IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE TUTELA - No configuración de procedencia excepcionalísima En el sub lite, el [accionante] cuestiona la sentencia del 12 de septiembre de 2019, dictada por el Consejo de Estado, Sección Primera, que, en segunda instancia, confirmó la decisión que denegó las pretensiones del amparo pedido por el actor, por cuanto estimó que la providencia del 14 de marzo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, no incurrió en defecto procedimental cuando rechazó por extemporánea la impugnación presentada contra la sentencia de primera instancia del proceso de acción de cumplimiento.
(…) En criterio de la Sala, el argumento propuesto por el actor, per se, no demuestra que se incurra en algunas de las circunstancias previstas en la sentencia SU-627 de 2015 para la procedencia excepcional de la tutela contra una providencia dictada en otro proceso de tutela. Tampoco permite concluir que la sentencia aquí atacada se obtuvo a través de medios fraudulentos y que, por ende, se hubiese configurado una cosa juzgada fraudulenta.
(…) Acorde con lo expuesto, la demanda interpuesta por el [accionante] no cumple los requisitos de procedibilidad excepcional de la tutela contra sentencias de tutela y, en consecuencia, la Sala la declarará improcedente. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., cuatro (4) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04593-00(AC) Actor: ÁLVARO MORALES TOMBE, GOBERNADOR DEL RESGUARDO INDÍGENA MISAK DE GUAMBÍA Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN PRIMERA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el señor Álvaro Morales Tombe, gobernador del Resguardo Indígena Misak de Guambia (Cauca), contra la sentencia del 12 de septiembre de 2019, dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado en el proceso de tutela Nº 11001-03-15-000-2019-01459- 01.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela, el señor Álvaro Morales Tombe, actuando en calidad de gobernador del Resguardo Misak de Guambía, pidió la protección de los derechos fundamentales a la igualdad, a la educación, a la supervivencia del pueblo indígena y de acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por el Consejo de Estado, Sección Primera. 1.2.
El demandante no formuló pretensiones concretas. Sin embargo, la Sala entiende que el objeto de la acción de tutela es dejar sin efectos la sentencia del 12 de septiembre de 2019, dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado, que denegó las pretensiones de la tutela que promovió contra el Tribunal Administrativo del Cauca. 2. Hechos Del expediente de tutela, la Sala destaca la siguiente información: 2.1.
El Gobierno Nacional, mediante Decreto Ley 1278 de 2002, expidió el Estatuto de Profesionalización Docente[1]. 2.2. La Corte Constitucional, en sentencia C – 208 de 2007, declaró exequible el Decreto Ley 1278 de 2002, «siempre y cuando se entienda que el mismo no es aplicable a las situaciones administrativas relacionadas con la vinculación, administración y formación de los docentes y directivos docentes en los establecimientos educativos estatales ubicados en territorios indígenas que atienden población indígena, con la aclaración de que, mientras el legislador procede a expedir un estatuto de profesionalización docente que regule de manera especial la materia, las disposiciones aplicables a los grupos indígenas serán las contenidas en la Ley General de Educación y demás normas complementarias». 2.3.
El señor Álvaro Morales Tombe presentó acción de cumplimiento con el objeto de que la Secretaría Departamental de Educación del Cauca aplicara el Decreto 2279 de 1979 para todos los etnoeducadores del Resguardo Misak de Guambia nombrados en propiedad en el año 2015, pues hasta la fecha no se ha expedido un estatuto de profesionalización docente aplicable a los docentes y directivos docentes en los establecimientos educativos ubicados en territorios que atienden población indígena 2.4.
El proceso correspondió al Juzgado Quinto Administrativo de Popayán, que, mediante sentencia del 29 de enero de 2019, declaró improcedente la acción. 2.5. El 30 de enero de 2019, el señor Morales Tombe presentó memorial de impugnación contra la anterior decisión. El 6 de febrero siguiente, el actor sustentó el recurso. 2.6. El Juzgado Quinto Administrativo de Popayán concedió el recurso y, mediante providencia del 14 de febrero de 2019, el Tribunal Administrativo del Cauca lo admitió. 2.7.
Por auto del 14 de marzo de 2019, el Tribunal Administrativo del Cauca dejó sin efectos la providencia del 14 de febrero de 2019 y, en su lugar, rechazó por extemporánea la impugnación propuesta por el demandante. Lo anterior, con fundamento en que la impugnación contra el fallo se debe presentar en los tres días siguientes de la notificación, es decir, hasta el 1º de febrero de 2019.
Como el demandante sustentó la impugnación el 6 de febrero de 2019, el tribunal estimó que era extemporáneo. 2.8. El señor Álvaro Morales Tombe interpuso acción de tutela contra el auto del 14 de marzo de 2019, dictado por el Tribunal Administrativo del Cauca, por vulneración de los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, a la igualdad, al trabajo en condiciones dignas, de acceso a cargos públicos, a la libertad de escoger profesión u oficio, al mínimo vital y a la etnoeducación. En concreto, el actor alegó que la providencia acusada incurrió en defecto procedimental absoluto, porque inicialmente había concedido la impugnación y, por ende, no podía después rechazarla por extemporánea.
Que, además, esa decisión implicaba una denegación de justicia para la comunidad indígena que representaba. 2.9. La demanda de tutela correspondió al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que, mediante sentencia del 27 de junio de 2019, la denegó. A juicio de la autoridad judicial, la providencia acusada no incurrió en defecto procedimental, pues lo cierto era que el actor no apeló en el término legalmente previsto (tres días siguientes a la notificación de la sentencia) y que, siendo así, no advertía una interpretación arbitraria o abiertamente contraria a derecho que evidenciara la vulneración de derechos fundamentales. 2.10.
El señor Morales Tombe impugnó la anterior decisión y la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia del 12 de septiembre de 2019, la confirmó, básicamente por las mismas razones del a quo. 3. Argumentos de la acción de tutela 1. El señor Álvaro Morales Tombe alegó que la sentencia de tutela del 12 de septiembre de 2019, dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado, vulneró los derechos fundamentales invocados, por las razones que la Sala resume a continuación: 3.2.
Que la autoridad judicial demandada incurrió en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, debido a que conoció dos acciones de tutela con idénticos supuestos fácticos, pero las resolvió de manera diferente. Que, en efecto, mientras en el proceso N°. 2019-01291, que promovió el gobernador del Resguardo Indígena Yascual (Nariño), mediante sentencia del 15 de agosto de 2019, se concedió el amparo y se ordenó el escalafonamiento de los etnodocentes de ese resguardo, en el proceso N°. 2019-01459, que promovió el demandante, se denegó el amparo. 3.3.
Que, además, la decisión acusada denegó las pretensiones de la tutela por un detalle meramente formal: que no sustentó en tiempo la impugnación contra la sentencia de primera instancia del proceso de acción de cumplimiento, sin tener en cuenta que el término de tres días para impugnar no era razonable, pues no atendía las circunstancias en las que vive su comunidad indígena, esto es, en zona rural y de difícil comunicación. 3.4.
Adicionalmente señaló que el hecho de que la autoridad judicial demandada denegara la solicitud de amparo por un «detalle técnico» desfavorecía a una etnia indígena que se encontraba en idénticas condiciones de aquella a la que se le ampararon sus derechos. 4. Trámite procesal 4.1. La demanda de tutela se radicó ante la Corte Constitucional.
Por auto del 15 de octubre de 2019[2], la Sala Plena de la Corte Constitucional remitió, por competencia, el expediente al Consejo de Estado. 4.2. Mediante auto del 30 de octubre de 2019[3], el despacho sustanciador admitió la demanda de tutela y ordenó notificar, en calidad de demandados, a los magistrados del Consejo de Estado, Sección Primera.
Como terceros con interés, vinculó a los magistrados del Tribunal Administrativo del Cauca. 4.3. En cumplimiento de la anterior decisión, la Secretaría General de esta Corporación practicó las notificaciones correspondientes[4]. 5. Intervenciones 5.1. El magistrado de la Sección Primera del Consejo de Estado[5], ponente de la decisión objeto de tutela, solicitó que se rechazara por improcedente el amparo pedido, pues la solicitud de amparo se dirigía contra una sentencia de tutela y no cumplía los requisitos de procedencia excepcional.
Que, además, la presente solicitud de amparo compartía identidad procesal con la que resolvió el fallo que cuestiona el actor, pues en las dos pretende la protección del resguardo indígena Misak de Guambia a través de la eliminación de la situación de desigualdad que se presentan los etnodocentes respecto de los docentes comunes. En cuanto a los alegatos de fondo del demandante, manifestó lo siguiente: 5.1.1.
Luego de referirse a los hechos que motivaron las acciones de tutelas radicadas con los Nos. 2019-01291 y 2019-0159, manifestó que contrario a lo afirmado por el actor, esos procesos no tenían los mismos supuestos fácticos y que resultaban diferentes tanto por la instancia en la que se resolvieron, como por las vicisitudes procesales que se presentaron, razones que justifican un trato diferente. 5.1.2.
Con todo, dijo que era importante aclarar el alcance de la sentencia de tutela del 15 de agosto de 2019, que dictó en sede de primera instancia esa Sección en el proceso 2019-01291, pues no se trató de una decisión con efectos inter partes, sino inter comunis, es decir, la orden de amparo que se adoptó era aplicable a todos los etnoeducadores del país[6]. 5.2.
A pesar de haber sido notificados, los magistrados del Tribunal Administrativo del Cauca no se pronunciaron sobre los hechos que motivaron la interposición de la presente acción de tutela. CONSIDERACIONES 1. De la acción de tutela contra providencias judiciales 1.1. A partir del año 2012[7], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Posteriormente, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[8], se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. 1.2.
Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es: (i) la relevancia constitucional; (ii) el agotamiento de los medios ordinarios de defensa; (iii) la inmediatez; (iv) que si se trata de una irregularidad procesal, ésta debe tener un efecto decisivo o determinante;
(v) que se identifiquen los hechos que generaron la vulneración y los derechos vulnerados, y que esa vulneración se hubiere alegado en el proceso judicial, y (vi) que no se cuestione una sentencia de tutela. 1.3. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 1.4.
Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que se ha aplicado la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 1.5.
Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»[9]. 2.
Caso concreto 2.1. De la tutela contra providencias dictadas en trámites de tutela 2.1.1. Antes de efectuar cualquier consideración respecto del fondo del asunto, la Sala considera pertinente analizar si en este caso se cumplen los presupuestos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias dictadas en otro proceso de tutela. 2.1.2.
La Corte Constitucional, en la sentencia SU-627 de 2015, unificó el criterio en relación con la procedencia excepcional de la acción de tutela contra sentencias o actuaciones adelantadas en una acción de tutela. Al respecto, la Corte dijo lo siguiente: 4.6. Unificación jurisprudencial respecto de la procedencia de la acción de tutela contra sentencias de tutela y contra actuaciones de los jueces de tutela anteriores o posteriores a la sentencia (Negrillas del texto original). 4.6.1.
Para establecer la procedencia de la acción de tutela, cuando se trata de un proceso de tutela, se debe comenzar por distinguir si ésta se dirige contra la sentencia proferida dentro de él o contra una actuación previa o posterior a ella. 4.6.2. Si la acción de tutela se dirige contra la sentencia de tutela, la regla es la de que no procede. 4.6.2.1.
Esta regla no admite ninguna excepción cuando la sentencia ha sido proferida por la Corte Constitucional, sea por su Sala Plena o sea por sus Salas de Revisión de Tutela. En este evento solo procede el incidente de nulidad de dichas sentencias, que debe promoverse ante la Corte Constitucional. 4.6.2.2. Si la sentencia de tutela ha sido proferida por otro juez o tribunal de la República, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional, cuando exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando, además de cumplir con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada;
(ii) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación. 4.6.3. Si la acción se de (sic) tutela se dirige contra actuaciones del proceso de tutela diferentes a la sentencia, se debe distinguir si éstas acaecieron con anterioridad o con posterioridad a la sentencia. 4.6.3.1.
Si la actuación acaece con anterioridad a la sentencia y consiste en la omisión del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían afectados por la demanda de tutela, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la acción de tutela sí procede, incluso si la Corte Constitucional no ha seleccionado el asunto para su revisión. 4.6.3.2.
Si la actuación acaece con posterioridad a la sentencia y se trata de lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia, la acción de tutela no procede. Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional (Subrayado fuera de texto). 2.1.2.1.
De lo anterior, se pueden extraer tres posibilidades o excepciones en las que la acción de tutela procede contra sentencias o actuaciones adelantadas en procesos de tutela: (i) contra la sentencia de tutela proferida por un juez diferente a la Corte Constitucional, cuando haya existido fraude, (ii) contra actuaciones del proceso de tutela anteriores a la sentencia, que puede consistir, entre otros, en no haber informado, notificado o vinculado a los terceros que serían afectados con la decisión, y (iii) contra actuaciones posteriores a la sentencia de tutela, cuando se trate de proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato. 2.1.3.
Las anteriores son las excepciones a la regla general sobre la improcedencia de la acción de tutela contra providencias o actuaciones surtidas en acciones de tutela. Sin embargo, es claro que, en cualquiera de esos escenarios, sigue siendo exigible el cumplimiento de los demás requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. 3.
Caso concreto 3.1. En el sub lite, el señor Álvaro Morales Tombe cuestiona la sentencia del 12 de septiembre de 2019, dictada por el Consejo de Estado, Sección Primera, que, en segunda instancia, confirmó la decisión que denegó las pretensiones del amparo pedido por el actor, por cuanto estimó que la providencia del 14 de marzo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, no incurrió en defecto procedimental cuando rechazó por extemporánea la impugnación presentada contra la sentencia de primera instancia del proceso de acción de cumplimiento. 3.2.
Como quedó expuesto en los antecedentes, el demandante alegó que la sentencia de tutela del 12 de septiembre de 2019 vulneró los derechos fundamentales a la igualdad, a la educación, a la supervivencia del pueblo indígena y de acceso a la administración de justicia, puesto que denegó el amparo por un formalismo, sin tener en cuenta que en otro proceso de tutela, con supuestos fácticos similares, sí concedió el amparo. 3.3.
En criterio de la Sala, el argumento propuesto por el actor, per se, no demuestra que se incurra en algunas de las circunstancias previstas en la sentencia SU-627 de 2015 para la procedencia excepcional de la tutela contra una providencia dictada en otro proceso de tutela. Tampoco permite concluir que la sentencia aquí atacada se obtuvo a través de medios fraudulentos y que, por ende, se hubiese configurado una cosa juzgada fraudulenta. 3.3.1.
Por el contrario, tal y como lo expuso la autoridad judicial demandada, si bien en los dos procesos de tutela se cuestionaron providencias dictadas en un proceso de acción de cumplimiento, lo cierto es que en el proceso del actor se controvertía la providencia que declaró extemporánea la apelación, mientras que en el proceso 2019-01459 se acusaron las providencias que declararon que la acción de cumplimiento era improcedente, en la medida en que la norma cuyo cumplimiento se solicitaba no contenía una obligación clara, expresa y exigible.
De modo que no se advierte que la sentencia de tutela del 12 de septiembre de 2019 incurrió en una manifiesta ilegalidad o que fue dictada con la intención de materializar un fraude. 3.3.2. Se trata simplemente de una inconformidad del actor frente a la decisión de la autoridad judicial demandada de denegar el amparo del derecho de los derechos fundamentales invocados.
Pero esa inconformidad no es suficiente para que la Sala analice de fondo la sentencia cuestionada. Por consiguiente, no se cumple con el requisito establecido por la Corte Constitucional para la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra una sentencia de tutela, esto es, que «exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta». 3.4.
Acorde con lo expuesto, la demanda interpuesta por el señor Morales Tombe no cumple los requisitos de procedibilidad excepcional de la tutela contra sentencias de tutela y, en consecuencia, la Sala la declarará improcedente. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Declarar improcedente la acción de tutela promovida por el señor Álvaro Morales Tombe, gobernador del Resguardo Indígena Misak de Guambia, por las razones expuestas. 2. Notificar a las partes, en los términos previstos en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Si no se impugna, enviar el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo.
Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada MILTON CHAVES GARCÍA Magistrado JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Magistrado ----------------------- [1] Con fundamento en las facultades extraordinarias conferidas por el legislador en el artículo 111 de la Ley 715 de 2001. [2] Folios 60 y 61. [3] Folio 65. [4] Folios 47 a 53 del expediente de tutela. [5] Folios 73 a 77. [6] La Sala precisa que la sentencia del 15 de agosto de 2019 fue modificada en segunda instancia por la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante fallo del 14 de noviembre de 2019. [7] Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01. [8] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. [9] SU-573 de 2017.