifica la Resolución 0742 del 20 de septiembre de 2013, por la cual se derogan las Resoluciones 0747 de 2012, 0810 de 2012 y 0217 de 2013 y se amplía el Plan Único de Cuentas del Sistema del Subsidio Familiar, aprobado por la Resolución 0537 de 2009”, publicada en el Diario Oficial No. 49.254 de 25 de agosto de 2014. [4] El aparte normativo subrayado corresponde al objeto de la demanda. [5] Por la cual se modifica el régimen del Subsidio familiar y se dictan otras disposiciones. [6] Por la cual se regulan los principios y normas de contabilidad e información financiera y de aseguramiento de información aceptados en Colombia, se señalan las autoridades competentes, el procedimiento para su expedición y se determinan las entidades responsables de vigilar su cumplimiento. [7] Folios 15 a 64 del cuaderno principal. [8] Esa disposición fue subrogada por el artículo 5 del Decreto 2595 de 2012, frente a las cuales no hizo mención la parte actora. [9] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [10] Folios 1 a 22 del cuaderno de medida cautelar. [11] La demanda fue radicada el 11 de marzo de 2014 según se observa el sello de radicación de la Corporación visible a folio 65 del cuaderno principal. [12] Folios 68 a 70 del cuaderno principal. [13] Folios 71 a 76 del cuaderno principal. [14] Folio 24 del cuaderno de medida cautelar. [15] Folios 62 a 80 del cuaderno de medida cautelar. [16] Folios 77 a 87 del cuaderno principal. [17] En cita, C.P. Libardo Rodríguez Rodríguez, radicado nro. 2232. [18] En cita, C.P. Olga Inés Navarrete Barreto, radicado nro. 7807. [19] En cita, C.P. Miguel González Rodríguez, radicado nro. 2249. [20] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 62 de la Ley 21 de 1982 “Por la cual se modifica el régimen de subsidio familiar y se dictan otras disposiciones”. [21] M.P. Rodrigo Escobar Gil. Demanda de inconstitucionalidad contra el art. 20 (parcial) de la Ley 789 de 2002, “por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social y se modifican algunos artículos del Código Sustantivo del Trabajo” [22] En cita, Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola, radicado nro. 5501. [23] En cita, Consejo de Estado, Sección Cuarta, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, sin número de radicado. [24] Tales documentos fueron aprobados con el escrito de contestación. [25] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. [26] Folios 89 a 105 del cuaderno principal. [27] Folios 115 a 123 del cuaderno principal. [28] Folios 137 a 144 obra el acta de la audiencia y a folio 145 el CD de la misma, del cuaderno principal. [29] A folios 170 a 176 del cuaderno principal. [30] Folios 146 a 154 del cuaderno principal. [31] Folios 155 a 161 del cuaderno principal. [32] Folios 177 a 204 del cuaderno principal. [33] En cita, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 13 de diciembre de 2012, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, radicado nro. 11001032400020050023101. [34] Folios 206 a 207 del cuaderno principal. [35] Folios 180 a 181 del cuaderno principal. [36] Que compiló y actualizó el Reglamento del Consejo de Estado. [37] El Plan Único de Cuentas que deben aplicar las cajas de compensación familiar y demás entidades objeto de su inspección y vigilancia fue unificado por la Resolución nro. 537 del 6 de octubre de 2009, expedida por la Superintendencia del Subsidio Familiar [38] Esta Corporación al explicar cómo se configura la causal de nulidad de infracción de norma superior ha señalado que: “[E]l artículo 84 del C.C.A. consagra, entre otras causales de nulidad, la derivada de la infracción de las normas en las que ha debido fundarse el acto administrativo, o mejor, la nulidad por violación de una norma superior, como se conoce genéricamente. […]”, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta (Acuerdo de Descongestión No. 357 de 5 de diciembre de 2017), C.P. Alberto Yepes Barreiro, radicado nro. 05001-23-31- 000-2007-02617-01. [39] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del 13 de octubre de 2016, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés (E), radicación nro. 15001-23-31-000-2005-03783-01.

Ver también de la misma Sección: sentencia del 31 de enero de 2019, C.P. Oswaldo Giraldo López, radicado nro. 11001-03-24-000-2007-00405-00. Al respecto ha señalado la Sala que: “[L]as razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad o ilegalidad deben ser ciertas, lo que, evidentemente implica que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente «y no simplemente deducida por el actor, o implícita» […]”, cfr., Sentencia de 28 de enero de 2010, Rad. 2003-00503-01.

C.P. María Claudia Rojas Lasso. [40] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del 13 de octubre de 2016, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés (E), radicación nro. 15001-23-31-000-2005-03783-01. Ver también de la misma Sección: sentencia del 31 de enero de 2019, C.P. Oswaldo Giraldo López, radicado nro. 11001-03-24-000-2007-00405-00.

Al respecto ha señalado la Sala que: “[L]as razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad o ilegalidad deben ser ciertas, lo que, evidentemente implica que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente «y no simplemente deducida por el actor, o implícita» […]”, cfr., Sentencia de 28 de enero de 2010, Rad. 2003-00503-01.

C.P. María Claudia Rojas Lasso. [41] Según el cual, “cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación”. [42] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 24 de agosto de 2018. C.P. Oswaldo Giraldo López. Expediente radicación nro. número: 11001 0324 000 2008 00388 00, acumulado 11001 0324 000 2008 00173 000. [43] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del 13 de octubre de 2016, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés (E), radicación nro. 15001-23-31-000-2005-03783-01.

Ver también de la misma Sección: sentencia del 31 de enero de 2019, C.P. Oswaldo Giraldo López, radicado nro. 11001-03-24-000-2007-00405-00. [44] De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 189- 22: “[L]e Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: // (…) 22. Ejercer la inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos. […]” [45] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 13 de diciembre de 2012, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, radicado nro. 11001-03-24-000-2005-00231-01. [46] Artículo 2- 7 Decreto 2595 de 2012. [47] Artículo 10- 2 Ley 1314 de 2009. [48] Por la cual se amplía el plan único de cuentas para el sistema de subsidio familiar en Colombia, establecido mediante Resolución 537 del 6 de octubre de 2009. [49] Por la cual se modifica la Resolución 747 del 28 de noviembre de 2012. [50] Por la cual se amplía el plazo de aplicación y cumplimiento de la Resolución 747 de 2012, modificada por la Resolución 810 de 2012. [51] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 11 de julio de 2002, C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola, radicación nro. 11001-03-24-000-2001-00288-01(7392). [52] Corte Constitucional, sentencia C-655 del 5 de agosto de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil. [53] Cfr. Sentencias C-655 de 2003, ídem;

C-508 de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-183 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, ésta última en la que se afirmó que: “[L]os recursos que administran las cajas de compensación familiar no pertenecen a ellas sino que corresponden a un interés legítimo de los trabajadores (Cfr. Sentencia C-575 del 29 de octubre de 1992. M.P.: Dr. Alejandro Martínez Caballero), lo cual implica que es éste último sector -el del trabajo- el sujeto pasivo de la contribución y, a la vez, el sector beneficiario del producto de la misma, en cuanto son los trabajadores los favorecidos por el régimen de subsidios en salud, bien que los dineros correspondientes se administren directamente por las mismas cajas - como lo autoriza la norma, bajo la modalidad de cuentas independientes de las que corresponden al resto de sus rentas y bienes -, ya sea que se manejen dentro de la subcuenta de solidaridad del Fondo de Solidaridad y Garantía creado por la Ley 100 de 1993. […]” [54] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 11 de julio de 2002, ídem. [55] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 20 de noviembre de 2014, C.P. Guillermo Vargas Ayala, radicación nro. 11001-03-24-000-2013-00252-00.

Asimismo, lo ha sostenido la Sala de Consulta y Servicio Civil en concepto del 10 de noviembre de 1997, C.P. Luis Camilo Osorio Isaza, radicado nro. 1055, al afirmar: “[L]a normatividad anterior pone en evidencia como las cajas de compensación familiar aunque son personas de derecho privado, no gozan de la plena autonomía por la acción social que desarrollan y por el origen y destinación de sus recursos, de ahí que la ley las somete a régimen jurídico especial. […]” [56] En cita de la providencia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 13 de diciembre de 2012, Rad.

No. 11001-03-24-000-2005-00231-01. C.P.: Marco Antonio Velilla Moreno. Cfr. también la sentencia del 11 de julio de 2002, Rad. No. 7392. C.P. Manuel Urueta Ayola. [57] Conforme lo ha expuesto esta Corporación, “(…) si con sujeción al principio de legalidad la actividad de la Administración debe someterse plenamente a las normas de superior jerarquía, se infiere que, mientras no se demuestre lo contrario, una vez se tornen ejecutorios los actos que la comprenden, toda ella se ha realizado de conformidad con el ordenamiento y por ende queda cobijada con una presunción de legalidad.

( ) Así las cosas, se entiende que todo acto administrativo una vez ejecutoriado produce a plenitud su efectos y se impone su obligatorio cumplimiento por parte de todos los destinatarios hasta tanto la administración no declare lo contrario, por lo cual quien pretenda su nulidad no sólo tiene la obligación de expresar claramente los cargos en los cuales funda la ilegalidad que alega sino que también tiene la carga de demostrar los hechos en que se sustenta esa ilegalidad.

(…)”. Consejo de Estado- Sala de lo Contencioso Administrativo- Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 28 de mayo de 2015. Expediente Radicación número: 76001-23-31-000-2001- 00145-01(35625). M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.