IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - Ausencia de carga argumentativa [F]rente al proceso (…) en el que el Juzgado Sexto Administrativo de Popayán y el Tribunal Administrativo del Cauca, en las providencias del 1 de junio de 2017 y 29 de mayo de 2019, respectivamente, declararon la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la parte actora no expresó uno solo argumento dirigido a cuestionar las mismas.(…) Siendo así, la acción de tutela respecto de las providencias adoptadas en el trámite de nulidad y restablecimiento del derecho (…) no cumple con el requisito de relevancia constitucional, pues es totalmente ausente la carga argumentativa mínima que le correspondía para cuestionar la decisión, a pesar de que se requirió para ese efecto y no lo hizo.
IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD - Existencia de otro medio de defensa judicial / OMISIÓN EN LA INTERPOSICIÓN DE RECURSOS ORDINARIOS / RECURSO DE APELACIÓN [E]n lo que respecta al proceso (…) del conocimiento del Juzgado Cuarto Administrativo de Popayán, se advierte que, en sentencia adoptada en audiencia inicial del 4 de septiembre de 2019, el despacho declaró la prescripción de la sanción moratoria de las cesantías reclamada por la parte actora.
(…) Sin embargo, dicha inconformidad tampoco puede ser estudiada a instancias de la acción de tutela de la referencia porque el [accionante] contó con la posibilidad de interponer el recurso de apelación contra la sentencia del 4 de septiembre de 2019 y allí señalar los motivos de inconformidad con la declaratoria de prescripción de la sanción moratoria, sin que así ocurriera.
De manera que, al respecto, la solicitud de amparo tampoco cumple con el requisito general de la subsidiariedad, lo cual hace la improcedente. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá, D.C., doce (12) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04667-00(AC) Actor: SEGUNDO EVANGELISTA NAZARENO VIVAS Demandado: JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE POPAYÁN La Sala decide la acción de tutela interpuesta, en nombre propio, por el señor Segundo Evangelista Nazareno Vivas contra el Juzgado Cuarto Administrativo de Popayán, de conformidad con lo establecido en el artículo 1 del Decreto 1983 de 2017.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El señor Segundo Evangelista Nazareno Vivas promovió acción de tutela contra el Juzgado Cuarto Administrativo de Popayán, por estimar vulnerado el derecho fundamental al debido proceso. En consecuencia, formuló la siguiente pretensión: “Con fundamento en lo anteriormente expuesto le solicito al Honorable Consejo de Estado, que si considera pertinente la tutela, interpuesta se tutelen mis derechos fundamentales invocados como amenazados, violados y/o vulnerados”.
En el escrito de aclaración de la demanda de tutela, identificó como pretensión, la siguiente: “Después de haber establecido y como lo dice la sentencia que la demanda es viable, por consiguiente mi pretensión es solicitar que se ordene a los entes demandados la liquidación y el pago por mora en la (sic) cesantías que no la pagaron como ordena la ley, habiendo dejado de (sic) trascurrir en el proceso: 19001-33-006-2017-00062-00 Tribunal Administrativo del Cauca, 19 días y en el proceso 190013333004 2017 00103 00, Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Popayán, 178 días correspondiente a mi favor y a mi nombre propio (sic) el pago por la mora de las cesantías demandadas”. 2.
Hechos De la lectura del expediente se advierten como hechos relevantes, los siguientes: Mediante Resolución 0838 del 18 de diciembre de 2007, la Secretaría de Educación y Cultura del departamento del Cauca, en representación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, reconoció y ordenó el pago de las cesantías parciales para compra de vivienda a favor del señor Segundo Evangelista Nazareno Vivas, pago que fue realizado el 25 de agosto de 2008.
En escrito radicado el 13 de febrero de 2014 el señor Segundo Evangelista Nazareno Vivas solicitó a la Secretaría de Educación del departamento del Cauca el pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías parciales. La Secretaría de Educación y Cultura del departamento del Cauca, en Oficio 006 del 19 de febrero de 2014, informó que no conoce cuál es la fecha exacta en la que la Fiduprevisora S.A. efectuó el pago de la prestación, que es la entidad sobre la cual recae la responsabilidad de efectuar el pago total de las prestaciones previamente aprobadas.
Por lo que consideró que no existió respuesta de la solicitud. El señor Segundo Evangelista Nazareno Vivas ejerció medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, a fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo ficto que surgió del silencio administrativo negativo que surgió con ocasión de la petición que elevó el 13 de febrero de 2014 y, para que, en consecuencia, se ordenara el reconocimiento y pago del valor correspondiente a la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías parciales.
El Juzgado Cuarto Administrativo de Popayán, en audiencia inicial celebrada el 4 de septiembre de 2019, declaró la nulidad del acto administrativo ficto, por encontrar procedente el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías parciales, en tanto el pago fue realizado más de 65 días hábiles después de dicha fecha, sin embargo, declaró prescrita la sanción, porque la reclamación fue interpuesta más de tres años después de que se hizo exigible la obligación. 3.
Argumentos de la tutela En el escrito de aclaración la parte actora precisó que cuestiona las actuaciones del Tribunal Administrativo del Cauca, en el proceso con radicado “19001-33-006-2017-00062-00” y del Juzgado Cuarto Administrativo de Popayán, en el proceso con radicado “190013333004 2017 00103 00”. Respecto del primero de los procesos señala “mediante auto interlocutorio No. 187 del 1 de junio de 2017, el Juzgado Sexto Administrativo de Popayán declaró la caducidad del medio de control y dispuso rechazar la demandada (…)”, pero nada dice respecto de alguna actuación por parte del Tribunal Administrativo del Cauca.
En este punto, dijo que de acuerdo con la sentencia de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado del 27 de marzo de 2007, proferida en el proceso con radicado número IJ2000-2513, “cuando se demanda judicialmente el derecho a percibir la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías parciales o definitiva de los servidores públicos, entre estos particularmente los docentes, la vía judicial precedente (sic) para su recaudo la determinan el hecho de encontrar satisfechos los requisitos de procedibilidad que señalaba la citada sentencia, valga decir, en voces de la sentencia citada “que en las hipótesis en no hubiere controversia sobre el derecho, por existir resolución de reconocimiento y la constancia o prueba del pago tardío, que en principio, podrían constituir título ejecutivo complejo de carácter laboral, el interesado podía acudir directamente ante la justicia ordinaria laboral para obtener el pago mediante la acción ejecutiva””.
Que considera que la demanda fue “presentada den los tiempos establecidos por la ley”, dado que, el pago de las cesantías parciales tuvo lugar el 5 de marzo de 2014 y la demanda fue presentada el 6 de marzo de 2017. Señaló que, posteriormente, ejerció otra demanda de nulidad y restablecimiento del derecho cuyo conocimiento correspondió al Juzgado Cuarto Administrativo de Popayán, que en el fallo “al parecer argumenta que la demanda fue presentada en el año 2014” y, a continuación, señala “pero no tuvo en cuenta que la demanda inicialmente fue presentada en el Juzgado Laboral de Puerto Tejada, Cauca el 14 de diciembre de 2011”. 4.
Trámite Previo El despacho sustanciado, en auto del 5 de noviembre de 2019, requirió a la parte actora para que aclarara y precisara las pretensiones y argumentos por los cuales considera que se están vulnerando los derechos fundamentales y allegara copia de las providencias que ataca con la respectiva constancia de notificación. El demandante aportó escrito de aclaración, pero no aportó la copia de las providencias que pretende cuestionar mediante el ejercicio de la acción de tutela.
Mediante auto de 14 de noviembre de 2019, se resolvió admitir la acción de tutela, se ordenó notificar al señor Segundo Evangelista Nazareno Vivas, al Tribunal Administrativo del Cauca, al Juzgado Cuarto Administrativo de Popayán y vincular como terceros con interés en el resultado del proceso a la Nación – Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y al Juzgado Sexto Administrativo de Popayán. 5.
Oposición El Tribunal Administrativo del Cauca allegó copia de la providencia del 29 de mayo de 2019, proferida dentro del proceso con radicado número 19001-33- 31-006-2017-00062-01, mediante la que resolvió el recurso de apelación contra el auto 817 del 1 de junio de 2017, por medio del cual el Juzgado Sexto Administrativo de Popayán rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, por haber operado el fenómeno de la caducidad.
De la copia aportada, se observa que el tribunal puso de presente que, de acuerdo con la investigación que adelantó el Juzgado Sexto Administrativo de Popayán y con los documentos aportados, se estableció que no existe relación entre los actos demandados en el curso de ese proceso y el que se adelantó ante el Juzgado Primero Administrativo de Popayán, que habría declarado la falta de jurisdicción. Explicó que la demanda con radicado número 1900133300120140024500, trámitada por el Juzgado Primero Administrativo de Popayán, pretendía la nulidad de la Resolución 140 del 7 de febrero de 2011 y del Oficio del 12 de agosto de 2013, por el cual se negó el pago de la sanción moratoria y, ante el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Popayán, solicitó el pago de la sanción moratoria por el retardo en el pago de las cesantías que fueron reconocidas con la Resolución 0838 del 18 de diciembre de 2007.
En el proceso del conociminiento del Tribunal -2017-00062-01- el demandante solicitó la nulidad de la Resolución 2172 de 2013 y del Oficio del 11 de febrero de 2015, por el cual se negó el pago de una sanción moratoria. Con fundamento en lo anterior, concluyó que se trata de asutos diferentes y que, en ese entindido, el Juzgado Sexto Administrativo de Popayán adoptó la decisión que en derecho correspondía, esto es, declarar la caducidad del medio de control.
El Tribunal confirmó la providencia recurrida. El Juzgado Cuarto Administrativo de Popayán allegó copia de la sentencia proferida en audiencia inicial del 4 de septiembre de 2019, en el proceso con radicado número 19991333300420170010300, en la que, según se lee, el acto acusado es el acto ficto presunto derivado del silencio administrativo respecto de la petición que el demandante ejerció el 13 de febrero de 2014.
El Juzgado concluyó que la reclamación de la sanción moratoria se realizó el 13 de febrero de 2014, cuando había trascurrido término superior a 3 años desde la fecha en que se hizo exigible la obligación de pago -es decir el 21 de junio de 2007-, aún si en gracia de discusión se aceptara que la fecha de pago fue el 11 de septiembre de 2003, como lo alegó en la demanda, el período de pago de mora sería desde el 21 de junio de 2007 hasta el 10 de septiembre de 2008, por lo que la consecuencia es la misma, pues hasta la fecha de interposición de la reclamación de la sanción moratoria igualmente habían trasncurrido más de tres años.
En escrito adicional allegó contestación de la acción de tutela, hizo relación de los hechos que dieron origen a la presente acción de tutela y precisó que el fallo quedó en firme, dado que las partes no interpusieron los recursos de rigor. Que el despacho dentro del trámite impartido garantizó los derechos al debido proceso, defensa y contradicción y la decisión se soportó en lo dispuesto por los artículos 280 y 281 del CGP y 187 del CPACA, así como el principio de congruencia. 6.
Intervención de los terceros interesados La Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Educación Nacional se refirió a las funciones constitucional y legalmente atribuidas a la entidad, a la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales y adujo la falta de legitimación en la causa por pasiva, por lo que, solicitó que se desvincule del trámite constitucional de la referencia. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional[1], para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales[2] y específicas[3] de procedencia de la acción de tutela.
Posteriormente, en sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[4], la Corporación aceptó que la acción de tutela es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por las altas cortes[5], pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra “cualquier autoridad pública”.
Sin embargo, en sentencia de unificación 573 de 2017 la Corte Constitucional precisó que, cuando se está cuestionando una sentencia proferida por una alta corte, se deberán acreditar un requisito de procedencia adicional, consistente en que exista una contradicción entre la Constitución Política y el pronunciamiento judicial, esto es que, “la configuración de la anomalía alegada sea de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional”.
Siendo así, a la Sala le corresponde establecer si en el presente caso se cumplen los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial descritos. Caso concreto Mediante el ejercicio de la presente acción el señor Segundo Evangelista Nazareno Vivas cuestiona las decisiones proferidas en los procesos con radicados números: 19001-33-31-006-2017-00062-01 y 19991-33-33-004-2017- 00103-00, el primero del conocimiento del Juzgado Sexto Administrativo de Popayán y el Tribunal Administrativo del Cauca y, el segundo, del Juzgado Cuarto Administrativo de Popayán. Al respecto, la Sala advierte que la solicitud de amparo no cumple con los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela para cuestionar las providencias que ataca la parte actora, como se pasa a explicar.
En primer lugar, frente al proceso con radicado 19001-33-31-006-2017-00062- 01, en el que el Juzgado Sexto Administrativo de Popayán y el Tribunal Administrativo del Cauca, en las providencias del 1 de junio de 2017 y 29 de mayo de 2019, respectivamente, declararon la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la parte actora no expresó uno solo argumento dirigido a cuestionar las mismas.
Pesé a que el despacho sustanciador requirió a la parte actora para que aclarara los hechos y pretensiones de la acción de tutela y para que allegara copia de las providencias cuestionadas, no allegó tales y en el escrito de aclaración se limitó a reiterar los argumentos y hechos expuestos en el escrito inicial, los cuales, como quedó visto, no son claros y únicamente tienen que ver con una aparente inconformidad con la falta de reconocimiento de la sanción moratoria de las cesantías.
Situación que fue sometida a debate contencioso a instancias del Juzgado Cuarto Administrativo de Popayán. Siendo así, la acción de tutela respecto de las providencias adoptadas en el trámite de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 19001-33-31-006-2017-00062-01, no cumple con el requisito de relevancia constitucional[6], pues es totalmente ausente la carga argumentativa mínima que le correspondía para cuestionar la decisión, a pesar de que se requirió para ese efecto y no lo hizo.
En segundo lugar, en lo que respecta al proceso con radicado número: 19991- 33-33-004-2017-00103-00, del conocimiento del Juzgado Cuarto Administrativo de Popayán, se advierte que, en sentencia adoptada en audiencia inicial del 4 de septiembre de 2019, el despacho declaró la prescripción de la sanción moratoria de las cesantías reclamada por la parte actora.
Sin embargo, dicha inconformidad tampoco puede ser estudiada a instancias de la acción de tutela de la referencia porque el señor Nazareno Vivas contó con la posibilidad de interponer el recurso de apelación contra la sentencia del 4 de septiembre de 2019 y allí señalar los motivos de inconformidad con la declaratoria de prescripción de la sanción moratoria, sin que así ocurriera.
De manera que, al respecto, la solicitud de amparo tampoco cumple con el requisito general de la subsidiariedad, lo cual hace la improcedente. Sobre el particular, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991[7] señala que la acción de tutela “es un mecanismo residual y subsidiario que solo procede cuando no existan otros recursos o medios de defensa judicial”, por lo tanto, no puede ser utilizada como un trámite alternativo para sustituir o agilizar los procesos judiciales que el ordenamiento ha dispuesto para el efecto.
Siendo así, se impone declarar improcedente la solicitud de amparo que ejerció el señor Segundo Evangelista Nazareno Vivas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Declarar improcedente la solicitud de amparo que ejerció el señor Segundo Evangelista Nazareno Vivas. 2. En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.
JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO En comisión MILTON CHAVES GARCÍA JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ ----------------------- [1] La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) [2] Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. [3] La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;
(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. [4] Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Demandante: ALPINA PRODUCTOS ALIMENTICIOS S.A. Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN PRIMERA. [5] Consejo de Estado, Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia y Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. [6] Dicho presupuesto de procedencia tiene como finalidad: (i) proteger la autonomía e independencia judicial y, (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.
Frente a la relevancia constitucional, en sentencia de 5 de agosto de 2014 la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado[7], consideró necesario examinar dos elementos cuando la tutela no es presentada contra una alta corporación judicial, a saber: i) Que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta que para ello “[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales” y, ii) Que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. [8] “La acción de tutela no procederá: 1.
Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. Se entiende por irremediable el perjuicio que solo pueda ser reparado en su integridad mediante una indemnización. (…)”