IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD - Existencia de otro medio de defensa judicial en trámite / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PERJUICIO IRREMEDIABLE - Ausencia de prueba A la Sala le corresponde determinar si la acción de tutela de la referencia cumple con el requisito de la subsidiariedad.
(…) [L]a inconformidad de la demandante no puede ser estudiada a instancias de la acción de tutela de la referencia porque el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho (…) en el que obra como demandante la Unión de Trabajadores de la Industria del Transporte Marítimo y Fluvial - UNIMAR se encuentra en curso, lo que de entrada, hace improcedente la intervención del juez de tutela.
(…) [Además,] [r]esulta relevante advertir que de la lectura del expediente no se advierte prueba que acredite la existencia de un perjuicio para la demandante, que haga inminente la intervención del juez de tutela como mecanismo transitorio, pues, como se indicó, dentro del proceso ya fue vinculada la Federación Nacional de Cafeteros y será la autoridad judicial quien deba determinar en qué calidad actúa. Así las cosas, la actora cuenta con otro medio de defensa judicial, que se encuentra en curso y debido a la ausencia del perjuicio irremediable que permita el amparo de los derechos invocados por esta vía de manera excepcional, resulta improcedente la utilización de la presente tutela como mecanismo transitorio.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá, D.C., doce (12) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04866-00(AC) Actor: UNIÓN DE TRABAJADORES DE LA INDUSTRIA DEL TRANSPORTE MARÍTIMO Y FLUVIAL - UNIMAR Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B La Sala decide la acción de tutela presentada por el presidente y representante legal de la Unión de Trabajadores de la Industria del Transporte Marítimo y Fluvial - UNIMAR contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, de conformidad con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 1983 de 2017.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones La demandante ejerció acción de tutela contra la citada autoridad judicial, por considerar vulnerado el derecho fundamental al debido proceso. En consecuencia, formuló la siguiente pretensión: “(…) ORDENAR a la Consejera Ponente vincular al proceso a la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia como entidad gremial privada”.[1] 2.
Hechos De la lectura del expediente se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. En el año 1998, la Unión de Trabajadores de la Industria del Transporte Marítimo y Fluvial – UNIMAR y el Sindicato Gremial de Oficiales de la Marina Mercante - ASOMMEC, solicitaron ante el Ministerio del Trabajo que se declarara la “Unidad de empresa” entre la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A. y la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia – Fedecafé. Petición que negó la cartera ministerial mediante Resoluciones Nos. 2996 de 1998 y 2525 de 1999. 2.2.
Posteriormente, los sindicatos pidieron nuevamente ante el Ministerio del Trabajo la declaratoria de “unidad de empresa” entre la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A. y la Fedecafé. Mediante las Resoluciones No. 70, 889 y 1212 de 2002, el Ministerio de Trabajo declaró la existencia de la figura de “unidad de empresa”, al encontrar acreditados los requisitos del artículo 194 del CST. 2.3.
La parte actora interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los anteriores actos administrativos, la cual conoció el Consejo de Estado, Sección Segunda, que en sentencia de 23 de abril de 2009, declaró la nulidad de los actos administrativos, al considerar que Fedecafé no fue citada ni pudo intervenir en el trámite administrativo, en consecuencia, ordenó rehacer la actuación administrativa. 2.4.
En cumplimiento de la anterior decisión, el Ministerio del Trabajo ordenó rehacer la actuación administrativa vinculando a Fedecafé, trámite que culminó con las Resoluciones Nos. 777 de 2012, 1528 de 2012 y 2037 de 2013, en las que resolvió negar la declaratoria de “unidad de empresa” entre la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A. y la Fedecafé. 2.5.
Contra los anteriores actos administrativos se interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual correspondió por competencia al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. 2.6. La Federación Nacional de Cafeteros, como administradora del Fondo Nacional de Café, al contestar la demanda, se opuso a las pretensiones y afirmó que «no existe una persona jurídica – o ente – denominado “FEDERACIÓN NACIONAL DE CAFETEROS como administradora del FONDO NACIONAL DEL CAFÉ”, distinta de la FEDERACIÓN como persona jurídica del derecho privado sin ánimo de lucro, y del FONDO como una cuenta parafiscal sin personería jurídica. ». 2.7.
Mediante auto de 2 de octubre de 2019, la Magistrada sustanciadora del proceso, convocó a las partes para el 13 de noviembre de 2019, con el fin de realizar la audiencia inicial. Contra esa decisión la parte demandante interpuso recurso de reposición, con el argumento de que en el proceso no se había vinculado a la Fedecafé, en calidad de entidad gremial del derecho privado, por lo que solicitó la conformación del respectivo litis consorcio. 2.8.
En auto de 5 de noviembre de 2019, la Consejera sustanciadora desestimó el recurso de reposición, al considerar que, “al revisar el expediente de manera exhaustiva, integral y detallada, la Ponente encuentra que mediante auto de 3 de noviembre de 2017, visible a fls. 420 a 422 del cuaderno principal, se ordenó vincular a la Federación Nacional de Cafeteros al presente proceso.
Así mismo, se resalta que a fls. 422 a 432 a 480 (sic), del anotado cuaderno, la referida agremiación contestó la demanda”. 3. Fundamentos de la acción de tutela La parte demandante aseguró que los argumentos de la autoridad judicial vulneran el debido proceso, toda vez que en el auto de 3 de noviembre de 2017, vinculó a Fedecafé pero en calidad de administradora del Fondo Nacional del Café, cuando la petición en el recurso de reposición era que se le vinculara como entidad gremial del derecho privado.
A juicio de la demandante, la autoridad judicial demandada debió vincular a la Federación Nacional de Cafeteros – Fedecafe, como entidad gremial del derecho privado, pues se demandaron los actos administrativos que negaron la “unidad de empresa” entre la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A. y la Fedecafé, como administradora del Fondo Nacional del Café. Lo que a su juicio, quiere decir que la Federación Nacional de Cafeteros, como entidad privada, no fue vinculada al proceso en el auto de 3 de noviembre de 2017, lo que pude dar lugar a una demanda de nulidad.
Aseguró que en una demanda de casación promovida por el apoderado de la Federación Nacional de Cafeteros, el togado sustentó la casación precisamente en el hecho de que no se identificó como es debido el destinatario de las condenas proferidas, que existe ambigüedad sobre si la condenada es la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia como administradora del Fondo Nacional del Café, o la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia como entidad privada.
Que lo anterior cobra mayor relevancia, atendiendo a las afirmaciones hechas por Fedecafé en la contestación de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en la que aseguró que dicha entidad como administradora del Fondo Nacional del Café no existe, que solo está constituida la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia como entidad privada.
Afirmó que la confusión entre las dos entidades conlleva, como lo hizo el Ministerio de Trabajo, a presentar el objeto social privado de la Federación Nacional de Cafeteros como si fuera el objeto social del Fondo Nacional del Café. Que no se puede vincular a la referida entidad en una u otra forma y mucho menos en ambas indistintamente, porque se estaría violando el debido proceso, porque la convocatoria es ambigua. 4.
Trámite previo El despacho sustanciador, mediante auto del 20 de noviembre de 2019, admitió la acción de tutela y ordenó notificar a las partes demandante y demandado y a la Asociación Nacional de Oficiales de la Marina Mercante – ASOMMEC-, a la Nación – Ministerio del Trabajo, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia y a la Fiduprevisora S.A., como terceros interesados en el resultado del proceso.[2] 5.
Oposiciones La Magistrada Sandra Lisset Ibarra, integrante de la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, luego de relatar los hechos que dieron origen a la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y el trámite que se ha surtido dentro del proceso, indicó que la acción de tutela era improcedente, por lo siguiente: Que las pretensiones de la tutelante era configurar una instancia adicional, para que se vuelva a discutir la vinculación de Fedecafé, como entidad privada, cuando dentro del proceso ordinario ya analizó el asunto en dos oportunidades: i) a través del auto de 5 de noviembre de 2019, en el que se resolvió el recurso de reposición contra el auto que fijó fecha para audiencia inicial; y, ii) en la etapa de saneamiento, al interior de la audiencia inicial, oportunidad en la que la demandante se mostró conforme y no interpuso ningún recurso.
Señaló que dentro del proceso se encuentra vinculada Fedecafé, que es una entidad gremial del derecho privado, encargada en virtud de un contrato de administración suscrito con el Ministerio de Hacienda, de administrar el Fondo, que es una cuenta del Tesoro Público adscrita al referido ministerio. Manifestó que además de Fedecafé, al proceso fueron vinculados: el Ministerio del Trabajo, por ser la cartera que expidió los actos administrativos demandados; el Ministerio de Hacienda, que es la entidad a la cual se encuentra adscrito el Fondo Nacional del Café; y, la Fiduprevisora S.A., que es la dependencia que administra, en desarrollo de un contrato de fiducia, el patrimonio autónomo denominado PANFLOTA, que se encarga de pagar las deudas laborales de la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A. Que así, todos los sujetos o entidades que tienen interés en las resultas del proceso están vinculados, garantizando el debido proceso a las partes.
Que en el momento de hacer el estudio de fondo del asunto, se entrará a estudiar en su conjunto al litis y el material probatorio recaudado y, de ser necesario, el Despacho podrá hacer uso de las facultades o poderes que le confiere el ordenamiento jurídico para traer al proceso sujetos o pruebas a que hubiere lugar, garantizado el debido proceso para todos los intervinientes. 6.
Intervención de los terceros interesados La Federación Nacional de Cafeteros de Colombia aseguró que ni en el proceso de nulidad y restablecimiento que se cuestiona ni en los demás procesos que indicó la parte actora, han dicho que la Fede Café como administradora del Fondo Nacional del Café no exista, que lo que han afirmado es que no existe una persona jurídica o ente jurídico denominado así. Que en la actuación administrativa del Ministerio del Trabajo que concluyó con los actos administrativos demandados, ni el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se ha hecho referencia a la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia como persona jurídica gremial y de derecho privado, por ello, la decisión adoptada en el auto de 5 de noviembre de 2019, se encuentra ajustada a derecho y a la realidad procesal, razón por la que solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela.
La Nación – Ministerio de Hacienda afirmó que la acción de tutela no cumple con la carga argumentativa mínimas exigidas por la Corte Constitucional en la sentencia SU-565 de 2015, pues en los fundamentos jurídicos omitió desarrollar las causales genéricas y específicas de procedencia, es más ni si quiera las mencionó en el escrito. La Fiduprevisora S.A. indicó que carece de legitimación en la causa por pasiva, porque como vocera y administradora del patrimonio Autónomo Panflota, toda vez que en el periodo comprendido entre la primera solicitud de “unidad de empresa” y la segunda petición, no fue parte ni participó en las resultas del proceso.
Además, los actos administrativos atacados no son del resorte de la entidad, no emanaron de la autonomía de su voluntad, no se dictaron dentro del giro ordinario de los negocios que desarrolla como vocera y administradora de Panflota, ni con ocasión a decisiones que haya tomado. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1° establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. A la Sala le corresponde estudiar si la autoridad judicial demanda con sus actuación vulneró los derecho fundamentales invocados por la parte actora. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional[3], para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales[4] y específicas[5] de procedencia de la acción de tutela.
Siendo así, a la Sala le corresponde establecer si en el presente caso se cumplen los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial descritos. Caso concreto A la Sala le corresponde determinar si la acción de tutela de la referencia cumple con el requisito de la subsidiariedad. En el escrito de tutela, la parte actora señaló que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, vulneró el derecho fundamental al debido proceso, al vincular a la Federación Nacional de Cafeteros como Administradora del Fondo Nacional del Café cuando debió hacerlo como persona jurídica gremial del derecho privado, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se cuestionan los actos administrativos en los cuales el Ministerio de Trabajo negó la solicitud de configuración de “unidad de empresa” entre la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A. y la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia – Fedecafé. Por su parte, la autoridad judicial accionada solicitó declarar improcedente la acción de tutela, porque las pretensiones de la actora estaban encaminadas a configurar una instancia adicional, cuando el asunto ya se había analizado dentro del proceso en dos oportunidades y, que en todo caso, la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia fue vinculada al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, mediante auto de 3 de noviembre de 2017.
Advierte la Sala que la inconformidad de la parte actora radica concretamente en la calidad en que se vinculó la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, pues asegura que en el auto de 3 de noviembre de 2017, se le vinculó como administradora del Fondo Nacional del Café, cuando a su juicio, la vinculación debía hacerse como persona jurídica gremial del derecho privado.
Para la Sala, la acción de tutela de la referencia no cumple con el requisito de subsidiariedad, por las razones que se pasan a exponer: La decisión que se cuestiona, es el auto de 5 de noviembre de 2019, en el cual la autoridad judicial accionada negó el recurso de reposición interpuesto contra el auto que fijo fecha para celebrar la audiencia inicial, con los siguientes argumentos: “(…) Al revisar el expediente de manera exhaustiva, integral y detallada, la Ponente encuentra que mediante auto de 3 de noviembre de 2017, visible a fls. 420 a 422 del cuaderno principal, se ordenó vincular a la Federación Nacional de Cafeteros al presente proceso.
Así mismo, se resalta que a fls. 442 a 432 a 480, del anotado cuaderno, la referida agremiación contestó la demanda. (…)” Acorde con el sistema de consulta de procesos de la Rama Judicial, se encuentra acreditado, que en el auto de 3 de diciembre de 2017, la autoridad judicial, ordenó la vinculación de Fedecafé, en los siguientes términos: “(…) En virtud de lo anterior, y en consonancia con el debido proceso, principio rector de las actuaciones administrativas, consagrado en los artículos 29 de la Constitución y 3.° de la Ley 1437 de 2011, en la parte resolutiva de esta providencia se ordenará vincular a la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, como entidad demandada en el proceso de la referencia por tener interés directo en las resultas del mismo; en consecuencia, se ordenará notificar a la referida entidad, remitiéndole copia del auto a través del cual se admitió el libelo demandatorio.
Así mismo se correrá traslado del mismo de conformidad a lo previsto por el artículo 172 de la Ley 1437 de 2011, para que en el término de 30 días, conteste la demanda, proponga excepciones, solicite pruebas, llame en garantía o presente demanda de reconvención, y en general, realice todas las actuaciones que estime pertinentes.” Lo primero que conviene decir es que la inconformidad de la demandante no puede ser estudiada a instancias de la acción de tutela de la referencia porque el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con No. 111001-03-24-000-2014-00403-00, en el que obra como demandante la Unión de Trabajadores de la Industria del Transporte Marítimo y Fluvial - UNIMAR se encuentra en curso, lo que de entrada, hace improcedente la intervención del juez de tutela.
Al respecto, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991[6] señala que la acción de tutela “es un mecanismo residual y subsidiario que solo procede cuando no existan otros recursos o medios de defensa judicial”, por lo tanto, no puede ser utilizada como un trámite alternativo para sustituir o agilizar los procesos judiciales que el ordenamiento ha dispuesto para el efecto.
En ese entendido, la autoridad judicial demandada, en uso de las facultades oficiosas que le confiere el ordenamiento jurídico, puede, si lo considera necesario, vincular al proceso sujetos o solicitar pruebas a que hubiere lugar, garantizado el debido proceso para todos los intervinientes. Finalmente, resulta relevante advertir que de la lectura del expediente no se advierte prueba que acredite la existencia de un perjuicio para la demandante, que haga inminente la intervención del juez de tutela como mecanismo transitorio, pues, como se indicó, dentro del proceso ya fue vinculada la Federación Nacional de Cafeteros y será la autoridad judicial quien deba determinar en qué calidad actúa. Así las cosas, la actora cuenta con otro medio de defensa judicial, que se encuentra en curso y debido a la ausencia del perjuicio irremediable que permita el amparo de los derechos invocados por esta vía de manera excepcional, resulta improcedente la utilización de la presente tutela como mecanismo transitorio.
En los anteriores términos, la Sala declarará improcedente la acción de tutela interpuesta por la Unión de Trabajadores de la Industria del Transporte Marítimo y Fluvial – UNIMAR contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta- Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por la Unión de Trabajadores de la Industria del Transporte Marítimo y Fluvial – UNIMAR, acorde con lo expuesto en la parte considerativa. 2. En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible.
Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO En comisión MILTON CHAVES GARCÍA JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ ----------------------- [1] Folio 5 del expediente de tutela. [2] Folio 37 del expediente de tutela. [3] La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) [4] Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. [5] La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;
(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. [6] “La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. Se entiende por irremediable el perjuicio que solo pueda ser reparado en su integridad mediante una indemnización. (…)”