ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Respecto de actos que resuelven sobre la restitución de bienes de uso público / EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN – Probada de oficio / FALLO INHIBITORIO En el sub examine, se tiene que la Resolución 013 de 10 de mayo de 1998, enjuiciada, fue notificada por edicto fijado el 27 de mayo de 1996 y desfijado el 7 de junio de 1996.

Así las cosas, como quiera que la demanda fue radicada sólo hasta el 23 de octubre de 1998, para la Sala hay lugar a declarar de oficio la operancia del fenómeno jurídico de la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con lo previsto en el inciso segundo del artículo 164 del CCA., el cual prevé que “[…] En la sentencia definitiva se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada” y, en consecuencia, proferir sentencia inhibitoria.

ACCIONES DE NULIDAD Y NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – La diferencia la marca la naturaleza del acto y la pretensión del demandante / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Es el que procede cuando se deriva de la nulidad del acto un restablecimiento automático / ACCIÓN DE NULIDAD – No procede cuando se pretende la restitución de un predio La Inspectora Séptima (7ª) Municipal de Policía Medellín, por virtud de delegación del Alcalde de ese municipio, inició un procedimiento de policía, con el fin de lograr la recuperación de un bien de uso público ubicado en la carrera 88 y 87ª, con calles 77D y 79, donde la señora Lilia Rodríguez de Roja tenía un inmueble demarcado con el No. 77DD-20 destinado a negocio y vivienda, el cual culminó con la Resolución No. 052 de 21 de febrero de 1996 […] Posteriormente, el Gobernador del Departamento de Antioquia, revocó la decisión anterior, mediante la Resolución 013 del 10 de mayo de 1996, hoy demandada, al desatar el recurso de apelación interpuesto […] Una vez revisada la demanda, se observa que el Municipio de Medellín pretende mantener incólume la presunción de legalidad de las Resoluciones 052 de 21 de febrero de 1996 y sin número de 11 de marzo de 1996, mediante las cuales la Inspectora Séptima (7ª) Municipal de Policía de Medellín, dentro del procedimiento de policía adelantado en contra de la señora María Lilia Rodríguez de Rojas y demás personas indeterminadas, ordenó, por un lado, la restitución inmediata de la zona de terreno del Municipio de Medellín ubicado en la carrera 87A y 88, entre calle 77D y 79 y, por otro, el levantamiento de la construcción realizada en dicho predio, haciendo la conminación consistente en que, si transcurridos treinta (30) días sin que se haya dado cumplimiento a la orden de restitución, se procedería a la demolición de la construcción. Por ello, resulta claro para la Sala que, en el evento de declararse la nulidad del acto demandado, se generaría un restablecimiento automático del derecho para la parte demandante, traducido bien sea, en la restitución del inmueble ocupado por la señora María Lilia Rodríguez de Rojas o en la materialización de la orden de demolición de la construcción de propiedad de ella, por lo que el objeto del proceso reviste una naturaleza subjetiva y particular que se opone a los fines de defensa del interés general propio de la acción de simple nulidad.

De allí que no le asistió razón al a quo cuando señaló que la parte actora busca la protección del ordenamiento jurídico en abstracto, dado que, se repite, la eventual declaratoria de nulidad generaría un restablecimiento del derecho a favor de la parte actora, consistente en recuperar la titularidad del predio objeto de restitución. Así las cosas, para la Sala no hay duda que la acción adecuada para controvertir la legalidad del acto demandado era la de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo y no la de nulidad.

ASUNTOS TERRITORIALES – Poder de policía / PODER DE POLICÍA – Naturaleza de los actos expedidos en su ejercicio / JUICIOS O PROCESOS POLICIVOS – Naturaleza de los actos Esta Corporación, en diversas oportunidades, se ha pronunciado sobre la distinción que existe entre los actos administrativos dictados por las autoridades administrativas en ejercicio del poder de policía para diferenciarlos de los actos emitidos en los juicios policivos.

Los actos administrativos expedidos por las autoridades en ejercicio del poder de policía son aquellos que pretenden la protección del orden público, entendido como el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y de sanidad medioambiental necesarias para la convivencia ciudadana y la vigencia de los derechos constitucionales y como tales, sí son pasibles de control jurisdiccional ante la jurisdicción de lo contencioso.

Por su parte, cuando se trata de procesos policivos, la autoridad administrativa actúa como juez frente a los conflictos inter partes donde se ventilan intereses particulares o concretos, los actos que ella emite son de naturaleza jurisdiccional y, a diferencia de aquellos, no son susceptibles de control judicial por el contencioso administrativo.

ASUNTOS TERRITORIALES – Poder de policía / PODER DE POLICÍA – Para la restitución del espacio público / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE POLICÍA – Para la restitución del espacio público / ACTO ADMINISTRATIVO DE RESTITUCIÓN DEL ESPACIO PÚBLICO - Es susceptible de control judicial / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA El artículo 1°del Decreto 640 de 1937, otorga la facultad a los Alcaldes para adelantar, en cualquier tiempo, el procedimiento de policía con el fin de lograr la restitución de las zonas de terreno que los particulares hayan ocupado o usurpado. […] [L]as autoridades administrativas investidas del poder de policía cuentan con instrumentos para lograr la restitución de los bienes de uso público, en el evento de presentarse una ocupación irregular o ilegal de los mismos por parte de terceros, lo cual se encamina a proteger el patrimonio público y garantizar la función social de la propiedad (artículo 58 de la Constitución Política).

Las decisiones que en ellas se adopten son susceptibles de control judicial por parte de la jurisdicción de lo contencioso. Nótese, entonces, que el procedimiento adelantado por la Inspección de Policía, tenía como objetivo, prima facie, la recuperación de un bien de uso público de propiedad del Municipio de Medellín, por lo que el acto hoy enjuiciable es pasible de control jurisdiccional, toda vez que el mismo fue dictado por una autoridad administrativa investida del poder de policía, en ejercicio de las facultades previstas en el artículo 1° del Decreto 640 de 1937, con el fin de lograr la restitución de las zonas de terreno que los particulares hayan ocupado o usurpado, lo que justifica que tal actuación no corresponda al ejercicio de una función jurisdiccional.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 82 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 84 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 85 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136 / DECRETO 640 DE 1937 – ARTÍCULO 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., quince (15) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 05001-23-31-000-1998-03269-01 Actor: MUNICIPIO DE MEDELLÍN Demandado: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Tema: TEORÍA DE LOS MÓVILES Y FINALIDADES.

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la sentencia del 25 de octubre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, a través de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.

I.- ANTECEDENTES I.1.- La demanda El Municipio de Medellín, por conducto de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, presentó demanda ante esta jurisdicción con el fin de que se hicieran las siguientes declaraciones: “[…] 1. Que es nula la Resolución número 013 de mayo 10 de 1996, expedida por el Señor Gobernador del Departamento de Antioquia, por medio de la cual se resuelve un Recurso, cuya parte resolutiva reza: Artículo Primero: Revocar la Resolución número 052 de febrero 21 de 1996, donde se ordena a la señora María Lilia Rodríguez de Rojas y demás personas indeterminadas, a la restitución del inmueble ubicado en la ciudad de Medellín, carreras 87A y 88, entre calles 77DD y 78, demarcado con el número 77DD-20, por lo dicho en la parte motiva y en su lugar dejar que el municipio acuda a otras vías legales para la recuperación del bien”.

I.2.- Los hechos de la demanda Los hechos que dan lugar a la controversia son, en síntesis, los siguientes: I.2.1.- La Inspectora Séptima (7ª) Municipal de Policía de Medellín, de conformidad con la delegación del Alcalde del mismo municipio, inició un procedimiento administrativo de policía de restitución de un bien de uso público, el cual culminó con la expedición de la Resolución 052 de 21 de febrero de 1996[1], mediante la cual ordenó a la señora Lilia Rodríguez de Rojas y demás personas indeterminadas, la restitución inmediata del bien ocupado por ella en la carrera 87A y 88 entre calle 77D y 78, donde se construyó el bien inmueble demarcado con el No. 77D-20 así como el levantamiento de la construcción, por haber infringido el Decreto 640 de 1937, concordante con el artículo 102 del Decreto 1508 de 1994.

I.2.2.- La señora María Lilia Rodríguez de Rojas presentó recurso de reposición, y en subsidio, el de apelación en contra de la decisión anterior. I.2.3.- La Inspectora Séptima (7ª) Municipal de Policía de Medellín, mediante Resolución sin número de 11 de marzo de 1996, resolvió el recurso de reposición, confirmando el contenido de la anterior decisión, y concedió en el efecto suspensivo, el recurso de apelación ante el Gobernador del Departamento de Antioquia.

I.2.4.- El Gobernador del Departamento de Antioquia, mediante Resolución 013 de 10 de mayo de 1996, hoy demandada, revocó la Resolución 052 de 21 de febrero de 1996, al desatar el recurso de apelación interpuesto en contra de la Resolución 052 de 21 de febrero de 1996. I.3.- Fundamentos de derecho y el concepto de violación El Municipio de Medellín consideró que la Resolución 013 de 10 de mayo de 1996, quebrantó los artículos 1°, 121, 287 y el numeral 3° del artículo 315 de la Constitución Política, el numeral 2° del artículo 50 del Código Contencioso Administrativo y el artículo 63 de la Ley 9 de 1989[2].

Explicó que los artículos 1° del Decreto 640 de 1937[3] y 102 del Decreto 1508 de 1994[4], facultan al Alcalde a ordenar la restitución o el cese de la perturbación, cuando los bienes de propiedad de las entidades de derecho público sean ocupados o perturbados. Indicó que el Gobernador del Departamento de Antioquia carecía de competencia para resolver el recurso de apelación interpuesto en contra de la Resolución 013 de 10 de mayo de 1996, por lo que al haber expedido el mencionado acto quebrantó el principio de autonomía municipal y se configuró una “[…] intromisión de la Autoridad Departamental en la gestión administrativa del Municipio de Medellín, ya que no existe dentro del ordenamiento Jurídico Colombiano ninguna disposición que actualmente consagre una subordinación jerárquica, ni funcional de las Autoridades Municipales, frente a las Departamentales”.

Al mismo tiempo, agregó que de conformidad con el numeral 2º del artículo 50 del Código Contencioso Administrativo las decisiones de los representantes de las entidades descentralizadas no son susceptibles de recurso de apelación. Por otra parte, manifestó que el Gobernador del Departamento de Antioquia no realizó un análisis en conjunto de las pruebas aportadas dentro del procedimiento administrativo que, de haber sido valoradas de manera conjunta, hubiesen llegado a una conclusión diferente “[…] perjudicando de paso la realización de una obra para terminal de buses en ese sector”.

II.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Departamento de Antioquia, por conducto de apoderado judicial contestó oportunamente la demanda, oponiéndose a la prosperidad de sus pretensiones[5]. En primer lugar, propuso los siguientes medios exceptivos que denominó: i) “Proposición jurídica incompleta”; porque a su juicio la demanda debió dirigirse en contra de todos los actos que decidieron la actuación administrativa; ii) “Falta de Integración del contradictorio”, al existir terceros interesados en las resultas del proceso que debieron ser vinculados al proceso, y iii) “Legalidad del acto administrativo” ya que el acto enjuiciado fue expedido con fundamento en la facultad legal prevista en el artículo 132 del Decreto - Ley 1355 de 1970 – Código Nacional de Policía- que otorga competencia al Gobernador para conocer del recurso de apelación en contra de las resoluciones de restitución de bienes de uso público que expida el Alcalde.

Dicho en forma breve, consideró que el acto demandado se expidió con fundamento en las facultades legales confiadas al Gobernador del Departamento de Antioquia para conocer en segunda instancia de las medidas de policía adoptadas en procesos de restitución de bienes del Estado, de conformidad con lo previsto en los artículos 102 y 324 del Decreto 1508 de 1994[6] y el artículo 132 del Decreto- Ley 1355 de 1970[7] por lo que el cargo alegado en la demanda, no estaba llamado a prosperar.

III.- SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Antioquia, en sentencia del 25 de octubre de 2012[8], decidió acceder a las pretensiones de la demanda. En relación con las excepciones propuestas por el Departamento de Antioquia, aclaró que eran argumentos que se referían al fondo del asunto, por lo que debían resolverse al momento de analizarse la legalidad del acto demandado.

A continuación, consideró que el problema jurídico que debía resolverse en esa instancia del proceso se contraía a determinar si el Gobernador del Departamento de Antioquia, tenía competencia para resolver el recurso de apelación interpuesto en contra de la decisión expedida por la Inspectora Séptima (7ª) Municipal de Policía de Medellín, mediante la cual se ordenó la restitución de un bien de propiedad de una entidad de derecho público.

Para resolver, sea lo primero anotar que el a quo, con sustento en los lineamientos jurisprudenciales consignados en la sentencia C- 426 de 2002 sobre la teoría de los móviles y finalidades, aseveró que era procedente la acción de nulidad para atacar la legalidad del acto administrativo particular y concreto contenido en la Resolución 013 de 10 de mayo de 1996, en tanto se busca la protección del ordenamiento jurídico en abstracto e indicó que efectuaría el análisis de legalidad del acto enjuiciado “[…] pero no se ordenará el restablecimiento de derechos, en el evento que esto proceda”.

Precisado lo anterior, aclaró que la resolución demandada fue expedida con fundamento en el artículo 132 del Código Nacional de Policía que otorgaba al Gobernador la competencia para conocer del recurso de apelación en contra de las resoluciones de los alcaldes proferidas en procesos de restitución de bienes de uso público, no obstante ello, dicha disposición normativa fue declarada inexequible por la Corte Constitucional, en sentencia C- 643 de 1999, bajo el entendido que dicha previsión normativa desconocía el principio de autonomía de las autoridades municipales.

Advirtió que si bien la declaratoria de inexequibilidad se produjo con posterioridad a la fecha de expedición de la resolución enjuiciada, el principio de autonomía municipal estaba consagrado en normas especiales y posteriores al Código Nacional de Policía, mandato de optimización que a su vez fue reafirmado con la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991, por lo que el ente Departamental no podía desconocer dichos mandatos y expedir el acto acusado.

IV.- RECURSO DE APELACIÓN Dentro de la oportunidad legal correspondiente, el Departamento de Antioquia, por conducto de apoderado judicial, presentó recurso de apelación en contra de la decisión de primera instancia y expuso, en síntesis, los siguientes motivos de inconformidad[9]. Explicó que a la fecha en que nació a la vida jurídica la Resolución 013 de 10 de mayo de 1996, la Corte Constitucional no se había pronunciado frente a la inexequibilidad del artículo 132 del Código Nacional de Policía que reconocía la competencia del Gobernador para decidir el recurso de apelación de las resoluciones expedidas por los alcaldes encaminadas a recuperar bienes de uso público.

Por ello, cuestionó la decisión adoptada por el a quo, en tanto que el Tribunal no podía otorgarle efectos retroactivos a la jurisprudencia de dicha Corporación Judicial. V.- TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA El despacho sustanciador del proceso, mediante autos del 5 de septiembre de 2013 y 4 de septiembre de 2014, admitió el recurso de apelación y ordenó correr traslado a las partes para alegar de conclusión y al agente del Ministerio Público para que rindiera su concepto.

En esta instancia del proceso, intervinieron el Municipio de Medellín y la Gobernación de Antioquia reiterando, en síntesis, los argumentos rendidos en la primera instancia. El Ministerio Público en esta oportunidad procesal guardó silencio. VI.- CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1.- Competencia La Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo.[10].

VI.2.- El acto administrativo objeto de análisis de legalidad El Municipio de Medellín pretende la declaratoria de nulidad de la Resolución 013 de 10 de mayo de 1993, expedida por el Gobernador del Departamento de Antioquia que es del siguiente tenor literal: “DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA GOBERNACIÓN RESOLUCIÓN NÚMERO 013 DE 1996 (MAYO 10) Por la cual se resuelve un recurso El GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA, en uso de sus facultades legales y en especial de las conferidas por el artículo 324, numeral 2°, literal b), del Código de Policía de Antioquia y, CONSIDERANDO: A) Por resolución No. 052 de febrero 21 de 1996, la Inspección Séptima Municipal de Policía de Medellín, delegada por el señor Alcalde para la investigación y restitución de bienes del Estado, ordenó a la señora María Lilia Rodríguez de Rojas y demás personas indeterminadas, la restitución de la zona de terreno ocupada, situada en la carrera 87A entre calle 77D y 78, concretamente donde se construyó el inmueble demarcado con el N°. 77DD-20.

Decisión impugnada por medio de apoderado convencional. B) La causa o motivo primordial de desacuerdo de la apoderada de la señora María Lilia Rodríguez con la determinación del funcionario de Policía, se centra en la violación al derecho de defensa y por consiguiente al debido proceso, por no haberse tramitado la querella civil de policía conforme a lo establecido en los artículos 387 y ss del Código Departamental de Policía y además la falta de identidad entre el bien inmueble reclamado como suyo por el municipio de Medellín y el que ha poseído su poderdante, pues el de ella está ubicado en la Fundación Barrios de Jesús, según la cláusula 1ª. de la escritura 1623 de mayo de 1985 y no en la Urbanización El Diamante como se afirma, así mismo los linderos de la escritura 480 de marzo de 1978 no corresponde a los del terreno de la señora Rodríguez según lo que se describe en la Porción C de la escritura 1623 pues dicho lote se inicia con el costado Norte de la calle 77 DD.

C) Según lo esboza la Inspectora, no hay duda sobre el bien en disputa, puesto que es muy claro que en la escritura 480 de 1978 se hace cesión al municipio de 24.887.50 metros cuadrados por vías y 21.140 para zonas verdes con las especificaciones para cada una de ellas, partiendo de la carrera 88 hacia abajo, es decir de Occidente a Oriente, hasta llegar a la carrera 84 y de la calle 77B hasta la calle 77E en sentido Sur- Norte y dentro de estas cesiones se encuentra comprendido el lote ocupado.

También es claro que la escritura 1623 de 1985 se refiere a la finca Villa Marta, antes La Leonora, que limita por el oriente o parte baja con camino público hoy carrera 88 y dentro de las áreas reservadas por Barrios de Jesús, que cede al municipio para vías y zonas verdes, se encuentra la porción C, lo que indica que efectivamente está ocupando un lote del municipio de Medellín que hace parte de la Urbanización El Diamante y no Villa de la Candelaria, en donde está el terreno reclamado por la presunta ocupante en proceso de pertenencia, lo que significa que está equivocada porque el predio reclamado llega únicamente hasta el eje de la carrera 88.

D) De las pruebas adelantadas, se recibió descargos a la señora María Lilia Rodríguez de Rojas, quien afirma tener una posesión de unos 22 años, hace aproximadamente hace siete años le habían iniciado un proceso de restitución del bien pero no sabe qué pasó con él. El predio era de una finca llamada La Leonora o Villa Marta y los dueños eran unos señores Rafael Alemman y otro de apellido Estrada, ahora posee un título que le dieron en Planeación donde le dijeron que era su escritura y ya está pagando impuesto predial.

Además, como fue construyendo poco a poco legalizó después de terminada la construcción. E) Los peritos nombrados por Planeación Metropolitana, informan que visitado el sitio en litigio y consultado el archivo, se constató la existencia de una construcción de dos pisos en materiales convencionales con unas medidas de 8.40 metros por 4.80 metros para un área de ocupación de 40.32 metros cuadrados destinado a restaurante cafetería por nomenclatura 77D-20 de la carrera 88, área que hace parte de un lote de propiedad del municipio de Medellín, según escritura 480 de marzo de 1978 de la Notaría Segunda, por lo tanto se está violando el artículo 5° y 6° de la Ley 9ª de 1979 y 106 del Acuerdo 38 de 1990.

F) En sentir de este despacho y por lo que se observa dentro del proceso, el litigio estriba en quien es realmente el propietario de la faja ocupada por la señora María Lilia Rodríguez de Rojas, pues el municipio de Medellín adjunta la escritura No. 480 de 1978 y la presunta ocupante la N°. 1623 de 1985, presentándose confusión sobre la titularidad, situación que no podemos dilucidar, toda vez que no es competencia de este Despacho reconocer derecho de dominio, quedando la duda al respecto, máxime que la señora Rodríguez adjunta al expediente la Resolución N°. 26684 de mayo de 1993 expedida por la División de Catastro de la Secretaría de Hacienda del municipio de Medellín, donde se fija el avaluo (sic) y en la parte resolutiva se observa que el nombre del propietario del inmueble ubicado en la carrera 88 No. 77DD- 20 es la señora María Lilia Rodríguez de Rojas (folio 19) y a folio 17 encontramos el recibo de impuesto predial pagado por dicha señora sobre ese bien.

G) Si tenemos en cuenta que el impuesto predial es un gravamen que recae sobre la propiedad inmueble, de acuerdo con el artículo 317 de la Constitución Nacional del siguiente tenor: “Solo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble…”, (subrayas nuestras), propiedad que a la luz del artículo 669 del Código Civil “es el derecho real en una cosa corporal, para gozar y disponer de ella arbitrariamente…” entonces no entiende el despacho como el Municipio de Medellín por un lado está reconociendo con el gravamen impuesto, que la propietaria es la señora María Lilia Rodríguez de Rojas y por otro lado pretende restituir el bien por considerar que es el propietario, porque también es cierto que el poseedor material se reputa dueño mientras otro, no demuestra lo contrario, al tenor del artículo 762 y 981 de la misma obra civil.

H) En lo que respecta a lo planteado por la apoderada de la señora Rodríguez en relación con la violación del debido proceso, considera que no son de recibo sus argumentos puesto que el proceso de Restitución de Bienes del Estado es de índole administrativo, que culmina formalmente con una Resolución y donde se aplican entre otras las siguientes normas: artículos 29. 63 y 72 de la Constitución Nacional, 674 del Código Civil, Decreto 640 de 1937; 58 y 67 de la Ley 9ª de 1989; 407 del Código de Procedimiento Civil; 102 y ss. del Código Departamental de Policía y no las normas y el procedimiento invocado por la defensora, toda vez que este corresponde a la querella civil de policía. I) Como hay duda sobre quien es realmente el propietario del bien disputado, no se puede entrar a decidir por el procedimiento breve y sumario de Restitución de Bien del Estado, porque es un litigio que lo debe dirimir las autoridades judiciales.

Además se vislumbra dentro del proceso la posible violación a la Ley 9ª. de 1979 en lo relacionado a sanciones urbanísticas toda vez que no hay claridad sobre si la construcción se hizo o no con la respectiva licencia, lo cual ha de dilucidarse de oficio por el señor Inspector Municipal, de acuerdo al artículo 66 ibídem.

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO. REVOCAR la resolución N° 052 de febrero 21 de 1996, donde se ordena a la señora María Lilia Rodríguez de Rojas y demás personas indeterminadas, la restitución del inmueble ubicado en la ciudad de Medellín, carreras 87A y 88, entre calles 77DD y 78, DEMARCADO CON EL No. 77D-20, por lo dicho en la parte motiva y en su lugar dejar que el municipio acuda a otras vías legales para la recuperación del bien.

ARTÍCULO SEGUNDO: Iníciese por la Inspección Séptima de Policía de Medellín, el proceso administrativo, por la presunta sanción urbanística, conforma a la parte primera del Código Contencioso Administrativo, si en el municipio no existe un procedimiento especial para tal fin.

ARTÍCULO TERCERO: Para la notificación de la presente providencia se comisiona a la oficina de origen (Inspección Séptima Municipal de Policía – Medellín). ÁLVARO URIBE VÉLEZ GOBERNADOR MARÍA EUGENIA ÁNGEL ARANGO Jueza 4ª Departamental” VI.3- El problema jurídico El problema jurídico que será abordado por la Sala de Decisión se contrae a determinar si debe confirmar, modificar o revocar la sentencia apelada, para lo cual, en primer término, analizará la naturaleza del acto administrativo demandado y si resulta procedente o no el ejercicio de la acción de nulidad para desvirtuar la presunción de legalidad que lo ampara.

Únicamente en el evento de que se considere que la acción de nulidad escogida por el demandante era la adecuada, la Sala emitirá un pronunciamiento de fondo sobre la materia objeto del recurso de apelación. En este contexto, deberá establecerse si el Gobernador del Departamento de Antioquia tenía competencia para resolver el recurso de apelación interpuesto en contra de la resolución de restitución de bienes de uso público ordenada por la Inspectora Séptima (7ª) Municipal de Policía del Municipio de Medellín, en tanto que, como lo indicó a quo, la previsión normativa que reconocía la competencia de los Gobernadores para conocer de los recursos de apelación interpuestos en contra de las resoluciones de los alcaldes dictadas en los procedimientos de restitución de bienes inmuebles de uso público fue declarada inconstitucional por la Corte Constitucional, mediante sentencia C- 643 de 1999.

VI.4.- Análisis de la naturaleza del acto administrativo demandado Esta Corporación, en diversas oportunidades, se ha pronunciado sobre la distinción que existe entre los actos administrativos dictados por las autoridades administrativas en ejercicio del poder de policía para diferenciarlos de los actos emitidos en los juicios policivos.

Los actos administrativos expedidos por las autoridades en ejercicio del poder de policía son aquellos que pretenden la protección del orden público, entendido como el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y de sanidad medioambiental necesarias para la convivencia ciudadana y la vigencia de los derechos constitucionales y como tales, sí son pasibles de control jurisdiccional ante la jurisdicción de lo contencioso[11].

Por su parte, cuando se trata de procesos policivos, la autoridad administrativa actúa como juez frente a los conflictos inter partes donde se ventilan intereses particulares o concretos, los actos que ella emite son de naturaleza jurisdiccional y, a diferencia de aquellos, no son susceptibles de control judicial por el contencioso administrativo.

Esta regla fue recogida en el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo al señalarse lo siguiente: “Artículo 82. La jurisdicción de lo contencioso administrativa está instituida para conocer de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas o los particulares cuando ejerzan función administrativa.

Esta jurisdicción podrá juzgar, inclusive, las controversias que se originen en actos políticos o de gobierno. La jurisdicción de lo contencioso administrativo no juzga las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley” (Destacado fuera de texto) Esta Sección, en sentencia de 13 de septiembre de 2001, radicado interno 12915[12], a propósito de las diferencias que existen entre los juicios policivos, de los dictados por las autoridades administrativas en ejercicio del poder de policía, indicó: “[…] Los juicios policivos tienen indudablemente, la naturaleza de judiciales.

A esto se debe que en el Código Contencioso Administrativo haya previsto que los actos expedidos en los juicios civiles de policía, entre otros, no son objeto de control ante la justicia de lo Contencioso Administrativa. En diversas oportunidades la Sala se ha pronunciado sobre el carácter judicial de los juicios civiles de policía y especialmente sobre el amparo policivo posesorio; ha diferenciado entre la función propiamente administrativa desarrollada en materia de policía y la función judicial ejercida por tales autoridades.

De lo anterior resulta importante resaltar, desde otro punto de vista, que la mayoría de las actuaciones de autoridades administrativas de policía sí son objeto de control de esta jurisdicción, salvo como ya se explicó cuando esas autoridades actúan en función judicial. En esos dos sentidos la Sección Primera de esta Corporación resaltó, en auto proferido el día 29 de marzo de 1996, que unos son los actos administrativos de las autoridades de policía y otros son los actos judiciales de esas mismas autoridades.

Indicó que los actos administrativos de las autoridades de policía son los tendientes a la preservación del orden, la tranquilidad, la seguridad, la salubridad y las condiciones económicas de convivencia social, los cuales por su naturaleza están sujetos al control judicial de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Respecto al segundo tipo de actos, los judiciales de las autoridades de policía, señaló que se diferencian totalmente de los anteriores, por cuanto se expiden en función judicial y para dirimir un conflicto […]”.

Más recientemente, la Sección Primera del Consejo de Estado, en auto del 3 de mayo de 2019[13], indicó que los actos que se emitan en procedimientos administrativos de policía, como es el caso del proceso de restitución del espacio público, sí son susceptibles de control judicial, en tanto obedecen al ejercicio de las facultades de control, vigilancia y sanción de las autoridades sobre las actividades de los particulares.

Así se dijo: “[…] los procedimientos administrativos de policía, como es el caso de los procesos de restitución del espacio público, que obedecen al ejercicio de las facultades de control, vigilancia y sanción de las autoridades sobre las actividades de los particulares, las cuales constituyen el ejercicio de una potestad administrativa sancionatoria, sí son decisiones susceptibles de control judicial. […] Así, los procedimientos administrativos de restitución del espacio público no tienen como objetivo dirimir un conflicto entre particulares sino preservar el conjunto de inmuebles públicos destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que transcienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes”.

En el sub lite, se tiene que la Resolución 052 de 21 de febrero de 1996 “Por medio de la cual se ordena la restitución de un bien de propiedad de una entidad de derecho público” señala que su fundamento normativo se encuentra en las facultades legales conferidas por el Decreto 640 de 1937[14], el Decreto 1508 de 1994[15] y demás normas concordantes del Código Civil.

Por su parte, la Resolución 013 de 10 de mayo de 1996 “Por la cual se resuelve un recurso” invocó como su fundamento normativo las facultades legales conferidas por el literal b) del numeral 2° del artículo 324 del Código de Policía. El mencionado acto señaló en su literal h) de su parte considerativa lo siguiente: “H) En lo que respecta a lo planteado por la apoderada de la señora Rodríguez en relación con violación del debido proceso, considera el despacho que no son de recibo sus argumentos, puesto que el Proceso de Restitución de Bienes del Estado es de índole administrativo, que culmina formalmente con una Resolución y donde se aplican entre otras las siguientes normas: artículos 29, 63 y 72 de la Constitución Nacional, 674 del Código Civil, Decreto 640 de 1937; 58 y 67 de la Ley 9ª de 1989; 407 del Código de Procedimiento Civil;: 102 y ss. del Código Departamental de Policía, toda vez que este corresponde a la querella civil de policía”.

(Resaltado fuera de texto). El artículo 1°del Decreto 640 de 1937, otorga la facultad a los Alcaldes para adelantar, en cualquier tiempo, el procedimiento de policía con el fin de lograr la restitución de las zonas de terreno que los particulares hayan ocupado o usurpado. Prevé la norma: “ARTÍCULO 1º. Los alcaldes procederán inmediatamente a hacer que se restituyan las zonas de terreno que los particulares hayan ocupado o usurpado, en cualquier tiempo, a las vías públicas urbanas o rurales, conminándolos con multas de treinta pesos por cada mes de mora que transcurra después del término que se les conceda para cumplir dicha orden, término que no podrá pasar de dos meses, vencido el cual procederán dichos funcionarios a demoler las cercas y edificaciones y dar a las vías la anchura correspondiente, siendo los gastos por cuenta de los ocupantes de esas zonas”.

Así pues, las autoridades administrativas investidas del poder de policía cuentan con instrumentos para lograr la restitución de los bienes de uso público, en el evento de presentarse una ocupación irregular o ilegal de los mismos por parte de terceros, lo cual se encamina a proteger el patrimonio público y garantizar la función social de la propiedad (artículo 58 de la Constitución Política).

Las decisiones que en ellas se adopten son susceptibles de control judicial por parte de la jurisdicción de lo contencioso. Nótese, entonces, que el procedimiento adelantado por la Inspección de Policía, tenía como objetivo, prima facie, la recuperación de un bien de uso público de propiedad del Municipio de Medellín, por lo que el acto hoy enjuiciable es pasible de control jurisdiccional, toda vez que el mismo fue dictado por una autoridad administrativa investida del poder de policía, en ejercicio de las facultades previstas en el artículo 1° del Decreto 640 de 1937, con el fin de lograr la restitución de las zonas de terreno que los particulares hayan ocupado o usurpado, lo que justifica que tal actuación no corresponda al ejercicio de una función jurisdiccional[16].

VI.5.- La acción incoada Las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho consagradas en los artículos 84 y 85 del Código Contencioso Administrativo comparten la finalidad común consistente en que con ellas se persigue la declaratoria de nulidad de actos administrativos cuando concurra alguna de las causales consagradas en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo.

La diferencia entre una y otra radica en que a través de la acción de nulidad se persigue la defensa del orden jurídico en abstracto y que puede ser ejercida por cualquier persona, en cualquier tiempo y sin necesidad de agotar la vía gubernativa, y, por su parte, la de nulidad y restablecimiento del derecho busca el resarcimiento del derecho lesionado por un acto proferido por la Administración[17], debiéndose incoar por la persona que crea que se le ha causado un perjuicio, esto es, el titular del derecho supuestamente desconocido por el acto administrativo, y por ende, para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe acreditar capacidad jurídica y procesal para actuar, probar que agotó la vía gubernativa y ejercer la acción oportunamente dentro del término previsto en el numeral 2° del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, so pena de que opere el fenómeno de caducidad de la acción, previo agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo[18].

Ahora bien y en cuanto a los efectos de la sentencia, el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo dispone que la sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tiene efectos de cosa juzgada erga omnes, en tanto que las que denieguen la nulidad, los efectos de la sentencia recaen sobre la causa petendi, lo que significa que es posible presentar una demanda de nulidad en contra del mismo acto, cuando se persiga la declaratoria de nulidad por una causa distinta a la que dio origen a la sentencia nugatoria de la pretensión. Por su parte, la sentencia que se dicte en las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho tiene efectos inter partes y respecto de terceros interesados[19].

A priori, puede afirmarse que la naturaleza del acto determina la procedencia de una acción u otra, lo cual apunta a concluir que si se trata de un acto administrativo de carácter general la acción procedente sería la de nulidad, pero si el acto cuya legalidad se pretende controvertir es de carácter particular, la acción adecuada sería la de nulidad y restablecimiento del derecho[20].

Ahora bien, la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, en consonancia con la jurisprudencia de esta Sección, en aplicación de la teoría de los móviles y finalidades ha precisado que la acción de nulidad procede para controvertir la legalidad de actos creadores de contenido particular, en aquellos eventos en los que esté de por medio “[…] un interés para la comunidad de tal naturaleza e importancia, que vaya aparejado con el afán de legalidad, en especial cuando se encuentre de por medio un interés colectivo o comunitario, de alcance y contenido nacional, con incidencia trascendental en la economía nacional y de innegable e incuestionable proyección sobre el desarrollo y bienestar social y económico[21]”.

Igualmente, se ha considerado que la acción de nulidad procede contra esa clase de actos, siempre que “[…] la anulación del acto no implique el restablecimiento automático de un derecho particular y concreto, pues en el evento contrario la acción que corresponde es la subjetiva, esto es, la de nulidad y restablecimiento del derecho, así el actor sostenga que no es esa su finalidad[22]”.

En relación con la aplicación de la teoría de los móviles y finalidades, ha sostenido esta Sección[23]: “[…] Ahora bien, la Jurisprudencia de esta Corporación[24], en desarrollo de la teoría de los móviles y las finalidades, ha sostenido que la acción de nulidad procede contra actos creadores de situaciones jurídicas individuales y concretas, “cuando esa situación conlleve un interés para la comunidad en general de tal naturaleza e importancia que desborde el simple interés de la legalidad en abstracto, por afectar de manera grave y evidente el orden público social o económico”.[25] También, en la sentencia de 4 de marzo de 2003, la Sala Plena del Consejo de Estado precisó que la acción de nulidad contra actos administrativos particulares, procede únicamente cuando la anulación del acto no implica el restablecimiento automático de un derecho particular y concreto, pues en el evento contrario la acción que corresponde es la subjetiva, esto es, la de nulidad y restablecimiento del derecho, así el actor sostenga que no es esa su finalidad[26]”.

(Destacado de la Sala). Analizado el caso concreto, la Sala observa lo siguiente: La Inspectora Séptima (7ª) Municipal de Policía Medellín, por virtud de delegación del Alcalde de ese municipio, inició un procedimiento de policía, con el fin de lograr la recuperación de un bien de uso público ubicado en la carrera 88 y 87ª, con calles 77D y 79, donde la señora Lilia Rodríguez de Roja tenía un inmueble demarcado con el No. 77DD-20 destinado a negocio y vivienda, el cual culminó con la Resolución No. 052 de 21 de febrero de 1996 que dispuso: “[…] Del análisis de las pruebas aportadas al proceso se desprende con claridad la violación al Decreto 640 de 1937, concordante con el Art. 102 del Decreto 1508 de 1994 y demás normas del Código de Procedimiento Civil, pues ha quedado establecida la ocupación del inmueble, área ocupada y se ha demostrado la titularidad del Municipio de Medellín sobre el mismo y ha sido demostrada la responsabilidad de la implicada en los hechos investigados; y que de no ser procedente la de (sic) declaración de pertenencia respecto de los bienes imprescriptibles o de propiedad de las entidades de derecho público (Art. 407 Num. 4° C. de P.C.) habrá lugar a ordenar la restitución del bien en el presente evento, ya que no se observan irregularidades que demeriten lo actuado.

Por lo expuesto, LA INSPECCIÓN SÉPTIMA MUNICIPAL DE POLICÍA, en ejercicio de la función de policía y por autoridad de la Ley, “RESUELVE ORDENAR a la Señora MARÍA LILIA RODRÍGUEZ DE ROJAS, de datos personales y condiciones civiles conocidas en sus descargos, y demás Personas Indeterminadas, la restitución inmediata de la zona de terreno por ellos ocupado o usurpado en la Cra. 87A y 88 entre calle 77D y 78 y concretamente donde se construyó el inmueble demarcado con el N° 77D- 20, y el levantamiento de la construcción realizada en ella, por violación del Decreto 640 de 1.937, concordante con el Art. 102 del Decreto 1508 de 1.994.

Advertir a la contraventora que si transcurridos treinta (30) días a la ejecutoria de la providencia sin que se haya dado cumplimiento a la orden de restitución, el Despacho procederá a la demolición de la construcción a costa de los ocupantes. Contra la presente procede el recurso de reposición ante este mismo Despacho y el de Apelación ante el Señor Gobernador del Departamento dentro de los cinco (5) días siguientes a su notificación […]”.

Posteriormente, el Gobernador del Departamento de Antioquia, revocó la decisión anterior, mediante la Resolución 013 del 10 de mayo de 1996, hoy demandada, al desatar el recurso de apelación interpuesto en contra de la decisión, tras considerar lo siguiente: “[…] F) En sentir de este despacho y por lo que se observa dentro del proceso, el litigio estriba en quien es realmente el propietario de la faja ocupada por la señora María Lilia Rodríguez de Rojas, pues el municipio de Medellín adjunta la escritura No. 480 de 1978 y la presunta ocupante la N°. 1623 de 1985, presentándose confusión sobre la titularidad, situación que no podemos dilucidar, toda vez que no es competencia de este Despacho reconocer derecho de dominio, quedando la duda al respecto, máxime que la señora Rodríguez adjunta al expediente la Resolución N°. 26684 de mayo de 1993 expedida por la División de Catastro de la Secretaría de Hacienda del municipio de Medellín, donde se fija el avaluo (sic) y en la parte resolutiva se observa que el nombre del propietario del inmueble ubicado en la carrera 88 No. 77DD- 20 es la señora María Lilia Rodríguez de Rojas (folio 19) y a folio 17 encontramos el recibo de impuesto predial pagado por dicha señora sobre ese bien”.

Una vez revisada la demanda[27], se observa que el Municipio de Medellín pretende mantener incólume la presunción de legalidad de las Resoluciones 052 de 21 de febrero de 1996 y sin número de 11 de marzo de 1996, mediante las cuales la Inspectora Séptima (7ª) Municipal de Policía de Medellín, dentro del procedimiento de policía adelantado en contra de la señora María Lilia Rodríguez de Rojas y demás personas indeterminadas, ordenó, por un lado, la restitución inmediata de la zona de terreno del Municipio de Medellín ubicado en la carrera 87A y 88, entre calle 77D y 79 y, por otro, el levantamiento de la construcción realizada en dicho predio, haciendo la conminación consistente en que, si transcurridos treinta (30) días sin que se haya dado cumplimiento a la orden de restitución, se procedería a la demolición de la construcción. Por ello, resulta claro para la Sala que, en el evento de declararse la nulidad del acto demandado, se generaría un restablecimiento automático del derecho para la parte demandante, traducido bien sea, en la restitución del inmueble ocupado por la señora María Lilia Rodríguez de Rojas o en la materialización de la orden de demolición de la construcción de propiedad de ella, por lo que el objeto del proceso reviste una naturaleza subjetiva y particular que se opone a los fines de defensa del interés general propio de la acción de simple nulidad.

De allí que no le asistió razón al a quo cuando señaló que la parte actora busca la protección del ordenamiento jurídico en abstracto, dado que, se repite, la eventual declaratoria de nulidad generaría un restablecimiento del derecho a favor de la parte actora, consistente en recuperar la titularidad del predio objeto de restitución. Así las cosas, para la Sala no hay duda que la acción adecuada para controvertir la legalidad del acto demandado era la de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo y no la de nulidad.

Sobre el particular, esta Sección[28], en reciente decisión, se pronunció sobre un asunto de similares supuestos fácticos y jurídicos y al respecto sostuvo lo siguiente: “2.2.1- Indebida escogencia de la acción En la sentencia apelada, se consideró que la demanda se tramitó bajo los aspectos procesales de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues lo que pretenden los actores, se materializa en volver a ejercer actos de señor y dueño sobre el bien.

El demandante en el escrito de apelación, manifestó que el a quo se equivocó al considerar que la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que la único que pretende es la declaratoria de nulidad del acto administrativo que vendió el predio en el cual ella habitaba. Para resolver, el Despacho recuerda que al tenor de lo dispuesto en el artículo 82 del CCA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado.

Los actos administrativos, como decisiones unilaterales de la Administración, encaminadas a producir efectos jurídicos creadores, modificadores o extintores de situaciones jurídicas, constituyen una de las expresiones de dicha actividad. En este sentido, el juzgamiento de la legalidad de dichas manifestaciones se realiza a través de las acciones de “nulidad” y de “nulidad y restablecimiento” establecidos en los artículos 84 y 85 del Decreto 01 de 1984 - CCA, esto es, dependiendo de la naturaleza que tengan los actos administrativos contra los cuales se ejercen (generales o particulares).

El artículo 84 establece que “toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general”. Por su parte, el artículo 85 dispuso que toda persona que se creyera lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podía pedir la anulación del acto administrativo y el restablecimiento de su derecho; como también la reparación del daño. Como se observa el punto de diferencia entre una y otra acción lo marca la naturaleza del acto y la pretensión del accionante, pues mientras el medio de control del artículo 85 permite advertir en el restablecimiento un interés particular de quien se cree lesionado en su derecho por un acto que adolece de alguna de las causales de nulidad; la del artículo 84 simplemente prohíja la anulación para el restablecer el orden jurídico quebrantado, sin pretender una orden de restablecimiento concreta para quienes se ven lesionados por dicho acto.

En el caso de autos, la Sala recuerda que en el acto acusado la Empresa de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana de Neiva “EMVINEIVA” en liquidación, dispuso vender un lote de terreno a la señora Carolina Rodríguez Ramírez y asignarle un subsidio de vivienda a la misma. Como se advierte, entonces, el acto acusado es de naturaleza particular y concreta, dado que solo produce efectos respecto de dicha señora y no en relación con personas indeterminadas, como bien lo consideró el juez de instancia. Teniendo en cuenta lo anterior, el Despacho encuentra que si bien es cierto que la señora Rubiela Murcia Fierro y Luz Marcela Murcia, presentaron demanda en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del CCA frente al acto particular y concreto antes señalado, también lo es que de la revisión del libelo de demanda no se observa que con ella se pretende proteger exclusivamente el ordenamiento jurídico en abstracto.

En efecto, de la lectura de la demanda se desprende que con ella se busca el restablecimiento de los derechos de posesión que ostentaba sobre el predio que fue objeto de compraventa a través del acto acusado y, en todo caso, que se le reconociera el valor convenido con la señora Carolina Rodríguez Ramírez en el negocio jurídico celebrado entre ellas.

Por lo anterior, la Sala considera que de la eventual nulidad del acto acusado se desprende un eventual restablecimiento automático del derecho, dado que la nulidad de la resolución acusada se le restituiría su derecho a usufructuar el bien objeto de controversia. Aunado a lo anterior, las normas violadas y el concepto de violación se encuentran dirigidos a que se le restablezca dicho derecho y, como se anotó, se le reconociera los dineros dejados de cancelar.

Se tiene, además, que mediante auto de fecha 22 de junio de 2012, el Despacho sustanciador admitió la demanda de la referencia como de nulidad y restablecimiento del derecho y no como de nulidad, decisión frente a la cual la parte demandada guardó silencio. En dicha oportunidad se precisó que “la acción de nulidad era improcedente, porque, de prosperar la pretensión anulatoria, devenía un restablecimiento del derecho automático”.

En este contexto, y como bien lo expuso el a quo la situación de carácter individual de la parte actora se encuentra demostrada en el plenario, por el contrario a lo afirmado por la recurrente, el acto administrativo acusado es particular y concreto y la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho”- VI.6.- Caducidad de la acción Una vez establecido que la acción procedente en el presente caso es la de nulidad y restablecimiento del derecho, la Sala resalta que el término de caducidad para ejercer la misma es el de cuatro (4) meses a partir de la notificación del acto acusado El artículo 136 del CCA es del siguiente tenor: “ARTÍCULO 136.

Modificado por el art. 23, Decreto Nacional 2304 de 1989, Modificado por el art. 44, Ley 446 de 1998 Caducidad de las acciones. […] 2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”.

La Sala recuerda que la caducidad en materia contenciosa es un presupuesto procesal mediante el cual se limita en el tiempo el derecho de acción que tienen las personas de acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, enervando con ello la posibilidad de controvertir la presunción de legalidad de los actos administrativos.[29] Por ser una figura de orden público, es irrenunciable y puede ser declarada de oficio por el juez, luego de verificarse la ocurrencia de los presupuestos para su operancia.[30] En el sub examine, se tiene que la Resolución 013 de 10 de mayo de 1998, enjuiciada, fue notificada por edicto fijado el 27 de mayo de 1996 y desfijado el 7 de junio de 1996[31].

Así las cosas, como quiera que la demanda fue radicada sólo hasta el 23 de octubre de 1998[32], para la Sala hay lugar a declarar de oficio la operancia del fenómeno jurídico de la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con lo previsto en el inciso segundo del artículo 164 del CCA., el cual prevé que “[…] En la sentencia definitiva se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada” y, en consecuencia, proferir sentencia inhibitoria.

En este sentido, se impone revocar la sentencia del 25 de octubre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que accedió a las pretensiones de la demanda y, en su lugar, habrá lugar a declarar de oficio la excepción de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva del fallo.

Como resultado de lo anterior, esta Sala se inhibe de realizar un pronunciamiento de fondo respecto de los argumentos planteados por el recurrente en el recurso de apelación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO. REVOCAR la providencia apelada, esto es, la sentencia del 25 de octubre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO: DECLARAR probada de oficio la excepción de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Como consecuencia de lo anterior, la Sala se INHIBE de realizar un pronunciamiento de fondo en relación con la materia objeto del recurso de apelación.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia, de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado HERNANDO SÀNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado P(5) ----------------------- [1] “Por medio de la cual se ordena la restitución de un bien de propiedad de una entidad de derecho público”. [2] “Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones”. [3] “Sobre restitución de bienes de Uso Público” [4] Código Departamental de Policía de Antioquia [5] Folios 60 a 62 del cuaderno principal. [6]Código de Policía Departamental de Antioquia. [7]Código Nacional de Policía [8] Folios 168 a 177 del cuaderno principal. [9] Folios 181 a 182 del cuaderno principal. [10] Artículo 129.

El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión. [11] En este sentido puede verse la C- 128 de 2018. [12] En igual sentido puede verse la sentencia T- 149 de 1998 que indicó: “Está consagrado en la legislación y así lo ha admitido la doctrina y la jurisprudencia de que cuando se trata de procesos policivos para amparar la posesión, la tenencia o una servidumbre, las autoridades de policía ejercen función jurisdiccional y las providencias que dicten son actos jurisdiccionales, excluidos del control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y no actos  administrativos”.

También la sentencia T- 267 de 2011 y T.797 de 2012. [13] Número de Radicado: 70001 2333 000 2017 00201 01, actor: Bertha Sajona De Sajona, Nellys Luz Sajona Sajona, Yadira Sajona Sajona, Juan Antonio Sajona Sajona y Dionisio Adriano Sajona Sajona, Magistrado Ponente: doctor Oswaldo Giraldo López. [14] “Sobre restitución de bienes de uso público”. [15] Código de Policía del Departamento de Antioquia. [16] Esta Sección arribó a esta misma conclusión en sentencia del 7 de septiembre de 1995, expediente 3528 al indicar:[…] los actos demandados versan sobre un proceso de restitución de un bien de uso público, razón por la cual la norma a aplicar es el artículo 67 de la ley 9ª de 1989”.

En sentencia de 9 de marzo de 2000, (Expediente AC-9617, de la Sección Tercera, C.P. María Elena Giraldo), en la cual se dijo: “En el Libro Segundo del Código Nacional de Policía llamado “Del Ejercicio de Algunas Libertades Públicas”, en el Capítulo V “Del Derecho de Propiedad”, en el artículo 132, se regula la restitución de bienes de uso público.

Del contenido de esa normatividad se deduce que las decisiones adoptadas en dicha actuación son eminentemente de carácter policivo administrativo y no se asimilan a las sentencias proferidas en los juicios civiles de policía". (Destacado nuestro) [17] Consejo de Estado, sentencia del 20 de octubre de 2011, Número de Radicado: 15001 2331 000 2010 000 01402 01, Lotería de Boyacá, Municipio de Tunja. [18] Consejo de Estado, sentencia del 23 de enero de 2014, Número de Radicado: 66001-23-31-000-2006-00766-01(18477), actor: Organización Iustice Colombia contra el Municipio de Pereira – Risaralda, Magistrado Ponente: Dr. Hugo Bastidas Bárcenas. [19] A propósito de las diferencias que existen entre las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho puede consultarse la providencia del Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Expediente 11001-03-24-000-1999-05683-02(IJ-030). Providencia del 4 de marzo de 2003. M.P. Dr. Manuel Santiago Urueta Ayala. [20] Ibídem. [21] Sala Plena del Consejo de Estado, sentencia S- 404 del 29 de octubre de 1996. [22] Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 4 de marzo de 2003, C.P Manuel Santiago Urueta Ayola, expediente núm. 1999-05683 (IJ- 030) [23] Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 6 de octubre de 2017, C.P. María Elizabeth García González, número único de radicación: 25000-23-24-000-2008-00447-01. [24]Cita es origina: Sentencia del 10 de agosto de 1996 (C.P. Daniel Suárez Hernández), ha sido reiterada de manera uniforme por el Consejo de Estado, entre otras, en las siguientes providencias: Autos de la Sección Primera de 1° de julio y 4 de noviembre de 1999, expedientes 5444 y 5372 (C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola);

Auto de la Sección Segunda del 1° de junio de 2000, expediente 2220-99 (C.P. Ana Margarita Olaya Forero); Auto de la Sección Primera del 30 de marzo de 2000, expediente 6053 (C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo); Auto de la Sección Primera del 27 de septiembre de 2001, expediente 17001-23-31-000-2000-1038-01 (C.P. Olga Inés Navarrete Barrero);

Auto de la Sección Primera del 14 de febrero de 2002, expediente 6581 (C.P. Olga Inés Navarrete Barrero); Auto de la Sección Cuarta del 12 de abril de 2002, expediente 12627 (C.P. Ligia López Díaz); Sentencia de 19 de septiembre de 2013 (2019815) (C.P. María Elizabeth García González) y de 04 de julio de 2013 (2015721) (C.P. María Claudia Rojas Lasso). [25]Cita es origina de la sentencia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 26 de octubre de 1995, C.P Libardo Rodríguez Rodríguez, expediente núm. 3332 [26] Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia de 4 de marzo de 2003, C.P Manuel Santiago Urueta Ayola, expediente núm. 1999-05683 (IJ- 030) [27] De manera expresa dijo: “[…] Por todo lo anteriormente manifestado, le solicito comedidamente al Honorable Tribunal Administrativo, que mantenga la legalidad de las resoluciones 052 de febrero 21 de 1996 y la resolución expedida el 11 de marzo de 1996, por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición, suscritas ambas resoluciones por la doctora Lucrecia Restrepo Mejía, Inspectora 7ª Municipal de Policía; y en su defecto declarar la nulidad de la resolución 013 de mayo 10 de 1996, expedida por el señor Gobernador, por las razones y argumentos sustentados”. [28] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 30 de mayo de 2019. Rad.: 2012 – 00103. Magistrado Ponente: doctor Roberto Augusto Serrato Valdés. [29] La Corte Constitucional, en sentencia C- 832 de 2001 de la Corte Constitucional, resolvió declarar la constitucionalidad de numeral 9) del artículo 44 del CCA que consagraba la regla de la caducidad en la acción de repetición. En dicha oportunidad, recordó que la caducidad es una institución procesal que limita el ejercicio del derecho de acción en el tiempo, concede derechos subjetivos y pretende la protección del interés general y la seguridad jurídica.

Por su parte, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Tercera, sentencia del 13 de diciembre de 2017, M.P. Dr. Danilo Rojas Betancourth, Radicado: 25000-23-31- 000-2002-01149-01(36592) A, reiterada por la Sección Quinta del Consejo de Estado, sentencia del 5 de abril de 2018, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, al referirse al fenómeno de la caducidad de la acción indicó: ““[…] La caducidad es un fenómeno jurídico en virtud del cual el demandante pierde la facultad de accionar ante la jurisdicción, por no haber ejercido su derecho dentro del término que la ley señala.

En la caducidad deben concurrir dos supuestos: el transcurso del tiempo y el no ejercicio de la acción. Dicho término está edificado sobre el beneficio de señalar un plazo objetivo, invariable, para que quien considere ser titular de un derecho opte por accionar o no. Es por lo anterior que no puede ser materia de convención antes de que se cumpla, ni puede renunciarse después de transcurrido.

La facultad de accionar comienza con el plazo fijado por la ley y nada obsta para que se ejerza desde el primer día, pero fenece definitivamente al terminar el plazo improrrogable, pues opera de pleno derecho dado que contiene plazos, en general, no susceptibles de interrupción ni de suspensión”. [30] Ibídem. [31] Folio 112 del cuaderno principal. [32] Constancia Secretarial visible a folio 10 del cuaderno principal.