TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - No configuración / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN PARA BENEFICIARIO DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN - Promedio de los factores salariales cotizados al sistema durante los últimos 10 años de servicio / REGLA JURISPRUDENCIAL FRENTE A LA APLICACIÓN DEL IBL PARA BENEFICIARIOS DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN - Consonancia entre la Corte Constitucional y el Consejo de Estado en su sentencia de unificación SU del 28 de agosto de 2018 La Sala estima que la sentencia proferida el 12 de diciembre de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, no incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente.
(…) [E]es importante señalar que para la fecha en que el tribunal tomó la decisión cuestionada, recientemente se había proferido la sentencia del 28 de agosto de 2018 de la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado que fue notificada el 12 de septiembre siguiente. Luego, el Tribunal estaba llamado a aplicar las subreglas jurisprudenciales allí descritas, como de hecho, correctamente lo hizo.
De la lectura del fallo enjuiciado se evidencia que dicho tribunal sí contempló dentro de sus consideraciones el estado de la jurisprudencia producida hasta ese momento y las diferentes interpretaciones emanadas del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para finalmente concluir de manera razonada y motivada que el caso debía dirimirse conforme a los lineamientos vinculantes de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 de esta Corporación. Al respecto es relevante señalar que el Tribunal no podía aplicar la sentencia del 4 de agosto de 2010, ya que para la fecha en la que se tomó la decisión, la tesis de esta providencia había sido revaluada tanto por la Corte Constitucional, como por esta Corporación. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá, D.C., veintisiete (27) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02944-01(AC) Actor: GILMA MARÍA MONROY DE ARIAS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA La Sala procede a resolver la impugnación presentada por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia proferida por el Consejo de Estado, Sección Quinta, el 25 de julio de 2019, por medio de la cual se negó el amparo de los derechos fundamentales invocados.
La providencia será confirmada. SÍNTESIS DEL CASO A juicio de la señora Gilma María Monroy de Arias se le vulneró sus derechos fundamentales a la seguridad social, vida digna, debido proceso e igualdad, con ocasión de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, el 12 de diciembre de 2018, mediante la cual se revocó la sentencia de primera instancia, en el marco de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, que había reconocido su pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo 1. Mediante escrito presentado el 21 de junio de 2019, la señora Gilma María Monroy de Arias presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la seguridad social, vida digna, debido proceso e igualdad, con el objeto de que se acceda a las siguientes pretensiones (f. 1-28, c. ppl.): 1.
AMPARAR los derechos a LA SEGURIDAD SOCIAL, VIDA DIGNA Y MÍNIMO VITAL DE LAS PERSONAS DE LA TERCERA EDAD, DERECHOS ADQUIRIDOS Y EXPECTATIVAS LEGÍTIMAS, PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA, FAVORABILIDAD LABORAL E INESCINDIBILIDAD DE LA LEY, DEBIDO PROCESO, Y DERECHO A LA IGUALDAD PROCESAL, del (la) señor (a) GILMA MARÍA MONROY DE ARIAS. 2.
ORDENA R al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN C, en amparo a los derechos enunciados, revocar la sentencia proferida el 12 de diciembre de 2018, que revocó la sentencia de primera instancia por la cual se reconoció las pretensiones de la demanda y en consecuencia de (sic) ordene a reliquidar la pensión de asistida teniendo en cuenta el equivalente al 75% de los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la fecha de retiro efectivo, es decir, desde el 01 de noviembre de 1997 30 DE OCTUBRE DE 1998. 3.
Las demás que este Honorable Despacho considere para proteger los derechos aquí tutelados. 2. Hechos y fundamentos de la vulneración 2.1. En apoyo de las pretensiones formuladas, la parte actora adujo, en resumen, los siguientes fundamentos fácticos: (i) La Caja Nacional de Previsión Social reconoció a favor de la señora Gilma María Monroy de Arias la pensión de jubilación y, en consecuencia, ordenó su pago sin la inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios.
(ii) La señora Gilma María Monroy de Arias formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Caja Nacional de Previsión Social, con el objeto de que su prestación sea reconocida con la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios. (iii) El 13 de febrero de 2018, el Juzgado 19 Administrativo del Bogotá accedió a las pretensiones de la demanda.
(iv) El 12 de diciembre de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, revocó la anterior decisión y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda. 2.2. La parte actora considera que la entidad accionada vulneró sus derechos fundamentales a la seguridad social, vida digna, debido proceso e igualdad porque desconoció la jurisprudencia de unificación del órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo del 4 a de agosto de 2010[1], que determinó que en la liquidación de las pensiones de los servidores públicos amparados por el régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se debe tener en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios.
En consecuencia, comoquiera que la señora Gilma María Monroy de Arias es beneficiaria de dicho régimen, su pensión debió reliquidarse de manera íntegra. Por otra parte, adujo que el fundamento para negar las pretensiones de la demanda, esto es, la sentencia de unificación del Consejo de Estado proferida el 28 de agosto de 2018, no era aplicable al caso concreto, dado que esta se profirió con posterioridad a la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. 4.
Trámite procesal e intervenciones 4.1. Mediante auto del 27 de junio de 2019, se avocó el conocimiento de la tutela y se ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, en calidad de demandado, así como a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social y al Juzgado 19 Administrativo de Bogotá, en calidad de terceros con interés, por lo que se les remitió copia y se les instó a presentar un informe sobre los hechos que dieron lugar a la presente acción (f. 51-52, c. ppl). 4.2.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- solicitó declarar improcedente la acción de tutela. A su juicio, la parte actora pretende utilizar este mecanismo como una tercera instancia para revisar la decisión adoptada por el juez competente. Además no se observa que se haya configurado alguna vulneración de los derechos fundamentales alegados (f. 93-117, c. ppl.). 4.3.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, y el Juzgado 19 Administrativo de Bogotá guardaron silencio (f. 60, c. ppl.). 5. La sentencia de primera instancia 5.1. El 25 de julio de 2019, el Consejo de Estado, Sección Quinta negó el amparo de tutela solicitado por la señora Gilma María Monroy de Arias. Al respecto, sostuvo que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, no vulneró los derechos fundamentales alegados, toda vez que, si bien se apartó de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, lo cierto es que ello obedeció al cambio de la tesis jurisprudencial plasmado en providencia del 28 de agosto de 2018, pues el anterior criterio, desconocía el principio de solidaridad en materia de seguridad social, así como la voluntad del legislador de delimitar los factores salariales que conforman la base de liquidación. Por otro lado, adujo que al caso concreto también le eran aplicables las sentencias de la Corte Constitucional C-258 de 2013 y SU-230 de 2015.
Finalmente, señaló que la autoridad judicial accionada sí tuvo en cuenta las calidades de la señora Gilma María Monroy de Arias para que se le reconociera su pensión de jubilación bajo el régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 (f. 61-68, c. ppl.). 6. Impugnación 6.1. La parte actora solicitó revocar la anterior decisión y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda.
A su juicio, la decisión no tuvo en cuenta que la señora Gilma María Monroy de Arias tenía un derecho adquirido y, por lo tanto, no le eran aplicables de manera retroactiva las sentencias de la Corte Constitucional C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, así como la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018. Lo correcto era la utilización de la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado del 4 de agosto de 2010 (f. 74-82, c. ppl).
CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para pronunciarse sobre la impugnación presentada por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia proferida por el Consejo de Estado, Sección Quinta el 25 de julio de 2019, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015 y 1983 de 2017, así como lo previsto en el Acuerdo 377 de 2018 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.
Problema Jurídico Le corresponde a la Sala determinar: i) si la acción de tutela cumple con los requisitos genéricos de procedencia contra providencia judicial, de ser ello así ii) analizará si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, al proferir la sentencia del 12 de diciembre de 2018 incurrió en un defecto material o sustantivo por desconocimiento del precedente fijado por el Consejo de Estado en relación con la determinación del IBL de las pensiones reconocidas en virtud del régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 3.
Análisis de la Sala La Corte Constitucional y el Consejo de Estado han reconocido que la acción de tutela es procedente contra providencias judiciales. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha establecido unos requisitos generales y especiales que deben cumplirse de forma estricta, de lo contrario la acción no será procedente o deberá negarse.
En todo caso, como su procedencia es excepcional, la interpretación de los requisitos generales y de los defectos específicos de la providencia debe ser restrictiva a la luz de los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso de amparo, y exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la providencia judicial objeto de la acción. 1.
Requisitos generales de procedencia Al respecto, es preciso tener en cuenta las pautas establecidas por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005, para efectos de establecer si en el presente caso, la acción de tutela es procedente contra la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, el 12 de diciembre de 2018.
El presente caso cumple los requisitos genéricos de procedibilidad enunciados por la jurisprudencia constitucional, por cuanto: (i) la cuestión que se discute resulta de relevancia constitucional, en tanto que se trata de la posible vulneración de derechos constitucionales fundamentales que tienen importantes repercusiones en el proyecto de vida de la accionante y, frente a la cual, se cumplió con la carga argumentativa que le asistía, pues alegó de manera concreta la violación a los derechos invocados;
(ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial disponibles al alcance de la persona afectada, sin que sea procedente otro recurso; (iii) se cumplió con el requisito de la inmediatez, si se tiene en cuenta que la acción fue promovida dentro de los 6 meses siguientes a la notificación de la sentencia atacada; (iv) el presente caso no se trata de una irregularidad procesal;
(v) la parte actora identificó de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y, finalmente, (vi) no se atacó una sentencia de tutela. 3.2. Requisitos específicos de procedencia. Defecto sustantivo por desconocimiento del precedente El desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, se erige como una causal autónoma y específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales que puede configurarse cuando “el funcionario judicial se aparta de las sentencias emitidos por los tribunales de cierre (precedente vertical) o los dictados por ellos mismos (precedente horizontal) al momento de resolver asuntos que presentan una situación fáctica similar a los decididos en aquellas providencias, sin exponer las razones jurídicas que justifique el cambio de jurisprudencia”[2] Sobre el precedente se ha dicho o definido que es un conjunto de providencias previas al caso a resolver que por su pertinencia para la resolución de un problema jurídico debe considerar el juez al momento de dictar la sentencia[3].
En este orden de ideas, también se ha estimado que es deber de los jueces aplicar los precedentes vinculantes donde se deciden casos análogos, consideración que se fundamenta en el principio de igualdad, la seguridad jurídica, los principios de buena fe y confianza legítima, rigor judicial y coherencia del sistema jurídico[4]. No obstante lo anterior y de la fuerza vinculante del precedente, se acepta que los jueces se aparten de este bajo las siguientes condiciones: (i) deben hacer explícitas las razones por las cuales se abstienen de aplicar el precedente y de apartarse del mismo;
(ii) demostrar que los argumentos que ofrece, desarrollan y amplían de mejor manera, el contenido de los derechos, principios y valores constitucionales objeto de protección[5]. En ese orden de ideas, según palabras de la Corte Constitucional, sería contrario al debido proceso, el que el juez no cumpla con: “(i) una carga mínima de argumentación que, a partir del principio de razón suficiente, justifique apartarse del precedente constitucional; y (ii) la simple omisión o negativa del juez en su aplicación, a partir de un erróneo entendimiento de la autonomía judicial o en un ejercicio abusivo de ella”[6].
Ahora bien, para el asunto bajo estudio, el tema objeto de discusión, obedece al debate jurisprudencial que se ha dado respecto a la interpretación y aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en cuanto a la forma cómo debe calcularse el IBL de las pensiones de jubilación de las personas beneficiarias del régimen de transición. En consecuencia, para determinar si en el presente caso se configuró el alegado defecto sustantivo por desconocimiento de la jurisprudencia, la Sala analizará cuáles han sido los principales precedentes de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado que rige esa materia.
Jurisprudencia de la Corte Constitucional en materia de interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. La Sentencia C-258 de 2013[7], al estudiar la constitucionalidad de la expresión “durante el último año”, contenida en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992[8], reiteró la interpretación establecida en la Sentencia C-168 de 1995[9] respecto del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en lo relacionado con el cálculo del ingreso base de liquidación de las pensiones de los beneficiarios del régimen de transición. En concreto, sostuvo: La Sala recuerda que el propósito original del Legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tal como se desprende del texto de la disposición y de los antecedentes legislativos, fue crear un régimen de transición que beneficiara a quienes tenían una expectativa legítima de pensionarse conforme a las reglas especiales que serían derogadas.
Para estas personas, el beneficio derivado del régimen de transición consistiría en una autorización de aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes a los que se encontraban afiliados, relacionadas con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. El Ingreso Base de Liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se aprecia claramente en el texto del artículo 36.
Hecha esta aclaración, la Sala considera que no hay una razón para extender un tratamiento diferenciado ventajoso en materia de Ingreso Base de Liquidación a los beneficiarios del régimen especial del artículo 17 de la Ley 4 de 1992; en vista de la ausencia de justificación, este tratamiento diferenciado favorable desconoce el principio de igualdad.[10] Posteriormente, mediante la Sentencia SU-230 de 2015[11] se reafirmó la interpretación sobre el artículo 36 de la Ley 100 establecida en la sentencia C-258 de 2013, fallo en el que por primera vez la Sala analizó el IBL, en el sentido de que, el modo de promediar la base de liquidación no puede ser la estipulada en la legislación anterior, en razón a que el régimen de transición solo comprende los conceptos de edad, monto y semanas de cotización y excluye el promedio de liquidación. Por tanto, el IBL debe ser contemplado en el régimen general para todos los efectos Posteriormente, la Corte Constitucional en sentencia SU-395 de 2017[12], la Sala Plena concedió el amparo al derecho al debido proceso a la UGPP y COLPENSIONES.
Consideró que las Sentencias C-168 de 1995[13] y C-258 de 2013[14], no dejaron dudas sobre el alcance del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en la medida en que el IBL no es un aspecto comprendido en el régimen de transición. Por lo anterior, la providencia concluyó que la decisión atacada incurrió en defecto sustantivo y violación directa de la Constitución, al ordenar la reliquidación de la mesada pensional de beneficiarios del régimen de transición con base en el último año de servicios[15] o del último semestre de servicios[16], en contravía de lo dispuesto en la Ley 100 de 1993.
Al respecto, se destaca lo siguiente: Vistas así las cosas, el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 consagra un régimen de transición con el fin de salvaguardar las expectativas legítimas que pudieran verse afectadas con la creación del sistema general de seguridad social. Dicho beneficio consiste en la aplicación ultractiva de los regímenes a los que se encontraba afiliado el peticionario, pero solo en lo relacionado con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo, excluyendo el ingreso base de liquidación. Lo anterior, evita que se reconozcan pensiones con abuso del derecho, en especial, con fundamento en vinculaciones precarias derivadas de encargos que buscan distorsionar la relación entre el monto de cotización y el monto de la pensión. A similar conclusión también se arribó en la Sentencia SU-210 de 2017 previamente referida, en el sentido de advertir que el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, está circunscrito únicamente a los aspectos de la edad, tiempo de servicios o cotización, y el monto de la pensión, en la medida en que “lo atinente a las demás condiciones y requisitos pensionales que no estén regulados por dicho artículo, como el ingreso base de liquidación, deben regirse por las normas contenidas en la ley, correspondientes al sistema general de pensiones.
En suma, la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, SU 230 de 2015 y SU 395 de 2017, abordó casos cobijados por el régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para indicar que en procura de la sostenibilidad financiera del sistema pensional, todas las pensiones, independientemente del régimen aplicable, deben liquidarse con el Ingreso Base de Liquidación de la Ley 100 de 1993.
Jurisprudencia del Consejo de Estado al interpretar el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 Por su parte, el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010[17] adoptó un criterio disímil al de la Corte Constitucional. Al respecto, señaló que el ingreso base de liquidación del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición. En consecuencia, se determinó que se deben tener en cuenta todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios de conformidad con la Ley 33 de 1985.
Al respecto, señaló: Se observa, entonces, que la Ley 100 de 1993 creó un régimen de transición, que ha sido entendido como un beneficio consagrado en favor de las personas que cumplan determinados requisitos, para que al entrar en vigencia la nueva ley, en lo que atañe a la edad, tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y monto de la pensión, se sigan rigiendo por lo establecido en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados (…).
En aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.
No obstante lo anterior, a través de sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018[18] se planteó un cambio de jurisprudencia en el que se acogió el criterio referido de la Corte Constitucional (C-258 de 2013, SU- 230 de 2015 y SU-395 de 2017), esto es, se determinó que el ingreso base de liquidación del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 no hace parte del régimen de transición. Al respecto, se destaca lo siguiente: 92.
De acuerdo con lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sienta la siguiente regla jurisprudencial: “El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985”. 93.
Para este grupo de beneficiarios del régimen de transición y para efectos de liquidar el IBL como quedó planteado anteriormente, el Consejo de Estado fija las siguientes subreglas: 94. La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: -Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. -Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
(…) 96. La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. 97. Esta subregla se sustenta en el artículo 1° de la Constitución Política que consagra el principio de solidaridad como uno de los principios fundamentales del Estado Social de Derecho.
En consecuencia, el actual criterio del Consejo de Estado[19] en relación a cómo debe calcularse el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición, es aquél que también defiende la Corte Constitucional consistente en que éste no se debe efectuar conforme a la legislación anterior, sino de acuerdo a lo planteado en el régimen general contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, es decir, solo se deberá tomar en cuenta los factores sobre los que se han efectuado los aportes, en armonía con el principio de solidaridad en materia de seguridad social. 4.
Caso concreto La parte actora considera que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, no desconoció la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado el 4 de agosto de 2010, relacionado con la liquidación de las pensiones de los servidores públicos amparados por el régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
De acuerdo con los hechos probados[20] y con el recuento jurisprudencial atrás descrito, la Sala estima que la sentencia proferida el 12 de diciembre de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, no incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente por las siguientes razones: En primer lugar, es importante señalar que para la fecha en que el tribunal tomó la decisión cuestionada, recientemente se había proferido la sentencia del 28 de agosto de 2018 de la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado que fue notificada el 12 de septiembre siguiente[21].
Luego, el Tribunal estaba llamado a aplicar las subreglas jurisprudenciales allí descritas, como de hecho, correctamente lo hizo. De la lectura del fallo enjuiciado se evidencia que dicho tribunal sí contempló dentro de sus consideraciones el estado de la jurisprudencia producida hasta ese momento y las diferentes interpretaciones emanadas del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para finalmente concluir de manera razonada y motivada que el caso debía dirimirse conforme a los lineamientos vinculantes de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 de esta Corporación. Al respecto es relevante señalar que el Tribunal no podía aplicar la sentencia del 4 de agosto de 2010, ya que para la fecha en la que se tomó la decisión, la tesis de esta providencia había sido revaluada tanto por la Corte Constitucional, como por esta Corporación, como se explicó líneas atrás. De este modo, concluye la Sala que el Tribunal no desconoció el precedente vertical contenido en la sentencia del 4 de agosto de 2010, sino que se limitó, de manera acertada, a aplicar la última postura planteada por la jurisprudencia administrativa y constitucional para resolver el caso concreto.
Al respecto, es preciso poner de presente que en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, en relación a los efectos de dicha decisión, se adujo lo siguiente: 113. El artículo 237, ordinal 1, de la Constitución Política consagra como una de las atribuciones del Consejo de Estado el desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo.
En este sentido, la jurisprudencia que profiere este órgano de cierre es vinculante para resolver los conflictos cuya competencia está atribuida a esta jurisdicción, por la Constitución y la Ley. 114. La Corte Constitucional, en sentencia C-816 de 2011, estableció que las decisiones de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura -autoridades de cierre de las correspondientes jurisdicciones- y la Corte Constitucional - como guardiana de la Constitución -, tienen valor vinculante por emanar de órganos diseñados para la unificación de la jurisprudencia, y en virtud de los principios de igualdad, buena fe y seguridad jurídica previstos en los artículos 13 y 83 de la Constitución Política.
Por lo tanto, su contenido y la regla o norma jurídica que exponen, tienen características de permanencia, identidad y carácter vinculante y obligatorio. 115. La Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables. 116.
Para la Sala, los efectos que se dan a esta decisión garantizan la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Social, por ello no puede invocarse el principio de igualdad, so pretexto de solicitar la no aplicación de esta sentencia. Así las cosas, en el presente caso no se configuró el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, por cuanto la sentencia atacada aplicó de manera correcta el precedente vigente que regulaba la materia, en ningún momento se apartó del marco normativo y jurisprudencial que gobierna el caso concreto y, por lo tanto, no es contraria a los postulados constitucionales y legales.
De esta manera, el fallo que se pretende sea revocado a través de la acción de tutela no viola los derechos fundamentales invocados por la parte actora y, en consecuencia, se negará el amparo solicitado. 5. Conclusión Se confirmará la sentencia de primera instancia, esto es, se negará el amparo de los derechos invocados, porque no se configuró el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, ya que la jurisprudencia aplicada en la sentencia cuestionada era la que regulaba la materia.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Confirmar la sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sección Quinta, el 25 de julio de 2019.
SEGUNDO: Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: Enviarla a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente solicitado en préstamo, al despacho de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE RAMIRO PAZOS GUERRERO Presidente de la Sala Magistrado ALBERTO MONTAÑA PLATA MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Magistrado ----------------------- [1] Consejo de Estado, sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, Exp. (2006-07509) M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. [2] Corte Constitucional, sentencia T- 459 de 2017. [3] Según definición dada por la Corte Constitucional en la sentencia T- 1029 de 2012, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. [4] Corte Constitucional, sentencia T-102 de 2014, igualmente citada en la sentencia SU-023 de 2018. [5] Corte Constitucional, sentencia SU-395 de 2017 y SU 023 de 2018. [6] Corte Constitucional, sentencia SU-023 de 2018. [7] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
El referido fallo declaró inexequibles algunas expresiones contenidas en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, así como la exequibilidad condicionada del resto de la norma porque consideró que, conforme al mandato de igualdad y a los principios constitucionales que rigen el sistema pensional, la interpretación del precepto normativo “en su sentido natural y en concordancia con su configuración viviente”, resultaba contrario al ordenamiento constitucional.
En consecuencia, la Corte declaró que la disposición era exequible en el entendido en que: “(i) no puede extenderse el régimen pensional allí previsto, a quienes con anterioridad al 1º de abril de 1994, lo cual incluye lo establecido en el artículo 2 del Decreto 1293 de 1994, no se encontraren afiliados al mismo, (ii) como factores de liquidación de la pensión solo podrán tomarse aquellos ingresos que hayan sido recibidos efectivamente por el beneficiario, tengan carácter remunerativo del servicio y sobre los cuales se hubieren realizado las cotizaciones respectivas, (iii) las reglas sobre Ingreso Base de Liquidación aplicables a todos los beneficiarios de este régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso y (iv) las mesadas correspondientes no podrán superar los veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes” ( Se subraya) [8] La norma señalaba, entre otros aspectos, que las pensiones de los congresistas y otros altos funcionarios se liquidarían con base en el último ingreso mensual promedio que, por todo concepto, devengaren los Representantes a la Cámara y Senadores de la República en la fecha en que se decretara la jubilación, el reajuste, o la sustitución respectiva. [9] M.P. Carlos Gaviria Díaz. [10] Corte Constitucional, sentencia C -258 de 2013 [11] Corte Constitucional, M.P.Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [12] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [13] M.P. Carlos Gaviria Díaz. [14] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [15] Expedientes T-3.358.903 y T-3.364.917. [16] Expediente T-3.358.979. [17] Consejo de Estado, sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, Exp. 2013-01541-01, M.P. Gerardo Arenas Monsalve. [18] Consejo de Estado, sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, Exp. 2012-00143-01, M.P. César Palomino Cortés. [19] Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 28 de agosto de 2018. C.P. César Palomino Cortés. Radicado 52001-23-33-000-2012-00143-01(IJ). Indicó la Corporación: “Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3 y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.
La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables”. [20] La señora Irma Cecilia Bernal Cárdenas nació el 8 de noviembre de 1938.
Prestó sus servicios, en calidad de empleada pública en el Instituto Nacional de Investigación, desde el 5 de mayo de 1977 al 30 de mayo de 1997. La pensión le fue reconocida con fundamento en el régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Adquirió su estatus jurídico de pensionada el 4 de mayo de 1997, toda vez que para esa fecha ya contaba con 55 años de edad (f. 2-5, c. préstamo). [21] Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Segunda, sentencia del 28 de agosto de 2018, M.P. César Palomino Cortés, radicación No. 52001-23-33- 000-2012-00143-01.
De conformidad al sistema de información Siglo XXI, este fallo fue notificado el 12 de septiembre de 2018.