COMISIONES ESCRUTADORAS DISTRITALES, MUNICIPALES Y AUXILIARES EN LOS PROCESOS ELECTORALES – Finalidad Mediante el Decreto Ley 2241 de 1986 (modificado entre otras por las Leyes 62 de 1988, 6 de 1990, 163 de 1994 y 1475 de 2011) se expidió el Código Electoral para regular el proceso electoral en nuestro país. Dicho estatuto establece un procedimiento administrativo especial conformado por una serie de etapas, cuyo propósito principal es la realización de las elecciones, bajo el cumplimiento de los principios y reglas establecidos en la Constitución y la ley.

(…) Precisado lo anterior, se tiene que una de las etapas del proceso electoral la constituye los escrutinios que es el proceso de valoración y contabilización de los votos, es decir, el momento en el cual se consolidan y establecen los resultados de las votaciones. (…) Para garantizar la transparencia, neutralidad e imparcialidad de los procesos electorales, los escrutinios se encargan a diferentes organismos colegiados: jurados de votación; comisiones escrutadoras distritales, municipales y auxiliares; delegados del Consejo Nacional Electoral; y Consejo Nacional Electoral.

(…) Los escrutinios distritales, municipales y auxiliares se realizan una vez finalizada la jornada electoral por una comisión integrada por personas distintas a las que realizaron el primer escrutinio para garantizar la transparencia, neutralidad e imparcialidad en las jornadas electorales. Los responsables de los escrutinios son ciudadanos que deben tener las calidades exigidas por la ley y son designados exclusivamente para «cumplir funciones electorales de carácter temporal, no retribuidas, imprescindibles para el buen suceso de las elecciones» FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 2241 DE 1986 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el concepto de residencia electoral ver concepto 1222 del 10 de octubre de 1999, Sala de Consulta y Servicio Civil COMISIÓN ESCRUTADORA – Conformación y calidad de sus integrantes / JUEZ PUEDE SER DESIGNADO PARA INTEGRAR COMISIÓN ESCRUTADORA – No exime funcionario de alguna especialidad / JUEZ ADMINISTRATIVO – Eximido de función de jurado de votación la designación de las comisiones escrutadoras exige el cumplimiento de los siguientes requisitos: i) Plazo: diez (10) días antes de las elecciones ii) Responsable: tribunales superiores de distrito judicial. iii) Modo: en Sala Plena. iv) Número de integrantes de la comisión: Dos (2).

En caso de resultar insuficientes los jueces, notarios o registradores de instrumentos públicos, pueden designarse ciudadanos de reconocida honorabilidad. v) Calidad de los designados: jueces, notarios o registradores de instrumentos públicos en el respectivo distrito judicial. En caso de ser insuficientes se designarán «personas de reconocida honorabilidad».

(…) la ley reservó el ejercicio de las funciones de las comisiones escrutadoras a: (i) quienes administran justicia: los jueces; (ii) los registradores de instrumentos públicos, y (iii) particulares que cumplen funciones públicas -dan fe pública de los documentos-: los notarios. Por otra parte, integran los trabajos de la comisión los delegados del Registrador Nacional y registradores -servidores de la Organización Electoral-, solo en calidad de secretarios.

Únicamente, en caso de ser insuficientes los anteriores, autorizó la designación de ciudadanos; pero no cualesquiera, sino solamente aquellos que gocen de «reconocida honorabilidad», lo cual tiene su justificación en las funciones que van a desempeñar. En el caso de los «jueces», el artículo se refirió de manera amplia a dichos servidores públicos sin distinguir entre los que pertenecen a la jurisdicción de lo contencioso administrativo o a la jurisdicción ordinaria.

(…) Surge así una primera conclusión que nos lleva a sostener que el querer del legislador fue que todos los jueces, con independencia de la jurisdicción a la que pertenezcan, pueden ser designados en las comisiones escrutadoras. A diferencia de lo anterior, en el caso de los jurados de votación el legislador sí relevó en forma expresa de esa función a los funcionarios de la jurisdicción de lo contencioso administrativo FUENTE FORMAL: DECRETO 2241 DE 1986 – ARTÍCULO 157 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 27 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 40 / DECRETO 2241 DE 1986 – ARTÍCULO 104 MAGISTRADOS DE TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS – Guardas de las actas de escrutinio Frente a los magistrados de los tribunales administrativos, se advierte que los artículos 169 y 170 ibídem ordenan remitir al presidente del tribunal administrativo respectivo, un ejemplar tanto de las actas parciales con los resultados de los escrutinios distritales y municipales, como de las actas generales que contienen los actos del escrutinio.

El anterior mandato convierte a tales funcionarios en guardas de la información allí consignada. Así, para evitar alteraciones o modificaciones en las votaciones se envían copias de las actas a diferentes funcionarios, dentro de los cuales están los presidentes de los tribunales administrativos. Esta función no constituye per se óbice ni impedimento que afecte sus competencias FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 169 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 170 ANALOGÍA – Procedencia [P]rocede la analogía cuando no existe ley que regule expresamente el caso y ante el vacío se acude a una norma que regule casos o materias semejantes.

Como lo ha sostenido la Corte Constitucional, esta figura surge como «mecanismo de expansión del derecho frente a aquellos casos en los que no existe regulación alguna. En otras palabras, la analogía implica atribuir al caso no regulado legalmente, las mismas consecuencias jurídicas del caso regulado similarmente». En el caso objeto de consulta no hay vacío normativo que permita acudir a la figura de la analogía, pues el artículo 157 del Código Electoral establece la conformación de las comisiones escrutadoras y las calidades de sus miembros.

Por lo tanto, no procede aplicar por analogía el artículo 104 ejusdem que regula quienes pueden ser designados jurados de votación y exceptúa en forma expresa a los jueces contencioso administrativos. En otros términos, no resulta jurídicamente viable aplicar vía de la analogía otra norma cuando no existe vacío, pues, además de infringir el supuesto que permite su aplicación, resulta contrario al principio de interpretación de las normas utilizar la figura de la analogía para traer lo benéfico de otra disposición FUENTE FORMAL: CÓDIGO ELECTORAL – ARTÍCULO 157 / CÓDIGO ELECTORAL – ARTÍCULO 104 COMISIONES ESCRUTADORAS DISTRITALES, MUNICIPALES Y AUXILIARES – Acto de designación de sus integrantes / CARGO DE ESCRUTADOR – Aceptación forzosa El Código Electoral dispone en el artículo 159 que los cargos de escrutadores distritales, municipales y auxiliares son de forzosa aceptación y el incumplimiento en el desempeño del cargo acarrea las sanciones que allí se establecen.

(…) El artículo 157 del Decreto Ley 2241 de 1986 se refiere a las comisiones escrutadoras para señalar la autoridad competente para su designación, el plazo, número y calidades exigidas a sus integrantes. Asimismo, los artículos 158 a 174 regulan el procedimiento para llevar a cabo esa función, pero ninguna disposición establece la procedencia de recursos contra el acto de designación FUENTE FORMAL: CÓDIGO ELECTORAL – ARTÍCULO 159 / CÓDIGO ELECTORAL – ARTÍCULO 157 / CÓDIGO ELECTORAL – ARTÍCULO 174 ACTO ADMINISTRATIVO QUE DESIGNA LAS COMISIONES ESCRUTADORAS – Naturaleza jurídica Con miras a establecer la naturaleza del acto administrativo por medio del cual se designan las comisiones escrutadoras, resulta necesario analizar los conceptos de actos administrativos de carácter general y de carácter particular.

Se advierte que no existe una definición legal de estos conceptos, pues el CPACA alude a esos conceptos cuando regula la comunicación y notificación de los actos administrativos (…) [M]ediante el acto de nombramiento de las comisiones escrutadoras distritales, municipales y auxiliares se elige en forma particular a las personas que ejercerán tales cargos, por lo que en principio se trata de un acto administrativo de carácter particular y concreto.

(…) [S]e concluye que se trata de un acto administrativo de carácter particular y concreto especial, pues a través del mismo se designa a jueces, registradores de instrumentos o notarios, o a particulares de reconocida idoneidad dentro de un espectro amplio de ciudadanos, para que apoyen el proceso electoral. (…) En tal virtud, tanto el contenido del acto de designación de las comisiones escrutadoras como sus efectos confirman su naturaleza de acto administrativo especial o sui generis.

Y es esta condición la que impide su clasificación como acto de trámite, preparatorio o de ejecución, conforme a lo previsto en el artículo 75 del CPACA FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 37 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 65 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 75 NORMAS DE RECURSOS DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – Inaplicables frente a acto de elección de comisión escrutadora No puede perderse de vista también que el Código Electoral ordena llevar a cabo la designación de los integrantes de dichas comisiones en un plazo perentorio: diez (10) días antes de las elecciones.

El CPACA (art. 76) establece que el plazo para la interposición de los recursos es de diez (10) días, sin contar el periodo probatorio y el término para resolver los recursos. Se observa entonces que los términos para la interposición y resolución de los recursos no se ajustan al procedimiento de nombramiento de las comisiones escrutadoras, pues sus plazos pugnan con el deber de los tribunales superiores de distrito judicial de designar las comisiones escrutadoras oportunamente para permitir el desarrollo de las elecciones en las fechas establecidas.

Por lo expuesto, se concluye que las normas del CPACA en materia de recursos no resultan aplicables frente a este tipo de actos administrativos, pues estas actuaciones desconocen y resultan contrarias a la naturaleza especial del procedimiento regulado en el Código Electoral, además de obstaculizar y retardar la realización de los certámenes electorales, en caso de considerar su aplicación FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 76 CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: ÁLVARO NAMÉN VARGAS Bogotá D.C., veintiséis (26) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-06-000-2019-00075-00(2419) Actor: MINISTERIO DEL INTERIOR Referencia: Viabilidad jurídica de designar a los jueces de lo contencioso administrativo en las comisiones escrutadoras.

Naturaleza del acto administrativo que designa a los miembros de las comisiones escrutadoras El Ministerio del Interior consulta a la Sala si los jueces de la jurisdicción de lo contencioso administrativo pueden ser designados por los tribunales superiores de distrito judicial como escrutadores en los procesos electorales. En caso de ser posible su designación, pregunta si pueden relevarse del cumplimiento de dicha labor aplicando por analogía lo dispuesto en el artículo 104 del Decreto Ley 2241 de 1986.

Igualmente consulta si el acto administrativo de designación es susceptible de recursos en la vía gubernativa. I.

ANTECEDENTES Indica el Ministerio que la consulta tiene origen en el escrito presentado por el Presidente del Tribunal Administrativo de Boyacá y la Coordinadora de Juzgados Administrativos del Distrito Judicial de Boyacá en el que plantean su desacuerdo con la decisión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja de designar a 14 jueces administrativos para actuar como escrutadores en los comicios electorales de 2018; razón por la cual, esa Cartera solicita el pronunciamiento de la Sala para aclarar el asunto.

A. MARCO JURÍDICO Señala el Ministerio que, según el Decreto Ley 2241 de 1986[1], el escrutinio es el proceso mediante el cual se cuentan y consolidan los votos obtenidos por distintos candidatos y lista de candidatos en las urnas, con el objeto de verificar los resultados de las elecciones. En el proceso intervienen los jurados de votación, los claveros, y los escrutadores municipales, distritales y generales.

Manifiesta que según el artículo 157 del decreto citado, los tribunales superiores de distrito judicial se encuentran facultados para designar las comisiones de escrutadores distritales y municipales para los procesos electorales, conformadas por dos ciudadanos que sean jueces, notarios o registradores de instrumentos públicos en el respectivo distrito.

Sostiene que la norma faculta a los tribunales para designar personas de reconocida idoneidad en la comisiones escrutadoras, cuando los designados resulten insuficientes. Por su parte, el artículo 159 ibídem prevé que los cargos de escrutadores son de forzosa aceptación y quienes no concurran se hacen acreedores a las sanciones respectivas.

Manifiesta que, según el Código Electoral, los resultados del escrutinio se recogen en actas parciales y generales, de las cuales se sacan copias para entregarlas a algunas autoridades públicas, dentro de las que se encuentra el presidente del tribunal administrativo del respectivo distrito. En punto a la posibilidad de recurrir los actos administrativos indica que el artículo 74 de la Ley 1437 de 2011 -en adelante CPACA- dispone como regla general que contra los actos administrativos proceden los recursos de reposición, apelación (salvo cuanto se trate de decisiones proferidas por los representantes legales de las entidades) y de queja cuando se rechace el de apelación. A su turno, el artículo 75 establece cuando no proceden los recursos.

Por lo anterior, para determinar si contra el acto administrativo de designación de los miembros de las comisiones escrutadores proceden los recursos de la vía gubernativa, se debe revisar el concepto de actos particulares y concretos, generales, definitivos, de trámite y de ejecución. Sostiene que son actos de carácter general aquellos que no tienen un destinatario individualizado sino que se dirigen a todos los individuos, al paso que los actos particulares son los que tienen destinatarios específicos.

En cuanto a los actos administrativos de ejecución afirma que «son aquellos que no crean, modifican o extinguen una situación jurídica, sino que simplemente están destinados a dar cumplimiento material a una decisión judicial o administrativa». B. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA Indica el Ministerio que en el caso objeto de consulta existen dos problemas jurídicos diferentes, así: a) Según el Presidente del Tribunal Administrativo de Boyacá y la Coordinadora de Juzgados Administrativos del Distrito Judicial de Boyacá, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja no se encuentra facultado jurídicamente para designar a los jueces administrativos de Tunja como escrutadores en los municipios de su jurisdicción por las siguientes razones: i) a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le compete verificar en sede judicial las elecciones a través del medio de control de nulidad electoral, razón por la cual los jueces administrativos no deben ser designados actores del proceso electoral, pues se contraviene el querer del legislador de asignarles la guardia de la observancia de los principios electorales.

El artículo 104 del Código Electoral indica que todos los servidores públicos pueden ser designados jurados de votación, excepto los de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de manera que la misma excepción debería aplicarse por analogía para la designación de los escrutadores, pues «lo accesorio sigue la suerte de lo principal». ii) La jurisdicción de lo contencioso administrativo se encuentra distribuida en forma distinta a la jurisdicción ordinaria, de modo tal que cuando el artículo 157 ejusdem faculta a los tribunales superiores de distrito judicial para designar como escrutadores a los jueces del respectivo distrito judicial, se refiere a los de su propia jurisdicción. En la jurisdicción ordinaria los distritos judiciales corresponden a la agrupación de circuitos integrados por municipios, lo que implica que en un mismo departamento pueden coexistir varios distritos judiciales, como ocurre en Boyacá, mientras en la jurisdicción de lo contencioso administrativo los distritos judiciales corresponden a los mismos departamentos y no existen jueces de categoría municipal. b) Cuando el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja designó 14 jueces administrativos de Tunja como escrutadores para las elecciones del Congreso de la República de 2018, la decisión fue recurrida por los jueces designados y los recursos fueron rechazados porque se trata de un cargo de forzosa aceptación y el acto de designación es un acto administrativo de ejecución, no susceptible de recursos.

Frente al recurso de queja, la Corte Suprema de Justicia encontró bien denegado el recurso con razones similares a las expuestas por el Tribunal. Los jueces administrativos discrepan de la postura adoptada por el citado Tribunal y la Corte Suprema de Justicia con sustento en que un acto de ejecución requiere de la existencia de una decisión previa que debe ser cumplida materialmente, lo que no sucede en la presente situación. Por el contrario, los jueces aducen que la decisión mediante la cual fueron designados como escrutadores constituye un acto administrativo de carácter particular y concreto «pues crea un situación jurídica particular frente a los funcionarios designados».

Por lo tanto, aducen que el hecho de que el cargo de escrutador sea de forzosa aceptación no le otorga la connotación de acto de ejecución a una decisión cuyo origen es la voluntad del citado Tribunal. C. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO Indica el Ministerio que es importante zanjar la discusión sobre la viabilidad jurídica de que los jueces administrativos intervengan en el proceso electoral como escrutadores y la procedencia de recurrir el acto administrativo de designación. Lo anterior, porque las normas no ofrecen la claridad necesaria.

Frente al primer problema jurídico solicita tener en cuenta el artículo 157 del Decreto Ley 2241 de 1986 que autoriza a los tribunales superiores para designar jueces como escrutadores, pero no distingue entre los funcionarios de la jurisdicción ordinaria y de lo contencioso administrativo. De tal manera que aplicando el principio de interpretación de las normas: «donde la ley no distingue, no le es dado hacerlo al intérprete», se puede concluir que sí pueden ser designados como tales.

Sin embargo, para la fecha de expedición del Código Electoral no existían los juzgados contenciosos administrativos, razón por la cual se puede interpretar que cuando la norma faculta a los mencionados tribunales se refiere a los jueces de su propia jurisdicción. Puede considerarse además inconveniente la participación de los jueces de lo contencioso administrativo en el proceso electoral debido a que a dicha jurisdicción le compete verificar la legalidad de las elecciones en sede judicial.

Respecto del segundo problema jurídico se puede sostener que el acto de designación de los escrutadores es de carácter particular y concreto, pues «crea una situación jurídica particular para sus destinatarios y produce efectos definitivos». Asimismo, tal acto administrativo no encuadra en la clasificación de actos de ejecución, pues no está cumplimiento a una decisión administrativa o judicial previa.

Sin embargo, la jurisdicción ordinaria sostiene que es un acto de trámite no susceptible de recursos, conforme al artículo 75 del CPACA. Con fundamento en lo anterior, el Ministerio del Interior formula las siguientes PREGUNTAS: 1. ¿Puede un Tribunal Superior de Distrito Judicial designar a los jueces administrativos como escrutadores en los procesos electorales? 2.

Designados los funcionarios judiciales referidos, ¿pueden relevarse del cumplimiento de la labor escrutadora aplicando por analogía lo establecido en el artículo 104 del Decreto Ley 2241 de 1986? 3. ¿El acto administrativo de designación de escrutadores por parte del Tribunal Superior de Distrito Judicial es susceptible de recursos en vía gubernativa? II.

CONSIDERACIONES Con el propósito de responder a los interrogantes formulados en la consulta, la Sala, previa advertencia, se referirá a: i) Comisiones escrutadoras distritales, municipales y auxiliares en los procesos electorales, ii) Principio de aplicación analógica y el artículo 104 del Código Electoral, y iii) Acto de designación de las comisiones distritales, municipales y auxiliares.

Advertencia preliminar La función consultiva asignada a esta Corporación en el numeral 3 del artículo 237 de la C.P[2]., constituye una herramienta constitucional de colaboración interinstitucional, orientada a que el Gobierno Nacional pueda contar con un criterio jurídico objetivo e independiente para el mejor cumplimiento de las tareas administrativas a su cargo.

En tal sentido, la Sala de Consulta y Servicio Civil, con base en el ordenamiento vigente, conceptúa jurídicamente sobre asuntos o materias administrativas que el Gobierno debe resolver dentro de su autonomía para la buena marcha de la Administración. Según lo informado en la consulta, se observa que el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja designó varios jueces de la jurisdicción de lo contencioso administrativo del Circuito Judicial de Tunja como escrutadores para las elecciones de 2018.

Frente a dicha decisión se interpusieron los recursos de reposición y apelación, los cuales fueron rechazados; luego se interpuso el recurso de queja ante la Corte Suprema de Justicia, tribunal que encontró bien denegado el recurso. Lo anterior impide a la Sala referirse en forma particular a las actuaciones y decisiones derivadas de la anterior situación, debido a que de tiempo atrás se ha considerado que no es procedente pronunciarse cuando la consulta tenga como objeto asuntos que versen sobre la misma materia o una sustancialmente conexa a los que ya fueron debatidos, tal como sucede, verbigracia, con los asuntos fiscales, disciplinarios o judiciales[3] que le competen privativamente a otros órganos, de acuerdo con la Constitución y la Ley.

En esa medida, la Sala se referirá de manera general a los temas objeto de consulta sin aludir al caso particular que se plantea como antecedente, pues dicho asunto ya fue decidido en sede administrativa y, por las razones anotadas, no es susceptible de revisar por vía la función consultiva; sin perjuicio de que pueda ser susceptible de los medios de control de nulidad en la jurisdicción contencioso administrativa, de conformidad con la Ley 1437 de 2011.

1. COMISIONES ESCRUTADORAS DISTRITALES, MUNICIPALES Y AUXILIARES EN LOS PROCESOS ELECTORALES a. Finalidad Mediante el Decreto Ley 2241 de 1986 (modificado entre otras por las Leyes 62 de 1988, 6 de 1990, 163 de 1994 y 1475 de 2011) se expidió el Código Electoral para regular el proceso electoral en nuestro país. Dicho estatuto establece un procedimiento administrativo especial conformado por una serie de etapas, cuyo propósito principal es la realización de las elecciones, bajo el cumplimiento de los principios y reglas establecidos en la Constitución y la ley.

El artículo 1º señala su alcance en los siguientes términos: Artículo 1° El objeto de este código es perfeccionar el proceso y la organización electorales «sic» para asegurar que las votaciones traduzcan la expresión libre, espontánea y auténtica de los ciudadanos y que los escrutinios sean reflejo exacto de los resultados de la voluntad del elector expresada en las urnas.

(…) (se subraya). El Código Electoral define los principios fundamentales que inspiran el régimen electoral en nuestro país (p.ej., imparcialidad, secreto del voto, eficacia del voto) y regula las diferentes etapas que garantizan y permiten el desarrollo de los certámenes electorales. Debido a su especialidad e integralidad, sus disposiciones tienen aplicación prevalente sobre otras normas[4].

Precisado lo anterior, se tiene que una de las etapas del proceso electoral la constituye los escrutinios que es el proceso de valoración y contabilización de los votos, es decir, el momento en el cual se consolidan y establecen los resultados de las votaciones. La doctrina nacional define los escrutinios como «la función pública mediante la cual se verifican y consolidan los resultados de las votaciones.

Consiste en el conteo y consolidación de los votos depositados por los ciudadanos por cada candidato y lista de candidatos»[5]. Para garantizar la transparencia, neutralidad e imparcialidad de los procesos electorales, los escrutinios se encargan a diferentes organismos colegiados: jurados de votación; comisiones escrutadoras distritales, municipales y auxiliares; delegados del Consejo Nacional Electoral; y Consejo Nacional Electoral.

El primer escrutinio corresponde a los jurados de votación (escrutinios de mesa). Al cierre del proceso de votación[6] se presentan los escrutinios distritales, municipales y auxiliares que se llevan a cabo por las comisiones designadas por los tribunales superiores de distrito judicial. Por último, tienen lugar los escrutinios generales a cargo de los delegados que designa el Consejo Nacional Electoral[7].

Los escrutinios distritales, municipales y auxiliares se realizan una vez finalizada la jornada electoral por una comisión integrada por personas distintas a las que realizaron el primer escrutinio para garantizar la transparencia, neutralidad e imparcialidad en las jornadas electorales. Los responsables de los escrutinios son ciudadanos que deben tener las calidades exigidas por la ley y son designados exclusivamente[8] para «cumplir funciones electorales de carácter temporal, no retribuidas, imprescindibles para el buen suceso de las elecciones»[9]. b. Conformación y calidades de sus integrantes De acuerdo con los principios fundamentales incorporados en la Constitución Política de 1991 «Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista».

A partir de lo anterior se desarrollan los fines esenciales del Estado Colombiano y se consagran los derechos y deberes de sus ciudadanos. La democracia participativa impone el deber y otorga el derecho a los ciudadanos de conformar, ejercer y controlar el poder político (art. 40 C.P.). La participación en las elecciones constituye una de sus manifestaciones.

Es así como la ciudadanía tiene una doble connotación: i) el ejercicio de los derechos que de tal condición se derivan, y ii) la asignación de deberes y responsabilidades, tal como sucede en los procesos electorales cuando se designan distintos ciudadanos como jurados de votación, o a los jueces o notarios en las comisiones escrutadoras. Dispone el artículo 157 del Decreto Ley 2241 de 1986 -Código Electoral- que, previo al desarrollo de las elecciones, compete a los tribunales superiores de distrito judicial designar las comisiones escrutadoras en los siguientes términos:

ARTÍCULO 157. Diez (10) días antes de las correspondientes elecciones, los Tribunales Superiores de Distrito Judicial deberán designar, en Sala Plena, las comisiones escrutadoras distritales y municipales formadas por dos (2) ciudadanos de distinta filiación política, que sean jueces, notarios o registradores de instrumentos públicos en el respectivo distrito judicial.

Los términos se suspenderán en los despachos de los jueces designados durante el tiempo en que cumplan su comisión de escrutadores. Si fueren insuficientes los jueces, notarios o registradores de instrumentos públicos para integrar las comisiones escrutadoras, los Tribunales Superiores las complementarán con personas de reconocida honorabilidad.

Los Registradores Distritales y Municipales actuarán como secretarios de las comisiones escrutadoras (texto tachado declarado inexequible)[10]. De acuerdo con la anterior disposición, se observa que la designación de las comisiones escrutadoras exige el cumplimiento de los siguientes requisitos: i) Plazo: diez (10) días antes de las elecciones. ii) Responsable: tribunales superiores de distrito judicial. iii) Modo: en Sala Plena. iv) Número de integrantes de la comisión: Dos (2).

En caso de resultar insuficientes los jueces, notarios o registradores de instrumentos públicos, pueden designarse ciudadanos de reconocida honorabilidad. v) Calidad de los designados: jueces, notarios o registradores de instrumentos públicos en el respectivo distrito judicial. En caso de ser insuficientes se designarán «personas de reconocida honorabilidad».

Es claro entonces que la ley exige determinadas calidades a quienes sean designados en las comisiones escrutadoras distritales, municipales y auxiliares, esto es, ser jueces, notarios o registradores. Y solamente en caso de ser insuficientes, autoriza a designar personas «de reconocida honorabilidad». El legislador consideró que, dada la importancia de la función que cumplen las comisiones escrutadoras -que consiste en verificar el resultado de las elecciones-, estas no podían integrarse por cualquier persona, y en consecuencia la restringió a unas determinadas.

Lo anterior, con miras a precaver prácticas insanas capaces de alterar los resultados de las votaciones y, garantizar, el actuar transparente, neutral e imparcial de quienes escrutan los votos y permiten informar los resultados electorales. Así, la ley reservó el ejercicio de las funciones de las comisiones escrutadoras a: (i) quienes administran justicia: los jueces;

(ii) los registradores de instrumentos públicos, y (iii) particulares que cumplen funciones públicas -dan fe pública de los documentos-: los notarios. Por otra parte, integran los trabajos de la comisión los delegados del Registrador Nacional y registradores -servidores de la Organización Electoral-, solo en calidad de secretarios. Únicamente, en caso de ser insuficientes los anteriores, autorizó la designación de ciudadanos; pero no cualesquiera, sino solamente aquellos que gocen de «reconocida honorabilidad», lo cual tiene su justificación en las funciones que van a desempeñar.

En el caso de los «jueces», el artículo se refirió de manera amplia a dichos servidores públicos sin distinguir entre los que pertenecen a la jurisdicción de lo contencioso administrativo o a la jurisdicción ordinaria. Siguiendo el principio de interpretación literal consagrado en el artículo 27 del Código Civil[11] debe entenderse entonces que el legislador consideró que cualquier juez, con independencia de su jurisdicción, puede ser designado en las comisiones escrutadoras.

Y consecuente con la obligación y el tiempo que demanda el ejercicio de la función, la ley ordena suspender los términos en los despachos judiciales durante ese tiempo[12]. No obstante, más allá del tenor literal de la norma, para entender su verdadero alcance es necesario también acudir al principio de interpretación sistemática. Así, al analizar el artículo 104 ejusdem se advierte que en el caso de los jurados de votación la ley sí relevó de forma expresa a los servidores públicos de la jurisdicción contenciosa administrativa, así: Artículo 104.

Todos los funcionarios y empleados públicos pueden ser designados jurados de votación, con excepción de los de la jurisdicción Contencioso Administrativo, «sic» de las primeras autoridades civiles en el orden nacional, seccional y municipal las que tienen funciones propiamente electorales, los miembros de las Fuerzas Armadas, los operadores del Ministerio de Comunicaciones, Telecom, Empresas de Teléfonos, los auxiliares de los mismos y los funcionarios de Administración Postal Nacional.

Tampoco podrán ser designados los miembros de directorios políticos ni los candidatos. Para el efecto dichos directorios enviarán la lista de sus integrantes al respectivo Registrador. (se subraya). Surge así una primera conclusión que nos lleva a sostener que el querer del legislador fue que todos los jueces, con independencia de la jurisdicción a la que pertenezcan, pueden ser designados en las comisiones escrutadoras.

A diferencia de lo anterior, en el caso de los jurados de votación el legislador sí relevó en forma expresa de esa función a los funcionarios de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La Corte Constitucional en Sentencia C-1005 de 2007 analizó las particularidades de los regímenes jurídicos de los jurados de votación, de los claveros y de los escrutadores.

Respecto de las calidades exigidas para los miembros de las comisiones escrutadoras, sostuvo: [P]or otra parte la legislación inicialmente reserva el ejercicio de las funciones de escrutadores a servidores públicos miembros de la rama judicial y a particulares que cumplen funciones públicas -notarios- aunque también prevé que pueden ser ejercidas por ciudadanos de reconocida honorabilidad (se subraya).

En consecuencia, la ley fue clara al señalar que todos los jueces podían ser designados en las comisiones escrutadoras sin distinción alguna, así como también lo fue al exceptuar expresamente de las funciones de jurados de votación a los funcionarios de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Refuerza la anterior conclusión el artículo 175 del Código Electoral[13] que faculta al Consejo Nacional Electoral a designar en las comisiones para el escrutinio general, dos (2) ciudadanos que hayan sido Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Consejo Nacional Electoral, Tribunal Superior, Tribunal de lo Contencioso Administrativo o Profesores de Derecho.

Es decir, estas comisiones escrutadoras se pueden conformar con exmagistrados tanto de la jurisdicción ordinaria como de lo contencioso administrativo, entre otros. Resulta irrelevante analizar las diferencias que hay en la organización de la jurisdicción ordinaria y la contenciosa administrativa, pues el artículo 157 ejusdem se refirió indistintamente a todos los jueces.

Por lo tanto, las diferencias en la conformación de cada una no impiden o afectan el correcto entendimiento y aplicación de la norma, en los términos explicados. La única autorización de la ley para relevarse del cumplimiento de dicho deber está consagrada en el siguiente artículo: Artículo 151. (Modif. por art. 11 ley 62 de 1988). Los candidatos a corporaciones públicas, sus cónyuges o parientes hasta segundo grado de consanguinidad o de afinidad o primero civil, no podrán ser jurados de votación, miembros de comisiones escrutadoras o secretarios de éstas, dentro de la respectiva circunscripción electoral.

Tampoco podrán actuar como claveros de una misma arca o como miembro de una comisión escrutadora, o desempeñar estas funciones en el mismo municipio, las personas que están entre sí en los anteriores grados de parentesco y sus cónyuges. La persona que no se declare impedida por estar en alguna de las situaciones previstas en este artículo, será sancionada con arresto inconmutable hasta de treinta (30) días por medio de resolución que dictarán a petición de parte o de oficio los delegados del Registrador Nacional.

(se subraya). En consecuencia, el designado en la comisión escrutadora que se encuentre en alguno de los eventos antes descritos está obligado a declararse impedido y, por lo tanto, a relevarse válidamente del cargo, pues el legislador consideró que estar inmerso en alguna de esas situaciones puede afectar el actuar transparente, neutral e imparcial que se espera de quienes contabilizan las votaciones.

Ahora bien, la competencia de la acción de nulidad electoral[14] de actos declaratorios de elección por voto popular está asignada a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En particular, al Consejo de Estado[15] y a los Tribunales Administrativos[16]. Dicha competencia no está atribuida a los jueces administrativos, por el contrario el CPACA de manera expresa excluye dichos actos de su conocimiento[17].

En esa medida, no existe una función asignada en esta materia que impida a esos funcionarios ser designados miembros de las comisiones escrutadoras. Frente a los magistrados de los tribunales administrativos, se advierte que los artículos 169[18] y 170[19] ibídem ordenan remitir al presidente del tribunal administrativo respectivo, un ejemplar tanto de las actas parciales con los resultados de los escrutinios distritales y municipales, como de las actas generales que contienen los actos del escrutinio.

El anterior mandato convierte a tales funcionarios en guardas de la información allí consignada. Así, para evitar alteraciones o modificaciones en las votaciones se envían copias de las actas a diferentes funcionarios, dentro de los cuales están los presidentes de los tribunales administrativos. Esta función no constituye per se óbice ni impedimento que afecte sus competencias.

En el evento en que el presidente de un tribunal administrativo deba conocer una acción de nulidad electoral que tenga relación con la información consignada en las actas parciales o generales que conoció en desarrollo de dicha función, lo que corresponde es evaluar si debe declararse impedido conforme a las causales establecidas en la ley[20].

2. PRINCIPIO DE APLICACIÓN ANALÓGICA Y EL ARTÍCULO 104 DEL CÓDIGO ELECTORAL La analogía se encuentra prevista en el artículo 8 de la Ley 153 de 1887, en los siguientes términos: Artículo 8°. Cuando no haya ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulan casos o materias semejantes, y en su defecto, la doctrina constitucional y las reglas generales de derecho.

La Sala se ha referido en varias ocasiones a dicha figura[21] como una modalidad de interpretación de la ley cuya finalidad es «dar solución a los vacíos normativos que se presentan, ante la imposibilidad de que las leyes y los reglamentos regulen todas las situaciones y circunstancias de las personas naturales y jurídicas y de sus relaciones sociales, económicas, políticas y culturales»[22].

En concepto 2274 de 2015, la Sala hizo un estudio sobre la analogía en el ámbito del derecho público y la posibilidad de su uso dentro del marco del principio de legalidad. Luego de citar el artículo 8 de la Ley 153 de 1887, la Sala señaló: Esta disposición, que forma parte de un conjunto de reglas generales orientadas a solucionar vacíos legislativos, incongruencia en las leyes, oposición entre ley anterior y ley posterior y la forma de hacer el tránsito legal de derecho antiguo a derecho nuevo (artículo 1 de la Ley 153 de 1887), fue declarada exequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-083 de 1995, en la cual se indicó que la analogía es la aplicación de la ley a situaciones no contempladas expresamente en ella, «pero que sólo difieren de las que sí lo están en aspectos jurídicamente irrelevantes, es decir, ajenos a aquéllos que explican y fundamentan la ratio juris o razón de ser de la norma».

La analogía supone entonces (i) un asunto o conflicto que debe resolverse; (ii) la inexistencia de una ley exactamente aplicable a ese asunto; y (iii) una ley que regula casos o materias semejantes (no iguales) que comparten la misma razón jurídica y, por tanto, admiten la misma solución en derecho. Si se dan estas condiciones, se permite aplicar la ley análoga o semejante (…).

(se subraya). De acuerdo con lo anterior, procede la analogía cuando no existe ley que regule expresamente el caso y ante el vacío se acude a una norma que regule casos o materias semejantes[23]. Como lo ha sostenido la Corte Constitucional, esta figura surge como «mecanismo de expansión del derecho frente a aquellos casos en los que no existe regulación alguna.

En otras palabras, la analogía implica atribuir al caso no regulado legalmente, las mismas consecuencias jurídicas del caso regulado similarmente»[24]. En el caso objeto de consulta no hay vacío normativo que permita acudir a la figura de la analogía, pues el artículo 157 del Código Electoral establece la conformación de las comisiones escrutadoras y las calidades de sus miembros.

Por lo tanto, no procede aplicar por analogía el artículo 104 ejusdem que regula quienes pueden ser designados jurados de votación y exceptúa en forma expresa a los jueces contencioso administrativos. En otros términos, no resulta jurídicamente viable aplicar vía de la analogía otra norma cuando no existe vacío, pues, además de infringir el supuesto que permite su aplicación, resulta contrario al principio de interpretación de las normas utilizar la figura de la analogía para traer lo benéfico de otra disposición.

3. ACTO DE DESIGNACIÓN DE LOS INTEGRANTES DE LAS COMISIONES ESCRUTADORAS DISTRITALES, MUNICIPALES Y AUXILIARES a. Forzosa aceptación del cargo y excepciones El Código Electoral dispone en el artículo 159 que los cargos de escrutadores distritales, municipales y auxiliares son de forzosa aceptación y el incumplimiento en el desempeño del cargo acarrea las sanciones que allí se establecen.

Señala la citada disposición:

ARTÍCULO 159. Los cargos de escrutadores distritales, municipales y zonales son de forzosa aceptación. Los que no concurran a desempeñarlos pagarán una multa de diez mil pesos ($ 10.000.00), que será impuesta, mediante resolución, por los Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil, y si fueren funcionarios o empleados públicos incurrirán, además en causal de mala conducta.

Cuando los designados como escrutadores sean empleados públicos, la multa mientras permanezcan en el empleo, se pagará mediante sucesivos descuentos que hará el pagador respectivo a razón de un diez por ciento (10%) del sueldo mensual que devengue el sancionado. Los Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil podrán exonerar del pago de la multa y de la causal de mala conducta a quienes acrediten que su incumplimiento se debió a alguna de las causales establecidas en los literales a) y b) del artículo 108 de este Código, demostrada en la forma prevista en esta disposición. (La Sala destaca).

Así lo indicó también la Corte Constitucional[25]: [L]as funciones de los jurados de votación, los claveros y los escrutadores son notablemente diferentes, sin embargo, todas tienen algo en común pues se ejercen con ocasión de los procesos electorales, es decir, se trata de funciones de carácter temporal, e igualmente todas son necesarias para la realización de las elecciones.

En efecto, los jurados de votación, los claveros y los escrutadores intervienen en distintas etapas del proceso electoral, ejerciendo funciones imprescindibles para el buen suceso de las elecciones. Así mismo, se trata de cargos de forzosa aceptación, los ciudadanos que rehúsen desempeñarlos serán objeto de las sanciones previstas en el Código Electoral (se subraya).

Por mandato legal, el cargo de escrutador es de forzosa aceptación, lo cual se explica por la naturaleza e importancia de las funciones que ejercen. La única autorización legal para relevarse del cumplimiento de dicho deber es la consagrada en el artículo 151 del Código Electoral que establece los eventos que configuran impedimentos para el ejercicio del cargo con miras a garantizar la independencia, transparencia y objetividad en las funciones, como ya se explicó. De otro lado, para exonerarse de las sanciones más no de la designación, la ley exige acreditar alguna de las causales consignadas en los literales a y b del artículo 108 ibídem que señalan: a) Grave enfermedad del jurado o de su cónyuge, padre, madre o hijo; b) Muerte de alguna de las personas anteriormente enumeradas, ocurrida el mismo día de las elecciones o dentro de los tres (3) días anteriores a las mismas.

De acuerdo con el marco jurídico expuesto, por regla general los cargos de escrutadores son de forzosa aceptación. De manera excepcional quienes se encuentren en alguno de los impedimentos consagrados en la ley están relevados del ejercicio del cargo. A su turno, procede la exoneración de las sanciones pecuniarias cuando se presente alguno de los eventos descritos en los literales a y b del artículo.

La obligatoriedad en el ejercicio del cargo se fundamenta en la necesidad de lograr el desarrollo del proceso electoral sin mayores demoras y en el deber de colaboración que le asiste a todos los ciudadanos y servidores públicos de ayudar para que las elecciones se lleven a cabo de manera eficiente y los resultados se obtengan de manera ágil y transparente. b. El acto de designación El artículo 157 del Decreto Ley 2241 de 1986[26] se refiere a las comisiones escrutadoras para señalar la autoridad competente para su designación, el plazo, número y calidades exigidas a sus integrantes.

Asimismo, los artículos 158 a 174 regulan el procedimiento para llevar a cabo esa función, pero ninguna disposición establece la procedencia de recursos contra el acto de designación. Por el contrario, la ley establece que se trata de un cargo de forzosa aceptación y su incumplimiento acarrea una multa (art. 159). Igualmente, señala de manera taxativa las causales para exonerarse de la multa y los impedimentos para el ejercicio del cargo (arts. 108 y 151 ibídem).

Ahora bien, la Ley 1437 de 2011, CPACA, en su artículo 1º señala como finalidad de las normas de la parte primera la de «proteger y garantizar los derechos y libertades de las personas, la primacía de los intereses generales, la sujeción de las autoridades a la Constitución y demás preceptos del ordenamiento jurídico, el cumplimiento de los fines estatales, el funcionamiento eficiente y democrático de la administración, y la observancia de los deberes del Estado y de los particulares» (se subraya).

No puede perderse de vista que la parte primera del CPACA persigue la primacía de los intereses generales, así como el cumplimiento del ordenamiento jurídico por parte de todas las autoridades. A su turno, el artículo 2 al establecer el ámbito de aplicación dispone en el inciso 3 que las autoridades «sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales.

En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código» (se subraya). De igual forma, el artículo 3 ibídem ordena aplicar las disposiciones que regulan las actuaciones y procedimientos administrativos, atendiendo los principios establecidos en la Constitución Política, en la parte primera del CPACA y en las leyes especiales.

En esa medida, por regla general, las disposiciones del CPACA rigen las actuaciones de las autoridades y estas deben atender los procedimientos allí establecidos. De manera excepcional, el Código autoriza aplicar los procedimientos establecidos en leyes especiales. Como ya se indicó, el Código Electoral es una ley especial que regula el procedimiento especial constituido por distintas etapas para lograr el desarrollo de los certámenes electorales como expresión y garantía de la democracia participativa.

En tal virtud, sus disposiciones prevalecen en su aplicación respecto de otras, como lo autoriza el CPACA de manera excepcional cuando se trata de procedimientos establecidos en normas especiales. En consecuencia, todos los aspectos que se refieran a los certámenes electorales, así como los procedimientos y actuaciones de las autoridades y particulares que intervienen en las diferentes fases del proceso electoral, se rigen por el Código Electoral, incluidos los actos mediante los cuales se designan los servidores públicos y particulares que desempeñarán en forma transitoria algunos cargos para colaborar en la realización de los procesos electorales.

Con miras a establecer la naturaleza del acto administrativo por medio del cual se designan las comisiones escrutadoras, resulta necesario analizar los conceptos de actos administrativos de carácter general y de carácter particular. Se advierte que no existe una definición legal de estos conceptos, pues el CPACA alude a esos conceptos cuando regula la comunicación y notificación de los actos administrativos en los siguientes términos:   Artículo 37.

Deber de comunicar las actuaciones administrativas a terceros. Cuando en una actuación administrativa de contenido particular y concreto la autoridad advierta que terceras personas puedan resultar directamente afectadas por la decisión, les comunicará la existencia de la actuación, el objeto de la misma y el nombre del peticionario, si lo hubiere, para que puedan constituirse como parte y hacer valer sus derechos.

(…). (La Sala destaca). Artículo 65. Deber de publicación de los actos administrativos de carácter general. Los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial o en las gacetas territoriales, según el caso. (…). (La Sala destaca).

ARTÍCULO 66. Deber de notificación de los actos administrativos de carácter particular y concreto. Los actos administrativos de carácter particular deberán ser notificados en los términos establecidos en las disposiciones siguientes. (se subraya). Así, se observa que el CPACA se refiere a las actuaciones administrativas de carácter particular y concreto para ordenar su notificación en las formas allí reguladas y la comunicación a los terceros que puedan resultar afectados por la decisión que se tome dentro de la actuación en orden a garantizar sus derechos.

En cuanto a los actos administrativos de carácter general, el CPACA sujeta su obligatoriedad a la publicación en el Diario Oficial o gacetas territoriales, según corresponda. Han sido la jurisprudencia y la doctrina quienes se han ocupado del tema. En este sentido, al desarrollar la teoría del acto administrativo como institución del Derecho Administrativo y el ejercicio de la función administrativa regida por este, esta Corporación en diversas oportunidades ha definido los actos administrativos de carácter general y los actos administrativos de carácter particular, así: Son actos administrativos de carácter general aquéllos en que los supuestos normativos aparecen enunciados de manera objetiva y abstracta, y no singular y concreta, y por lo mismo referidos a una pluralidad indeterminada de personas, a todas aquéllas que se encuentren comprendidas en tales supuestos.

Desde luego que la indeterminación no está referida al número de sus destinatarios, sino a la circunstancia de que aparezcan individualizados. Por ello, puede existir un acto general referido, en la práctica, sólo a algunas pocas personas o a ninguna, y viceversa, un acto individual referido a muchas personas concretamente identificadas[27].

La Sala, reitera que los actos administrativos generales son aquellos que crean, modifican o extinguen una situación jurídica abstracta o impersonal, que no puede vincularse en forma directa e inmediata con una persona determinada o determinable. Uno de los factores que suele asociarse erradamente a la determinación de actos de esta naturaleza es la cantidad de personas que se ven afectadas por la manifestación de voluntad de la administración, sin embargo ello no es característico de los mismos ya que lo que los define es «[…] la abstracción o indeterminación individual de sus destinatarios o de las personas que pueden resultar cobijadas por el acto […]».

Por su parte, el acto administrativo particular o individual es aquel que crea, modifica o extingue situaciones jurídicas personales y subjetivas, generando consecuencias directas e inmediatas sobre personas que la misma decisión identifica o que podrían ser identificables[28]. (La Sala resalta). En consecuencia, los actos administrativos de carácter general crean, modifican o extinguen una situación jurídica abstracta o impersonal, al paso que los actos de carácter particular crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas personales y subjetivas.

La Corte Constitucional también se ha ocupado del tema para señalar que los primeros son aquellos actos en que los supuestos normativos aparecen enunciados de manera objetiva y abstracta, y no singular y concreta. Tales actos, sostiene el Tribunal Constitucional, están dirigidos a una pluralidad indeterminada de personas, es decir, a todas aquellas que se encuentren comprendidas en dichos parámetros, mientras los segundos son actos de contenido particular y concreto que producen situaciones y crean efectos individualmente considerados[29].

Ahora bien, mediante el acto de nombramiento de las comisiones escrutadoras distritales, municipales y auxiliares se elige en forma particular a las personas que ejercerán tales cargos, por lo que en principio se trata de un acto administrativo de carácter particular y concreto[30]. Así lo señaló la Corte Constitucional en Sentencia C-620 de 2004 al referirse al acto de nombramiento de los jurados de votación: Pues bien, el nombramiento de los jurados de votación, es un acto administrativo mediante el cual la administración pública selecciona, de un espectro amplio de ciudadanos; aquellos que deberán cumplir con el deber constitucional de apoyar, como jurados de votación, los procesos electorales.

En consecuencia, el acto administrativo de nombramiento de jurados de votación, tiene el carácter de particular y concreto. Lo anterior, debido a que dicho acto establece unos deberes claros y específicos en materia electoral, en cabeza de ciudadanos perfectamente individualizados y determinados. (…). En este orden de ideas, este acto administrativo describe notoriamente los ciudadanos hacia los cuales va dirigido, predeterminándoles el deber de ser jurados de votación. Por ende, es un acto administrativo de carácter particular y concreto.

Así las cosas, puede afirmarse que es «un acto individual referido a muchas personas concretamente identificadas». (…). El acto administrativo de nombramiento de jurados de votación, es un acto administrativo de carácter particular y concreto sui generis; que aunque está dirigido a una multiplicidad de ciudadanos; están estos perfectamente individualizados y especificados.

(Negrilla textual –subraya fuera del texto)[31]. Aplicando mutatis mutandis la anterior posición al acto de designación de las comisiones escrutadoras, se concluye que se trata de un acto administrativo de carácter particular y concreto especial, pues a través del mismo se designa a jueces, registradores de instrumentos o notarios, o a particulares de reconocida idoneidad dentro de un espectro amplio de ciudadanos, para que apoyen el proceso electoral.

No puede desconocerse además que por mandato del legislador se trata de un cargo de forzosa aceptación, lo que significa que la designación hace obligatorio su ejercicio, a menos que se presenten los impedimentos o causales de exoneración que establece taxativamente el Código Electoral. En tal virtud, tanto el contenido del acto de designación de las comisiones escrutadoras como sus efectos confirman su naturaleza de acto administrativo especial o sui generis.

Y es esta condición la que impide su clasificación como acto de trámite, preparatorio o de ejecución, conforme a lo previsto en el artículo 75 del CPACA[32]. No puede perderse de vista también que el Código Electoral ordena llevar a cabo la designación de los integrantes de dichas comisiones en un plazo perentorio: diez (10) días antes de las elecciones.

El CPACA (art. 76) establece que el plazo para la interposición de los recursos es de diez (10) días, sin contar el periodo probatorio y el término para resolver los recursos. Se observa entonces que los términos para la interposición y resolución de los recursos no se ajustan al procedimiento de nombramiento de las comisiones escrutadoras, pues sus plazos pugnan con el deber de los tribunales superiores de distrito judicial de designar las comisiones escrutadoras oportunamente para permitir el desarrollo de las elecciones en las fechas establecidas.

Por lo expuesto, se concluye que las normas del CPACA en materia de recursos no resultan aplicables frente a este tipo de actos administrativos, pues estas actuaciones desconocen y resultan contrarias a la naturaleza especial del procedimiento regulado en el Código Electoral, además de obstaculizar y retardar la realización de los certámenes electorales, en caso de considerar su aplicación. En esta medida, se advierte que las actuaciones de las autoridades que intervienen en el proceso electoral, dentro de las cuales se encuentra la designación de las comisiones escrutadoras a cargo de los tribunales superiores de distrito judicial, se rigen por el procedimiento especial establecido en el Código Electoral, el cual no previó la procedencia de los recursos de reposición ni de apelación contra dichas decisiones por la naturaleza y efectos de tales actos.

Muy por el contrario, dicho estatuto impone el ejercicio del cargo y solamente autoriza a los designados a relevarse de su ejercicio en los casos señalados en el artículo 151 ejusdem, o a exonerarse de la multa demostrando la ocurrencia de alguno de los eventos de los literales a y b del artículo 108 de dicho estatuto, como ya se explicó. Por último, advierte la Sala que resulta abiertamente contrario a los principios que rigen un Estado Social de Derecho caracterizado por una democrática participativa y pluralista desatender los deberes que se imponen a todos ciudadanos y servidores públicos de colaborar en el ejercicio del poder político, una de cuyas manifestaciones es ejercer los cargos que ayudan y facilitan el desarrollo de los procesos electorales, tal como sucede con las comisiones escrutadoras.

II. LA SALA RESPONDE 1. ¿Puede un Tribunal Superior de Distrito Judicial designar a los jueces administrativos como escrutadores en los procesos electorales? Sí, los Tribunales Superiores de Distrito Judicial están facultados para designar jueces de la jurisdicción de lo contencioso administrativo como escrutadores. 2. Designados los funcionarios judiciales referidos, ¿pueden relevarse del cumplimiento de la labor escrutadora aplicando por analogía lo establecido en el artículo 104 del Decreto Ley 2241 de 1986? No, la analogía aplica cuando existe vacío normativo.

En el caso de las comisiones escrutadoras distritales, municipales y auxiliares no hay vacío, pues el artículo 157 del Código Electoral regula la designación y la conformación de tales comisiones. 3. ¿El acto administrativo de designación de escrutadores por parte del Tribunal Superior de Distrito Judicial es susceptible de recursos en vía gubernativa? No, es un acto administrativo sui generis expedido en un procedimiento especial que tiene sus propios mecanismos de excepción para garantizar el fin mismo del proceso electoral.

Remítase copia al Ministerio del Interior y a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República. EDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ OSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR ÁLVARO NAMÉN VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado LUCÍA MAZUERA ROMERO Secretaria de la Sala ----------------------- [1] «Por el cual se adopta el Código Electoral». [2] Disposición desarrollada en el artículo 38 numeral 1 Ley 270 de 1996 y en el artículo 112, numeral 1 de la Ley 1437 de 2011. [3] Consejo de Estado.

Sala de Consulta y Servicio Civil. Conceptos del 19 de mayo de 2005 (Rad. No. 1645) y del 15 de febrero de 2006 (Rad. No. 1714). [4] En concepto No. 1222 del 10 de octubre de 1999, esta Sala al señaló que para entender el concepto de «residencia electoral» debe acudirse al artículo 4º de la ley 163 de 1994 por cuanto «es norma especial en materia electoral y, por consiguiente, debe preferirse a las disposiciones de carácter general del código civil, conforme a lo dispuesto en el artículo 5º de la ley 57 de 1887».

(se subraya). [5] REYES, González Guillermo F., «Derecho Electoral Procedimiento Electoral y El Contencioso Electoral», Grupo Editorial Ibáñez, Bogotá D.C., 2015, pág. 197. [6] Artículo 41 y ss., de la Ley 1475 de 2011 «Por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones». [7] Art. 13 ibídem y 174 del Decreto Ley 2241 de 1986. [8] HERNÁNDEZ, Becerra Augusto, «Las Elecciones en Colombia: Análisis Jurídico Político», págs. 33 y 41, Ed. Capel, Primera Edición, Costa Rica, 1986. [9] Cfr. Corte Constitucional.

Sentencia C-1005 de 2007. [10] Corte Constitucional. Sentencia C-230A de 2008. [11] Dispone el artículo 27 del Código Civil: «Cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu». [12] Conforme el artículo 160 del Decreto Ley 2241 de 1986, el tiempo de ejercicio de la función se sujeta al que resulte necesario, según las votaciones (art. 160). [13] Modificado por el artículo 13 de la Ley 62 de 1988. [14] Artículo 237, numeral 7 de la Constitución Política y artículo 139 del CPACA que dispone: NULIDAD ELECTORAL.

Cualquier persona podrá pedir la nulidad de los actos de elección por voto popular o por cuerpos electorales, así como de los actos de nombramiento que expidan las entidades y autoridades públicas de todo orden. Igualmente podrá pedir la nulidad de los actos de llamamiento para proveer vacantes en las corporaciones públicas.//En elecciones por voto popular, las decisiones adoptadas por las autoridades electorales que resuelvan sobre reclamaciones o irregularidades respecto de la votación o de los escrutinios, deberán demandarse junto con el acto que declara la elección. El demandante deberá precisar en qué etapas o registros electorales se presentan las irregularidades o vicios que inciden en el acto de elección.//En todo caso, las decisiones de naturaleza electoral no serán susceptibles de ser controvertidas mediante la utilización de los mecanismos para proteger los derechos e intereses colectivos regulados en la Ley 472 de 1998. [15] Art. 149, num.3 del CPACA. [16] Art. 151, num. 9 y 152, num. 8 del CPACA. [17] El artículo 155 del CPACA al asignar la competencia de los jueces administrativos señala en el numeral 9 «De la nulidad de los actos de elección, distintos de los de voto popular (…)» (se subraya). [18] Artículo 169: Los resultados de los escrutinios distritales y municipales se harán constar en actas parciales, que expresarán en letras y números los votos obtenidos por cada lista o candidato y las demás circunstancias determinadas en el modelo oficial.

De cada una de estas actas parciales se sacarán cuatro ejemplares, uno con destino al Presidente del Tribunal Administrativo que tenga jurisdicción en el municipio, y los otros tres ejemplares con destino al archivo de la Registraduría Distrital o municipal, a los Delegados del Registrador Nacional y al Gobernador, Intendente o Comisario. [19] Artículo 170.

De todos los actos del escrutinio distrital o municipal se extenderá un acta general que será firmada por los miembros de la comisión y por el respectivo Registrador. De esta acta se sacarán tres (3) ejemplares con el siguiente destino: uno, junto con los documentos que sirvieron de base al escrutinio, para los Delegados del Registrador Nacional, otro para el Presidente del Tribunal Administrativo y otro para el respectivo Gobernador, Intendente o Comisario. [20] Artículo 130 del CPACA, y 140 y 141 del Código General del Proceso. [21] Ver: Conceptos 2274 del 10 de noviembre de 2015 y 2406 del 11 de diciembre de 2018, entre otros. [22] Consejo de Estado.

Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto 2406 de 2018. [23] En el concepto 2406 de 2018 la Sala se pronunció sobre la aplicación de las reglas de interpretación normativa en el ámbito del derecho público y sostuvo: «pese a que no existe una prohibición para aplicar las reglas de interpretación normativa de la Ley 153 de 1887 en el ámbito del derecho público -de hecho su uso es frecuente-, no pueden pasarse por alto los límites que se presentan en el caso particular de la analogía, debido a la sujeción de las autoridades administrativas al principio de legalidad (artículos 4, 121 y 122 C.P.).

Particularmente, la primera y más importante limitación tiene que ver, como ha advertido el Consejo de Estado, con la imposibilidad de asignar competencias a una autoridad pública por analogía (…)». [24] Corte Constitucional. Sentencia T-734 de 2013. [25] Cfr. Sentencia C-1005 de 2007. [26] Modificado entre otras por las Leyes 62 de 1988, 6 de 1990, 163 de 1994 y 1475 de 2011. [27] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia del 24 de julio de 1997 (Exp. 1997-N1570A). [28] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 5 de julio de 2018. Rad. No. 110010325000201000064 00 (0685-2010). [29] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C- 620 de 2004. [30] El CPACA se refiere a los actos de carácter particular cuando regula la forma de notificarlos (art. 66). [31] Dicha posición fue compartida y reiterada por la Corte Suprema de Justicia al fallar una acción de tutela por indebida notificación en la designación de un jurado de votación. Ver: Corte Suprema de Justicia. Acción de Tutela.

Sentencia T 76223 (STL18246-2017) del 1 de noviembre de 2017. [32] El artículo 75 del CPACA se refiere a la improcedencia de los recursos en los siguientes términos: No habrá recurso contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa.