MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA, ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONTEO DEL TÉRMINO EN LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO CAUSADO POR LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR ERROR JUDICIAL / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR ERROR JURISDICCIONAL / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL El fenómeno de la caducidad es un presupuesto procesal de carácter negativo que opera en algunas acciones contenciosas por el transcurso de un término establecido expresamente en la ley, que una vez cumplido restringe la posibilidad de acceder a la administración de justicia. (…) se puede concluir que el propósito esencial de la caducidad es evitar que las diversas situaciones jurídicas se extiendan de manera indefinida en el tiempo.
(…) como la caducidad opera de pleno derecho, pues su plazo no es susceptible de interrupción ni de suspensión por pacto entre las partes, su configuración implica que el demandante pierde la facultad de accionar ante la jurisdicción por no haber ejercido oportunamente su derecho y concurrir dos supuestos: i) el transcurso del tiempo y ii) el no ejercicio de la acción.Dicho término está edificado sobre la conveniencia de señalar un plazo objetivo e invariable para que quien considere ser titular de un derecho opte por accionar o no. Respecto de la oportunidad para presentar la demanda, el literal i) del numeral 2 del artículo 164 de la ley 1437 de 2011 establece que el medio de control de reparación directa caduca al cabo de 2 años contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior, esto último siempre que se encuentre probada la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 164.2 LITERAL I CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá D.C., cuatro (04) de diciembre del año dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 47001-23-33-000-2017-00426-01(63198) Actor: ILDEBRANDO ANTONIO MAESTRE PIÑA Demandado: MUNICIPIO DE CIÉNAGA - MAGDALENA Y CONSORCIO JC Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación formulado por la parte demandante contra la providencia del 20 de septiembre de 2018, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Magdalena rechazó la demanda por haber operado el fenómeno de la caducidad del medio de control (fol. 86-89, c.ppl).
I.
ANTECEDENTES 1. Mediante escrito presentado el 20 de noviembre de 2017 ante el Tribunal Administrativo del Magdalena, el señor Ildebrando Antonio Maestre Piña, actuando a través de apoderado, formuló demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa en contra del Municipio de Ciénaga - Magdalena y el Consorcio JC, en la que se formularon las siguientes pretensiones (fol. 2-14 y 36-41 c.1): “1.
Que se declare que el MUNICIPIO DE CIÉNAGA (MAGDALENA) (…) y el CONSORCIO JC (…), son administrativamente responsables de los perjuicios materiales y morales causados a mi poderdante señor ILDEBRANDO ANTONIO MAESTRE PIÑA, a consecuencia (sic) de las acciones y omisiones atribuidas a las autoridades públicas. 2. Como consecuencia de la anterior declaración, se condene al MUNICIPIO DE CIÉNAGA (MAGDALENA) (…) y el CONSORCIO JC (…), a título de reparación de los daños ocasionados pagar a mi mandante señor LDEBRANDO ANTONIO MAESTRE PIÑA, los perjuicios materiales y morales objetivados y subjetivados en la cantidad de OCHOCIENTOS CINCO MILLONES OCHOCIENTOS NOVENTA Y CINCO MIL TRESCIENTOS SETENTA Y CUATRO PESOS M/C ($805.895.374.oo), o la cantidad que resulte probada dentro del proceso.
(…)”. 2. En síntesis, los hechos y circunstancias relevantes que se adujeron en la demanda fueron los siguientes: 2.1. Hasta el 5 de diciembre del año 2004, el demandante era copropietario de una colmena (local comercial) en el mercado público del municipio de Ciénaga – Magdalena, en la cual desarrollaba diferentes actividades comerciales como la venta de víveres y abarrotes.
Según la demanda, el producido del local brindaba el sustento y educación del núcleo familiar del demandante. 2.2. Con ocasión del contrato de obra pública n.º 138 de 2004 adjudicado al contratista J.P.G. & Cia. S.A., el 5 de diciembre de 2004 se inició la construcción del nuevo mercado del municipio de Ciénaga – Magdalena, el cual debía ser entregado 365 días calendario después del acta de inicio de la obra.
No obstante, a la fecha de presentación de la demanda la construcción no había sido entregada. 2.3. Según la demanda, para la época de la construcción del nuevo mercado público, el municipio de Ciénaga – Magdalena manifestó a los propietarios de las colmenas (locales comerciales) que una vez finalizada la obra podrían continuar desarrollando su actividad comercial en la nueva edificación. 2.4.
Concluyó la parte actora que se “ha desmejorado su calidad de vida a consecuencia del retraso en la obra por la no reubicación de su lugar de trabajo en la construcción del nuevo mercado de dicha ciudad”, por lo que no pudo continuar ejerciendo su actividad comercial y, por ende, se le han ocasionado múltiples perjuicios económicos. II. DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA Mediante auto del 20 de septiembre de 2018, el Tribunal Administrativo del Magdalena rechazó la demanda por haber operado el fenómeno de la caducidad del medio de control (fol. 86-89, c.ppl).
Como fundamento de su decisión, señaló el a quo que en el caso bajo examen el término de la caducidad debía ser contabilizado luego del vencimiento del plazo establecido para entregar la nueva edificación (365 días después del acta de inicio de la obra) y que por tal motivo el término de 2 años para presentar la demanda de reparación directa feneció el “25 de agosto de 2007”[1].
En esos términos, concluyó el a quo que como la solicitud de conciliación extrajudicial en el sub lite se presentó el 1 de agosto de 2017, la misma no tuvo el mérito para interrumpir el término de caducidad, puesto que este se encontraba vencido. Con base en los anteriores argumentos, el a quo decidió rechazar la demanda por caducidad del medio de control.
III. RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Magdalena, el apoderado de la parte demandante presentó recurso de apelación. En síntesis, los motivos de su inconformidad fueron los siguientes (fol. 93 - 99, c.ppal): Indicó el inconforme que el a quo no tuvo en cuenta que el daño alegado fue continuado y que solo hasta el 4 de enero de 2017 se entregaron la totalidad de los locales a los comerciantes del mercado público de Ciénaga - Magdalena.
Señaló que como la obra de construcción o remodelación del mercado público se entregó hasta el 30 de noviembre de 2017, y el daño alegado no cesó hasta ese momento, por lo cual el término para presentar la demanda de reparación directa era hasta el 30 de noviembre de 2019. Por lo anterior, solicitó el recurrente dejar sin efectos la providencia apelada y, en su lugar, dar trámite al presente medio de control.
IV. PROBLEMA JURÍDICO Corresponde a la Sala determinar si en el presente caso se presentó un daño continuado o, si por el contrario, el mismo pudo ser percibido por la parte afectada en un momento específico. V. COMPETENCIA De conformidad con lo previsto en el artículo 150[2] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, corresponde a esta Corporación conocer los recursos de apelación interpuestos contra los autos proferidos en primera instancia por los tribunales administrativos.
Para el efecto, el que dispone el rechazo de la demanda, de conformidad con los artículos 243.1[3] y 125 ibídem. VI. CONSIDERACIONES Estima la Sala que se debe revocar la decisión proferida el 20 de septiembre de 2018 por el Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante la cual se rechazó la demanda por haber operado el fenómeno de la caducidad del medio de control de reparación directa, por los motivos que se expondrán a continuación: 1.
Sobre la caducidad del medio de control de reparación directa El fenómeno de la caducidad es un presupuesto procesal de carácter negativo que opera en algunas acciones contenciosas por el transcurso de un término establecido expresamente en la ley, que una vez cumplido restringe la posibilidad de acceder a la administración de justicia. De acuerdo con lo anterior, se puede concluir que el propósito esencial de la caducidad es evitar que las diversas situaciones jurídicas se extiendan de manera indefinida en el tiempo.
Entonces, como la caducidad opera de pleno derecho, pues su plazo no es susceptible de interrupción ni de suspensión por pacto entre las partes, su configuración implica que el demandante pierde la facultad de accionar ante la jurisdicción por no haber ejercido oportunamente su derecho y concurrir dos supuestos: i) el transcurso del tiempo y ii) el no ejercicio de la acción[4].
Dicho término está edificado sobre la conveniencia de señalar un plazo objetivo e invariable para que quien considere ser titular de un derecho opte por accionar o no. Respecto de la oportunidad para presentar la demanda, el literal i) del numeral 2 del artículo 164 de la ley 1437 de 2011 establece que el medio de control de reparación directa caduca al cabo de 2 años contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior, esto último siempre que se encuentre probada la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. Hecha la claridad sobre el inicio de la contabilización del término para ejercer el medio de control de reparación directa, el cual opera, por regla general, desde la ocurrencia del hecho generador del daño, se entrará a analizar si en el caso bajo estudio puede considerarse la existencia de un daño continuado para efectos de contabilizar la caducidad o, si por el contrario, existen suficientes elementos de juicio para considerar que la parte demandante tuvo conocimiento del daño en un momento específico. 2.
El caso en concreto En el caso sub examine la parte demandante pretende que se declare la responsabilidad administrativa y patrimonial del municipio de Ciénaga – Magdalena y el Consorcio JC, por los presuntos daños y perjuicios que se ocasionaron al no haberse permitido el ejercicio de la actividad comercial que venía desarrollando como propietario de una colmena (local comercial) en el mercado público municipal.
Como hechos relevantes en la causación del daño se indicaron en la demanda los siguientes: i) El 5 de diciembre de 2004, mediante contrato de obra pública n.º 138 de 2004, adjudicado al contratista denominado J.P.G. & Cia. S.A., se inició la construcción del nuevo mercado público del municipio de Ciénaga – Magdalena. ii) La obra se debía entregar en el plazo de 365 días calendario contados a partir del acta de inicio de la obra. iii) Finalizada la obra se asignarían nuevamente las colmenas o locales comerciales a los propietarios de los establecimientos de comercio que funcionaban en el antiguo mercado público. iv) El 21 de abril de 2017, la Alcaldía de Ciénaga, en respuesta a un derecho de petición, informó que después de un nuevo contrato de licitación pública se pactó como fecha de entrega de la obra el mes de octubre de 2017 y que en ese mismo mes se realizaría la reubicación de los comerciantes en el nuevo mercado público. v) A la fecha de presentación de la demanda no se había efectuado la entrega de la obra contratada.
De acuerdo con el escrito de la demanda, con el incumplimiento por parte de la Alcaldía de Ciénaga en la reubicación de los comerciantes que tenían sus colmenas en la plaza pública, el demandante, en calidad de copropietario de uno de los locales comerciales que funcionaba en el antiguo mercado de Ciénaga – Magdalena, se vio afectado al no poder ejercer su actividad comercial.
Ahora, en relación con el contrato de obra pública celebrado por el municipio, el demandante aportó copia del “acta de entrega del sitio de la obra” (fol. 25, c1), en la cual se señala que el plazo del contrato n.º 138 de 2004 era de “365 días calendario a partir del acta de iniciación”. Pese a ello, no existe claridad de la fecha en que el demandante conoció de dicho documento ni prueba de que en ese momento la Alcaldía de Ciénaga se haya comprometido con una fecha cierta en la que reubicaría a los comerciantes.
Por el contrario, obra en el expediente respuesta del 21 de abril de 2017 a una petición previa, donde la Alcaldía de Ciénaga informó que para octubre de 2017 se entregaría el nuevo mercado público y que en ese mismo mes se haría efectiva la reubicación de los demandantes. Así mismo, en respuesta a una solicitud elevada por el a quo, previo a la admisión de la demanda, al municipio de Ciénaga – Magdalena informó los siguientes aspectos relevantes (fol. 49, c.1): i) que la construcción del mercado público inició en el año 2004 y ii) que la obra se extendió hasta el año 2017 (en ese mismo año se asignó el local 072 al señor Ildebrando Piña Maestre).
En ese contexto, estima la Sala que como la obra de construcción del nuevo mercado municipal se extendió hasta el mes de octubre de 2017 y en ese mismo año se reubicó a los comerciantes, es a partir de ese momento que se contabilizar el término de caducidad del medio de control de reparación directa, pues ahí cesó el presunto daño causado.
En efecto, se alega en la demanda la causación de unos perjuicios como consecuencia de la omisión en el restablecimiento de la actividad económica del señor Ildebrando Piña Maestre, la cual venía siendo desempeñada por este en el mercado municipal de Ciénaga – Magdalena, y que debía ser restablecida una vez entregada la nueva edificación. Además, considera la Sala razonable que sea a partir de la entrega efectiva de la obra que se contabilice la caducidad del medio de control, toda vez que el daño invocado por la parte demandante tiene que ver con el incumplimiento en la entrega del nuevo local y la consecuente imposibilidad de desarrollar la actividad comercial, aspectos que se mantuvieron hasta la entrega de la obra.
En esa medida, comoquiera que los documentos obrantes en el expediente dan cuenta de que la obra inició el 1 de diciembre de 2004 y se mantuvo hasta el mes de octubre de 2017, solo hasta esta última fecha se puede hablar de la consolidación del daño. Ahora bien, como la demanda de reparación directa fue presentada del 20 de noviembre de 2017, evidencia la Sala que el medio de control de reparación directa no se encontraba caducado, por lo cual se revocará la decisión apelada y, en su lugar se ordenará al a quo que estudie la admisión de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR la providencia del 20 de septiembre de 2018, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Magdalena rechazó la demanda por haber operado el fenómeno de la caducidad del medio de control y, en su lugar, ordenar al a quo que estudie la admisión de la demanda sin oponer la caducidad del medio de control.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia conforme lo dispone la ley.
TERCERO: Una vez ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo, previas las desanotaciones del caso.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE | | |RAMIRO PAZOS GUERRERO | |Presidente | | | | | |Ausente con permiso | |MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ |ALBERTO MONTAÑA PLATA | |Magistrado |Magistrado | ----------------------- [1] Se advierte que el Tribunal Administrativo del Magdalena no especificó con detalle la forma en que hizo el conteo del término de caducidad. [2]La disposición indica: “Artículo 150.
Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia.” [3] La norma dispone: “Artículo 243.
Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: “1. El que rechace la demanda. (…).” [4] Ver en este sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 23 de junio de 2011, exp. 21093, MP: Hernán Andrade Rincón; auto del 20 de febrero de 2008, Radicación16.207 (11-2922), MP;
Myriam Guerrero de Escobar, entre otros.