TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE – No configuración / FACTORES SALARIALES A TENER EN CUENTA PARA LA RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN PARA BENEFICIARIO DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN - Los cotizados al sistema / APLICACIÓN DEL PRECEDENTE DE UNIFICACIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO - SU del 28 de agosto de 2018 Concluye la Sala que la entidad judicial demandada se refirió al cambio de postura del Consejo de Estado y aplicó la decisión del 28 de agosto de 2018, adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
En ese entendido, no se incurrió en los yerros planteados en la solicitud de amparo, pues en dicho pronunciamiento se aplicó la posición vigente del órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, según la cual, el IBL de las personas que se rigen por la Ley 33 de 1985, por ser beneficiarias del régimen de transición, debe calcularse en los términos de la Ley 100 de 1993.
Revisada entonces la providencia objeto de censura, la Sala concluye que no se incurrió en el desconocimiento del precedente que alega la parte actora porque, como se vio, la autoridad judicial demandada aplicó la posición vigente al momento de decidir la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. En consecuencia, la Sala confirmará la providencia de 18 de octubre de 2019, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá, D.C., doce (12) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04174-01(AC) Actor: ELSA IBARRA MORA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA- SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN F La Sala decide la impugnación presentada por el apoderado de la señora Elsa Ibarra Mora contra la sentencia del 18 de octubre de 2019, dictada por el Consejo de Estado, Sección Primera, que negó la acción de tutela.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones La señora Elsa Ibarra Mora ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad social y al mínimo vital. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “1.
AMPARAR los derechos A LA SEGURIDAD SOCIAL, VIDA DIGNA Y MÍNIMO VITAL DE LAS PERSONAS DE LA TERCERA EDAD, DERECHOS ADQUIRIDOS Y EXPECTATIVAS LEGÍTIMAS, PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA, FAVORABILIDAD LABORAL E INESCINDIBILIDAD DE LA LEY, DEBIDO PROCESO Y DERECHO A LA IGUALDAD PROCESAL DE LA SEÑORA ELSA IBARRA MORA. 2. ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN F, en amparo a los derechos enunciados, revocar la sentencia proferida el 29 de marzo de 2019 que confirmó la sentencia de primera instancia por la cual se reconoció las pretensiones de la demanda y en consecuencia se ordene a reliquidar la pensión de asistida teniendo en cuenta el equivalente al 75% de los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la fecha de retiro efectivo, es decir, desde el 1 de enero de 2003 a 30 de diciembre de 2003.”[1] 2.
Hechos De la demanda de tutela se indican como hechos relevantes, los siguientes: La señora Elsa Ibarra Mora laboró por más de 20 años al servicio del Estado, el último cargo que desempeñó fue el de auxiliar administrativo en el Instituto Geográfico Agustín Codazzi. Mediante Resolución núm. 15726 de 29 de mayo de 2005, la Caja de Previsión Social reconoció la pensión de vejez a favor de la señora Ibarra Mora.
El 14 de mayo de 2015 la señora Ibarra Mora solicitó la reliquidación de la pensión de vejez pues no se tuvieron en cuenta todos los factores salariales devengados en el último año de servicios y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), mediante Resolución núm. RDP 039332 del 24 de septiembre de 2015, negó la reliquidación solicitada.
Contra la anterior decisión la demandante interpuso recurso de apelación, el cual se resolvió mediante Resolución núm. RDP052628 de 11 de diciembre de 2015, en la que se confirmó en todas sus partes la resolución recurrida. Por lo anterior, la señora Ibarra Mora ejerció medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP, con el fin de que se declarara la nulidad de la resolución que negó la solicitud de reliquidación de la pensión de vejez y la que confirmó la negativa para que, en su lugar, se ordenara la reliquidación solicitada.
El proceso le correspondió en primera instancia al Juzgado Doce Administrativo Oral de Bogotá que, mediante sentencia del 26 de junio de 2018, negó las pretensiones de la demanda. Dicha providencia fue apelada por el demandante y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, en providencia del 29 de marzo de 2019, confirmó la decisión de primera instancia. 3.
Argumentos de la tutela La actora sostuvo que el Tribunal demandado incurrió en desconocimiento del precedente judicial puntualmente la sentencia de unificación proferida el 4 de agosto de 2010, vigente al momento de la presentación de la demanda, lo que a su juicio vulneró los derechos fundamentales invocados. 4. Trámite Previo El magistrado Julio Roberto Piza Rodríguez en escrito de 2 diciembre de 2019, manifestó estar impedido para conocer del presente asunto, dicho impedimento fue resuelto por el despacho sustanciador y se declaró infundado mediante auto de 5 diciembre de 2019. 1.
Oposiciones La magistrada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Patricia Salamanca Gallo, en calidad de ponente de la decisión endilgada, solicitó negar las pretensiones de la acción de tutela. Realizó un recuento de los hechos del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y concluyó que, contrario a lo manifestado por la demandante, la providencia endilgada proferida el 29 de marzo de 2019 no desconoció el precedente judicial del 4 de agosto de 2010, sino que aplicó el vigente a la fecha de expedición de la sentencia es decir la proferida el 28 de agosto de 2018.
El Juzgado Doce Administrativo de Bogotá guardó silencio 6. Intervenciones La Subdirectora de Defensa Judicial de la UGPP solicitó que se declare improcedente la acción de tutela pues, a su juicio, no se ha materializado ningún vicio o defecto por parte de la entidad demandada, también afirmó que la decisión se ajustó a derecho y fue revisada por el superior jerárquico razón por la que hizo tránsito a cosa juzgada.
Asimismo, señaló que conforme a la jurisprudencia vigente, la actora le asiste el derecho del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, razón por la cual le es aplicable la Ley 33 de 1985, en cuanto a la edad, tiempo de servicios y tasa de reemplazo, sin embargo, para efectos de los factores salariales se debe aplicar los contenidos en el Decreto 1158 de 1994. 7.
Sentencia impugnada La Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia del 18 de octubre de 2019, negó la acción de tutela formulada por el demandante, al considerar que el Tribunal demandado no incurrió en los defectos alegados pues, contrario a lo expresado por la parte actora, en el estudio del caso concreto se dio aplicación a la última sentencia de unificación de la Corporación proferida el 28 de agosto de 2018. 8.
Impugnación El apoderado de la demandante impugnó la decisión anterior y reiteró los argumentos del escrito inicial. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional[2], para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales[3] y específicas[4] de procedencia de la acción de tutela.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la autoridad judicial demandada incurrió en el defecto alegado por la demandante (desconocimiento del precedente judicial), en la sentencia del 29 de marzo de 2019, proferida por la Sección Segunda, Subsección F del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. A fin de establecer si la autoridad judicial demandada, en la referida sentencia, incurrió o no el desconocimiento del precedente, la Sala estima conveniente transcribir, en lo pertinente, la providencia cuestionada: “Ahora bien, la jurisprudencia del H. Consejo de Estado, había sido pacífica en torno a la determinación del IBL de las pensiones reconocidas en el marco del régimen de transición, en el sentido de señalar que los requisitos y beneficios de dicho régimen son los establecidos en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que a su vez se remite al régimen anterior que le era aplicable al servidor, lo que implica que el régimen pensional aplicable a los empleados oficiales, antes de la entrada en vigencia la Ley 100 de 1993 era el previsto en su totalidad en cuanto edad, tiempo y monto en la Ley 33 de 1985, la cual establece que el empleado oficial tendría derecho al pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente Al 75% del salario promedio base para los aportes durante el último año de servicio, siempre que prestara o hubiere prestado 20 años continuos o discontinuos de servicios y tuviera 55 años de edad.
Así mismo, este criterio era aplicado para aquellas pensiones especiales que se reconocían a quienes estaban amparados por el régimen de transición. De igual manera, a la hora de establecer cuáles eran los factores a tener en cuenta en este tipo de prestaciones, se aplicaba el criterio unificado que plasmó la Sección segunda de la Corporación en la sentencia de 4 de agosto de 2010.
( ) No obstante lo anterior, en la más reciente sentencia de unificación proferida por el órgano Vértice de esta jurisdicción, se adoptó un criterio armónico con la segunda tesis propuesta por la jurisprudencia de la Corte constitucional. (…) Para el Consejo de Estado, en el caso de la Ley 100 de 1993, el legislador quiso conciliar la finalidad que motivó la reforma, con la protección frente al impacto que el transito legislativo iba a generar, estableciendo un régimen de transición especial para el grupo de personas a las que ya se ha hecho referencia; régimen distinto tanto del anterior como del nuevo, con unas reglas que conservaban los requisitos del régimen anterior, pero con un elemento particular, concretamente el periodo a tener en cuenta para fijar el monto de la mesada pensional; el cual no es otro que el previsto en el inciso 3 del artículo 36 o en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.
Es pertinente señalar que con posterioridad a las decisiones judiciales aludidas, el Consejo de Estado expidió la sentencia de unificación adiada veintiocho (28) de agosto de dos mil dieciocho (2018), emitida por la Sala Plena de lo contencioso Administrativo, con ponencia del Dr. César Palomino Cortés, en la que al desatar un problema jurídico con contornos análogos al de la referencia negó las pretensiones de la demanda y, pare el efecto, fijó las siguientes reglas jurisprudenciales sobre el IBL y factores de liquidación a tener en cuenta en el régimen de transición prescrito en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. i).
El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985. En ese orden de ideas, en la providencia unificada se consideró que con esta nueva interpretación (i) se garantiza que la pensión de los beneficiarios de la transición se liquide conforme a los factores sobre los cuales se ha cotizado;
(ii) se respeta la debida correspondencia que en un sistema de contribución bipartita debe existir entre lo aportado y lo que el sistema retorna al afiliado y (iii) se asegura la viabilidad financiera del sistema.” De lo anterior, concluye la Sala que la entidad judicial demandada se refirió al cambio de postura del Consejo de Estado y aplicó la decisión del 28 de agosto de 2018, adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo[5].
En ese entendido, no se incurrió en los yerros planteados en la solicitud de amparo, pues en dicho pronunciamiento se aplicó la posición vigente del órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, según la cual, el IBL de las personas que se rigen por la Ley 33 de 1985, por ser beneficiarias del régimen de transición, debe calcularse en los términos de la Ley 100 de 1993.
Revisada entonces la providencia objeto de censura, la Sala concluye que no se incurrió en el desconocimiento del precedente que alega la parte actora porque, como se vio, la autoridad judicial demandada aplicó la posición vigente al momento de decidir la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. En consecuencia, la Sala confirmará la providencia de 18 de octubre de 2019, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Confirmar la sentencia del 18 de octubre de 2019, proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera. 2. Notificar la presente decisión a los interesados, por telegrama o por cualquier otro medio expedito. 3.
Enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. | | | | | | | | | |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | | | | | | | | | | | |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | | | | | |Presidente de la Sección | | |En comisión | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |MILTON CHAVES GARCÍA | | |JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ | | | | | ----------------------- [1] Folio 11 del expediente de tutela. [2] La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) [3] Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. [4] La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;
(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. [5] Radicación No. 52001-23-33-000-2012-00143-01, CP. César Palomino Cortés. Fallo que fue notificado el 12 de septiembre de 2018.