ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / SANCIÓN MORATORIA POR PAGO TARDÍO DE CESANTÍAS A DOCENTE / PRESCRIPCIÓN TRIENAL - Se contabiliza desde que se hace exigible el pago de la sanción [S]i bien la accionante planteó cuál era su interpretación, no desarrolló qué norma presuntamente contrarió la Sección Segunda – Subsección A del Consejo de Estado, en el análisis de la prescripción. La interesada se limitó a exponer por qué en su criterio resulta más “sensato” que la prescripción de la sanción inicie una vez la administración pague tardíamente las cesantías.
Pero lo cierto es que no fundamentó exactamente las razones por las que la interpretación de la autoridad resulta presuntamente contraria a la ley. Más allá de lo anterior, lo cierto es que la tesis de la accionante contradice la postura unificada de la autoridad en materia laboral administrativo sobre el asunto debatido, pues desde el año 2016 la Sección Segunda del Consejo de Estado aclaró que la prescripción se contabiliza desde que se hace exigible el pago de la sanción. A partir de ese momento, el trabajador cuenta con tres años para reclamarla, so pena de que opere la prescripción. ( ) Del fragmento se desprende que la autoridad judicial accionada no efectúo una interpretación errada de la figura de la prescripción. Al contrario, la resolución del caso se fundamentó en una sentencia de unificación, que por su naturaleza constituye una verdadera fuente formal de derecho, y en consecuencia, constituye la regla de derecho aplicable.
( ) la Sala concluye que la Sección Segunda - Subsección A del Consejo de Estado no incurrió en defecto sustantivo. Motivo por el que se negará el amparo de tutela solicitado. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 50 DE 1990 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO LABORAL - ARTÍCULO 151 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Bogotá, D.C., cuatro (4) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04679-00(AC) Actor: LUZ MERY SÁNCHEZ SANDOVAL Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “A” | | |SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA | La Sala decide la acción de tutela instaurada por el Luz Mery Sánchez Sandoval, de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 1983 de 2017.
ANTECEDENTES Luz Mery Sánchez Sandoval interpuso, mediante apoderado, acción de tutela contra el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. 1. Pretensiones Las pretensiones de la tutela son las siguientes: “1) Que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, de la accionante. 2) Que se deje sin efectos la sentencia de Junio 6 de 2019, proferida en segunda instancia por la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro proceso de nulidad y restablecimiento incoado por LUZ MERY SÁNCHEZ SANDOVAL (…) 3) Se le ordene a la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado que profiera una nueva sentencia en la cual se confirme sentencia de primera instancia calendada febrero 16 de 2015 expedida por el Tribunal Administrativo de Caldas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento incoado por LUZ MERY SÁNCHEZ SANDOVAL (…)”[1]. 2.
Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 1. El 4 de junio de 2008, la parte actora le solicitó a la Secretaría de Educación de Caldas y al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio el pago de sus cesantías definitivas. En Resolución 001 de 3 de enero 2012, el Departamento del Chocó se las reconoció. Estas fueron pagadas, finalmente, el 2 de marzo de 2012. 2.
El 3 de julio de 2012, la tutelante solicitó el pago de la sanción moratoria. Sin embargo, no obtuvo respuesta de la Administración. 3. En el año 2013, la señora Sánchez presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y el Municipio de Manizales, con el fin de que se declarara la nulidad del acto ficto negativo surgido del silencio frente a su petición sobre la sanción moratoria.
Y a título de restablecimiento, solicitó el pago de esta última. 4. En sentencia del 16 de febrero de 2015, el Tribunal Administrativo de Caldas declaró la nulidad del acto ficto y consecuentemente ordenó el pago de la sanción moratoria. Asimismo, declaró probada la excepción de prescripción, debido a que transcurrieron más de tres años entre la fecha en que se hizo exigible la sanción (8 de septiembre de 2008) y la solicitud de pago (3 de julio de 2012).
Por ende, concluyó lo siguiente: “se entienden prescritos los valores causados con antelación al tres (3) de julio de 2009, por lo que se declara parcialmente probada la excepción de prescripción desde esta última data”[2]. 5. En sentencia de 6 de junio de 2019, el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección A revocó la decisión del Tribunal.
Con respecto a la prescripción, subrayó que la interesada solicitó la sanción moratoria (3 de julio de 2012) transcurridos más de tres años desde la fecha en que esta se hizo exigible (9 de septiembre de 2008). Al haberse presentado extemporáneamente la solicitud de pago, se extinguió el derecho a la sanción, en virtud de lo dispuesto en el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral.
Motivo por el que declaró “la prescripción extintiva en el reconocimiento de la sanción moratoria de cesantías”[3]. 3. Fundamentos de la acción La tutelante argumentó que el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A incurrió en defecto sustantivo, porque interpretó indebidamente las normas que consagran la prescripción de la sanción moratoria.
Sus principales argumentos fueron los siguientes: 3.1. Únicamente es posible saber cuántos días de mora se causaron en el momento en que la entidad paga las cesantías. Como solo en ese instante se conocen los días de mora generados, a partir de ahí se deben contabilizar los tres años que la ley le otorga al trabajador para solicitar el reconocimiento de la sanción moratoria.
En el caso, la obligación de pago se hizo exigible el 9 de septiembre de 2008. En ese instante no podía solicitar la sanción moratoria, pues desconocía cuántos días de mora se causarían. En consecuencia, debía esperar hasta que la entidad pagara la obligación. Debido a que el pago de las cesantías se produjo el 2 de marzo de 2012, la sanción prescribiría en marzo de 2015.
En consecuencia, en su caso no se configuró la prescripción, debido a que la solicitud de pago de la sanción moratoria la presentó el 3 de julio de 2012, es decir antes de marzo de 2015. Por consiguiente, el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección A se equivocó al concluir que la prescripción de la sanción moratoria se contabiliza a partir de que la obligación de pago de las cesantías es exigible. 3.2.
La autoridad accionada basó la decisión controvertida en la Sentencia de Unificación de la Sección Segunda de 25 de agosto de 2016. Sin embargo, esa providencia no debió emplearse como precedente para resolver su caso, porque i) lo discutido en ese proceso fue la sanción moratoria de las cesantías anualizadas consagrada en la Ley 50 de 1990, norma que no es aplicable en su caso; ii) el demandante en ese caso no era docente; iii) la sentencia fue descontextualizada; y iv) en esa decisión se concluyó que la prescripción de la sanción moratoria podía ser parcial. 4.
Trámite impartido e intervenciones 1. Mediante auto de 5 de noviembre de 2019, se admitió la acción de tutela interpuesta contra el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, se vinculó a la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, al Municipio de Manizales y al Tribunal Administrativo de Caldas como terceros interesados y se ordenó surtir la correspondiente notificación. 2.
El Municipio de Manizales aseguró que carece de legitimación en la causa por pasiva, debido a que no es la entidad responsable del reconocimiento y pago de las cesantías. 3. El Ministerio de Educación sostuvo que no se cumplen los requisitos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales y que carece de legitimación en la causa por pasiva. 4.
La Fiduprevisora S.A. manifestó que la acción de tutela presentada es improcedente a falta del requisito de subsidiariedad. Debido a que la accionante persigue una obligación de dar, el mecanismo adecuado para debatir su pretensión es el proceso ejecutivo, tal como lo ha explicado la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Por otra parte, aseguró que los entes territoriales son los competentes para resolver los derechos de petición presentados por los docentes.
La competencia de la Fiduprevisora, entonces, se limita a la administración de recursos del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y a efectuar los desembolsos correspondientes. Por lo expuesto, solicitó su desvinculación de la acción de tutela y la declaratoria de improcedencia de esta última. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. La acción de tutela contra providencias judiciales de altas Cortes 1.1.
La acción de tutela es procedente contra providencias judiciales, así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Sin embargo, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es excepcional. Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales y especiales que deben cumplirse de forma estricta.
Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente. 1.2. Ahora bien, cuando se ataca por vía de tutela una providencia judicial proferida por la Corte Suprema de Justicia o por el Consejo de Estado, la procedencia de la acción de amparo es más restrictiva debido a que estas Corporaciones son las encargadas de unificar la jurisprudencia en sus respectivas jurisdicciones, por lo que los principios de autonomía e independencia judicial adquieren mayor relevancia. Por esto, la Corte Constitucional ha indicado que, como presupuesto adicional de procedencia de la acción de tutela, la providencia judicial atacada debe contener un error ostensible, manifiesto y flagrante que riña de manera directa con la Constitución Política y que justifique la intervención del juez constitucional. 1.3.
En esos casos, corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento de: i) los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; ii) la existencia de una o varias causales especiales de procedibilidad; y iii) la configuración de un error en la providencia judicial acusada que haga que esta riña de manera abierta con la Constitución Política y sea incompatible con la jurisprudencia constitucional. 2.
Planteamiento del problema jurídico 2.1. Analizado el escrito de tutela, se observa que en el caso se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de este mecanismo constitucional contra providencias judiciales. 2.2. Vistos los antecedentes expuestos, corresponde a la Sala establecer si el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A al proferir la sentencia del 6 de junio de 2019 incurrió en defecto sustantivo. 3.
Alcance del defecto sustantivo y su análisis en el caso 3.1. El defecto sustantivo es el vicio relacionado con la interpretación y aplicación de las disposiciones que integran el ordenamiento jurídico. Algunos de los eventos en los que se presenta es cuando la autoridad judicial funda su decisión en una norma que no tiene relación con el asunto de debate, cuando omite aplicar la disposición que regula el tema sobre controversia o cuando realiza una interpretación irrazonable de la norma. 3.2.
La accionante argumentó que la Sección Segunda – Subsección A del Consejo de Estado incurrió en este vicio por varias razones. 3.2.1. La interesada indicó que la sanción moratoria debe empezarse a contabilizar a partir de la fecha en que la entidad paga tardíamente las cesantías. Esa interpretación se origina en que solo en ese instante se conoce exactamente cuántos días de mora se causaron.
A su juicio, solo en ese momento tiene sentido solicitar el pago de la sanción. La autoridad judicial, por su parte, concluyó que la prescripción de la sanción moratoria se contabiliza a partir de la fecha en que es exigible la obligación. Debe decirse, en primera medida, que si bien la accionante planteó cuál era su interpretación, no desarrolló qué norma presuntamente contrarió la Sección Segunda – Subsección A del Consejo de Estado, en el análisis de la prescripción. La interesada se limitó a exponer por qué en su criterio resulta más “sensato” que la prescripción de la sanción inicie una vez la administración pague tardíamente las cesantías.
Pero lo cierto es que no fundamentó exactamente las razones por las que la interpretación de la autoridad resulta presuntamente contraria a la ley. Más allá de lo anterior, lo cierto es que la tesis de la accionante contradice la postura unificada de la autoridad en materia laboral administrativo sobre el asunto debatido, pues desde el año 2016 la Sección Segunda del Consejo de Estado aclaró que la prescripción se contabiliza desde que se hace exigible el pago de la sanción. A partir de ese momento, el trabajador cuenta con tres años para reclamarla, so pena de que opere la prescripción. Así lo explicó en la Sentencia de Unificación de 25 de agosto de 2016: “Por ende, es a partir de que se causa la obligación -sanción moratoria- cuando se hace exigible, por ello, desde allí, nace la posibilidad de reclamar su reconocimiento ante la administración, pero si la reclamación se hace cuando han transcurrido más de 3 años desde que se produjo el incumplimiento, se configura el fenómeno de prescripción, así sea en forma parcial”.
Del fragmento se desprende que la autoridad judicial accionada no efectúo una interpretación errada de la figura de la prescripción. Al contrario, la resolución del caso se fundamentó en una sentencia de unificación, que por su naturaleza constituye una verdadera fuente formal de derecho, y en consecuencia, constituye la regla de derecho aplicable. 3.2.2.
El otro de argumento expuesto por la accionante consistió en que la autoridad judicial no debió recurrir a la sentencia de unificación referida, porque el análisis realizado en esa providencia giró en torno a la sanción moratoria consagrada en la Ley 50 de 1990, norma que no es aplicable en su caso particular. Es cierto que la Sentencia de Unificación aludida basó el estudio de la sanción moratoria en la Ley 50 de 1990.
Sin embargo, esto no significa que la Sección Segunda – Subsección A del Consejo de Estado hubiese errado al acudir a esa providencia, puesto que la autoridad judicial la empleó para argumentar que la norma aplicable para efectos de la prescripción es el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral. Entonces, no porque en exista una alusión a la Ley 50 de 1990, significa que la autoridad judicial tuviese que abstenerse de citar la Sentencia de Unificación, más cuando a lo que se refirió la Sección accionada era a que existía consenso respecto a que el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral es la norma aplicable para resolver controversias sobre la prescripción de la sanción moratoria.
Disposición que, justamente, fue la empleada por la Sección Segunda – Subsección A del Consejo de Estado para resolver el caso de la accionante. 3.3. Finalmente, no se observa la configuración de un error ostensible, manifiesto y flagrante que riña de manera directa con la Constitución Política, elemento indispensable en los eventos en que se controvierte una decisión proferida por un alta Corte.
Como se explicó, la decisión de la autoridad judicial sobre la prescripción se fundamentó en el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral y en la jurisprudencia unificada sobre el tema. Entonces, antes que incurrir en un error trasgresor de la Constitución Política, la Sección accionada decidió el caso con fundamento en las reglas de derecho aplicables, el debido proceso y el derecho a que casos similares se resuelvan de igual forma. 3.4.
Por lo expuesto, la Sala concluye que la Sección Segunda – Subsección A del Consejo de Estado no incurrió en defecto sustantivo. Motivo por el que se negará el amparo de tutela solicitado. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Negar el amparo de tutela solicitado por Luz Mery Sánchez Sandoval, por las razones expuestas en la parte motiva del fallo. 2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. De no ser impugnada, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. | | | | | | | | | | | | |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | |Presidente de la Sala |Consejera | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |MILTON CHAVES GARCÍA |JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ | |Consejero |Consejero | ----------------------- [1] Folio 19. [2] Folio 40. [3] Folio 51.