TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL DICTADA EN PROCESO REPARACIÓN DIRECTA / DEFECTO SUSTANTIVO – No configuración / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO / DESCONOCIMIENTO DE PRECEDENTE- No configuración / INDEBIDA ESCOGENCIA DE MEDIO DE CONTROL. [C]onsidera la Sala que es totalmente válido que el juez en virtud del principio de autonomía y libertad de interpretación opte por acoger la postura que considera se adecúa a las pretensiones del demandante, situación que se encuentra conforme en este asunto.
(…) Así las cosas, los funcionarios judiciales pueden optar por la interpretación que consideren más apropiada para el caso en estudio. En consecuencia, no es de recibo para la Sala el argumento del accionante relacionado con el desconocimiento de precedente jurisprudencial, pues la decisión se adoptó con fundamento en la interpretación que consideró era la correcta respecto a la fuente del daño que reclamaba el accionante, posición que, dicho sea de paso, es la mayoritaria al interior de la Corporación y resulta a todas luces razonable y coherente.(…) Bajo estas circunstancias, concluye la Sala que en el asunto de la referencia, no se evidencia causal alguna para considerar que el auto de 14 de febrero de 2019 incurrió en los defectos alegados por el demandante en la acción de tutela.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá, D.C., doce (12) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02319-01(AC) Actor: REINALDO ARGUELLO MENDOZA Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por el señor Reinaldo Arguello Mendoza, contra la sentencia del 18 de julio de 2019, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante la cual negó el amparo solicitado.
I. SÍNTESIS DEL CASO El señor Reinaldo Arguello Mendoza presentó acción de tutela contra el auto de 14 de febrero de 2019, proferido por la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado, dentro del medio de control de reparación directa con radicado n. º 25000-23-36-000-2017-000212-01, mediante el cual se confirmó la decisión del 9 de mayo de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, mediante la cual se adecuó la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y, en consecuencia, se declaró probado el fenómeno jurídico de la caducidad.
II.
ANTECEDENTES a. Pretensiones El 22 de mayo de 2019[1], el señor Reinaldo Arguello Mendoza presentó acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso e igualdad, por la presunta configuración de los defectos fáctico, sustantivo, desconocimiento de precedente y violación directa de la Constitución. En el escrito de tutela, formuló las siguientes pretensiones (fol. 3 del cuaderno 1): 1.
CONCEDER el amparo a los derechos fundamentales de DEBIDO PROCESO (Art.29 C.N.) y la igualdad (Art 13 C.N.) que me asisten los cuales han sido vulnerados por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, quien en auto proferido el día 14 de Febrero dentro del trámite del Medio de Control de REPARACIÓN DIRECTA promovido por REINALDO ARGUELLO MENDOZA en contra de la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL, la Nación – MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, y la CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES distinguido con el Radicado Nº 25000-23-36-000-2017-00212-01, dispuso el rechazo de la demanda por considerar que había operado la caducidad de la acción; con lo cual incurrió en las causales contempladas por la sentencia C-590 de 2005 bajo los nomen iuris de “DEFECTO SUSTANTIVO” “DEFECTO FÁCTICO” y “DESCONOCIMIENTO DE PRECEDENTE”. 2.
Como consecuencia de lo anterior, DEJAR SIN VALOR NI EFECTO el auto proferido el 14 de febrero de 2019 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado dentro del trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Radicado Nº 25000- 23-36-000-2017-00212-01, por medio del cual se confirmó el auto proferido el 09 de Mayo de 2018, proferido por la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través del cual se dispuso el rechazo de la demanda de reparación directa formulada por el señor REINALDO ARGUELLO MENDOZA. 3.
Como resultado de la petición contenida en el numeral SEGUNDO (2), ORDENAR a la subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado que dentro del término no mayor a ocho (8) días hábiles siguientes al momento en que reciba el expediente, profiera auto en el cual se disponga lo siguiente: a) REVOCAR la providencia de fecha NUEVE (9) de MAYO de DOS MIL DIECIOCHO (2018) en virtud de la cual se resolvió rechazar la demanda por haber considerado que estaba configurada la caducidad. b) Como consecuencia de lo anterior, ADMITIR a trámite la demanda del asunto de la referencia, impartiendo el trámite previsto para el medio de control de reparación directa y disponiendo lo establecido por el artículo 171 de la Ley 1437 de 2011, respecto a la notificación y traslado del auto admisorio. b. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes, los siguientes: El señor Reinaldo Arguello Mendoza laboró en el Ejército Nacional desde el 2 de mayo de 1991 hasta el 10 de mayo de 2008.
Mediante la Resolución n. º 0790 de 10 de mayo de 2018 fue retirado del servicio. En virtud de lo anterior, el accionante solicitó ante la Caja de Retiros de las Fuerzas Militares el reconocimiento y pago de su asignación de retiro. En consecuencia, el 5 de junio de 2014, la entidad expidió la Resolución n. º 5004, en la que negó la petición porque consideró que el accionante no cumplía con los requisitos del artículo 14 del Decreto 4433 de 2004.
Ante la negativa, el actor presentó ante el Tribunal Administrativo del Cesar demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución n. º 5004 de 5 de junio de 2014. Una vez agotados los trámites procesales correspondientes, el 16 de mayo de 2016, el tribunal dictó sentencia mediante la cual negó las pretensiones de la demanda.
Inconforme con lo anterior, el señor Reinaldo Arguello Mendoza presentó recurso de apelación el cual fue decidido por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, quien, el 14 de septiembre de 2017, declaró la nulidad de la resolución y ordenó el pago y reconocimiento de la asignación de retiro. Independiente al anterior proceso, el 23 de octubre de 2014, la Sección Segunda, Subsección B de esta Corporación, dentro del medio control de simple nulidad tramitado bajo el radicado n. º 11001-03-25-000-2007-00077- 01 declaró la nulidad del artículo 14 del Decreto 4433 de 2004.
El 10 de febrero de 2017, el señor Reinaldo Arguello Mendoza, por conducto de apoderado, presentó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Defensa, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Caja de Retiro de la Fuerzas Militares, con el propósito de que se las declare administrativamente responsables de los perjuicios que, a su juicio, fueron causados con ocasión de la expedición ilegal del artículo 14 del Decreto 4433 de 2004.
En consecuencia, el 9 de mayo de 2018, el tribunal adecuó la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y la rechazó, previa consideración que operó el fenómeno jurídico de la caducidad. Para arribar a esta conclusión señaló lo siguiente: En el sub lite esta Sala concluye que, primero, el demandante pretende la indemnización por los perjuicios ocasionados, como consecuencia de la expedición de la Resolución 4433 de 2004 que fue declarada nula por el Consejo de Estado, no obstante advierte este Tribunal que entre el mencionado acto administrativo general y el presunto daño existe un acto administrativo de carácter particular, el cual no es otro que la Resolución 5004 de 2014, susceptible de control jurisdiccional por medio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Por lo anterior, el medio de control de reparación directa deviene de improcedente por no configurarse la causal excepcional para dar lugar a su trámite, desarrollada por el Consejo de Estado, entre otros, mediante Autos del 17 de noviembre de 2016, radicado 2015-00479 y del 14 de septiembre, radicado 2015- 00593. El 14 de febrero de 2019, la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado confirmó la anterior decisión porque consideró que, como lo dispuso el a quo, el medio de control procedente era el de nulidad y restablecimiento de derecho, toda vez que las pretensiones estaban encaminadas a cuestionar la legalidad de la Resolución n. º 5004 de 2004.
De igual forma, encontró configurado el fenómeno jurídico de caducidad. c. Argumentos de la tutela Manifestó que la decisión tomada por la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado incurrió en defecto fáctico por indebida valoración probatoria, toda vez que se desconoció lo plasmado en el escrito de la demanda, en el cual indicó que pretendía cuestionar los perjuicios causados con la expedición ilegal del artículo 14 del Decreto 4433 de 2004 y no la ilegalidad de la Resolución n. º 5004 de 2004.
Destacó que existió una violación directa de la Constitución toda vez que con la providencia dictada por esta Corporación se desconocieron los principios constitucionales consagrados en el artículo 53 constitucional Refirió la configuración de un defecto sustantivo porque el auto de 9 de mayo de 2018 desconoció lo dispuesto en los artículos 140 y 160 de la Ley 1437 de 2011, los cuales establecen todo lo relacionado con el medio de control de reparación directa.
Indicó que en la fecha en que estuvo vigente la norma se vio afectado por la negativa de reconocimiento pensional, porque hasta el año 2017 pudo obtener esa prestación mediante sentencia después de años de un proceso de nulidad y restablecimiento. Posteriormente, refirió que el auto de 14 de febrero de 2019 incurrió en desconocimiento del precedente jurisprudencial, para lo cual relacionó la providencia del 12 de noviembre de 2014, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del proceso n. º 05001-23-31-000-2010-00139-01, asunto en el que se concluyó que la expedición del Decreto 4433 de 2004 causó daño al demandante y, cuya indemnización no podía ser reclamada a través de medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Además, relacionó las siguientes providencias que consideró también fueron desconocidas, en las cuales se demandaron perjuicios derivados de actos administrativos de carácter general: i) 24 de agosto de 1998 expediente13685, ii) 7 de julio de 2005, iii) 30 de marzo de 2006 radicado 31789, iv) 15 de mayo de 2003 auto con radicado n. º 23205. d. Trámite e Intervenciones Mediante auto proferido el 19 de junio de 2019, la Sección Quinta de esta Corporación admitió la demanda de tutela[2] y ordenó notificar a los Magistrados de la Sección Tercera Subsección A del Consejo de Estado, además, vinculó como terceros con interés en el proceso al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, y a las autoridades demandadas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado con radicado n.º 2001-23-39-000-2015-00454-01.
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A Refirió que la acción de tutela no es procedente cuando los argumentos del accionante radican exclusivamente en la inconformidad frente a la decisión adoptada por el juez, situación que ocurre en el presente asunto porque el accionante no está de acuerdo con que se hubieran adecuado las pretensiones de la demanda de reparación directa a las de nulidad y restablecimiento del derecho y que se hubiera configurado el fenómeno jurídico de la caducidad.
Además, manifestó que, de conformidad con lo previsto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los medios de control tienen un objeto determinado, por lo tanto, es indispensable identificar la causa o motivo de la demanda para elegir el medio procedente y, en caso contrario, el artículo 171 de la mencionada ley otorga al juez la facultad de adecuar las pretensiones de la demanda al medio de control que considere l adecuado.
Indicó que a partir del estudio de las pretensiones y de los hechos de la demanda se llegó a la conclusión de que el daño por el cual se reclamaba indemnización radicaba en la Resolución n. º 5004 de 5 de junio de 2014, proferida por la Caja de Retiros de la Fuerzas Militares, mediante la cual se negó al señor Reinaldo Arguello Mendoza la asignación de retiro, en consecuencia, el medio de control procedente era el de nulidad y restablecimiento del derecho.
La Caja de Retiro de las Fuerzas Militares – Cremil Solicitó ser desvinculada del estudio de la acción de tutela, toda vez que su función era pagar las asignaciones de los militares en retiro. En consecuencia, indicó que carecía de competencia para pronunciarse frente a este asunto. Tribual Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C Manifestó que la acción de tutela debe ser declarada improcedente puesto que no se configuró ninguno de los defectos que acusó el acciónate.
Indicó que no se encuentra configurado defecto sustantivo porque en los autos de 9 de mayo de 2018 y 14 de febrero de 2019, se efectuó un estudio normativo y jurisprudencial de los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho y reparación directa, y se concluyó que las pretensiones invocadas en la demanda se adecuaban al primero. Frente al desconocimiento de precedente, manifestó que la decisión estuvo fundada en jurisprudencia sobre indebida escogencia de la acción y la improcedencia de ejercer el medio de control de reparación directa cuando se pretende el estudio de actos de carácter general y particular.
Aunado a lo anterior, indicó que no se configuró un defecto fáctico porque las providencias se profirieron con el apoyo probatorio obrante en el expediente y, por último, argumentó que no existió violación directa de la Constitución. La Nación Ministerio de Hacienda y Crédito Público Solicitó ser desvinculada del estudio de la acción de tutela porque la presunta vulneración de garantías constitucionales provienen de las decisiones proferidas por autoridades judiciales. e. Providencia impugnada El 18 de julio de 2019, la Sección Quinta de esta Corporación emitió fallo en el que decidió negar el amparo de derechos fundamentales solicitado por el tutelante, entre sus argumentos, sostuvo que no se había configurado violación directa de la constitución porque, de conformidad con lo establecido por la Corte Constitucional en sentencia SU-198 de 2013, no basta con señalar de manera genérica la transgresión de una norma constitucional sino que el accionante debe cumplir con una carga mínima de argumentación que indique de manera clara y concreta la configuración de la vulneración, situación que no ocurre en este asunto.
En cuanto al desconocimiento de precedente contenido en la sentencia 05001- 23-31-000-2010-00139-01, dictada por la Sección Segunda de esta Corporación, dijo que esa decisión no es de obligatorio cumplimiento por parte de la Sección Tercera. Por lo tanto, no se había configurado el desconocimiento de precedente. Aunado a lo anterior, en lo relacionado con el resto de sentencias que el accionante refirió se fueron desconocidas, la Sección Quinta indicó que, si bien las providencias hacían referencia a los casos en los cuales el medio de control de reparación directa es procedente cuando se demanda un acto administrativo de carácter general, no puede desconocerse que en el caso del señor Reinaldo Arguello Mendoza los perjuicios reclamados provenían de la Resolución n. º 5004 de 5 de junio de 2014 y, por lo tanto, esas sentencias no podían ser aplicadas a este caso.
En cuanto al argumento de desconocimiento de material probatorio manifestó que, pese a que en la demanda se mencionó que el actor pretendía la reparación proveniente de la declaratoria de nulidad del artículo 14 del Decreto 4453 de 2004, lo cierto es que la demanda no podía ser considerada como un elemento probatorio aportado al proceso, sino como un instrumento que permite materializar los derechos del acciónate.
Sobre el defecto sustantivo adujo que no era posible realizar el estudio de los artículo 140 y 160 del CPACA, toda vez que, el medio de control procedente era el de nulidad y restablecimiento y las normas tratan sobre el medio de control de reparación directa. f. Impugnación Inconforme con la anterior decisión, el señor Reinaldo Arguello Mendoza formuló escrito de impugnación contra la decisión anterior.
Como argumentos de su inconformidad, indicó los siguientes: Afirmó que no está de acuerdo con el argumento de la sentencia de primera instancia en el que se indicó la falta de argumentación frente a la violación directa de la Constitución, porque en el escrito de tutela se encontraban cada uno de los planteamientos debidamente explicados con los que demostró la violación de derechos fundamentales.
Reiteró que existía desconocimiento de precedente por cuanto la Sección Tercera del Consejo de Estado ha señalado la posibilidad de indemnizar perjuicios causados por la declaratoria de inconstitucionalidad de una norma jurídica, específicamente la sentencia de 12 de noviembre de 2014, dictada por la Sección Segunda, Subsección A de esta Corporación, dentro del radicado 05001-23-31-000-2010-00139-01, en la cual, al analizar un caso similar al del accionante, se indicó que existía daño antijurídico causado con la expedición del Decreto 4433 de 2004.
En cuanto al defecto fáctico indicó que se desconoció que en la demanda se mencionó que pretendía la declaratoria de responsabilidad por la expedición del artículo 14 del Decreto 4433 de 2004 y que, para soportar esto allegó al asunto sentencia proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho n. º 2001-23-39-000-2015-00454-01, con la que se podía evidenciar que ya se realizó el estudio de legalidad de la Resolución n. º 5004 de 5 de junio de 2014.
Finalmente, refirió que la providencia dictada en el trámite de primera instancia de la acción de tutela adelantado por la Sección Quinta de esta Corporación vulneró tratados internacionales que reconocen el derecho a la igualdad y la efectividad de los precedentes jurisprudenciales. II. CONSIDERACIONES a. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación del fallo de tutela del 18 de julio de 2019, dictado por la Sección Quinta de esta Corporación, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y, el Acuerdo No. 377 de 2018 de la Sala Plena de esta Corporación. b. Problema jurídico De conformidad con los argumentos de la impugnación, corresponde a esta Sala determinar si revoca, modifica o confirma el fallo de tutela del 9 de julio de 2019, proferido por la Sección Quinta de esta Corporación, para lo cual deberá establecerse si, en primer lugar, se cumplen los requisitos genéricos de procedibilidad y, en caso afirmativo, estudiar si se configuraron los defectos aducidos por el accionante. c. De la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales De conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona tiene derecho a acudir a la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que sean violados o amenazados, y procede solo cuando el afectado no disponga de otro medio judicial de defensa, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Desde el año 2012[3], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[4], se dispuso que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, este mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad.
Para tal efecto, se ha instituido que el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela.
Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales. Siempre que se advierta que la acción de amparo superó el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, una vez advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. En esos términos, la acción de la referencia en tanto mecanismo excepcional debe sujetarse al cumplimiento de tales requisitos cuando se propone contra una providencia judicial. d. Verificación de los requisitos generales de procedibiliad de la acción de tutela contra providencia judicial.
El presente caso cumple los requisitos genéricos de procedibilidad enunciados por la jurisprudencia constitucional, por cuanto: (i) la cuestión que se discute resulta de relevancia constitucional, en tanto corresponde a una posible vulneración de derechos fundamentales como el debido proceso y acceso a la administración de justicia; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial disponibles al alcance de la persona afectada, sin que sea procedente otro recurso;
(iii) se cumplió con el requisito de la inmediatez, si se tiene en cuenta que la acción fue promovida dentro de los 6 meses siguientes a la notificación de la sentencia atacada; vale la pena aclarar que el auto atacado tiene fecha de 14 de febrero de 2019 y la acción de tutela se presentó el 22 de mayo de 2019; (iv) el presente caso no se trata de una irregularidad procesal;
(v) la parte actora identificó de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y, finalmente, (vi) no se atacó una sentencia de tutela. e. Análisis del Caso concreto La presente acción de tutela se interpuso en contra el auto de 14 de febrero de 2019, dictado en el marco del proceso de reparación directa promovido por el señor Reinaldo Arguello Mendoza, a través del cual, la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado confirmó la decisión del 9 de mayo de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la cual adecuó la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y declaró configurado el fenómeno jurídico de la caducidad, al tiempo que rechazó la demanda.
El asunto fue conocido en primera instancia por la Sección Quinta de esta Corporación, quien, en providencia de 18 de julio de 2019, negó la solicitud de amparo constitucional porque no encontró probados los defectos alegados en la tutela. Inconforme con la decisión anterior, el demandante presentó recurso de apelación, al considerar que en dicha providencia no se tuvo en cuenta que sí estaban configurados los siguientes defectos: i) fáctico, ii) desconocimiento de precedente y iii) violación directa de la constitución. En esa medida, se observa que el reparo del actor en segunda instancia radica en torno a la configuración de los mismos defectos que adujo en la demanda, excepto el defecto sustantivo.
En consecuencia, la Sala procederá a realizar un estudio de cada uno de los defectos alegados por el accionante para determinar si alguno de ellos se configura en el sub judice. En cuanto al defecto fáctico por indebida valoración probatoria. Concretamente, en este punto el actor señaló que el órgano judicial no tuvo en cuenta los hechos narrados en la demanda ni la sentencia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantada de manera previa para el reconocimiento pensional, con lo cual acreditó que no pretendía ejercer demanda de nulidad y restablecimiento, sino de reparación directa.
Adujo que la falta de valoración de lo anterior, conllevó a que la Sección Tercera, Subsección A de esta Corporación concluyera de manera errada que debía intentarse la de nulidad y restablecimiento del derecho. Al respecto, la Sala destaca que, del análisis de la providencia objeto de tutela, se encuentra que en ella se realizó un estudio de la demanda y muy especialmente del supuesto generador del daño antijurídico reclamado por la parte accionante, advirtiendo que si bien en la misma no se pretendió de manera expresa la declaratoria de nulidad de la Resolución N. º 5004 de 2014, lo cierto era que el hecho generador surgió de esa decisión administrativa.
Al respecto dijo: “Así, para la Sala el hecho generador del supuesto daño alegado, en este caso, deviene de lo dispuesto por la Resolución n. º 5004 del 5 de junio de 2014, de modo que aunque la parte actora manifiesta que no pretende atacar la legalidad de ningún acto administrativo, sino demandar los perjuicios derivados de la expedición del Decreto 4433 del 2004, cuyo artículo 14 y parágrafo 15 fueron declarados nulos por el Consejo de Estado, lo cierto es que la acción sí está dirigida a controvertir el acto administrativo que le negó al demandante una prestación económica a la que según adujo, tiene derecho.
(fol.44, c.1) Así las cosas, una vez examinado el material probatorio que obra al interior del proceso ordinario, así como los hechos y las pretensiones de la demanda, esta Sala no encuentra ningún elemento de juicio que amerite una interpretación distinta a la alcanzada por la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado, como tampoco una omisión o análisis irrazonable dentro de las conclusiones plasmadas en su providencia,.
Además, el ahora accionante tenía que haber demandado el mencionado acto administrativo por medio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. En efecto, aun cuando el actor adujo que lo reclamado era el reconocimiento del daño y de los perjuicios ocasionados al demandante por la expedición ilegal del artículo 14 del Decreto 4433 de 2004, la Sala advierte que la decisión objeto de tutela se ajustó a la ley y a la jurisprudencia de esta Corporación sobre la materia, en tanto, cuando en un asunto se discute la legalidad de decisiones administrativas, el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho, habida cuenta de que fue un acto administrativo -la Resolución n. º 5004 de 2014- el que originó los supuestos daños.
Aunado a lo anterior, se destaca que en un caso similar al aquí expuesto, la Sección Tercera, Subsección B de esta Corporación[5] precisó que cuando se pretenden demandar actos administrativos de carácter general y particular el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho, así: La segunda hipótesis en la cual se ha aceptado la procedencia del medio de control de la reparación directa se da cuando el daño ha sido producto de un acto administrativo general que ha sido revocado por la administración, o fue objeto de anulación por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En este evento se ha entendido que el daño ocasionado a los administrados se encontraba cobijado por una presunción de legalidad pero, con posterioridad, deviene en antijurídico en razón a que la administración o la jurisdicción reconocen que el mismo era ilegal, siendo retirado del ordenamiento jurídico y, por lo mismo, desapareciendo el deber de los administrados de soportar sus efectos[6].
Sin embargo, en este caso se ha precisado que solo procede el medio de control de reparación directa cuando entre el daño antijurídico alegado y el acto administrativo general no existe un acto administrativo particular que pueda ser objeto de control jurisdiccional, ya que de ser así estaríamos ante una situación jurídica posiblemente consolidada.
(Destaca la Sala) En este orden de ideas, para la Sala es claro que es posible demandar actos administrativos a través del medio de control de reparación directa; sin embargo, ante la existencia de un acto administrativo de carácter general y en la medida que en este caso sí existió un acto particular y concreto entre el daño alegado y el acto general, resulta claro que, en los términos de la jurisprudencia en cita, el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho, tal cual como lo dispuso la autoridad judicial accionada.
Por lo anterior, no es posible concluir que la decisión de la autoridad judicial incurrió en defecto fáctico, pues no es cierto que se hayan dejado de valorar pruebas, toda vez que lo que ocurrió fue que se encontró demostrado que la causa del daño la constituyó un acto administrativo, de ahí que lo procedente era intentar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Ahora, en relación con la configuración de desconocimiento de precedente jurisprudencial en el escrito de tutela y en el de impugnación el accionante alegó la configuración de este defecto, toda vez que presuntamente se desconoció la sentencia del 12 de noviembre de 2014, proferida por la Sección Segunda, Subsección A de esta Corporación, dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado bajo el número 05001-23-31-000-2010-00139-01, el cual, según el accionante, resolvió un caso similar al aquí expuesto que determinó la existencia de un daño antijurídico causado por la expedición del Decreto 4433 de 2004.
En relación a lo dicho, la Corte Constitucional en sentencia T-446 de 2013 ha sostenido que el desconocimiento del precedente jurisprudencial constituye una causal de procedibilidad de la acción de tutela y que para que se encuentre configurado deben existir los siguientes requisitos: (i) hacer una referencia expresa del precedente aplicado a casos similares y, (ii) exponer las razones suficientes por las que considera que el mismo no resulta ajustado al asunto estudiado.
En este orden de ideas, en el auto objeto de tutela dictado el 14 de febrero de 2014 se evidenció que la Sección Tercera, Subsección A de esta Corporación decidió acoger la sentencia de 19 de abril de 2018 dictada dentro del proceso (43.979), en la cual, en un caso similar, se adecuó el medio de control de reparación directa al de nulidad y restablecimiento del derecho.
En este orden de ideas, considera la Sala que es totalmente válido que el juez en virtud del principio de autonomía y libertad de interpretación opte por acoger la postura que considera se adecúa a las pretensiones del demandante, situación que se encuentra conforme en este asunto. Desde esa perspectiva, los Jueces de la República, en su labor de administrar justicia, pueden, a través de una carga argumentativa suficientemente clara y explícita, aplicar e interpretar los mandatos definidos por el legislador.
De igual forma, apartarse de los dictados en los fallos de sus superiores o adoptar una de las tesis cuando sobre el mismo asunto versen diversas posiciones, siempre que se asuma la carga argumentativa suficiente y pertinente. Así las cosas, los funcionarios judiciales pueden optar por la interpretación que consideren más apropiada para el caso en estudio.
En consecuencia, no es de recibo para la Sala el argumento del accionante relacionado con el desconocimiento de precedente jurisprudencial, pues la decisión se adoptó con fundamento en la interpretación que consideró era la correcta respecto a la fuente del daño que reclamaba el accionante, posición que, dicho sea de paso, es la mayoritaria al interior de la Corporación y resulta a todas luces razonable y coherente.
Aunado a lo anterior advierte la Sala que la providencia del 12 de noviembre de 2014, dictada dentro del proceso n. º 05001-23-31-000-2010- 00139-01 que refirió el accionante como desconocida no puede ser aplicable a su caso, toda vez, que en primer lugar se trató de un asunto totalmente diferente al de demandante y, en segundo lugar dicha decisión no constituye ningún tipo de precedente. asunto en el que se concluyó que la expedición del Decreto 4433 de 2004 causó daño al demandante y, cuya indemnización no podía ser reclamada a través de medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Por lo tanto, la autoridad demandada no incurrió en desconocimiento de precedente judicial, toda vez que, ante la diversidad de criterios sobre el asunto, decidió acoger la postura que consideró adecuada. Referente a la violación directa de la Constitución, el señor Reinaldo Arguello Mendoza dijo que el auto de 14 de febrero de 2019 vulneró de manera directa el artículo 53 de la Constitución. Frente a la violación directa de la Constitución, la Corte Constitucional en sentencia T-109 de 2019, indicó que las autoridades judiciales incurren en este defecto cuando se emite una decisión contrariando los preceptos constitucionales, así: De conformidad con el artículo 4º Superior, esta Corporación ha establecido que la Constitución Política tiene pleno carácter vinculante y fuerza normativa.
Por tanto, los preceptos y mandatos constitucionales son de aplicación directa y sus valores y lineamientos guían el ordenamiento jurídico. Así, la fuerza normativa de la Constitución es lo que da fundamento a la causal específica de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales por violación directa de los mandatos constitucionales, por cuanto es factible que una decisión judicial desconozca o aplique indebida e irrazonablemente tales postulados.
De manera específica, esta causal se configura cuando un juez toma una decisión que es contraria a la Constitución porque: “(i) deja de aplicar una disposición ius fundamental a un caso concreto; o (ii) aplica la ley al margen de los dictados de la Constitución. En consecuencia, la violación directa de la Constitución es una causal de tutela contra providencia judicial que se origina en la obligación que les asiste a todas las autoridades judiciales de velar por el cumplimiento de la Constitución y la ley.
Sobre el particular, es pertinente indicar que una vez revisados los argumentos del tutelante se evidenció que los mismos radican en la inconformidad frente a la decisión tomada por la autoridad judicial accionada y, contrario a lo manifestado, el auto objeto de tutela se encuentra debidamente fundado en las normas del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y, por tanto, no es posible indicar que la providencia de 14 de febrero de 2019 vulneró la Constitución. Finalmente, se advierte que la acción de tutela no es el medio para estudiar los argumentos de inconformidad que el accionante depreca de una decisión judicial, en este caso del auto de 14 de febrero de 2019, toda vez que es una acción excepcional para la protección de derechos fundamentales. f. Conclusión Bajo estas circunstancias, concluye la Sala que en el asunto de la referencia, no se evidencia causal alguna para considerar que el auto de 14 de febrero de 2019 incurrió en los defectos alegados por el demandante en la acción de tutela.
Así las cosas, se confirmará la decisión del 18 de julio de 2019, proferida por la Sección Quinta de esta Corporación, mediante la cual se negó el amparo pretendido por no haberse demostrado los defectos específicos de tutela contra providencia judicial que alega el actor. FALLA PRIMERO: CONFIRMAR, la decisión del 18 de julio de 2019, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en la que se decidió NEGAR el amparo constitucional solicitado por el señor Reinaldo Arguello Mendoza, conforme las la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Por Secretaría General NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito TERCERO: En caso de ser impugnada esta providencia REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE RAMIRO PAZOS GUERRERO Magistrado ALBERTO MONTAÑA PLATA MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Magistrado ----------------------- [1] Folio 16 C.1 [2] Mediante auto de 28 de mayo de 2019 la Sección Quinta inadmitió la demanda para que el accionante aclarara si también pretendía atacar el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho previamente adelantado por él, en consecuencia dentro del término establecido el actor presentó escrito de subsanación. [3] Ver sentencia del 31 de julio de 2012. [4] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. [5] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, auto de 17 de noviembre de 2016.
Exp. no. 55399 MP. Ramiro Pazos Guerrero. [6] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 3 de abril de 2013, exp., n.º 26437, M.P. Mauricio Fajardo Gómez.