TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / OBJECIONES CONTRA ACUERDOS MUNICIPALES / FACULTAD DE LOS ALCALDES PARA CONTRATAR A NOMBRE DEL MUNICIPIO QUE REPRESENTAN / FACULTAD DE LOS CONCEJOS MUNICIPALES DE INSTITUIR LA OBLIGACIÓN DE SOLICITAR AUTORIZACIÓN PARA SUSCRIBIR DETERMINADOS CONTRATOS / DEFECTO SUSTANTIVO – No configuración / CUMPLIMIENTO DE LOS PARÁMETROS DE LA SENTENCIA C-738 DE 2011 Corresponde a la Sala (…) [determinar] si la providencia del 11 de junio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente constitucional, en tanto se limitó a realizar un análisis formal del Acuerdo 001 de 2019, expedido por el Concejo Municipal de Cantagallo, Bolívar, sin detenerse a estudiar el fondo del asunto, en los términos previstos en la sentencia C- 738 de 2011, que exige verificar los conceptos de excepcionalidad, razonabilidad y proporcionalidad, cuando se establezcan limitaciones a los alcaldes por parte de los concejos municipales para contratar.
(…) [L]a Sala advierte que no le asiste razón a la parte actora en cuanto afirmó que el tribunal incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente contenido en la sentencia C-738 de 2001. Como se aprecia del estudio de la providencia objeto de tutela, la autoridad judicial accionada sí tuvo en cuenta ese precedente constitucional, a tal punto que fundó su decisión en dicho pronunciamiento, de donde extrajo que la regla general en materia de contratación es que los alcaldes pueden contratar sin necesidad de contar con autorización previa de los municipios, excepto en los casos en que la ley o el respectivo concejo hayan dispuesto de manera expresa lo contrario.
(…9 [Además,] se aprecia sin mayor dificultad que el Tribunal Administrativo de Bolívar sí analizó los criterios de razonabilidad, excepcionalidad y proporcionalidad. De hecho, en su decisión consideró expresamente que si bien la regla general es que los alcaldes pueden contratar sin contar con autorización de los concejos, como lo alega la parte actora en su escrito de tutela, lo cierto es que, excepcionalmente, esto es, cuando la ley o los mismos concejos municipales mediante acuerdo así lo dispongan, los alcaldes sí requieren dicha autorización para determinados contratos.
Lo anterior, a juicio del tribunal, es razonable en la medida que solo están sometidos a dicho trámite aquellos contratos que “lo ameriten por su importancia, cuantía o impacto en el desarrollo local”. (…) [En suma,] luego de una labor de interpretación normativa y jurisprudencial, el tribunal consideró que el Acuerdo 001 de 2019 cumplió con los criterios de razonabilidad, proporcionalidad y excepcionalidad, previstos en la jurisprudencia constitucional y contencioso administrativa cuando de instituir la obligación de los alcaldes de solicitar autorización al concejo municipal se trata, sin que sea la acción de tutela el escenario idóneo para debatir dicha labor que, dicho sea de paso, resulta razonable y ajustada a las normas y los precedentes aplicables al asunto sub examine.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá, D.C., nueve (09) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03650-00(AC) Actor: ALCALDÍA DEL MUNICIPIO DE CANTAGALLO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR 1.
Procede la Sala a decidir la acción de tutela interpuesta por la Alcaldesa de Catangallo, Bolívar, a través de apoderado judicial, contra la providencia del 11 de junio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar. SINTESIS DEL CASO 2. La actora sostuvo que el Concejo Municipal de Cantagallo, Bolívar, expidió el Acuerdo 001 de 2019, en el que se estableció la obligación a cargo del alcalde municipal de solicitar autorización al concejo para suscribir determinados contratos.
A su juicio, con dicho acuerdo el concejo desbordó sus funciones, pues estableció limitaciones para contratar que no se encontraban en la ley, razón por la cual la Alcaldía Municipal de Cantagallo presentó objeciones que el concejo rechazó. 3. En consecuencia, la alcaldesa solicitó al Tribunal Administrativo de Bolívar que declarara fundadas dichas objeciones, pero esa autoridad, mediante providencia del 11 de junio de 2019, las rechazó. A su juicio, esa decisión incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, pues se limitó a realizar un análisis formal del acuerdo, sin adentrase en el estudio de fondo, como lo demanda la sentencia C-738 de 2001.
ANTECEDENTES 5. La Alcaldesa Municipal de Catangallo, a través de apoderado judicial, presentó acción de tutela contra la citada autoridad judicial, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso e igualdad, en consonancia con el principio de equilibrio de poderes. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: (…) solicito a la H. Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado, revocar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar el pasado 11 de junio de 2019 y, en su lugar, se aprueben las objeciones presentadas por la Alcaldesa del Municipio de Cantagallo al Acuerdo n.º 001 de 2019.
Hechos y fundamentos de la vulneración 6. Como supuestos fácticos relevantes, se narraron los que a continuación se sintetizan: 7. El 22 de febrero de 2019, el Concejo Municipal de Cantagallo, Bolívar, aprobó el Acuerdo n.º 001 de 2019, mediante el cual se estableció la obligación para el alcalde municipal de solicitar autorización al concejo para la firma de determinados contratos y se reglamentó el procedimiento para la obtención de esa autorización. 8.
En los artículos 9, 10 y 11 del acuerdo se impusieron una serie de restricciones a la facultad del alcalde que resultaron irrazonables, ilegales e inconstitucionales, pues el concejo desbordó sus funciones y adoptó un “régimen de contratación paralelo” al previsto en la Ley 80 de 1993. 9. La alcaldía promovió las respectivas objeciones contra ese acuerdo, pero fueron rechazadas por el concejo y desestimadas en la sentencia objeto de tutela por el Tribunal Administrativo de Bolívar. 10.
En dicha decisión, la autoridad judicial accionada se limitó a realizar un estudio formal de la capacidad reglamentaria de los concejos municipales, pero se abstuvo de estudiar si los artículos objetados constituían limitaciones de carácter excepcional o, por el contrario, medidas irrazonables, injustificadas e ilegales. 11. La sentencia materia de tutela legitimó un acuerdo que estableció limitaciones generales a la facultad contractual del alcalde, que erigió al concejo como órgano de control y veedor, sin resolver lo atinente a la injerencia del concejo en el ámbito funcional de la alcaldía. 12.
En esa medida, la providencia desconoció la jurisprudencia constitucional y contencioso administrativa relativa al contenido y alcance de las limitaciones que los concejos municipales pueden imponer a la libertad contractual de los burgomaestres. 13. Particularmente, sostuvo que en los artículos 9 a 11 del acuerdo en comento, la autoridad municipal tipificó una serie de contratos estatales, adicionales a los previstos en las Leyes 136 de 1994 y 1551 de 2012, que impusieron restricciones irracionales que atentan contra los fines estatales. 14.
Así, en dichos artículos se previó que los contratos cuya cuantía sea igual o superior a 500 SMLMV y su población objeto sean niños o adolescentes, salvo que se trate de transporte escolar, alimentación escolar, régimen subsidiado y plan de intervenciones colectivas PIC, en cualquiera de las modalidades de contratación, debía ser autorizado previamente por el concejo (artículo 9, numeral 1). 15.
Asimismo, se estableció que los contratos cuya cuantía sea igual o superior a los 500 SMLMV y tengan un impacto en el medio ambiente, en cualquier modalidad de contratación, también requerían autorización por parte del concejo (artículo 9, numeral 2). 16. Finalmente, se dispuso que los contratos con cuantía igual o superior a 500 SMLMV y en cuyo objeto esté involucrado la entrega de subsidios, de cualquier tipo y modalidad, igualmente demandaban la autorización por parte del concejo municipal (artículo 9, numeral 3). 17.
A juicio de la parte actora, tales limitaciones para contratar son contrarias al ordenamiento jurídico, pues el concejo no tenía competencia para establecerlas, en tanto la regla general en materia de contratación es que los alcaldes no requieren autorización previa de dichas corporaciones para contratar. 18. Sin embargo, señaló que tales argumentos no fueron resueltos por la autoridad judicial accionada en la providencia que resolvió las objeciones, pues su análisis fue estrictamente formal, en tanto se relevó de estudiar si las restricciones cumplían con los criterios de razonabilidad, proporcionalidad y excepcionalidad. 19.
En lo restante, justificó la procedencia de la tutela contra la providencia judicial y señaló que se configuró un defecto sustantivo por desconocimiento de una sentencia con efectos erga omnes. 20. Para ello, afirmó que el artículo 91 de la Ley 136 de 1994 y la Ley 80 de 1993 le asignaron competencia a los alcaldes para celebrar, en nombre de los municipios, contratos estatales.
En tal sentido, refirió que la regla general en materia de contratación es que los alcaldes no requieren autorización de los concejos municipales para contratar, pues si bien los artículos 313 superior y 32 de la Ley 316 de 1994, le atribuyeron a esas corporaciones la función de autorizar al alcalde para suscribir contratos y reglamentar dicha autorización, lo cierto es que en la sentencia C-738 de 2001, la Corte Constitucional señaló que dicha atribución debía ser ejercida en forma excepcional, razonable y proporcionada. 21.
En consecuencia, indicó que en consonancia con dicha sentencia que tiene efectos erga omnes, otras autoridades judiciales, como es el caso de la Sala de Consulta y Servicio Civil y la Sección Tercera del Consejo de Estado, han entendido que dicha potestad no es absoluta, pues no permite modificar el estatuto de contratación ni interferir en las funciones contractuales de los alcaldes. 22.
Así, señaló que, como consecuencia de ese debate, en el parágrafo 4º del artículo 18 de la Ley 1551 de 2002, que modificó parcialmente la Ley 136 de 1994, se establecieron cinco hipótesis precisas en las que los concejos debían autorizar a los alcaldes para contratar, a saber: i) contratos de empréstitos, ii) contratos que comprometan vigencias futuras, iii) enajenación y compraventa de bienes inmuebles, iv) enajenación de activos, acciones y cuotas partes, y v) concesiones. 23.
Bajo ese entendido, precisó que los alcaldes tienen la facultad general de suscribir contratos sin necesidad de contar con autorización del concejo, salvo que se trate de los casos excepcionales y taxativos mencionados. 24. En ese contexto, destacó que la atribución de dichas corporaciones para señalar qué contratos requerirán su autorización está regida por un “principio de excepcionalidad”, según el cual solo estarán sujetos a dicho trámite los contratos que determine la ley o que excepcionalmente establezca el concejo cuanto tenga razones suficientes para ello. 25.
En este caso, señaló que el tribunal se limitó a realizar un análisis formal, pero no tuvo en cuenta la sentencia de constitucionalidad antedicha y en especial que con el acuerdo objeto de estudio se estableció un régimen de contratación paralelo, sin que esa autoridad judicial haya analizado conceptos como excepcionalidad, razonabilidad y proporcionalidad. 26.
Puntualmente, agregó que el Acuerdo 001 de 2019 impuso el deber de solicitar autorización al Concejo de Cantagallo “en todas las modalidades de contratación”, inclusive la de contratación directa, cuando la población objeto del contrato sean niños y/o adolescentes. 27. A su juicio, tal disposición resulta irracional, pues, por ejemplo, cuando se requiera contratar como consecuencia de una urgencia manifiesta el alcalde no podrá hacerlo, sino que requerirá previa autorización del concejo, lo cual es a todas luces desproporcional. 28.
Además, indicó que los niños y adolescentes son sujetos de especial protección constitucional, de modo que imponer restricciones para contratar respecto de este tipo de sujetos, que son destinatarios de la mayoría de políticas públicas de la alcaldía, supone en la práctica una limitación general a la facultad para contratar de los alcaldes. 29.
Asimismo, indicó que el parágrafo del artículo 9 del acuerdo, según el cual se deben adjuntar con el proyecto los estudios y documentos previos, así como los demás requisitos previstos en la Ley 80 de 1993 y demás normas concordantes, implica que el concejo pretende fungir como una “autoridad administrativa adicional” para la autorización de los contratos, lo cual resulta irrazonable e injustificado, pues si el legislador hubiese querido que tales corporaciones actuaran como veedores o autorizadores de todos los contratos así lo habría previsto en la Constitución y la ley. 30.
En similar sentido, afirmó que la limitación para contratar en casos cuya cuantía sea igual o superior a 500 SMLMV en proyectos que tengan impacto en el medio ambiente, en cualquier modalidad de contratación, así como la exigencia del parágrafo 2 de exigir el cumplimiento de ciertos requisitos, resulta desproporcionada, pues en casos de desastres naturales se requerirá dicha autorización, lo cual no tiene sentido. 31.
De igual forma, señaló que la limitación en los mismos términos antedichos para suscribir contratos que involucren entregas de subsidios de cualquier tipo y modalidad, resulta ilegal, pues el concejo no puede actuar como órgano preventivo de “control y vigilancia”, toda vez que ello entorpece la capacidad de contratar de los alcaldes y desconoce el artículo 3º de la Ley 80 de 1993. 32.
En suma, manifestó que con el Acuerdo 001 de 2019 el concejo se extralimitó en sus funciones y olvidó la intención de los distintos criterios de selección en materia contractual, impuso mayores trámites y requisitos para poblaciones sujetos de especial protección constitucional, se arrogó competencias de autoridades del orden administrativo, incluyó la sanción de archivo de la autorización cuando no se cumplan los requisitos y convirtió en la regla general el deber de solicitar autorización por parte del alcalde para contratar.
Trámite impartido e intervenciones 33. Mediante auto del 9 de agosto de 2019, se avocó el conocimiento de la tutela ordenando notificar a las autoridades judiciales accionadas, así como al Concejo Municipal de Cantagallo, Bolívar, a quien se le vinculó en calidad de tercero con interés, toda vez que fue el demandado en el marco del proceso ordinario, por lo que se les remitió copia y se les instó a presentar un informe sobre los hechos que dieron lugar a la presente acción. 34.
A pesar de estar vinculadas y notificadas ninguna de dichas autoridades presentó informe, pues solamente el Tribunal Administrativo de Bolívar allegó el expediente ordinario en préstamo, sin hacer ningún pronunciamiento sobre (fl. 70, c. ppal.) CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia 35. Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela interpuesta contra el Tribunal Administrativo de Bolívar, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015 y 1983 de 2017, así como lo previsto en el Acuerdo 377 de 2018 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.
Problema jurídico 36. Corresponde a la Sala establecer, en primer lugar, si en este caso se cumplen los requisitos genéricos de procedibilidad de la acción de tutela. Solamente superado dicho análisis, en segundo término, deberá determinarse si la providencia del 11 de junio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente constitucional, en tanto se limitó a realizar un análisis formal del Acuerdo 001 de 2019, expedido por el Concejo Municipal de Cantagallo, Bolívar, sin detenerse a estudiar el fondo del asunto, en los términos previstos en la sentencia C-738 de 2011, que exige verificar los conceptos de excepcionalidad, razonabilidad y proporcionalidad, cuando se establezcan limitaciones a los alcaldes por parte de los concejos municipales para contratar.
La presunción de veracidad en materia de tutela 37. El artículo 20 del Decreto 2591 de 1991 establece la presunción de veracidad en los siguientes términos: “si el informe no fuere rendido dentro del plazo correspondiente, se tendrán por ciertos los hechos y se entrará a resolver de plano, salvo que el juez estime necesaria otra averiguación previa”. 38.
Así, el juez de tutela debe presumir la veracidad de los hechos narrados en el mecanismo de protección, si las autoridades o entidades accionadas no responden el requerimiento efectuado al momento de adelantarse la acción. 39. Al respecto, en sentencia T-214 de marzo 28 de 2011, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio, el Alto Tribunal Constitucional explicó que “la presunción de veracidad fue concebida como un instrumento para sancionar el desinterés o negligencia de la entidad pública o particular contra quien se ha interpuesto la demanda de tutela, en aquellos eventos en los que el juez de la acción requiere informaciones y las entidades o empresas no las rinden dentro del plazo respectivo, buscando de esa manera que el trámite constitucional siga su curso, sin verse supeditado a la respuesta de las entidades referidas”. 40.
Para el caso concreto, ninguna de las autoridades accionadas o vinculadas presentaron informe acerca de los supuestos fácticos contenidos en el texto de tutela. 41. Bastan las anteriores elucubraciones para afirmar que en el presente caso es dable aplicar la presunción de veracidad de que trata el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, por lo que se tendrán por ciertos los hechos alegados en la demanda con respecto a esa autoridad, previa verificación de los medios de prueba allegados por la parte actora.
De la procedencia de la acción de tutela 42. De conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona tiene derecho a acudir a la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que sean violados o amenazados, y procede solo cuando el afectado no disponga de otro medio judicial de defensa, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 43.
Desde el año 2012[1], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[2], se dispuso que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, este mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad. 44.
Para tal efecto, se ha instituido que el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela.
Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales. 45. Siempre que se advierta que la acción de amparo superó el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, una vez advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. En esos términos, la acción de la referencia en tanto mecanismo excepcional debe sujetarse al cumplimiento de tales requisitos cuando se propone contra una providencia judicial. 46.
El presente caso: (i) se cumplió con el requisito de la inmediatez, si se tiene en cuenta que la acción fue promovida dentro de los 6 meses siguientes a la notificación de la providencias atacada[3]; (ii) no se trata de una irregularidad procesal; (iii) la parte actora identificó de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron, (iv) no se atacó una sentencia de tutela, y v) el asunto reviste relevancia constitucional, si se tiene en cuenta que se pretende atacar una providencia judicial en la que la discusión giró en torno a las facultades de los alcaldes para contratar y las atribuciones de los concejos municipales para imponer límites a dicha facultad mediante la imposición de autorización previa por parte de dichas corporaciones para determinados contratos, a la luz de los previsto en el artículo 313 de la Constitución Política, debate que a todas luces comporta una genuina relevancia constitucional.
Caso concreto 47. En este caso, se recuerda que para la parte actora el Tribunal Administrativo de Bolívar vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso e igualdad, en consonancia con el principio de equilibrio de poderes, con ocasión de la sentencia del 11 de junio de 2019, en la que se limitó a hacer un estudio formal de las objeciones que la Alcaldía de Cantagallo presentó contra del Acuerdo 001 de 2019, expedido por el concejo municipal, sin tener en cuenta la sentencia C-738 de 2001, la cual tiene efectos erga omnes. 48.
En consecuencia, pretende que se deje sin efectos la sentencia aludida, por cuanto, en su criterio, incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente. 49. Pues bien, como se explicó en precedencia en este caso se aplicará la presunción de veracidad contenida en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, según la cual se tienen como ciertos los hechos narrados en la tutela, sin perjuicio del análisis de las pruebas que debe realizar el juez constitucional. 50.
En este caso, se tiene que la discusión gira en torno al supuesto desconocimiento de la sentencia C-738 de 2001, especialmente en lo que tiene que ver con la falta de estudio por parte de la autoridad judicial accionada en punto a los criterios de proporcionalidad, razonabilidad y excepcionalidad con la que deben analizarse los eventos en los que los concejos municipales establecen como obligación a cargo de los alcaldes el deber de solicitar autorización previa a dichas corporaciones para suscribir cierto tipo de contratos estatales en representación del ente territorial. 51.
Pues bien, analizado el defecto en concreto invocado por la parte accionante, se observa que en la providencia materia de tutela se dijo al respecto lo siguiente: En ese sentido, los alcaldes tienen la facultad general de suscribir contratos y dirigir la actividad contractual de los municipios sin necesidad de una autorización previa, general o periódica del concejo municipal, salvo en dos casos: (i) cuando así lo haya previsto la ley; y (ii) cuando así lo haya dispuesto el concejo municipal expresamente mediante acuerdo.
De este modo, en caso de silencio de la ley o en ausencia de acuerdo que someta un determinado contrato a autorización previa del concejo municipal, habrá de entenderse que el alcalde puede celebrarlo, sin necesidad de tal autorización, con base en sus facultades constitucionales y legales en materia contractual. Caso concreto El alcalde municipal de Cantagallo – Bolívar, propuso objeciones al acuerdo municipal n.º 001 del 22 de febrero de 2019, por medio del cual se reglamenta la autorización al alcalde para celebrar contratos.
Se señalan los casos en que se requiere autorización previa y expresa del concejo y se dictan otras disposiciones, por considerar que fueron expedidas por falsa motivación por error en la interpretación de las normas aplicadas, al condicionar al alcalde a obtener autorizaciones permanentes del conejo para todos los contratos que debe celebrar en cumplimiento de sus funciones.
De conformidad con los artículos 315-3 de la Constitución Política, 113 de Ley 80 de 1993, 91-D de la Ley 136 de 1994 y 110 del Decreto 111 de 1996, por regla general los alcaldes tienen la facultad general de suscribir contratos y dirigir la actividad contractual de los municipios sin necesidad de una autorización previa, general o periódica del concejo municipal.
En tal sentido la Sección Tercera del Consejo de estado señaló lo siguiente (…): En la misma forma, la Corte Constitucional en sentencia C-738/01 dispuso que: Si los Concejos pueden reglamentar el ejercicio de sus propias funciones, y una de sus funciones es la de autorizar al alcalde para contratar, se concluye lógicamente que tales corporaciones cuentan con la competencia constitucional para reglamentar el ejercicio de tal atribución, y que no es necesario que el legislador haya trazado, con anterioridad, una regulación detallada del tema.
Así, en criterio de esta Corporación, este último precepto constitucional es un fundamento suficiente para que el Legislador haya confirmado que las Corporaciones municipales de elección popular tienen la posibilidad de reglamentar una de sus funciones constitucionales propias, cual es la de otorgar al correspondiente jefe de la administración municipal autorizaciones para contratar.
(…) Debe advertir esta Corporación que la atribución otorgada en la norma bajo estudio, siendo como es una función administrativa, sólo podrá ser ejercida por los Concejos con el alcance y las limitaciones propias de su naturaleza. Así, cualquier reglamentación efectuada por dichas Corporaciones, debe ser respetuosa del ámbito reservado constitucionalmente al Legislador, por lo cual no puede entrar a establecer procedimientos de selección, normas generales aplicables a los contratos, etc., puesto que ello forma parte del núcleo propio del Estatuto de Contratación. (…) No podrán los Concejos, so pretexto de reglamentar el tema de las autorizaciones, extralimitarse en sus atribuciones e intervenir sobre la actividad contractual propiamente dicha; dirección que corresponde al alcalde, en tanto jefe de la acción administrativa del municipio, de conformidad con el artículo 315- 3 de la Carta.
Asimismo, deberán tener en cuenta los concejos municipales que, en tanto función administrativa, la atribución debe ser ejercida en forma razonable y proporcionada, respetando lo dispuesto en el artículo 209 constitucional; y que no se puede interpretar dicha norma en forma tal que se obligue al alcalde a solicitar autorizaciones del concejo en todos los casos en que vaya a contratar, sino únicamente en los que tal corporación disponga, en forma razonable, mediante un reglamento que se atenga a la Carta Política.
De lo anterior se extrae que excepcionalmente el alcalde necesitará autorización del concejo municipal para contratar, esto es de acuerdo con la ley o con el reglamento del respectivo concejo municipal y que el concejo no en todos los casos debe autorizar al alcalde para contratar y que cualquier reglamentación efectuada por dichas Corporaciones debe ser respetuosa del ámbito reservado constitucionalmente al legislador (Resaltado de la Sala). 52.
Del análisis de los apartes transcritos, la Sala advierte que no le asiste razón a la parte actora en cuanto afirmó que el tribunal incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente contenido en la sentencia C-738 de 2001. 53. Como se aprecia del estudio de la providencia objeto de tutela, la autoridad judicial accionada sí tuvo en cuenta ese precedente constitucional, a tal punto que fundó su decisión en dicho pronunciamiento, de donde extrajo que la regla general en materia de contratación es que los alcaldes pueden contratar sin necesidad de contar con autorización previa de los municipios, excepto en los casos en que la ley o el respectivo concejo hayan dispuesto de manera expresa lo contrario. 54.
Además, en esa providencia se anotó: Es así que en los casos expresamente señalados en la ley encontramos el parágrafo 4º del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, que exige siempre la referida autorización para los siguientes contratos:
PARÁGRAFO 4 o. De conformidad con el numeral 30 del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1. Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4.
Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley. Y en los eventos adicionales que señale expresamente el concejo municipal mediante acuerdo, de conformidad con los artículos 313-3 de la Constitución Política y 32-3 de la Ley 136 de 1994, que establecen:
ARTICULO 313. Corresponde a los concejos: 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo.
ARTÍCULO 32. ATRIBUCIONES. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. 3. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo. Las normas citadas solo facultan al concejo municipal para señalar los casos excepcionales en que el alcalde requiere autorización previa para contratar y reglamentar el trámite interno para dicha autorización. Se ha indicado, por tanto, que la atribución del concejo municipal es restringida y exige un entendimiento sistemático y coherente con las potestades del alcalde para contratar, de manera que los concejos municipales deben actuar con razonabilidad, de modo que solo estén sometidos a este trámite aquellos tipos contractuales que lo ameriten por su importancia, cuantía o impacto en el desarrollo local.
Así pues, que a través de la atribución constitucional del artículo 313-3 de la Constitución Política, de naturaleza netamente administrativa, el concejo municipal no puede: (i) someter todos los contratos que vaya a suscribir el alcalde o su autorización previa, sino solamente aquellos que por su naturaleza, monto, o materia pueden afectar de manera importante la vida municipal;
(ii) modificar el estatuto de contratación pública o sus normas reglamentarias o establecer trámites o requisitos adicionales para el respectivo contrato; o (iii) interferir en las potestades contractuales que la Constitución y la ley le asignan al alcalde como representante legal del municipio. (…) De este modo, en caso de silencio de la ley o en ausencia de acuerdo que someta un determinado contrato a autorización previa del concejo municipal, habrá de entenderse que el alcalde puede celebrarlo, sin necesidad de tal autorización, con base en sus facultades constitucionales y legales en materia contractual.
Así lo ha determinado la jurisprudencia del Consejo de Estado. Las limitaciones o autorizaciones previas que fueron hechas por el concejo en materia contractual son las siguientes: (…) Corolario de lo expuesto y analizado el acuerdo objeto de Litis, la Sala no encuentra que las limitaciones para contratar que dispuso el Concejo Municipal al alcalde de Cantagallo, sea caprichosa y contraria a la normatividad o irrazonable, por lo que sí es posible que este reglamente por medio de un acuerdo esa facultad.
En ese orden, no ha lugar las objeciones propuestas por el Alcalde Municipal de Cantagallo, Bolívar, debido a que, la norma y la jurisprudencia es clara al establecer que el concejo puede regular la materia y uno de los casos excepcionales para que el alcalde necesite autorización del Concejo es que se señale expresamente por el concejo municipal mediante acuerdo, esto de conformidad con los artículos 313- 3 de la Constitución Política y 32-3 de la Ley 316 de 1994, tal y como está en el sub examine (Destacado de la Sala). 55.
En los términos expuesto, se aprecia sin mayor dificultad que el Tribunal Administrativo de Bolívar sí analizó los criterios de razonabilidad, excepcionalidad y proporcionalidad. 56. De hecho, en su decisión consideró expresamente que si bien la regla general es que los alcaldes pueden contratar sin contar con autorización de los concejos, como lo alega la parte actora en su escrito de tutela, lo cierto es que, excepcionalmente, esto es, cuando la ley o los mismos concejos municipales mediante acuerdo así lo dispongan, los alcaldes sí requieren dicha autorización para determinados contratos. 57.
Lo anterior, a juicio del tribunal, es razonable en la medida que solo están sometidos a dicho trámite aquellos contratos que “lo ameriten por su importancia, cuantía o impacto en el desarrollo local”. 58. En el caso concreto, de las normas que fueron objetadas por la Alcaldía Municipal de Cantagallo, se observa que dichos criterios fueron precisamente los que tuvo en cuenta el concejo municipal, quien estableció expresamente los contratos previstos en el numeral 9 del Acuerdo 001 de 2019, básicamente por su cuantía (500 SMLMV), importancia o impacto en el desarrollo (medio ambiente, subsidios y niños o adolescentes). 59.
En este punto, conviene precisar que contrario a lo que señala la parte actora, el parágrafo 4º del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, no previó solamente cinco hipótesis en las que dicha autorización es procedente, específicamente las previstas en dicha disposición y a las cuales limitó su análisis la accionante (ver párr. 22). 60.
A diferencia de lo afirmado por la accionante, esa norma también incluyó una sexta hipótesis en la que se incluyen “6. Los demás contratos que determine la ley[4]”. 61. Es decir que los contratos en los que es posible imponer dicho trámite son: i) contratos de empréstitos, ii) contratos que comprometan vigencias futuras, iii) enajenación y compraventa de bienes inmuebles, iv) enajenación de activos, acciones y cuotas partes, v) concesiones, y vi) los demás que determine la ley. 62.
Además, dicha norma debe ser entendida en consonancia con el numeral 3º del artículo 313 de la Constitución Política, según el cual a los concejos les corresponde: “3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo”, potestad que justamente fue la que ejerció el Concejo Municipal de Cantagallo a través del Acuerdo 001 de 2019 y la cual el tribunal encontró razonable, excepcional y proporcional. 62.
Ello, en la medida que no es cierto que dicha autorización haya sido general, para todos los contratos, lesiva de las funciones misionales del alcalde o de otras autoridades administrativas ni mucho menos constituido un “régimen de contratación paralelo”, pues lo cierto es que dicha autorización solamente se instituyó para ciertos tipos de contrato en razón de su cuantía, sujetos destinatarios, importancia y relevancia para el desarrollo del ente territorial. 63.
En esos términos, se advierte que sin lugar a dudas el tribunal sí tuvo en cuenta la sentencia C-738 de 2001, al tiempo que analizó el fondo de las objeciones, así como la potestad de los concejos municipales para imponer, de manera excepcional y con criterios de razonabilidad, limitaciones a la facultad de los alcaldes para suscribir cierto tipo de contratos (ver párr. 51 y 54). 64.
Ahora bien, la acción de tutela no puede convertirse en una tercera instancia para debatir los argumentos y consideraciones del juez ordinario, pues la labor judicial se erige sobre el principio de autonomía y al juez de tutela le está vedado inmiscuirse en asuntos que no son de su resorte o mucho menos desplazar al funcionario judicial de la causa. 65.
En este caso, luego de una labor de interpretación normativa y jurisprudencial, el tribunal consideró que el Acuerdo 001 de 2019 cumplió con los criterios de razonabilidad, proporcionalidad y excepcionalidad, previstos en la jurisprudencia constitucional y contencioso administrativa cuando de instituir la obligación de los alcaldes de solicitar autorización al concejo municipal se trata, sin que sea la acción de tutela el escenario idóneo para debatir dicha labor que, dicho sea de paso, resulta razonable y ajustada a las normas y los precedentes aplicables al asunto sub examine. 66.
En ese horizonte de comprensión, la Sala no advierte configurado el defecto sustantivo por supuesto desconocimiento de la sentencia C-738 de 2001, como lo alegó la parte accionante. Conclusión 67. Por las razones expuestas, la Sala negará la acción de tutela presentada, a través de apoderado judicial, por la Alcaldesa Municipal de Cantagallo, Bolívar, por las razones hasta aquí expuestas. 68.
En mérito de lo expuesto, la Subsección B, Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: NEGAR la acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: De no ser impugnada la presente providencia, ENVIARLA a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. RAMIRO PAZOS GUERRERO Presidente de la Sala ALBERTO MONTAÑA PLATA MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Magistrado ----------------------- [1] Ver sentencia del 31 de julio de 2012. [2] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. [3] La sentencia fue notificada el 20 de junio de 2019 (fl. 84, c. en préstamo) y el escrito de tutela se presentó el 6 de agosto de la misma anualidad. [4] “PARÁGRAFO 4o.
De conformidad con el numeral 30 del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1. Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4. Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5.
Concesiones. 6. Las demás que determine la ley” (Negrillas fuera del texto original).