TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PÓLIZA DE SEGURO DE CUMPLIMIENTO DE DISPOSICIONES LEGALES / EMBARGO A COMPAÑÍA ASEGURADORA POR DEVOLUCIÓN IMPROCEDENTE / CALIDAD DE DEUDOR SOLIDARIO / AUSENCIA DE DEFECTO PROCEDIMENTAL ABSOLUTO / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES Corresponde a esta Sala determinar si revoca, modifica o confirma el fallo de tutela de primera instancia proferido el 12 de marzo de 2019, por la Sección Segunda, Subsección B de esta Corporación, para lo cual deberá establecer si en primer lugar se cumplen los requisitos genéricos de procedibilidad y en caso afirmativo estudiar si se configuraron los defectos [procedimental absoluto y sustantivo].
(…) [S]e advierte que el en el caso bajo estudio no se configura ninguna de las causales antes descritas, puesto que no se trató de i) un apartamiento del procedimiento legalmente establecido, ii) la omisión de una etapa procesal, iii) ni tampoco la utilización del procedimiento como obstáculo para la eficacia del derecho sustancial, sino por el contrario lo que la Sala encuentra es que la argumentación de la aseguradora está dirigida a controvertir la falta de notificación de la Resolución Sanción n.º 042412010000257, la cual se dictó dentro del trámite de un proceso de cobro coactivo adelantado por la Dirección de Impuestos y Aduanas de Bucaramanga, asunto sobre el cual el juez de tutela no puede pronunciarse, pues precisamente dicha situación fue objeto de análisis en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
(…) En consecuencia, se encontró que el tribunal sí estudió la referida falta de notificación de la resolución sanción, no obstante, concluyó que la sanción fue conocida por la aseguradora mediante comunicación, al respecto indicó que la falta de notificación no podría ser considerada una causal de nulidad del acto administrativo de conformidad con el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo (…) Ahora, en cuanto al segundo argumento de la impugnación, relacionado con la presunta configuración de un defecto sustantivo porque el Tribunal Administrativo de Santander omitió y/o inaplicó los artículos 1079 del Código de Comercio y 860 del Estatuto Tributario, relacionados con los límites de responsabilidad de las aseguradoras y la devolución de saldos a favor (…) [concluye esta Sala] que i) la resolución sanción no tasa el valor por el que debe responder el garante, ii) la compañía aseguradora, en calidad de garante con responsabilidad solidaria, está llamada a responder por el monto asegurado, con independencia del valor de las obligaciones y sanciones impuestas al contribuyente, iii) en virtud del mandato del artículo 860 del Estatuto Tributario, el garante responde solidariamente por la sanción por devolución improcedente y, iv) cuestionar los límites con los que fue tasada la obligación a cargo de la compañía aseguradora como garante, constituye una de las excepciones del mandamiento de pago.
En este orden de ideas, la Sala advierte que el Tribunal Administrativo de Santander al momento de estudiar la póliza suscrita entre las partes tuvo en cuenta la postura del Consejo de Estado y la [normativa] aplicable al caso. (…) De la transcripción de la póliza de Seguro de Cumplimiento de Disposiciones Legales No. 96-43-101000415 a simple vista se observa que fue expedida por la aseguradora accionante para garantizar la devolución de saldos a favor de la señora [Z.C.V.], con la obligación de que sería solidariamente responsable por las obligaciones aseguradas, incluyendo el monto de las sanciones por improcedencia de la devolución, junto con los intereses correspondientes.
En consecuencia, no se encuentra configurado el defecto sustantivo alegado por el accionante. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-00454-01(AC) Actor: SEGUROS DEL ESTADO S.A. Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por el apoderado de Seguros del Estado S.A., contra la sentencia proferida el 12 de marzo de 2019 por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, mediante la cual negó el amparo de tutela solicitado.
I. SÍNTESIS DEL CASO 1. La Sociedad Comercial Seguros del Estado S.A., actuando a través de apoderado judicial presentó acción de tutela contra la providencia de 2 de agosto de 2018, proferida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Santander, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado n. º 68001-33-31-005-2011-00177- 03, mediante la cual confirmó la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda.
II.
ANTECEDENTES a. Pretensiones 2. El 1 de febrero de 2019[1], Seguros del Estado S.A., a través de apoderado judicial, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Santander, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, por la presunta configuración de los defectos procedimental absoluto y sustantivo. 3.
En el escrito de tutela, formuló las siguientes pretensiones (fol. 32 del cuaderno 1): De conformidad con lo expuesto a lo largo de esta solicitud de amparo, muy respetuosamente solicito al H. CONSEJO DE ESTADO: 1. TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso (artículo 29 de la Constitución), defensa y principio de legalidad como componentes del debido proceso (artículo 29 de la Constitución), defensa y principio de legalidad como componentes del debido proceso (artículo 29 de la Constitución) y acceso a la justicia (artículo 229 de la Constitución) de los requisitos que es titular SEGUROS DEL ESTADO S.A., vulnerados por la sentencia de agosto 2 de 2018, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER.
2. DEJAR SIN EFECTOS la sentencia de agosto 2 de 2018, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en el que figura como demandante SEGUROS DEL ESTADO S.A. y como demandada LA NACIÓN – DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – DIAN. 3. ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, que dentro de los 15 días siguientes a la notificación del fallo de tutela, se sirva DICTAR SENTENCIA DE REEEMPLAZO, en la que se declare la nulidad de los actos administrativos demandados, precisando dentro de la parte considerativa del fallo, que en virtud de lo dispuesto por el artículo 1079 del Código de Comercio, SEGUROS DEL ESTADO S.A., en calidad de garante con responsabilidad solidaria, no está obligada a responder sino hasta la concurrencia de la suma asegurada.
4. SE ADOPTEN todas las demás decisiones y medidas que el Juez Colegiado de tutela considere necesarias para el restablecimiento inmediato de los derechos fundamentales de SEGUROS DEL ESTADO S.A. b. Hechos 4. Del expediente, se advierten como hechos relevantes, los siguientes: 5. El 6 de febrero de 2007, la señora Zoila Calderón Villabona suscribió con Seguros del Estado S.A. la póliza denominada “Seguro de Cumplimiento de Disposiciones Legales” n. º 96-43-101000415, por un valor de nueve millones doscientos siete mil pesos ($ 9.207.000), cuyo objeto es el siguiente: “El cumplimiento de las disposiciones legales referente al impuesto a la venta cuarto bimestre (Julio- Agosto) de 2007, para la devolución de los saldos a favor de Zoila Calderón Villabona, por valor de $9.200.000 […] y específicamente al artículo 860 del estatuto tributario modificado por el artículo 144 de la Ley 223 de 1995 […]” 6.
El 21 de junio de 2010, la Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Bucaramanga, mediante Resolución n. º 042412010000257, impuso una sanción a la señora Zoila Calderón Villabona, por un valor de nueve millones doscientos siete pesos ($ 9.207.000), más los intereses moratorios aumentados en un cincuenta 50%. Según lo refirió el accionante, la resolución ordenó la notificación solo al contribuyente. 7.
En consecuencia, el 2 de noviembre de 2010, mediante Resolución n. º 046, la Dirección de Impuestos y Aduanas de Bucaramanga ordenó el embargo de un millón seiscientos mil pesos ($ 1.600.000), en contra de Seguros del Estado S.A., con fundamento en la póliza de “Seguro de Cumplimiento de Disposiciones Legales” tomada por la señora Zoila Calderón Villabona. 8.
El 11 de noviembre de 2010, la División de Gestión de Recaudo y Cobranzas de la Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Bucaramanga libró “Mandamiento de Pago a Solidario Garante n. º 99” en contra de Seguros del Estado S.A., por un valor de nueve millones doscientos siete mil pesos ($ 9.207.000), más los intereses moratorios aumentados en un 50%, el valor de la actualización de las obligaciones tributarias pendientes de pago, y los demás gastos del proceso (costas). 9.
Contra el mandamiento de pago mencionado, el 24 de diciembre de 2010, Seguros del Estado S.A. propuso las siguientes excepciones: i) falta de título ejecutivo, ii) falta de ejecutoria, iii) calidad de deudor solidario e iv) indebida tasación del monto de la deuda y pago de obligación; sin embargo, mediante Resolución n. º 000117 de 18 de enero de 2011, la Dirección de Impuestos y Aduanas de Bucaramanga las declaró no probadas.
Contra esta decisión la aseguradora presentó recurso de reposición. 10. Mediante Resolución n. º 000663 de 18 de marzo de 2011, la Dirección de Impuestos y Aduanas de Bucaramanga resolvió el recurso de reposición y confirmó en todas sus partes la resolución recusada. 11. El 2 de septiembre de 2011, Seguros del Estado S.A. formuló ante los Juzgados Administrativos de Bucaramanga demanda de nulidad y restablecimiento de derecho con el propósito de obtener la declaratoria de nulidad de las Resoluciones números 000117 de 18 de enero de 2011 y 000663 de 18 de marzo del mismo año. 12.
Luego de agotado el trámite procesal correspondiente, el 29 de septiembre de 2015 el Juzgado Trece Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial Bogotá[2] dictó sentencia de primera instancia, mediante la que negó las pretensiones de la demanda. 13. Inconforme con la anterior decisión, la parte actora formuló recurso de apelación, resuelto por el Tribunal Administrativo de Santander, quien el 2 de agosto de 2018 dictó sentencia mediante la cual confirmó la decisión apelada. c. Argumentos de la tutela 14.
Manifestó la sociedad accionante que la decisión tomada por el Tribunal Administrativo de Santander incurrió en defecto procedimental absoluto porque no tuvo en cuenta que la resolución sanción proferida por la Dirección de Impuestos y Aduanas de Bucaramanga no fue notificada a Seguros del Estado S.A., con lo que se impidió su defensa. 15.
Indicó que se materializó la violación al debido proceso y al acceso a la administración de justicia con la expedición de las Resoluciones números 000117 de 18 de enero y 000663 de 18 de marzo del año 2011, mediante las que se declararon no probadas las excepciones propuestas. 16. Posteriormente, relató las modalidades del defecto procedimental absoluto conforme a las sentencias C- 590 de 2005, T-025 de 2018, T-323 de 2012 y los artículos 29 y 228 de la Constitución, y luego se refirió a los elementos de la configuración del defecto. 17.
También adujo que la decisión configuró un defecto sustantivo, por no tener en cuenta los artículos 860 del Estatuto Tributario y 1079 del Código de Comercio, relacionados con los límites de responsabilidad del asegurador. En ese sentido, manifestó que la compañía aseguradora no estaba obligada a pagar más allá del límite del valor asegurado en la póliza. d. Trámite e Intervenciones 18.
Mediante auto proferido el 5 de febrero de 2019, la Sección Segunda, Subsección B de esta Corporación decidió admitir la demanda de tutela y ordenó las respectivas notificaciones, además, se vinculó al Juzgado 13 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, a la señora Zoila Calderón Villabona y a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
El Juzgado 62 Administrativo del Circuito Judicial Bogotá 19. Relató que esa autoridad había asumido las funciones del Juzgado Trece Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá y que al no ser quien profirió el fallo tutelado no le era posible pronunciarse frente a los cargos señalados en esta acción. La señora Zoila Calderón Villabona y a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales guardaron silencio. e. Providencia impugnada 20.
El 12 de marzo de 2019, la Sección Segunda, Subsección B de esta Corporación emitió fallo en el que decidió negar el amparo de derechos fundamentales solicitado por el tutelante, entre sus argumentos, en primer lugar sostuvo que no se había configurado el defecto sustantivo porque en la providencia se encontró que la póliza suscrita por las partes no iba en contra de las normas tributarias – artículo 1079 Código de Comercio y 860 del Estatuto Tributario-. 21.
En segundo lugar, encontró que los argumentos de falta de notificación de la sanción impuesta no se relacionaban con la configuración de un defecto procedimental absoluto, pero sí iban encaminados a controvertir un defecto fáctico, del que manifestó que tampoco se había configurado, en tanto de las pruebas aportadas al proceso el Tribunal evidenció que la Resolución Sanción n. º 042412010000257 fue conocida por Seguros del Estado S.A., mediante comunicación enviada por la empresa Servientrega S.A. el 24 de junio de 2010, situación de la cual el a quo determinó la legalidad de las resoluciones atacadas y, en consecuencia, negó el amparo. 22.
Finalmente, concluyó que el Tribunal Administrativo de Santander actuó conforme con los principios de sana crítica y autonomía funcional, que evaluó de forma coherente los documentos aportados al proceso ordinario y que aplicó las normas tributarias relacionadas con el caso, por lo que concluyó la imposibilidad de acceder al amparo de los derechos fundamentales invocados por Seguros del Estado S.A. f. Impugnación 23.
Inconforme con la anterior decisión, el apoderado de Seguros del Estado S.A. impugnó el fallo proferido por la Sección Segunda, Subsección B de esta Corporación. Como argumentos de su inconformidad, indicó los siguientes: 24. Afirmó que se debe revocar la decisión de primera instancia, porque el fallo de tutela planteó de manera errada la ocurrencia de un defecto fáctico, el cual no fue formulado en la acción presentada, y dejó de la lado el estudió el defecto procedimental absoluto plasmado en la acción. 25.
Refirió que la configuración del defecto procedimental se consolidó en que la autoridad accionada omitió notificar a Seguros del Estado S.A. la Resolución Sanción n. º 042412010000257, por medio de la cual se inició el cobro coactivo en su contra. 26. También reiteró los argumentos iniciales de la tutela en relación con la ocurrencia del defecto sustantivo por inaplicación del artículo 1079 del Código de Comercio y el artículo 860 del Estatuto Tributario, en cuanto establecen que el asegurador no está obligado a responder por sumas diferentes al valor asegurado y sobre la devolución de saldos a favor.
II. CONSIDERACIONES a. Competencia 27. Esta Sala es competente para conocer de la impugnación del fallo de tutela del 12 de marzo de 2019, dictado por la Sección Segunda, Subsección B de esta Corporación, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y, el Acuerdo No. 377 de 2018 de la Sala Plena de esta Corporación[3]. b. Problema jurídico 28.
Corresponde a esta Sala determinar si revoca, modifica o confirma el fallo de tutela de primera instancia proferido el 12 de marzo de 2019, por la Sección Segunda, Subsección B de esta Corporación, para lo cual deberá establecer si en primer lugar se cumplen los requisitos genéricos de procedibilidad y en caso afirmativo estudiar si se configuraron los defectos aducidos por el accionante.
De la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales 29. De conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona tiene derecho a acudir a la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que sean violados o amenazados, y procede solo cuando el afectado no disponga de otro medio judicial de defensa, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 30.
Desde el año 2012[4], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[5], se dispuso que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, este mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad. 31.
Para tal efecto, se ha instituido que el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela.
Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales. 32. Siempre que se advierta que la acción de amparo superó el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, una vez advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. En esos términos, la acción de la referencia en tanto mecanismo excepcional debe sujetarse al cumplimiento de tales requisitos cuando se propone contra una providencia judicial.
Verificación de los requisitos generales de procedibiliad de la acción de tutela contra providencia judicial. 33. El presente caso cumple los requisitos genéricos de procedibilidad enunciados por la jurisprudencia constitucional, por cuanto: (i) la cuestión que se discute resulta de relevancia constitucional, en tanto corresponde a una posible vulneración de derechos fundamentales como el debido proceso y acceso a la administración de justicia;
(ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial disponibles al alcance de la persona afectada, sin que sea procedente otro recurso; (iii) se cumplió con el requisito de la inmediatez, si se tiene en cuenta que la acción fue promovida dentro de los 6 meses siguientes a la notificación de la sentencia atacada; vale la pena aclarar que el fallo atacado tiene fecha de 2 de agosto de 2018 y la acción de tutela se presentó el 1 de febrero de 2019;
(iv) el presente caso no se trata de una irregularidad procesal; (v) la parte actora identificó de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y, finalmente, (vi) no se atacó una sentencia de tutela. Caso Concreto 34. En el asunto de la referencia, el 1 de febrero de 2019, el apoderado de Seguros del Estado S.A. formuló acción de tutela contra la decisión de segunda instancia emitida el 2 de agosto de 2018 por el Tribunal Administrativo de Santander, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho n.º 68001-33-31-005-2011-00177-03, porque consideró que la providencia vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia al haber incurrido en los defectos sustantivo y procedimental absoluto. 35.
El asunto fue conocido en primera instancia por la Sección Segunda Subsección B de esta Corporación, quién en providencia de 12 de marzo de 2019 negó la solicitud de amparo constitucional porque no encontró probados los defectos alegados en la tutela. 36. Inconforme con la decisión anterior, el demandante presentó recurso de apelación, al considerar que en dicha providencia no se tuvo en cuenta que los argumentos estaban encaminados a demostrar un defecto procedimental absoluto por falta de notificación de la Resolución Sanción n. º 042412010000257 proferida por la Dirección de Impuestos y Aduanas de Bucaramanga y, por otro lado, insistió en la configuración del defecto sustantivo. 37.
En esa medida, la Sala observa que el reparo del actor en segunda instancia radica en torno a dos situaciones: i) que debía realizarse un análisis sobre el defecto procedimental en que incurrió la decisión dictada el 2 de agosto de 2018 por el Tribunal Administrativo de Santander por cuanto la Resolución Sanción n. º 042412010000257 no fue notificada a Seguros del Estado S.A., y ii) en la reiteración de la existencia de un defecto sustantivo porque se omitió analizar lo dispuesto en los artículos 1079 del Código de Comercio y 860 del Estatuto Tributario, relacionados con los límites de responsabilidad de las aseguradoras. 38.
Así las cosas, la Sala evidencia que efectivamente la decisión de tutela de primera instancia no realizó un análisis respecto al defecto procedimental alegado por el accionante, porque dictaminó que los argumentos de falta de notificación de la sanción estaban encaminados a controvertir un defecto fáctico por indebida valoración probatoria y, en consecuencia, estudió el asunto desde esa perspectiva; no obstante, en consideración a lo manifestado por el accionante en su escrito de apelación, la Sala entrará a hacer un estudio del defecto procedimental absoluto, con el fin de dictaminar si efectivamente se configuró. 39.
Respecto al defecto procedimental alegado, se observa que para su configuración la Corte Constitucional[6] ha señalado que deben concurrir las siguientes situaciones: i) que el juez acoja un trámite totalmente ajeno al legalmente establecido, ii) que omita etapas procesales y, iii) que hubiere utilizado el procedimiento como obstáculo para la eficacia del derecho sustancial. 40.
No obstante, se advierte que el en el caso bajo estudio no se configura ninguna de las causales antes descritas, puesto que no se trató de i) un apartamiento del procedimiento legalmente establecido, ii) la omisión de una etapa procesal, iii) ni tampoco la utilización del procedimiento como obstáculo para la eficacia del derecho sustancial, sino por el contrario lo que la Sala encuentra es que la argumentación de la aseguradora está dirigida a controvertir la falta de notificación de la Resolución Sanción n.º 042412010000257, la cual se dictó dentro del trámite de un proceso de cobro coactivo adelantado por la Dirección de Impuestos y Aduanas de Bucaramanga, asunto sobre el cual el juez de tutela no puede pronunciarse, pues precisamente dicha situación fue objeto de análisis en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que determinó: Consta que los actos administrativos referidos, EFECTIVAMENTE, sí le fueron comunicados a la demandante, que era garante de las obligaciones en estos contenidas, como se evidencia en guía crédito No. 1030830245 (Fl. 458 vto.), enviado el día 22 de junio de 2010, por la empresa de envíos certificados SERVIENTREGA S.A. con sello de recibido el día 24 de junio de 2010.
Lo que posibilita a la sociedad actora ejercer los derechos de defensa y de contradicción que le asisten mediante la interposición de los recursos respectivos. Los cuales no fueron presentados; quedando así ejecutoriado en los términos previstos por el artículo 829 del Estatuto Tributario, la Resolución Sanción del día 25 de agosto de 2010.
Como se observa la resolución sanción solo fue comunicada a la aseguradora pero no notificadas. Sin embargo, esa situación no constituye una violación al debido proceso para la garante porque tuvo la posibilidad de conocer el acto y obtener copia de esta para ejercer su derecho de defensa. Así pues, aunque la resolución sanción no fue notificada sino comunicada, no es procedente anular el acto acusado por esa sola circunstancia. Ello, porque la falta o indebida notificación del acto definitivo, no es per se causal de nulidad de los actos administrativos (artículo 84 del Código Contencioso Administrativo).
La violación del debido proceso como motivo de nulidad de los actos se refiere a su formación, no a su falta de notificación, dado que ellos los hace inoponibles (artículo 48 del Código Contencioso Administrativo), no nulos. En consecuencia, se encontró que el tribunal sí estudió la referida falta de notificación de la resolución sanción, no obstante, concluyó que la sanción fue conocida por la aseguradora mediante comunicación, al respecto indicó que la falta de notificación no podría ser considerada una causal de nulidad del acto administrativo de conformidad con el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo.
En consecuencia, la Sala negará el amparo constitucional relacionado con este cargo. 41. Ahora, en cuanto al segundo argumento de la impugnación, relacionado con la presunta configuración de un defecto sustantivo porque el Tribunal Administrativo de Santander omitió y/o inaplicó los artículos 1079 del Código de Comercio y 860 del Estatuto Tributario, relacionados con los límites de responsabilidad de las aseguradoras y la devolución de saldos a favor, considera esta Sala que es necesario precisar lo siguiente: 42.
El artículo 1079 del Código de Comercio establece que el asegurador no estará obligado a responder si no hasta concurrencia de la suma asegurada. 43. El artículo 860 del Estatuto Tributario (modificado por la Ley 223 de 1995) sobre la devolución de saldos a favor con presentación de garantías, dispone: Cuando el contribuyente o responsable presente con la solicitud de devolución una garantía a favor de la Nación, otorgada por entidades bancarias o de compañías de seguros, por valor equivalente al monto objeto de devolución, la Administración de Impuestos, dentro de los diez (10) días siguientes deberá hacer entrega del cheque, título o giro.
La garantía de que trata este artículo tendrá una vigencia de dos años. Si dentro de este lapso, la Administración Tributaria notifica liquidación oficial de revisión, el garante será solidariamente responsable por las obligaciones garantizadas, incluyendo el monto de la sanción por improcedencia de la devolución, las cuales se harán efectivas junto con los intereses correspondientes, una vez quede en firme en la vía gubernativa, o en la vía jurisdiccional cuando se interponga demanda ante la jurisdicción administrativa, el acto administrativo de liquidación oficial o de improcedencia de la devolución, aún si éste se produce con posterioridad a los dos años.
(Negrillas de la Sala). 44. Ahora, es válido en este punto, señalar la postura de esta Corporación relacionada con el estudio de legalidad de los actos administrativos mediante los que se impone una sanción. 45. Al respecto, la Sección Cuarta[7], en un pronunciamiento en el cual se discutió si eran nulos los actos administrativos demandados por exceder el límite de responsabilidad de la aseguradora, indicó que la póliza suscrita por la partes no contradecía lo dispuesto en los artículos 1079 del Código de Comercio y 860 del Estatuto Tributario, porque Seguros del Estado S.A. estaba en la obligación de responder por los montos asegurados, incluyendo la sanción por improcedencia de la devolución, junto con los intereses correspondientes en virtud de la naturaleza solidaria establecida en el artículo 860 del Estatuto Tributario.
(…) En consecuencia, la orden de la DIAN en los actos demandados de hacer efectiva la póliza, no contradice los términos en que fue expedida, ni desconoce lo dispuesto en los artículos 1079 del Código de Comercio, 860 del Estatuto Tributario ni del principio constitucional al debido proceso, ya que en calidad de garante debe responder por la obligación garantizada pues así lo exige la naturaleza de esta solidaridad legal, y en atención al procedimiento establecido en el artículo 814-2 del Estatuto Tributario28 En todo caso, la Aseguradora no puede pretender la tasación del monto correspondiente al riesgo asegurado dentro del presente asunto, a través del recurso de reconsideración y en la demanda interpuesta en la Jurisdicción Contencioso Administrativa, toda vez que es propio del ámbito de la obligación de aseguramiento que se rige por el contrato de seguro y de una eventual discusión en relación con la cobertura del póliza (sic).
Razón por la cual, el cargo no tiene vocación de prosperidad, se reitera, los actos demandados fijan la obligación a cargo de COEXFER LTDA De la lectura de los actos demandados, se tiene que la demandada tasó la sanción por devolución improcedente a cargo de COEXFER LTDA en los términos del artículo 670 del Estatuto Tributario [vigente para el momento de expedición de los actos administrativos], y ordenó hacer efectiva la póliza de garantía otorgada para la solicitud de devolución atendiendo lo dispuesto en el artículo 860 ídem que establece: "que el garante será solidariamente responsable por las obligaciones garantizadas, incluyendo el monto de la sanción por improcedencia de la devolución, las cuales se harán efectivas junto con los intereses correspondientes (…) (Destaca la Sala) 46.
Asimismo, en sentencia de 6 de diciembre de 2017, la Sección Cuarta de esta Corporación precisó que la resolución sanción no tasó a cargo de la aseguradora una sanción por devolución y que ese argumento puede ser propuesto como una excepción del mandamiento de pago[8]: La demandante sostiene que los actos acusados violan los artículos 860 del Estatuto Tributario y 1079 del Código de Comercio, pues pretende el reconocimiento de una suma superior al valor asegurado, porque mientras el valor asegurado en la póliza para garantizar la procedencia de la devolución es de $39.693.000, en la resolución sanción la DIAN pretende, además, el pago de intereses moratorios, intereses moratorios aumentados en un 50% y el 500% del monto devuelto en forma improcedente por $198.465.000.
(…) Con lo anterior es claro que la resolución sanción y la resolución que resolvió el recurso de reconsideración no tasaron a cargo de Seguros del Estado una sanción por devolución improcedente con la que deba responder en calidad de garante de la obligación, en desconocimiento de lo dispuesto en el artículo 1079 del Código de Comercio.
Lo que se establece en los actos demandados es una sanción a cargo de CREACIONES JALDI LTDA determinada según el artículo 670 del Estatuto Tributario y la consecuente orden de cumplimiento de cobertura de la póliza de garantía en concordancia con el artículo 860 del Estatuto Tributario. Por lo demás, el cargo así propuesto, constituiría una de las excepciones contra el mandamiento de pago, que podría proponer la Aseguradora en caso de que la DIAN decidiera hacer efectiva la póliza y en el evento de que la obligación no sea tasada dentro de los límites de cobertura establecidos en la póliza de seguro.[9] (Destaca la Sala) 47.
De lo anterior, se puede concluir que i) la resolución sanción no tasa el valor por el que debe responder el garante, ii) la compañía aseguradora, en calidad de garante con responsabilidad solidaria, está llamada a responder por el monto asegurado, con independencia del valor de las obligaciones y sanciones impuestas al contribuyente, iii) en virtud del mandato del artículo 860 del Estatuto Tributario, el garante responde solidariamente por la sanción por devolución improcedente y, iv) cuestionar los límites con los que fue tasada la obligación a cargo de la compañía aseguradora como garante, constituye una de las excepciones del mandamiento de pago. 48.
En este orden de ideas, la Sala advierte que el Tribunal Administrativo de Santander al momento de estudiar la póliza suscrita entre las partes tuvo en cuenta la postura del Consejo de Estado y la normatividad aplicable al caso. Al respecto, la sentencia objeto de tutela indicó: (…) En consecuencia, la orden de la DIAN en los actos demandados de hacer efectiva la póliza no contradice los términos en que fue expedida, ni desconoce lo dispuesto en los artículos 1079 del Código de Comercio y 860 del Estatuto Tributario, ya que en calidad de garante, la Aseguradora debe responder por la obligación garantizada, pues así lo exige la naturaleza de esta solidaridad legal, y en atención al procedimiento establecido en el artículo 814-2 del Estatuto Tributario.
En todo caso, la aseguradora no puede pretender la tasación del monto correspondiente al riesgo asegurado dentro del presente asunto, a través de la demanda interpuesta en la jurisdicción contenciosa administrativa, toda vez que es propio del ámbito de la obligación de aseguramiento que se rige por el contrato de seguro y de una eventual discusión en relación con la cobertura de la póliza. 49.
Aunado a lo anterior, la póliza de Seguro de Cumplimiento de Disposiciones Legales No. 96-43-101000415 del 6 de diciembre de 2007 (fl. 39 c. ppal.), expedida por Seguros del Estado S.A. aquí accionante, fue proferida en los siguientes términos: “(…) Garantiza el cumplimiento de las disposiciones legales referentes al impuesto a la venta quinto bimestre (septiembre – octubre) de 2007, para la devolución de saldos a favor de Zoila Calderón Villabona, por valor de $9.207.000 (nueve millones doscientos siete mil pesos mcte.) y especialmente el al (sic) artículo 860 del Estatuto Tributario modificado por el artículo 144 de la Ley 223 de 1995 que expresa: DEVOLUCIÓN CON PRESENTACIÓN DE GARANTÍA. Cuando el contribuyente o responsable presente con la solicitud de devolución una garantía a favor de la Nación, otorgada por entidades bancarias o de compañías de seguros, por valor equivalente al monto objeto de devolución, la Administración de Impuestos, dentro de los días (10) días siguientes deberá hacer entrega del cheque, título o giro.
La garantía de que trata este artículo tendrá una vigencia de dos (2) años, si dentro de este lapso, la Administración Tributaria notifica liquidación oficial de revisión, el garante será solidariamente responsable por las obligaciones garantizadas, incluyendo el monto de las sanciones por improcedencia de la devolución, las cuales se harán efectivas junto con los intereses correspondientes, una vez quede en firme en la vía gubernativa, o en la vía jurisdiccional cuando se interponga demanda ante la jurisdicción administrativa, el acto administrativo de liquidación oficial o de improcedencia de la devolución, aún si este se produce con posterioridad a los dos años” (resaltado fuera de texto). 50.
De la transcripción de la póliza de Seguro de Cumplimiento de Disposiciones Legales No. 96-43-101000415 a simple vista se observa que fue expedida por la aseguradora accionante para garantizar la devolución de saldos a favor de la señora Zoila Calderón Villabona, con la obligación de que sería solidariamente responsable por las obligaciones aseguradas, incluyendo el monto de las sanciones por improcedencia de la devolución, junto con los intereses correspondientes. 51.
En consecuencia, no se encuentra configurado el defecto sustantivo alegado por el accionante porque, como se evidenció de manera previa, la decisión judicial estuvo fundada en el estudio razonable de la ley y la jurisprudencia; así como de los términos establecidos por la póliza suscrita por las partes, como acertadamente se concluyó en la decisión impugnada. 52.
Por último, la Sala concluye que en asunto de la referencia no se debía estudiar la configuración de un defecto fáctico como lo hizo la primera instancia, porque como mencionó el accionante en su escrito de impugnación, lo que realmente endilgó fue la ocurrencia de un defecto procedimental absoluto el cual no se configuró. 53. Manifiesta la Sala que esta postura es compartida por esta Subsección en el fallo de tutela dictado el 21 de junio de 2019 dentro del expediente 2019-560 con ponencia del Magistrado Alberto Montaña Plata.
Finalmente, se advierte que la acción de tutela no es el medio para fijar los límites de pago de la aseguradora, toda vez que es una acción excepcional para la protección de derechos fundamentales. Conclusión 53. En el asunto de la referencia, no se evidencia causal alguna para considerar que el fallo de 2 de agosto de 2018 dictado por el Tribunal Administrativo de Santander incurrió en defecto procedimental absoluto y sustantivo, en los términos alegados por el demandante en la acción de tutela. 54.
Así las cosas, se confirmará la decisión del 12 de marzo de 2019, proferida por la Sección Segunda, Subsección B de esta Corporación, mediante la cual se negó el amparo pretendido por no haberse demostrado los defectos específicos de tutela contra providencia judicial que alega el actor. FALLA PRIMERO: CONFIRMAR, la decisión proferida el 12 de marzo de 2019 por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, en la que se decidió NEGAR el amparo constitucional solicitado por el apoderado de Seguros del Estado S.A, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Por Secretaría General NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito TERCERO: En caso de ser impugnada esta providencia REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE RAMIRO PAZOS GUERRERO Magistrado ALBERTO MONTAÑA PLATA MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Magistrado ----------------------- [1] Folio 1 del expediente. [2] De conformidad con el Acuerdo PSAA14-10251 de 14 de noviembre de 2014 se amplió la competencia de los Juzgados Administrativos de Descongestión de Bogotá para apoyar la descongestión de asuntos de naturaleza tributaria que cursan en los distritos judiciales de todo el país. [3] El artículo primero del Acuerdo 377 de 2018, expresa: “Artículo 1º Adiciónase un numeral al artículo 13 del Reglamento del Consejo de Estado, en lo que se refiere a la competencia de la Sección Tercera para conocer del trámite de acciones de tutela, el cual quedará así: "Artículo 13.
Distribución de negocios entre las secciones. ( ) Sección Tercera ( ) 14. Las acciones de tutela que sean de competencia del Consejo de Estado. ( )" [4] Ver sentencia del 31 de julio de 2012. [5] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. [6] Corte Constitucional. Sentencias T-781 de 2011 y T-367 de 2018 [7] Consejo de Estado, expediente número 23289, Sección Cuarta sentencia de 25 de abril de 2018 MP.
Milton García Chávez [8] Consejo de Estado, expediente número 23126, Sección Cuarta sentencia de 6 de diciembre de 2017 MP. Milton García Chávez [9] Sentencias de 27 de agosto de 2015, exp. 20493, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia; de 17 de marzo de 2016, exp. 21996, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia y de 14 de julio de 2016, exp. 21147, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez