ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL EJECUTIVO - Sentencia judicial / TÍTULO EJECUTIVO - Ambigüedad genera inexistencia de obligación clara, expresa y exigible / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS AL DEBIDO PROCESO Y DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA [D]e conformidad con las piezas procesales que reposan en el expediente, se advierte que dentro del proceso ejecutivo seguido por la señora [C] contra la UGPP, el Juzgado Segundo 2º Administrativo de Mocoa, a través de providencia de 23 de enero de 2019, se abstuvo de librar mandamiento de pago por la ausencia de los requisitos sustanciales de claridad y expresividad.
(…) Asimismo, el Tribunal Administrativo de Nariño, al desatar el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, decidió confirmar la providencia dictada por el a quo (…) es correcto afirmar que la orden impuesta [en la sentencia judicial que constituye el título ejecutivo] no desarrolla un procedimiento preciso para que la UGPP realice los descuentos por aportes no efectuados, es más, la autoridad judicial accionada deja a disposición de la entidad la posibilidad de realizar los descuentos.
Por lo anterior, allí no puede colegirse que exista una obligación clara, expresa y exigible sobre la forma en que debían efectuarse los descuentos. En consecuencia, debido a la ambigüedad de la orden judicial (…) pueden surgir problemas en la interpretación de dicha orden, no sólo entre las partes, sino también entre los jueces que conocen de la ejecución de la sentencia judicial proferida.
(…) de las pruebas obrantes en el expediente, se encuentra que las providencias atacadas no incurrieron en una vulneración de los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia, ya que se evidencia que tanto el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Mocoa y el Tribunal Administrativo de Nariño actuaron de acuerdo con la normatividad aplicable al caso, puesto que, el juez ejecutivo no tiene la competencia de entrar a estudiar el posible exceso en el que incurrió la entidad demandada en el descuento de los aportes.
De igual manera, en sede de tutela no se advierte que exista la configuración de un perjuicio irremediable a los derechos fundamentales de la señora [C], por lo que no se hace necesaria la intervención del juez constitucional. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D.C., dos (2) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03852-01(AC) Actor: MERCEDES MALVINA CALDERON CASTILLO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO Y OTRO Decide la Sala de Subsección la impugnación interpuesta por la parte accionante, contra la sentencia de 3 de octubre de 2019 mediante la cual la Sección Tercera – Subsección A de esta Corporación rechazó por improcedente la acción de tutela de la referencia. I.
ANTECEDENTES Actuando por conducto de apoderado, la señora Mercedes Malvina Calderón Castillo reclamó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, que consideró vulnerados por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Mocoa y el Tribunal Administrativo de Nariño, con ocasión de la expedición de las providencias de 23 de enero de 2019 y 5 de junio de 2019, respectivamente.
La solicitud de protección de los derechos fundamentales alegados se fundamenta en los siguientes: 1. Hechos Mediante escrito de tutela radicado el 21 de agosto de 2019, la parte accionante, manifestó que: 1.1. Por medio de Resolución No. 28106 del 9 de diciembre de 2004 la Caja Nacional de Previsión (en adelante CAJANAL), le reconoció pensión de vejez con fundamento en la Ley 33 de 1985 por sus servicios prestados por más de 20 años en el sector público, y en cuantía del 75% del ingreso base de liquidación calculado sobre lo cotizado en los últimos 7 años sin la inclusión de todos los factores salariales. 1.2.
Inconforme con lo anterior, por medio de apoderado instauró medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra del acto administrativo anterior, solicitando la reliquidación de su pensión, teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados en el último año de servicios. 1.3. El proceso correspondió al Juzgado Administrativo de Descongestión del Circuito judicial de Mocoa, el cual, mediante sentencia de 30 de septiembre de 2015, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, argumentando que al encontrarse amparada bajo el régimen de transición se debía reliquidar la cuantía de la pensión conforme con lo devengado por la accionante en el último año de servicios y con la inclusión de todos los factores salariales. 1.4.
Apelada la decisión por ambas partes, el Tribunal Administrativo de Nariño, en sentencia de 15 de marzo de 2017, modificó parcialmente lo resuelto por el a quo en relación con la orden a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante, UGPP) de indexar la primera mesada reconocida a la demandante y realizar los descuentos por aportes sobre los factores que no hayan sido objeto de deducción legal. 1.5.
En cumplimiento de lo anterior, la UGPP expidió Resolución No. 029887 del 26 de julio de 2017, a través de la cual liquidó la pensión y ordenó deducir la suma de $44.740.998, por concepto de aportes para pensión de factores de salario no efectuados, valor sobre el cual, se dedujo el 25% de las diferencias de las mesadas a pagar por valor de $11.185.250. 1.6.
En consecuencia de los descuentos realizados, se le solicitó a la UGPP que informara la metodología utilizada, las normas aplicadas y expidiera copia de las certificaciones que la autorizaban a descontar como lo hizo, petición que fue contestada señalando que las sumas fueron liquidadas de conformidad con el Acta No. 1362 del 20 de enero de 2017, la cual contenía el procedimiento para garantizar la sostenibilidad del sistema general de pensiones. 1.7.
Inconforme con la respuesta por parte de la UGPP, interpuso demanda ejecutiva contra dicha entidad, pretendiendo que se librara mandamiento de pago por valor de $10.372.374 y $4.298.592, como consecuencia de las sumas deducidas por aportes para pensión de factores salariales no efectuados y de intereses moratorios, respectivamente, de acuerdo con que la deducción por aportes era excesiva. 1.8.
El proceso correspondió al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Mocoa, que en auto de 23 de enero de 2019 se abstuvo de librar mandamiento de pago, con base en que las sentencias del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho carecían de los requisitos para ser un título ejecutivo, toda vez que, las pretensiones giraban en torno a obtener el pago del descuento que realizó la UGPP a través de la Resolución No. 029887 del 26 de julio de 2017, lo cual no fue reconocido en el proceso ordinario.
Por lo anterior, no era procedente reclamar mediante proceso ejecutivo la suma del dinero descontado, sino atacando dicho acto administrativo. 1.9. Apelada la decisión por la parte demandante, el Tribunal Administrativo de Nariño, en providencia de 5 de junio de 2019, confirmó lo decidido por el a quo, conforme con los mismos argumentos expuestos en el auto de 23 de enero de 2019. 2.
Pretensiones Las pretensiones de la acción de tutela son las siguientes: «1. Se tutele el derecho Constitucional Fundamental del Debido Proceso (Art. 29 de la Carta Política), en conexidad con el Derecho al Acceso de Administración de Justicia, y protección de derechos adquiridos con justo título, el cumplimiento integral de los fallos judiciales. 2.
Que, como consecuencia de la anterior decisión, se ordena al Tribunal Administrativo de Nariño, revocar la providencia judicial de fecha 05 de junio de 2019 que confirmo(sic) el auto proferido por el Juzgado Segundo (2º) Administrativo de Mocoa de fecha 23 de enero de 2019 que se abstuvo de librar mandamiento ejecutivo de pago, y en consecuencia se acceda a librar el mismo y se continúe con el trámite del proceso ejecutivo.»1. 3.
Trámite procesal Mediante auto de 26 de agosto de 20192, la Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación admitió la presente acción constitucional y ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Nariño y al Juzgado Segundo Administrativo de Mocoa como accionados, y a la UGPP como tercero interesado en las resultas de este proceso, para que en el término de dos (2) días contados a partir de la notificación ejercieran sus derechos de defensa. 4.
Informes 4.1. El Tribunal Administrativo de Nariño3, por intermedio de la magistrada ponente de la decisión hoy atacada, rindió informe en el que solicitó que se rechace por improcedente la demanda, debido a que la providencia no incurre en ningún vicio como lo pretende demostrar la accionante. La providencia se ajustó a las normas aplicables y realizó una debida valoración del material probatorio allegado al proceso, es más, gracias al estudió de las sentencias judiciales y el acto administrativo a través del cual la UGPP reliquidó la pensión, se evidencia que lo que se pretende es controvertir la forma en que se liquidaron los descuentos.
Por lo anterior, se demuestra claramente que el proceso ejecutivo resulta improcedente porque con base en los documentos aportados no era posible tener por acreditados los requisitos para que se librara mandamiento de pago, asimismo, la accionante debía atacar la resolución que reliquidó su pensión a través del medio de control de nulidad y restablecimiento de derecho, lo cual no hizo en el término que la ley establece para el medio de control correspondiente. 4.2.
El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Mocoa4, a través de su titular, remitió el expediente del proceso ejecutivo en calidad de préstamo, para que se adelanten las actuaciones pertinentes. 4.3. La UGPP guardó silencio5. 5. La providencia impugnada El Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A, mediante sentencia de 3 de octubre de 2019, rechazó por improcedente la acción de tutela de la referencia, al considerar que carece de relevancia constitucional, debido a que, la accionante está usando el mecanismo constitucional de amparo como una instancia adicional del proceso ejecutivo, debido a que con la comparación de los fundamentos expuestos en la apelación del proceso y los propuestos en la demanda de la referencia, se evidencia que los vicios en que supuestamente incurrieron las autoridades judiciales demandadas fueron invocados para continuar con el debate jurídico. 6.
Impugnación La señora Mercedes Malvina Calderón Castillo, presentó recurso de apelación contra la decisión de primera instancia y solicito que se revocara lo decidido en la misma para que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. Frente al argumento del incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, la señora Calderón Castillo señaló que por su avanzada edad, tener que interponer un nuevo medio de control de nulidad y restablecimiento de derecho, resultaría en una vulneración a sus derechos pensionales que ya fueron reconocidos mediante sentencia judicial.
Asimismo, reiteró los argumentos expuestos en el escrito de la demanda de tutela, relacionados con que la UGPP no acató la orden en la sentencia, ya que esta presumió que la accionante adeudaba los aportes sobre los nuevos factores que ordenan ser incluidos, en el cálculo de la pensión, y no logró demostrar que el factor se devengó en determinado periodo laboral y por otra parte, que el empleador no efectuó en términos de la ley las deducciones de aportes en pensión. Recibido el expediente sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a desatar la presente controversia.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 2591 de 1991 y el artículo 2 del Acuerdo 377 de 2018, esta Sala de Subsección es competente para conocer de la impugnación presentada en el trámite de la acción constitucional de la referencia. 2. Problema jurídico De conformidad con lo expuesto, entiende la Sala de Subsección que el problema jurídico se circunscribe a responder si: • ¿La presente acción de tutela cumple los requisitos generales de procedibilidad? De resultar afirmativo el anterior interrogante, se resolverá si: • ¿Las providencias del 23 de enero de 2019 y 5 de junio de 2019, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Mocoa y el Tribunal Administrativo de Nariño respectivamente, vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, y acceso a la administración de justicia de la accionante? 3.
Fundamentos de la decisión 3.1. La procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial En términos generales y de acuerdo con la doctrina constitucional vigente6 aceptada mayoritariamente por la Sala Plena de esta Corporación7, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales.
Ello, atendiendo a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, sin importar su linaje, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la Carta le impone.
Ahora bien, al ser la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan, son subsanables en el contexto del proceso.
De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales.
Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, como son: i. Que el asunto que esté sometido a estudio sea de evidente relevancia constitucional. Sobre este punto, corresponde al juez de tutela, señalar de forma clara y precisa las razones por las cuales el asunto a resolver tiene tal entidad que afecta derechos fundamentales de alguna de las partes. ii.
Que en el proceso se hayan agotado todos los medios de defensa, tanto ordinarios como extraordinarios que se encuentren al alcance de quien demande el amparo, salvo, claro está, que se busque evitar un perjuicio irremediable. iii. Que la presentación de la acción cumpla con el requisito de inmediatez. Esto significa que el término de interposición de la tutela sea “razonable y proporcionado” entre el momento en que se presentó la presunta vulneración y el tiempo de presentación de la acción de tutela.
Lo anterior, con el fin de velar por los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica. iv. Que la irregularidad procesal devenga en sustancial: cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. v. Identificación de la situación fáctica que devino en la vulneración de derechos: que quien acciona identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. vi.
Que no se trate sentencias de tutela. De igual forma, como se explicó en párrafos precedentes, la doctrina constitucional ha desarrollado causales específicas de procedencia de la acción que deben acreditarse para que el amparo prospere, que se concretan en los siguientes eventos: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento legal establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, cuando se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de la órbita funcional del juez. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. h. Violación directa de la Constitución, que, según la Corte Constitucional8, se estructura cuando el juez ordinario adopta una decisión que desconoce la Carta Política, ya sea porque: (i) deja de aplicar una disposición a un caso concreto; o porque (ii) aplica la ley al margen de los dictados de la Constitución. 3.2.
Del derecho al acceso a la administración de justicia El derecho a la administración de justicia ha sido definido por la jurisprudencia constitucional como la posibilidad reconocida a todas las personas residentes en Colombia de poder acudir en condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales de justicia, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o el restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en las leyes.
Aquella prerrogativa de la que gozan las personas, naturales o jurídicas, de exigir justicia, impone a las autoridades públicas, como titulares del poder coercitivo del Estado y garantes de todos los derechos ciudadanos, distintas obligaciones para que dicho servicio público y derecho sea real y efectivo. Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado que las obligaciones que los estados tienen respecto de sus habitantes pueden dividirse en tres categorías, a saber: «[ ] las obligaciones de respetar, de proteger y de realizar los derechos humanos. Con base en esta clasificación, a continuación se determinará el contenido del derecho fundamental a la administración de justicia. En primer lugar, la obligación de respetar el derecho a la administración de justicia implica el compromiso del Estado de abstenerse de adoptar medidas que tengan por resultado impedir o dificultar el acceso a la justicia o su realización. Asimismo, conlleva el deber de inhibirse de tomar medidas discriminatorias, basadas en criterios tales como el género, la nacionalidad y la casta.
En segundo lugar, la obligación de proteger requiere que el Estado adopte medidas para impedir que terceros interfieran u obstaculicen el acceso a la administración de justicia del titular del derecho. En tercer lugar, la obligación de realizar implica el deber del Estado de (i) facilitar las condiciones para el disfrute del derecho y, (ii) hacer efectivo el goce del derecho.
Facilitar el derecho a la administración de justicia conlleva la adopción de normas y medidas que garanticen que todas las personas, sin distinción, tengan la posibilidad de ser parte en un proceso y de utilizar los instrumentos que la normativa proporciona para formular sus pretensiones.» Asimismo, la Convención Americana de Derechos Humanos establece que: «Artículo 25.
Protección Judicial 1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales. 2.
Los Estados Partes se comprometen: a) a garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso; b) a desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y c) a garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso.» Por esta razón, el operador judicial debe garantizar de manera plena el debido cumplimiento de las providencia judiciales, dentro del marco del entendimiento sustancial9 que impone la estricta observancia a las normas y principios del derecho internacional de los derechos humanos, en especial a lo relacionado con el acceso a administración de justicia, la efectividad de las decisiones de los jueces y que toda víctima del Estado debe ser reparada, principio que ha sido fundante en la concepción democrática y administrativa desde el Siglo XX.
Al respecto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sostenido que deben existir herramientas que permitan ejecutar las providencias judiciales. Así lo dijo en el caso Baena Ricardo vs. Panamá, en la cual se estableció que: «79. Los Estados tienen la responsabilidad de consagrar normativamente y de asegurar la debida aplicación de los recursos efectivos y las garantías del debido proceso legal ante las autoridades competentes, que amparen a todas las personas bajo su jurisdicción contra actos que violen sus derechos fundamentales o que conlleven a la determinación de los derechos y obligaciones de éstas.
Sin embargo, la responsabilidad estatal no termina cuando las autoridades competentes emiten la decisión o sentencia. Se requiere, además, que el Estado garantice los medios para ejecutar dichas decisiones definitivas. […] Es preciso que existan mecanismos efectivos para ejecutar las decisiones o sentencias, de manera que se protejan efectivamente los derechos declarados.
La ejecución de tales decisiones y sentencias debe ser considerada como parte integrante del derecho de acceso a la justicia, entendido éste en sentido amplio, que abarque también el cumplimiento pleno de la decisión respectiva. Lo contrario supone la negación misma de este derecho.» (Subrayado y negrillas fuera del texto) 3.3. Generalidades del derecho al debido proceso De conformidad con lo señalado por la Corte Constitucional10, el debido proceso es un derecho fundamental que se encuentra consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política y es definido como un conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico cuya finalidad es proteger a las personas de los abusos que se puedan presentar durante las distintas actuaciones procesales que afecten sus derechos.
En este sentido, ha señalado: «En esencia, el derecho al debido proceso tiene la función de defender y preservar el valor de la justicia reconocida en el preámbulo de la Carta Fundamental, como una garantía de la convivencia social de los integrantes de la comunidad nacional.»11 Al ser el debido proceso un derecho fundamental, los operadores judiciales deben observar detalladamente los procedimientos que han sido establecidos por la ley para dar trámite a un requerimiento, demanda o actuación procesal, esto con el fin de garantizar los derechos y obligaciones de los sujetos que actúan en determinada situación. Al respecto, la Corte ha reiterado: «Del contenido del artículo 29 de la Carta y de otras disposiciones conexas, se infiere que el derecho al debido proceso se desagrega en una serie de principios particularmente dirigidos a tutelar la intervención plena y eficaz del sujeto procesal y a protegerlo de la eventual conducta abusiva que pueda asumir la autoridad que conoce y resuelve sobre la situación jurídica sometida a su decisión. En tal virtud, y como garantía de respeto a dichos principios, el proceso se institucionaliza y normatiza, mediante estatutos escritos que contienen mandatos reguladores de la conducta de las autoridades administrativas o judiciales, encaminados a asegurar el ejercicio regular de sus competencias.»12 4.
Caso concreto En el presente asunto, se resuelve el recurso de apelación presentado por la parte accionante contra la sentencia de 3 de octubre de 2019, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación, que rechazó por improcedente la acción de tutela interpuesta por la señora Mercedes Malvina Calderón Castillo en contra del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Mocoa y el Tribunal Administrativo de Nariño, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. Para resolver, esta Sala de Subsección considera: 4.1.
Respecto de la procedibilidad de la acción de tutela, el a quo consideró que el presente asunto no cumplía con el requisito de relevancia constitucional, por cuanto la parte accionante pretende volver a discutir un asunto que ya fue resuelto en el proceso ejecutivo, por lo que usa el mecanismo constitucional de amparo como una instancia adicional.
No obstante, se advierte que la pretensión de amparo constitucional sí es de marcada relevancia constitucional, en la medida en que se contrae a establecer de manera central si el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Mocoa y el Tribunal Administrativo de Nariño, con la expedición de las providencias de 23 de enero de 2019 y 5 de junio de 2019, incurrieron en la violación de los derechos fundamentales ya descritos.
Igualmente, se encuentra que la sentencia objeto de tutela carece de recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional. Advierte igualmente que la interposición del mecanismo se dio en un lapso «razonable y proporcionado» pues la providencia del Tribunal Administra de Nariño se profirió el 5 de junio de 2019 y la acción de tutela fue interpuesta el 21 de agosto de 2019.
Por último, no se trata de irregularidades procesales, ni de una tutela contra tutela. 4.2. Ahora bien, de conformidad con las piezas procesales que reposan en el expediente, se advierte que dentro del proceso ejecutivo seguido por la señora Calderón Castillo contra la UGPP, el Juzgado Segundo 2º Administrativo de Mocoa, a través de providencia de 23 de enero de 2019, se abstuvo de librar mandamiento de pago por la ausencia de los requisitos sustanciales de claridad y expresividad.
El juzgado estableció lo siguiente: «Conforme a lo anterior, el requisito de claridad de la obligación tampoco se cumple, puesto que el titulo(sic) no entraña una cantidad líquida de dinero, ni una que pueda ser objeto de liquidación, dada la ausencia de normatividad en la que dicha liquidación, para efectos de deducir el monto de los aportes, debía fundarse.
Aún más, si se tiene en cuenta, como ya se dijo, el titulo(sic) no contiene ese descuento como una obligación sino como una potestad de la Entidad. Bajo el anterior contexto, considera el Despacho que la obligación, tal como pretende ser cobrada por la vía ejecutiva, carece de los requisitos que deba de ser expresa y clara, pues el alegato del apoderado judicial de la parte ejecutante, surge mas(sic) como una controversia o desavenencia frente al sistema normativo en que se basó la UGPP, para liquidar y realizar los descuentos por concepto de aportes a su procurada, situación que raya con el objeto y la naturaleza del proceso ejecutivo, siendo entonces una controversia que debería girar en torno a un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho»13 Asimismo, el Tribunal Administrativo de Nariño, al desatar el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, decidió confirmar la providencia dictada por el a quo, para lo que, entre otras, consideró: «La obligación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, era ejecutar la orden dentro de los treinta (30) días contados desde la comunicación de la sentencia, expidiendo, para ello, la resolución correspondiente, la cual debía ceñirse al mandato judicial.
Sin embargo, cuando la demandada emitió la Resolución RDP 029887 del 26 de julio de 2017, que se notificó personalmente al apoderado del actor el 8 de agosto de 2017, no ejecutó las sentencias, sino que, según la demanda, se excedió en la nueva ejecución de los fallos, con lo cual se configuró un nuevo acto administrativo, ya que en su artículo 8º se ordenó, y de paso la situación de la actora, ya no era posible reclamar por la vía ejecutiva el pago de los dineros que se ordenaron descontar, sino que se hacía necesario demandar el nuevo acto administrativo.
Significa lo anterior, que la obligación que se pretende, ya no es exigible desde el contenido de las sentencias que se allegan como base de recaudo, y que se pretenden complementar con el acto que no es propiamente de ejecución. Igualmente, el apoderado de la señora Mercedes Malvina Calderón Castillo elevó solicitud ante la administración, en relación con la orden de descuento, la cual finalizó con la emisión de nuevo pronunciamiento, oficio 1430 de 28 de agosto de 2017 en el cual se definió la situación jurídica del actor, y se sustentó el motivo por el cual se realizaron los descuentos, acto que también puede controvertir a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, ya que en él se encuentra expresa la manifestación de la voluntad de la administración, que modificó de forma definitiva la situación de quien acciona, y no a través de un proceso ejecutivo»14 En ese contexto, la jurisprudencia de esta Corporación ha sido enfática en señalar que los elementos del título ejecutivo se acreditan, cuando fluyen los siguientes requisitos: «De igual manera se recuerda que en el proceso ejecutivo, en orden a lograr la sentencia que ordene llevar adelante la ejecución, la parte ejecutante debe haber acreditado los requisitos del título, los cuales se traducen en que las obligaciones incorporadas en el respectivo título deben ser claras, expresas y exigibles.
La obligación es expresa cuando aparece manifiesta de la redacción misma del título (simple o complejo); es clara cuando el contenido obligacional se revela en forma nítida en el título (simple o complejo) y es exigible cuando puede imponerse su cumplimiento en la oportunidad en que se demanda, por cuanto no está sometida para su cumplimiento a plazo pendiente o condición no ocurrida»15 (negrillas fuera del texto).
De igual forma en sentencia de 23 de marzo de 2017, la Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación señaló lo siguiente: «El título ejecutivo debe demostrar la existencia de una prestación en beneficio de una persona, es decir, que el obligado debe observar en favor de su acreedor una conducta de dar, de hacer o de no hacer y esa obligación debe ser expresa, clara y exigible, requisitos que ha de reunir todo título ejecutivo, no importa su origen8.
Esta Sección ha señalado que los títulos ejecutivos deben gozar de ciertas condiciones esenciales, unas formales y otras sustanciales. Las primeras se refieren a que la obligación debe constar: i) en documentos auténticos que provengan del deudor o de su causante y que constituyan plena prueba contra él, o ii) en providencias emanadas de autoridades competentes que tengan fuerza ejecutiva, conforme a la ley, como, por ejemplo, las sentencias de condena y otro tipo de providencias judiciales que impongan obligaciones, verbigracia, aquellas que fijan honorarios a los auxiliares de la justicia, las que aprueban la liquidación de costas, etc.
Las condiciones sustanciales, por su parte, se traducen en que las obligaciones que se acrediten a favor del ejecutante o de su causante y a cargo del ejecutado o de su causante sean claras, expresas y exigibles.»16(negrillas fuera del texto). Además, como bien ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación, dicha obligación debe surgir de manera nítida, para que el juez de la ejecución no requiera efectuar mayores consideraciones frente a su claridad y expresividad.
Así las cosas, la orden impuesta por el Juzgado de Descongestión Administrativo del Circuito Judicial de Mocoa en la parte resolutiva de la sentencia dispuso: «(…)SEGUNDO. A título de restablecimiento del derecho, se ORDENA la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, como sucesor procesal de la extinta CAJANAL, reliquidar y pagar a favor de la señora MERCEDES MALVINA CALDERON CASTILLO, una pensión mensual vitalicia de vejez, teniendo en cuenta el equivalente al 75% de los factores salariales devengados por la demandante en el año inmediatamente anterior a la fecha de retiro efectivo, es decir, del 1º de enero del 2000 al 31 de diciembre del 2000, donde se tomará como factores de salario los siguientes: asignación básica, bonificación, prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones, subsidio de alimentación y subsidio de transporte, de conformidad con la parte motiva del presente fallo.»17 No obstante, el Tribunal Administrativo de Nariño al resolver la apelación interpuesta en la sentencia de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, modificó la orden y resolvió lo siguiente en sentencia de 15 de marzo de 2017: «TERCERO. ORDENAR a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP, a título de restablecimiento, proceda a indexar la primera mesada reconocida a la demandante Sra. MERCEDES MALVINA CALDERON CASTILLO, para lo cual se hará según la siguiente fórmula: Según la cual el valor presente de la condena (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es el promedio de lo devengado por la demandante el último año de servicios (1º de enero a 31 de diciembre de 2000), incluyendo los factores salariales ordenados, a saber: asignación básica, bonificación, prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones, subsidio de alimentación y subsidio de transporte, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor vigente a la fecha a partir de la cual se reconoció la pensión, es decir, 12 de noviembre de 2003, entre el índice inicial, que es el existente al 1º de enero de 2001 fecha a partir de la cual fue retirada del servicio.
Debe determinarse así el valor de la primera mesada pensional actualizada al 12 de noviembre de 2003. Posteriormente, la UGPP deberá establecer pago como consecuencia del reconocimiento de la pensión. La suma insoluta o dejada de pagar, será objeto de ajuste al valor; desde la fecha en que se dejó de pagar hasta la notificación de esta sentencia, dando aplicación a la siguiente fórmula: Donde el valor presente de la condena (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es lo dejado de pagar al pensionado, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor vigente a la fecha de notificación de esta sentencia, entre el índice inicial, que es el vigente a la fecha de notificación de esta sentencia, entre el índice inicial, que es el vigente al causarse cada mesada pensional.
Por tratarse de una obligación de tracto sucesivo, la entidad demandada aplicará la fórmula separadamente, mes por mes, empezando por la primera mesada pensional que devengó la actora sin actualizar, y para los demás emolumentos (primas), teniendo en cuenta que el índice aplicable es el vigente al causarse cada una de las prestaciones. La Unidad de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP podrá realizar los descuentos por aportes sobre los factores que no hayan sido objeto de deducción legal.»18.
(subrayas propias) Conforme con lo anterior, es correcto afirmar que la orden impuesta por el Tribunal Administrativo de Nariño no desarrolla un procedimiento preciso para que la UGPP realice los descuentos por aportes no efectuados, es más, la autoridad judicial accionada deja a disposición de la entidad la posibilidad de realizar los descuentos.
Por lo anterior, allí no puede colegirse que exista una obligación clara, expresa y exigible sobre la forma en que debían efectuarse los descuentos. En consecuencia, debido a la ambigüedad de la orden judicial del Tribunal y pese a la voluntad de cumplimiento de la sentencia por parte de la entidad pública, pueden surgir problemas en la interpretación de dicha orden, no sólo entre las partes, sino también entre los jueces que conocen de la ejecución de la sentencia judicial proferida.
En ese sentido, de las pruebas obrantes en el expediente, se encuentra que las providencias atacadas no incurrieron en una vulneración de los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia, ya que se evidencia que tanto el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Mocoa y el Tribunal Administrativo de Nariño actuaron de acuerdo con la normatividad aplicable al caso, puesto que, el juez ejecutivo no tiene la competencia de entrar a estudiar el posible exceso en el que incurrió la entidad demandada en el descuento de los aportes.
De igual manera, en sede de tutela no se advierte que exista la configuración de un perjuicio irremediable a los derechos fundamentales de la señora Mercedes Malvina Calderón Castillo, por lo que no se hace necesaria la intervención del juez constitucional. En consecuencia, al no advertirse la vulneración ius fundamental alegada, se revocará la sentencia de primera instancia de 3 de octubre de 2019, mediante la cual la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado rechazó por improcedente la acción de amparo, y en su lugar, se negará la solicitud de tutela formulada por la señora Mercedes Malvina Calderón Castilla.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, IV. FALLA PRIMERO.- REVÓCASE la sentencia de 3 de octubre de 2019, proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A, que rechazó por improcedente la acción de tutela presentada por la señora Mercedes Malvina Calderón Castillo en contra del Juzgado 2º Administrativo del Circuito Judicial de Mocoa y el Tribunal Administrativo de Nariño. En su lugar: SEGUNDO.- NIÉGUESE la solicitud de tutela formulada por la señora Mercedes Malvina Calderón Castillo en contra del Juzgado 2º Administrativo del Circuito Judicial de Mocoa y el Tribunal Administrativo de Nariño, conforme con lo señalado en la parte motiva de esta providencia. TERCERO.- NOTÍFIQUESE esta sentencia por cualquier medio expedito, CUARTO.-.
De no ser impugnada esta sentencia, ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS