IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / RECURSO ESPECIAL DE REVISIÓN Corresponde a la Sala determinar si se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, concretamente, el requisito de subsidiariedad. (…) Conforme con el artículo 20 de la Ley 797, el recurso especial de revisión se tramita por el procedimiento previsto para los recursos extraordinarios de revisión y puede solicitarse por las siguientes causales: (i) cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso y (ii) cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.
Siendo así, la solicitud de amparo presentada por la UGPP no es procedente, toda vez que la UGPP ya ejerció el recurso de revisión y, por ende, será la Sección Segunda del Consejo de Estado la autoridad encargada de determinar si la pensión gracia en favor del señor [G.C.S.] se reconoció correctamente. FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 20 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., doce (12) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04365-00(AC) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Y OTROS La Sala decide la acción de tutela[1] interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), contra el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Valledupar y el Tribunal Administrativo del Cesar.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela y mediante apoderado judicial, la UGPP pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, así como del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional, que estimó vulnerados por las providencias del 29 de septiembre de 2017 y 12 de junio de 2019, dictadas por el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Valledupar y el Tribunal Administrativo del Cesar, respectivamente.
En concreto, formuló las siguientes pretensiones[2]: (…) Segundo. Como consecuencia de lo anterior, se SUSPENDA de manera transitoria: a- Las decisiones proferidas por el JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CÉSAR (sic), del 29 de septiembre de 2017 y el 12 de junio de 2019, respectivamente, dentro del proceso administrativo de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. 20001-3333-003-2014-00277-01, para evitar la configuración de un perjuicio irremediable referente al pago de una mesada pensional gracia a la que no tiene derecho el señor GUSTAVO CLARO SANTIAGO, hasta tanto se resuelva el recurso extraordinario de revisión que se inició ante el CONSEJO DE ESTADO, radicado con el No. 11001-0325-000-2019-00650-00. 2.
Hechos De la revisión del expediente, la Sala destaca la siguiente información: 2.1. El señor Gustavo Claro Santiago se desempeñó como docente oficial. 2.2. Mediante Resolución No. 037418 del 9 de marzo del 2012, en su momento, la Caja de Previsión Social - Cajanal (ahora UGPP) negó la solicitud de pensión gracia presentada por el señor Claro Santiago. 2.3.
En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor Gustavo Claro Santiago pidió la nulidad de la Resolución No. 037418 de 2012 y, a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara el reconocimiento de la pensión gracia, así como las mesadas pensionales adeudadas y el pago de los intereses de mora y la indexación. 2.4.
El conocimiento de la demanda correspondió al Juzgado Tercero Administrativo Oral de Valledupar, que, mediante sentencia del 29 de septiembre de 2017, accedió a las pretensiones, porque estimó que el señor Claro Santiago acreditó los requisitos necesarios para ser beneficiario de la pensión gracia. 2.5. La UGPP apeló y, por sentencia del 12 de junio de 2019, el Tribunal Administrativo del Cesar confirmó la decisión. 2.6.
El 11 de septiembre de 2019, la UGPP presentó recurso extraordinario de revisión. El 18 de septiembre siguiente, fue asignada a la Sección Segunda del Consejo de Estado y se radicó con el N°. 11001-03-25-000-2019- 00650-00. 3. Argumentos de la acción de tutela 3.1. Luego de hacer un recuento de los hechos que dieron lugar a la providencia cuestionada y de estimar cumplidos los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, la UGPP alegó que las sentencias del 29 de septiembre de 2017 y del 12 de junio de 2019 incurrieron en los siguientes defectos o vicios de fondo: 3.1.1 Defecto fáctico.
La entidad actora afirmó que las autoridades judiciales demandadas valoraron indebidamente i) el certificado de información laboral del señor Claro Santiago y ii) el certificado de factores salariales, ambos expedidos por la Secretaría de Educación de Valledupar. Según la UGPP, esos documentos demuestran que la vinculación del señor Claro Santiago fue de carácter nacional y no territorial.
Que si bien el nombramiento fue efectuado por una autoridad territorial, lo cierto es que se hizo por delegación del Ministerio de Educación Nacional. Que también deben tenerse en cuenta los demás factores determinantes para establecer el tipo de vinculación, esto es, la certificación emitida por la entidad nominadora, el tipo de establecimiento en que laboró, el origen de los recursos destinados al pago de la prestación, entre otros. 3.1.2.
Defecto material o sustantivo. A juicio de la UGPP, las sentencias cuestionadas desconocen que si bien los Fondos Educativos Regionales – FER eran administrados por las autoridades del Departamento, Distrito Especial o de la Área Metropolitana correspondiente, los recursos eran de carácter nacional, y estaban destinados a cubrir necesidades de la misma naturaleza, que, por lo tanto, los FER eran parte de la estructura del sector educativo nacional y sólo después de la Constitución de 1991 se entendió que las transferencias del situado fiscal serían rentas cedidas a las entidades territoriales, por lo que los FER entraron a ser parte de la estructura del sector educativo territorial. 3.2.
Por último, la UGPP agregó que la solicitud de amparo procede como mecanismo transitorio de protección, a fin de evitar un perjuicio irremediable y proteger el patrimonio público. Concretamente, expuso las siguientes razones: I.- Porque lo buscado es EVITAR que se siga pagando una mesada pensional gracia sin LOS REQUISITOS LEGALES MINIMOS señalados en la Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y Ley 91 de 1989, que son 50 años de edad y 20 años de servicio como docente en el orden, nacionalizado, departamental, municipal y/o distrital, ya que en el caso concreto se pretende sumar a los tiempos nacionalizados aquellos en los cuales tuvo una vinculación a la docencia oficial con CARÁCTER NACIONAL, estos son, del 03 de julio de 1990 hasta el 22 de julio de 2019, por lo que no cumple con los requisitos de ley, así como también evitar el pago de un retroactivo, teniendo en cuenta que al disponer el pago de dicha suma, la posibilidad de recuperarlas es improbable.
II. Porque en caso de que en sede de recurso extraordinario de revisión se acceda a dejar sin efectos los fallos contenciosos, cualquier pago se haga será imposible de recuperar. III. porque en el recurso extraordinario de revisión NO procede la suspensión provisional de la decisión del 12 de junio de 2019 proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CÉSAR (…) 4.
Trámite procesal 4.1. Mediante auto del 8 de octubre de 2019[3], el Despacho Sustanciador admitió la demanda y, entre otras cosas, ordenó la notificación, en calidad de demandados, a los magistrados del Tribunal Administrativo del Cesar y al juez Tercero Administrativo de Valledupar y, como tercero con interés, al señor Gustavo Claro Santiago. 4.2.
En cumplimiento de la anterior orden, la Secretaría de esta Corporación practicó las notificaciones correspondientes[4]. Sin embargo, mediante constancia secretaria del 6 de noviembre de 2019, se informó que fue devuelta la notificación al señor Claro Santiago[5]. 4.3. El despacho sustanciador, por auto del 18 de noviembre de 2019[6], ordenó a la Secretaría General de la Corporación que insistiera en la notificación al señor Gustavo Claro Santiago, tercero con interés en el proceso. 4.4.
La Secretaría de esta Corporación practicó la correspondiente notificación[7]. 5. Intervenciones 5.1. El Tribunal Administrativo del Cesar, por conducto del magistrado ponente de la providencia cuestionada, solicitó que se denegara el amparo solicitado por cuanto no se incurrió en ningún defecto ni se evidenciaba arbitrariedad en la sentencia del 12 de junio de 2019. 5.1.1.
Sostuvo que quedó acreditado que el señor Claro Santiago cumplió los requisitos legalmente exigidos para acceder a la pensión gracia, pues laboró por más de 20 años en entidades de carácter nacionalizado y los nombramientos fueron realizados por autoridades territoriales. Que, además, se citó la sentencia de unificación del Consejo de Estado[8], que, según dice, establece que «la condición o naturaleza jurídica del vínculo docente (nacional, territorial o nacionalizado) no está determinada por el origen de los recursos, sino que lo relevante es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada para poder tener derecho al reconocimiento de la pensión gracia»[9]. 5.2.
El señor Gustavo Claro Santiago, mediante apoderado judicial, solicitó que se denegara el amparo solicitado por la UGPP, por cuanto las decisiones acusadas no incurrieron en ningún defecto o vicio de fondo que haga procedente la tutela. 5.2.1. Adujo que no es cierto que la vinculación del actor ocurrida desde el 3 de julio de 1990 hubiese sido de carácter nacional, pues, como se probó en el proceso de nulidad y restablecimiento de derecho, el nombramiento fue realizado por el alcalde municipal de Gamarra y, por lo tanto, se trata de una vinculación del orden territorial. 5.2.2.
Que, en todo caso, no se vulneraron los derechos invocados por la UGPP, pues en el proceso ordinario pudo ejercer los derechos de defensa y contradicción e intervino en las etapas del proceso. Que además, las decisiones judiciales cuestionadas se expidieron con fundamento en las normas que regulan el asunto y la sentencia de unificación del 21 de junio del 2018, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado. 5.2.3.
Para efectos de mostrar que le asiste el derecho a la pensión gracia trajo a colación las sentencias C-479 de 1998 de la Corte Constitucional y del 16 de abril de 2009 de la subsección A de la Sección segunda del Consejo de Estado, que se refieren a los requisitos para ser beneficiario de la pensión gracia. 5.3. El juez Tercero Administrativo de Valledupar no se pronunció sobre los hechos que motivaron la interposición de la acción de tutela de la referencia. CONSIDERACIONES 1.
La acción de tutela contra providencias judiciales 1.1. A partir del año 2012[10], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[11], se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. 1.2.
Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. 1.3.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 1.4.
Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 1.5.
Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»[12]. 2.
Planteamiento y solución del problema jurídico 2.1. Corresponde a la Sala determinar si se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, concretamente, el requisito de subsidiariedad. Si no se cumplen, la tutela se declarara improcedente. De lo contrario, se estudiará el fondo del asunto, en los términos propuestos por la UGPP. 2.1.1.
La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley estipulan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos. 2.1.1.1.
No en vano los artículos 86 de la Constitución Política y el 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 1991 prevén como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados. De manera que la acción de tutela sólo puede utilizarse cuando se han agotado los mecanismos de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales.
En ese sentido, la Corte Constitucional manifestó[13]: La acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho.
La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha— la acción ordinaria.
La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales (…). 2.1.1.2.
Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que se agotaron los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. El requisito de subsidiariedad no solo involucra la interposición de los recursos que proceden, sino también que en éstos se cuestionen las decisiones que, en concreto, se atacan en la acción de tutela. 2.1.2.
En el sub lite, la UGPP cuestiona las sentencias del 29 de septiembre de 2017 y del 12 de junio de 2019, dictadas por el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Valledupar y el Tribunal Administrativo del Cesar, respectivamente. La parte actora alega que las autoridades judiciales demandadas vulneraron los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, e incurrieron en defecto fáctico y en defecto sustantivo, por cuanto ordenaron el reconocimiento de la pensión gracia a favor del señor Gustavo Claro Santiago, a pesar de que, según dice, no cumplía los requisitos legales. 2.1.3.
Sería del caso estudiar los argumentos propuestos por la UGPP. Sin embargo, la Sala advierte que la demanda no cumple el requisito de subsidiariedad, pues la parte demandante cuenta con otro medio de defensa judicial para cuestionar las sentencias que reconocieron la pensión gracia del señor Gustavo Claro Santiago, esto es, la solicitud de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que al tenor dispone:
ARTÍCULO
20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. 2.1.4.
En efecto, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 facultó al Gobierno Nacional, a los órganos de control y a las entidades administradoras de pensiones (en virtud del numeral quinto de la parte resolutiva de la sentencia C-258 de 2013[14]) para solicitar la revisión de las providencias judiciales que impongan el reconocimiento de sumas periódicas de dinero o de pensiones de cualquier naturaleza con cargo al tesoro público o a fondos de naturaleza pública. 2.1.4.1.
Conforme con el artículo 20 de la Ley 797, el recurso especial de revisión se tramita por el procedimiento previsto para los recursos extraordinarios de revisión y puede solicitarse por las siguientes causales: (i) cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso y (ii) cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. 2.1.5.
Siendo así, la solicitud de amparo presentada por la UGPP no es procedente, toda vez que la UGPP ya ejerció el recurso de revisión y, por ende, será la Sección Segunda del Consejo de Estado la autoridad encargada de determinar si la pensión gracia en favor del señor Gustavo Claro Santiago se reconoció correctamente. 2.1.6. La Sala estima que la tutela no procede como mecanismo transitorio, por cuanto las razones sobre la afectación al patrimonio público, la violación del principio de sostenibilidad fiscal del sistema de seguridad social y el presunto abuso del derecho son justamente las que permitieron ejercer el recurso especial de revisión. La revisión del artículo 20 de la Ley 797 tiene como propósito reducir el déficit fiscal para hacer viable el sistema pensional.
En la exposición de motivos de la ley se lee: Artículos 20 y 21. Revisión y revocatoria de pensiones. Estos artículos contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas.
De esta manera, se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación[15]. (Resalta la Sala). 2.1.6.1. Así también lo concluyó la Corte Constitucional, en sentencia SU- 115 de 2018, al revisar una acción de tutela que presentó la UGPP por razones similares a las que aquí se estudian.
En esa oportunidad, la Corte Constitucional concluyó que la solicitud de amparo era improcedente, por cuanto la UGPP contaba con el recurso especial de revisión. En lo pertinente, la sentencia dice: 56. El presente, para la Sala, se trata de un caso que debe ser valorado por el juez del recurso extraordinario de revisión, en los términos de los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003, y con sujeción a la jurisprudencia constitucional que se hizo referencia en el numeral 3.1.4.1 supra.
Por tanto, al momento de decidir aquel, le corresponderá al Consejo de Estado verificar si el reconocimiento pensional que se hizo en la procidencia judicial cuestionada se podría considerar como un supuesto de “abuso palmario del derecho”, al concurrir las dos condiciones que ha exigido la jurisprudencia constitucional para tales efectos: (i) una “vinculación precaria” y (ii) un “incremento excesivo en la mesada pensional”. 57.
Una conclusión contraria vaciaría de contenido la competencia del juez contencioso administrativo, dado que la finalidad específica del recurso extraordinario de revisión es la de verificar si la pensión otorgada mediante las sentencias que se cuestionan en sede de tutela fue fruto de un fraude a la ley, abuso del derecho o de alguna situación derivada del desconocimiento al debido proceso (…). 2.1.7.
Las anteriores razones son suficientes para declarar improcedente la tutela presentada por la UGPP. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Declarar improcedente el amparo solicitado por la UGPP, por las razones expuestas en esta providencia. 2.
Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Enviar el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada En comisión MILTON CHAVES GARCÍA Magistrado JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Magistrado ----------------------- [1] La demanda se presentó el 3 de octubre de 2019. [2] Folio 16 (vuelto) del expediente de tutela. [3] Folio 69 ibídem. [4] Folios 70 a 73 ibídem. [5] Folio 82 ibídem. [6] Folio 86 ibídem. [7] Folio 90 ibídem. [8] El magistrado ponente no identificó la providencia. [9] Folio 76 (vuelto) del expediente de tutela. [10] Ver sentencia del 31 de julio de 2012. [11] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. [12] SU-573 de 2017. [13] Sentencia C-543 de 1992.
Magistrado ponente: José Gregorio Hernández Galindo. [14] «Quinto.- En los demás casos de pensiones reconocidas de manera contraria a lo dispuesto en los numerales i, ii y iii del ordinal tercero, quienes tienen a su cargo el reconocimiento y pago de las pensiones decretadas al amparo del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 deberán en el marco de su competencia tomar las medidas encaminadas para hacer efectivo el presente fallo, aplicando en lo pertinente, los artículos 19 y 20 la Ley 797 de 2003, en los términos del apartado de conclusiones de esta sentencia». [15] Tomado de: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7222.