IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Alegatos presentados no guardan relación con la razón de la decisión cuestionada La Sala anticipa que declarará improcedente la solicitud de amparo presentada por la [accionante], puesto que los argumentos que expone no guardan relación con las razones por las que se denegaron las pretensiones tendientes al reconocimiento y pago de cesantías con liquidación bajo el régimen retroactivo.
En efecto, en la sentencia del 15 de febrero de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, se estimó que la actora no tenía derecho al reconocimiento y pago de las cesantías bajo el régimen retroactivo, por cuanto cambió de empleo a otra entidad que goza de personaría jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, por lo tanto, tiene derecho al régimen de cesantías previsto en la nueva entidad, así como el régimen salarial y prestacional de ésta.
(…) Asimismo, se tiene que en la demanda de tutela se alega que en el proceso no se probó la existencia de una manifestación expresa en la que se evidenciara el deseo de cambiar de régimen por parte de la actora; para el efecto, señaló que no se cuenta con un formulario de afiliación a un fondo de cesantías y con este argumento la Sala Concluye que lo pretendido por la demandante es replantear la discusión que ya valoró el juez natural y la cual no fue la razón central de la decisión que ahora se cuestiona pues evidentemente, los alegatos de presentados en la acción de tutela no se acompasan con la razón fundamental de la decisión cuestionada.
En la acción de tutela han debido proponerse argumentos que guarden relación con la ratio decidendi de la providencia que se pretende derribar, es decir, con las razones por las que el tribunal demandado estimó que la actora no era beneficiaria del régimen retroactivo de las cesantías pues su vinculación laboral varió. Solo de ese modo el juez de tutela podría analizar de fondo la providencia judicial acusada.
De aceptarse lo contrario, se desconocerían los principios de autonomía e independencia judicial. En consecuencia, la Sala se abstendrá de hacer un pronunciamiento de fondo respecto de lo alegado en la demanda de tutela interpuesta por la [accionante]. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá, D.C., doce (12) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04018-01(AC) Actor: MARTHA MÓNICA BARBOSA RODRÍGUEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN E La Sala decide la impugnación presentada por la señora Martha Mónica Barbosa Rodríguez contra la sentencia del 4 de octubre de 2019, dictada por la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones La señora Martha Mónica Barbosa Rodríguez, en nombre propio, ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, por considerar vulnerado el derecho fundamental, al debido proceso. En consecuencia, formuló la siguiente pretensión: “Por lo anteriormente expuesto solicito a usted se ampare el derecho fundamental al debido proceso y se ordene al Honorable Tribunal proferir nuevamente la decisión de segunda instancia fundamentándola no en las pruebas inexistentes como en efecto hizo, sino soportándola objetivamente con las que reflejan la realidad procesal y que argumenten la decisión favorable que en otrora el A-QUO sí analizara.”[1] 2.
Hechos: De la demanda de tutela se indican como hechos relevantes, los siguientes: La señora Martha Mónica Barbosa Rodríguez inició proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Beneficencia de Cundinamarca con la finalidad de que se declarara la nulidad de las Resoluciones Núm. 735 del 29 de diciembre de 2014 y Núm. 174 de 9 de abril de 2015 por medio de las cuales se negó el reconocimiento y pago de las cesantías parciales bajo el régimen retroactivo.
Del proceso en primera instancia conoció el Juzgado Veinticinco Administrativo de Bogotá que, en providencia del 28 de septiembre de 2017, accedió a las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, ordenó el reconocimiento y pago de las cesantías de la demandante en forma retroactiva. Contra dicha decisión la entidad demandada interpuso recurso de apelación y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, en sentencia del 15 de febrero 2019, revocó la providencia apelada y, en su lugar negó las pretensiones de la demanda al considerar que pese a que la demandante trabajó en dos entidades que pertenecen al mismo ente territorial (departamento de Cundinamarca y beneficencia de Cundinamarca) son personas jurídicas diferentes y en razón de esto tuvo vinculaciones laborales totalmente distintas. 3.
Argumentos de la tutela A juicio de la señora Barbosa Rodríguez, el Tribunal demandado vulneró su derecho fundamental al debido proceso pues la decisión emitida incurrió en defecto fáctico porque las pruebas aportadas al proceso no fueron valoradas. Adujó que nunca existió renuncia para desvincularse de un ente territorial a otro, por el contrario, en el acto administrativo de nombramiento consta que se dio fue un ascenso.
Además indicó que en el proceso no se probó la existencia de una manifestación expresa en la que se evidenciara el deseo de cambiar de régimen; para el efecto, señaló que no se cuenta con un formulario de afiliación a un fondo privado de cesantías, en ese entendido, no hubo ruptura del vínculo laboral y sus cesantías deben ser reconocidas en forma retroactiva pues la Beneficencia de Cundinamarca hace parte de la estructura orgánica del departamento de Cundinamarca, como una entidad de nivel descentralizado. 4.
Oposiciones El magistrado Ramiro Ignacio Dueñas Rugnón del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en calidad de ponente de la decisión atacada se opuso a la prosperidad de la solicitud de amparo e indicó que la providencia que se pretende dejar sin efecto no adolece de vicio alguno que la haga susceptible de ataque por vía de acción de tutela, pues en ella se justificó plenamente la ruptura del vínculo laboral de la actora, lo que causó que su régimen de cesantías cambiara de retroactivo a anualizado.
Además, afirmó que el cuestionamiento que pretende la parte actora va dirigido a constituir la solicitud de amparo en una instancia adicional razón por la que solicitó que se declare improcedente la acción de tutela. El Juzgado Veinticinco Administrativo de Bogotá guardó silencio. 5. Sentencia impugnada La Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado, mediante sentencia del 4 de octubre de 2019, declaró improcedente la acción de tutela formulada por la señora Martha Mónica Barbosa Rodríguez, al considerar que lo pretendido por la demandante es que la solicitud de amparo se convierta en una instancia adicional a lo decidido por el juez natural. 6.
Impugnación La demandante impugnó la anterior decisión, reiteró los argumentos del escrito inicial e indicó que la decisión atacada tuvo fundamento en pruebas inexistentes pues dentro del expediente no existe prueba alguna de la que se pueda concluir que renunció al empleo ocupado en la Subsecretaría de Educación de Cundinamarca, pues contrario a esto, el acto administrativo de nombramiento aduce que la vinculación se da por ascenso, adicionalmente no hay manifestación alguna de su voluntad en la que se evidencie su deseo de cambiar de régimen; contrario a esto presentó varias solicitudes a la entidad con el fin de que se le mantuviera su régimen retroactivo de cesantías.
Además, adujo que la entidad judicial demandada paso por alto la Resolución Núm. 834 de diciembre de 2013 en la que la Beneficencia le reconoció que gozaba de régimen retroactivo de las cesantías. Afirmó que basada en lo anterior no hubo cambio en la vinculación laboral y en ese entendido se le debe mantener el régimen retroactivo del que gozaba.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional[2], para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales[3] y específicas[4] de procedencia de la acción de tutela.
Caso concreto La Sala anticipa que declarará improcedente la solicitud de amparo presentada por la señora Martha Mónica Barbosa Rodríguez, puesto que los argumentos que expone no guardan relación con las razones por las que se denegaron las pretensiones tendientes al reconocimiento y pago de cesantías con liquidación bajo el régimen retroactivo.
En efecto, en la sentencia del 15 de febrero de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, se estimó que la actora no tenía derecho al reconocimiento y pago de las cesantías bajo el régimen retroactivo, por cuanto cambió de empleo a otra entidad que goza de personaría jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, por lo tanto, tiene derecho al régimen de cesantías previsto en la nueva entidad, así como el régimen salarial y prestacional de ésta.
En los siguientes términos se consideró en la providencia: “Señala la Sala que a pesar de que el Departamento de Cundinamarca y la Beneficencia de Cundinamarca pertenecen al mismo ente territorial, son personas jurídicas diferentes. La demandante laboraba en la Subsecretaría de Cobertura en Educación dependiente de la Secretaría de Educación del Departamento de Cundinamarca, y luego, al pasar un concurso de méritos, se vinculó como empleada de la Beneficencia de Cundinamarca, siendo este un establecimiento público del sector descentralizado, es decir, que goza de personaría jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, por lo tanto, encuentra la Sala que la demandante tuvo vinculaciones laborales totalmente distintas.
Teniendo en cuenta que el Departamento de Cundinamarca y la Beneficencia de Cundinamarca son entidades diferentes, no se puede predicar que la vinculación fue una sola, ni que se dio sin solución de continuidad, como lo adujo el juez de instancia, toda vez que al haberse posesionado en la Beneficencia de Cundinamarca inició una nueva relación laboral, lo que conlleva que se deba someter el régimen salarial y prestacional que rige esta entidad, y no puede la demandante pretender que la nueva entidad asuma la carga prestacional que se encontraba en cabeza del Departamento de Cundinamarca, ni fusionar las entidades desconociendo la naturaleza jurídica de las mismas.” (Negrita y subrayado fuera de texto.) Adicionalmente, el tribunal estimó que en el proceso el hecho de que el nombramiento hubiese sido en ascenso, no implicaba que la vinculación laboral de la demandante no hubiese mutado, o existiera confianza legítima de que se le estaba escalafonando en el mismo nivel territorial al haber hecho un nombramiento en ascenso, pues estaba claro que existió un cambio de entidad.
Así se expuso: “Por otra parte, en cuanto al argumento de que su nombramiento había sido un ascenso, y que por lo tanto, nunca se había realizado un retiro de la entidad, encuentra la Sala que no tiene asidero jurídico, toda vez, que el nombramiento se realizó en ascenso (según el acto de nombramiento se hizo en ascenso en periodo de prueba) por el hecho de que la demandante se encontraba ya inscrita en la carrera administrativa, y esa es la denominación que la ley estableció para las personas que pertenecen a la carrera administrativa cuando van a pasar de un cargo a otro, para así diferenciarlas de quienes ingresan por primera vez, y adicionalmente, les garantiza los derechos adquiridos, pero cuando los cambios de cargo se realizan dentro de la misma entidad.
En vista de lo anterior, considera la Sala que por el hecho de haber aceptado el nuevo cargo rompió el vínculo laboral con el Departamento de Cundinamarca que era la entidad que le debía garantizar que el régimen aplicable para la liquidación de las cesantías fuera el retroactivo, como efectivamente lo hizo, por cuanto, quedó demostrado que esta entidad le liquidó las cesantías con corte a la fecha de retiro, es decir, al 29 de agosto de 2012, por lo cual, la Beneficencia de Cundinamarca asumió la responsabilidad de la liquidación de las cesantías desde el 30 de agosto de 2012, fecha desde la cual se vinculó a esa entidad, lo que la hace beneficiaria del régimen anualizado.
En cuanto al hecho de que la Beneficencia de Cundinamarca en el año 2013 le había reconocido las cesantías bajo el régimen de retroactividad a la demandante, y por lo tanto, se le debía mantener el mismo, señala la Sala que bajo ese presupuesto entonces se le debería mantener es el régimen anualizado, por haber sido el primer régimen reconocido por la entidad, y no se puede pretender que se le de aplicación al más favorable, toda vez que a pesar de que el acto está revestido de presunción de legalidad y se encuentra en firme, el mismo solo tuvo efectos para las cesantías reconocidas únicamente en el año 2013, el cual no es objeto de controversia, por lo que tampoco se puede pretender extender sus efectos a futuro.
Por lo tanto, no le asiste razón a la parte demandante en lo pretendido, por lo cual, se revocará la sentencia de primera instancia, y en su lugar. Se negarán las pretensiones de la demanda, por lo expuesto en precedencia. ” (Negrita y subrayado fuera de texto.) A partir de lo anterior, se tiene que la señora Martha Mónica Barbosa Rodríguez no tenía derecho al reconocimiento y pago de cesantías bajo el régimen retroactivo pues al pasar el concurso de méritos, se vinculó como empleada de la Beneficencia de Cundinamarca, siendo este un establecimiento público del sector descentralizado, que goza de personaría jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, por lo tanto, en el expediente estaba probado que la actora tuvo vinculaciones laborales totalmente distintas.
Ahora bien, la demandante indicó que la Beneficencia de Cundinamarca es un ente departamental de nivel descentralizado adscrito a la Secretaría de Desarrollo Social del Departamento razón por la que hace parte de la unidad administrativa departamental, sin embargo, pasa por alto que, justo por esto, el tribunal demandado concluyó que al ser un establecimiento público del nivel descentralizado adscrito al departamento de Cundinamarca goza de total autonomía, razón por la que su nombramiento en dicha entidad tuvo como resultado un nuevo vinculó laboral independiente del que inició en la Subsecretaría de Educación Departamental.
Asimismo, se tiene que en la demanda de tutela se alega que en el proceso no se probó la existencia de una manifestación expresa en la que se evidenciara el deseo de cambiar de régimen por parte de la actora; para el efecto, señaló que no se cuenta con un formulario de afiliación a un fondo de cesantías y con este argumento la Sala Concluye que lo pretendido por la demandante es replantear la discusión que ya valoró el juez natural y la cual no fue la razón central de la decisión que ahora se cuestiona pues evidentemente, los alegatos de presentados en la acción de tutela no se acompasan con la razón fundamental de la decisión cuestionada.
En la acción de tutela han debido proponerse argumentos que guarden relación con la ratio decidendi de la providencia que se pretende derribar, es decir, con las razones por las que el tribunal demandado estimó que la actora no era beneficiaria del régimen retroactivo de las cesantías pues su vinculación laboral varió. Solo de ese modo el juez de tutela podría analizar de fondo la providencia judicial acusada.
De aceptarse lo contrario, se desconocerían los principios de autonomía e independencia judicial. En consecuencia, la Sala se abstendrá de hacer un pronunciamiento de fondo respecto de lo alegado en la demanda de tutela interpuesta por la señora Martha Mónica Barbosa Rodríguez. Conforme con lo anterior, como se anunció, la Sala confirmará la providencia impugnada que declaró improcedente la solicitud de amparo, por las razones señaladas en la parte considerativa de esta sentencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Confirmar el fallo del 4 de octubre de 2019, proferido la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado de conformidad a lo considerado en la parte motiva de la presente providencia. 2. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual Revisión. 3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. | | | | | | | | | |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | | | | | | | | | | | |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | | | | | |Presidente de la Sección | | |En comisión | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |MILTON CHAVES GARCÍA | | |JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ | | | | | ----------------------- [1] Folio 4 del expediente de tutela. [2] La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) [3] Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. [4] La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;
(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución.