73001-23-33-000-2017-00236-01 — Consejo de Estado

RECURSO DE APELACIÓN EN ACCIÓN POPULAR / VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS A LA REALIZACIÓN DE LAS CONSTRUCCIONES, EDIFICACIONES Y DESARROLLOS URBANOS RESPETANDO LAS DISPOSICIONES JURÍDICAS, DE MANERA ORDENADA, Y DANDO PREVALENCIA AL BENEFICIO DE LA CALIDAD DE VIDA DE LOS HABITANTES - Por ubicación de bodega destinada al almacenamiento de maíz en zona residencial [L]a Sala observa que existe afectación del derecho colectivo contemplado en el artículo 4 literal m) de la Ley 472 de 1998, debido a que la bodega destinada al almacenamiento de maíz, ubicada (…) en el Barrio Centro del Municipio de Valle de San Juan – Tolima, se encuentra en una zona definida por la respectiva herramienta de ordenación del territorio como de uso principalmente residencial.

Es de resaltar que el recurrente no demostró que hubiera ejercido la actividad de almacenamiento de maíz con anterioridad a la aprobación del E.O.T. vigente en el Municipio de Valle de San Juan, esto es, antes del 18 de febrero de 2002, y mucho menos si con respecto a la herramienta de ordenación del territorio anterior a la actual –si es que la hubo- dicha actividad estuviere expresamente autorizada en la zona (…) Es decir, no le asiste razón al apelante cuando sostiene que las órdenes impartidas por el juez de la acción popular afectan de manera súbita o repentina sus intereses, toda vez que es deber de los administrados actuar con diligencia a la hora de ejercer sus derechos y libertades.

Es por ello que, al propietario o titular de la actividad económica de almacenamiento de maíz, le corresponde acreditar, desde el inicio, que su actividad económica se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico vigente e incluso asumir las conductas necesarias para adecuarse a los cambios que este exija. En otras palabras, si el administrado, en un primer momento, desconoció el orden jurídico establecido, el mero paso del tiempo no torna su situación conforme a derecho.

Y si posteriormente, la autoridad competente adopta las medidas necesarias para restablecer la juridicidad afectada, no resulta válido que el asociado alegue su propia culpa en su favor. En este caso las determinaciones impartidas por el juez de la acción popular en relación con el ejercicio de la actividad urbanística conforme al ordenamiento jurídico (…) están encaminadas a que se respete el orden jurídico establecido y, específicamente, a que se haga prevalecer el beneficio, la calidad de vida y la convivencia pacífica de las personas.

Sin lugar a dudas, el contenido del derecho colectivo amparado impone el mandato de hacer primar el interés general por sobre el particular. Así, resulta inadmisible la solicitud planteada por el recurrente dirigida a que se le permita la continuación de la actividad de almacenamiento de granos de maíz en una zona en la que el uso del suelo resulta totalmente incompatible.

Adicionalmente, tampoco resulta oportuno ampliar el término otorgado por el a quo de (6) meses para que efectué el traslado de su actividad económica a un sector cuyo uso sea permitido. FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998 - ARTÍCULO 4 LITERAL M CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDES Bogotá D.C., catorce (14) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 73001-23-33-000-2017-00236-01(AP) Actor: ASOCIACIÓN ÉTICA Y TÉCNICA Demandado: ADOLFO GUAYARA MOSCOSO Y OTROS La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por Adolfo Guayara Moscoso en su calidad de demandado, en contra de la sentencia de 14 de marzo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima.

SOLICITUD La entidad sin ánimo de lucro denominada Asociación Ética y Técnica, en ejercicio de la acción popular establecida en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por las leyes 472 de 1998[1] y 1437 de 2011[2], presentó demanda[3] en contra del ciudadano Adolfo Guayara Moscoso; de la Alcaldía Municipal de Valle de San Juan (Tolima) – Secretaría de Planeación y Salud; de la Gobernación del Tolima – Secretaría de Salud Departamental – Dirección de Salud Pública; y de la Procuraduría Judicial Ambiental y Agraria del Tolima, con miras a obtener la protección de los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas y al goce de un ambiente sano, los cuales consideró afectados con ocasión de los impactos generados por la actividad de almacenamiento de maíz que se realiza en una bodega ubicada en la Carrera 4ª N.º 5 – 03 del Municipio de Valle de San Juan – Tolima, tales como presencia de plagas, emisiones de pelusa, ruido a altas horas de la noche y dispersión de pesticidas; todo lo cual repercute negativamente en el ambiente y la salud de la comunidad.

LOS HECHOS Los hechos que fundamentaron la demanda de la acción popular fueron los siguientes: II.1. En el inmueble ubicado en la Carrera 4ª N.º 5 – 03 del Municipio de Valle de San Juan – Tolima, cuyo propietario es Adolfo Guayara Moscoso, opera una bodega de almacenamiento y procesamiento de grandes cantidades de maíz. II.2. Las actividades que se desarrollan en el inmueble referido permiten: i) el mal uso del espacio público; ii) que abunde en el aire una pelusa que se esparce en el sector y se cuela en las viviendas vecinas; iii) ruido a altas horas de la noche; iv) contaminación del aire por el uso de pesticidas para el control de plagas que a pesar de ello no se logran exterminar; y, v) problemas ambientales y de salud en la comunidad.

II.3. El 20 de agosto de 2015, el Grupo de Inspección, Vigilancia y Control de Alimentos y Zoonosis de la Secretaría de Salud de la Gobernación del Tolima realizó inspección sanitaria a la bodega mencionada y determinó que esta cumplía con la normativa vigente[4], sin que para ese momento contara con los respectivos permisos para desarrollar la referida actividad industrial en ese lugar.

II.4. Las autoridades accionadas están omitiendo el cumplimiento de sus funciones de vigilancia, control y supervisión, al no adoptar medidas concretas y definitivas encaminadas a garantizar la protección del interés general y de los derechos colectivos de los habitantes del Municipio de Valle de San Juan. PRETENSIONES La parte actora formuló las siguientes pretensiones: “1.

Que se declare vulnerados los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas y al ambiente sano. 2. Que como consecuencia de la declaración anterior, se ordene a las accionadas adoptar las medidas necesarias tendientes a impedir el almacenamiento y/o procesamiento de maíz en el bien inmueble ubicado en la Carrera 4ª N.º 5 – 03, Barrio Centro de esta localidad, identificado con la ficha catastral N.° 010000270006001 y matricula inmobiliaria N.° 350 – 23013 de propiedad del señor: Adolfo Guayara, o quien ostente esta calidad de propietario. 3.

Se exhorte al Municipio de Valle de San Juan – Tolima y a la Gobernación del Tolima – Secretaría de Salud – Dirección de Salud Pública, para que en lo sucesivo adelante acciones policivas respectivas e imponer las sanciones por la inobservancia de los deberes respectivos”. ACTUACIÓN PROCESAL IV.1. El Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo del Tolima, mediante auto de 15 de mayo de 2017[5], admitió la demanda y ordenó la notificación y el traslado correspondientes a las personas accionadas a fin de que contestaran, propusieran excepciones y aportaran y/o solicitaran la práctica de las pruebas, así como al Agente del Ministerio Público y al Defensor del Pueblo; de igual forma dispuso comunicar la acción de la referencia a los miembros de la comunidad.

IV.2. El mismo Despacho, por auto de 5 de marzo de 2018[6], reconoció como coadyuvantes de la parte demandante a la Clínica Jurídica de Derechos Humanos e Interés Público de la Universidad de Ibagué[7] y a la Defensoría del Pueblo – Regional Tolima[8]. CONTESTACIONES DE LA DEMANDA V.1. El Procurador Judicial II Ambiental y Agrario para el Tolima, mediante escrito aportado el 9 de junio de 2017[9], procedió a contestar la demanda manifestando estar de acuerdo con los hechos y las pretensiones que allí se plantean, sin embargo, aclaró que dicha Agencia sí ha cumplido con el cometido estatal de velar por la conservación de los principios constitucionales.

De otro lado, propuso la excepción de “falta de legitimación en la causa por pasiva”, en tanto al Ministerio Público no le es atribuible algún tipo de conducta que afecte los derechos colectivos invocados y, por el contrario, se encuentra demostrado que tal Agencia ha desplegado actividades de acompañamiento dirigidas a que la Alcaldía Municipal de Valle de San Juan y la Gobernación del Tolima cumplan a cabalidad sus competencias en materia de inspección, vigilancia y control sanitario.

V.2. La apoderada judicial de la Gobernación del Tolima, mediante escrito presentado el 16 de junio de 2017[10], solicitó que se declararan probadas las excepciones de: i) “falta de legitimación en la causa por pasiva” y ii) “excepción genérica”. En tal sentido, anotó que la Secretaría de Salud ha cumplido con sus obligaciones en materia de inspección, vigilancia y control en aras de garantizar la inocuidad de los alimentos de la bodega de maíz objeto de la controversia, realizando las visitas solicitadas por los accionantes y proponiendo las recomendaciones técnicas necesarias, las cuales han sido acatadas por el dueño de la bodega.

V.3. El apoderado judicial de la Alcaldía Municipal de Valle de San Juan – Tolima, mediante escrito enviado el 3 de agosto de 2017[11], solicitó que se desestimaran las pretensiones de la demanda en consideración a que: i) la base fundamental del desarrollo económico del Municipio de Valle de San Juan es el maíz, luego entonces, es muy común que en época de cosecha el grano de maíz sea almacenado en las casas de los habitantes; ii) todas y cada una de las solicitudes interpuestas ante la Administración Municipal han sido contestadas de manera oportuna; iii) el esquema de ordenamiento territorial –E.O.T.- del Municipio “no se ha realizado ni actualizado”, motivo por el cual no es posible sostener que las bodegas de maíz se encuentran en zona de exclusión para ese tipo de actividades; iv) la actividad de almacenamiento de maíz no afecta la salud ni la tranquilidad de los vecinos; v) la administración municipal ejerce un control ambiental periódico de dichos inmuebles mediante la realización de visitas en las que se ha verificado la ausencia de roedores, contaminación ambiental y auditiva; vi) mediante Acta de 20 de agosto de 2015, el Grupo de Inspección, Vigilancia y Control de Alimentos y Zoonosis de la Secretaría de Salud Departamental otorgó al establecimiento objeto de debate un “concepto sanitario favorable”; vii) de acuerdo al Oficio N.º 3034, código 170.171 de 5 de abril de 2017, la Secretaría mencionada informó que con ocasión de la visita de inspección sanitaria de 17 de junio de 2016, se obtuvo como resultado que las condiciones sanitarias del predio, los equipos y utensilios y el personal correspondiente cumplen con concepto favorable del 94%; viii) el 18 de abril de 2017 el Procurador Ambiental y Agrario junto con personal de la Alcaldía Municipal, la Personería y la sociedad civil, practicaron una visita al inmueble donde se desarrollan las actividades cuestionadas, concluyendo, entre otras cosas, que debían mejorarse algunos aspectos, pero que una vez corregidos no estaba en riesgo la salud de las personas; y ix) las bodegas son de tránsito del maíz, más no para su almacenamiento.

V.4. El apoderado judicial de Adolfo Guayara Moscoso, mediante escrito allegado el 22 de junio de 2017[12], se opuso a las pretensiones de la demanda, con base en las siguientes consideraciones: i) Las entidades de control ambiental y sanitario han cumplido con los controles pertinentes y han encontrado que las instalaciones de la bodega de almacenamiento de maíz de propiedad de Adolfo Guayara, se ajustan a la regulación aplicable, tal y como se puede advertir de las visitas realizadas el 20 de agosto de 2015, por la Secretaría de Salud Departamental del Tolima; el 18 de abril de 2017, por el Procurador Judicial; y las de 18 de abril y mayo de 2017, por el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos - Invima. ii) No es cierto que abunden roedores, pues se realiza control de plagas por medio de la fumigación; sin embargo, tal y como se expone en el certificado de fumigación, no se genera contaminación ni daño ambiental en el sector y tampoco se genera contaminación auditiva porque las actividades finalizan a las 19:00 horas. iii) En el sector donde se ubica la bodega de Adolfo Guayara existen otras 18 bodegas de almacenamiento de maíz. Por lo anterior, propuso las excepciones que denominó: i) “falta de legitimación en la causa por pasiva”, teniendo en cuenta que la actividad comercial de Adolfo Guayara se realiza dentro del marco legal y con el control de las autoridades competentes; ii) “falta de amenaza, vulneración o agravio de los derechos e intereses colectivos”, porque Adolfo Guayara no ha desplegado alguna conducta que atente contra los derechos colectivos alegados como conculcados; iii) “inexistencia de obligación”, en tanto que no hay alguna disposición que le imponga a Adolfo Guayara el deber de cumplir con las pretensiones de la demanda; iv) “ausencia de prueba”, puesto que la asociación demandante no allegó al proceso pruebas que demostraran la afectación de los derechos invocados por parte de Adolfo Guayara; y, v) “genérica o de oficio”.

AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO El Magistrado Sustanciador del proceso, mediante auto de 5 de marzo de 2018[13], declaró fallida la audiencia especial de que trata el artículo 27 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998, debido a que no hubo acuerdo sobre el proyecto de pacto de cumplimiento. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Tolima, al resolver el asunto puesto bajo su consideración, encontró demostrada la afectación directa de los derechos colectivos al ambiente sano y a la salubridad y seguridad públicas de los habitantes del sector, en razón a que la Alcaldía Municipal de Valle de San Juan permitió el funcionamiento de varias bodegas de almacenamiento de grandes cantidades de maíz – entre estas la de propiedad de Adolfo Guayara Moscoso, en una zona que no está autorizada para ello, toda vez que de conformidad con el E.O.T. (Acuerdo Municipal N.º 001 de 18 de febrero de 2002), dicha zona está catalogada como “residencial” y, por tanto, el uso del suelo únicamente puede ser destinado para vivienda unifamiliar, bifamiliar o multifamiliar (uso principal) o para el desarrollo de actividades de comercio a menor escala como las tiendas (uso compatible).

Pese a que las diferentes inspecciones realizadas en la bodega de propiedad de Adolfo Guayara determinaran que allí se cumple con la reglamentación de sanidad vigente, el Tribunal precisó que la perturbación de los derechos invocados se concretó en que la comunidad de la zona afectada se ve expuesta a condiciones que no están permitidas en el suelo que habitan, es decir, al material particulado que expele el cereal y a todos los efectos que su almacenamiento propicia en un sector que no está destinado para tal fin, tales como la aparición de roedores y plagas, el ingreso y salida de vehículos de carga y el ruido, entre otros.

El a quo agregó que el hecho de que el E.O.T. de Valle de San Juan actualmente no prevea la actividad de almacenamiento y procesamiento de maíz, ello no habilita su ejercicio en una zona urbana; por el contrario, a lo que obliga es a adelantar la actualización correspondiente para que se determinen con precisión las áreas en las que se faculte el despliegue de dicho tipo de actividades, máxime cuando constituyen el pilar fundamental de la economía local.

En consecuencia, el Tribunal, mediante sentencia de 14 de marzo de 2019[14], decidió: “Primero. DECLÁRENSE imprósperos los medios exceptivos propuestos por las entidades y el particular demandados en el presente asunto, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia. Segundo. DECLÁRENSE vulnerados los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda, esto es, al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias y la seguridad y salubridad públicas, con la actividad de almacenamiento y procesamiento de maíz que adelanta el señor Adolfo Guayara Moscoso en el bien inmueble ubicado en la carrera 4 No. 5-03 del Municipio de Valle de San Juan, conforme lo indicado en parte motiva de esta providencia. Tercero. Como consecuencia de lo anterior, IMPÁRTANSE las siguientes órdenes con miras a superar la afectación de los derechos colectivos declarados como amenazados en esta sentencia, así: a) ORDENAR al señor Adolfo Guayara Moscoso y al Municipio de Valle de San Juan que, en un término no superior a seis (6) meses, siguientes a la ejecutoria de esta providencia, adelanten la reubicación de la bodega de almacenamiento de maíz que funciona en la carrera 4 No. 5-03 del Municipio de Valle de San Juan, a un lugar en el que, de acuerdo a su actividad, resulte compatible con el uso del suelo de dicha localidad. b) ORDENAR al Municipio de Valle de San Juan que, con el acompañamiento del Departamento del Tolima y en coordinación con la Corporación Autónoma Regional del Tolima CORTOLIMA, dando cabal cumplimiento a las disposiciones que rigen la materia, en un plazo no superior a un (1) año siguiente a la ejecutoria de la sentencia, proceda a adelantar la actualización del Esquema de Ordenamiento Territorial adoptado mediante el Acuerdo 001 del 18 de febrero de 2002, delimitando de manera clara y precisa las áreas de desarrollo comercial en las que se pueda adelantar la actividad de almacenamiento y procesamiento de maíz, garantizando el acatamiento de los requisitos técnicos y fitosanitarios correspondientes. c) Una vez se cuente con la actualización del Esquema de Ordenamiento Territorial, ORDENAR el Municipio de Valle de San Juan que en un plazo no superior a seis meses (6) siguientes, en coordinación con el Departamento del Tolima – Secretaria de Salud, garantice el traslado de Ia totalidad de actividad económica de almacenamiento y procesamiento de maíz al Iugar destinado para tal fin en el EOT, verificándose el cumplimiento de Ios requisitos sanitarios y técnicos respectivos. d) INSTAR a la Procuraduría Ambiental y Agraria para el Tolima, para que continúe adelantando el acompañamiento, vigilancia y si es del caso, la imposición de las sanciones a que haya lugar en el marco de sus competencias, con el fin que se logre el acatamiento cabal de esta sentencia judicial por parte del Municipio de Valle de San Juan, el Departamento del Tolima y el señor Adolfo Guayara Moscoso.

Cuarto. ORDENASE al Municipio de Valle de San Juan, Departamento del Tolima y señor Adolfo Guayara Moscoso, la remisión trimestral de los informes contentivos de las labores decretadas por esta Corporación, término que empezará a contarse a partir de la ejecutoria de la presente decisión. Quinto. DISPÓNGASE la integración de un comité de verificación, el cual estará conformado por el Magistrado Ponente de esta decisión, el agente del Ministerio Público, el Procurador Ambiental y Agrario para el Tolima, el Alcalde de Valle de San Juan, el señor Adolfo Guayara Moscoso, el Gobernador del Departamento del Tolima o su delegado, el Defensor del Pueblo Regional Tolima o su delegado, el representante de la Clínica Jurídica de Derechos Humanos e Interés Público de la Universidad de Ibagué, y un delegado de la Corporación Autónoma Regional del Tolima CORTOLIMA.

Sexto. ABSTENERSE de condenar en costas, conforme a los razonamientos expuestos en la parte motiva de esta sentencia. […]”.

FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN El apoderado judicial de Adolfo Guayara Moscoso, mediante escrito presentado el 21 de marzo de 2019[15], interpuso recurso de apelación solicitando, de manera principal, que se revoquen los ordinales primero, segundo y tercero, literal a) de la sentencia de primera instancia o, en su defecto, se modifique el referido literal a) del ordinal tercero, en el sentido de que se le conceda a su representado el plazo de un (1) año para la reubicación de la bodega de almacenamiento de maíz de su propiedad, a partir del momento en que la Administración Municipal del Valle de San Juan delimite de manera clara y detallada el sector geográfico para instalar bodegas para el desarrollo de ese tipo de actividades.

Esta solicitud está fundamentada en las siguientes consideraciones: i) Las órdenes impartidas por el Tribunal Administrativo del Tolima afectan los intereses de Adolfo Guayara, en primer lugar, porque la bodega de su propiedad se encontraba cumpliendo con las directrices de salubridad pública ordenadas por las autoridades competentes y, en segundo lugar, debido a que el cambio de la bodega afecta de manera improvista su patrimonio en tanto que supone incurrir en gastos de reubicación y de adecuaciones especiales para continuar con la actividad mercantil. ii) La actividad de almacenamiento de maíz realizada por Adolfo Guayara no está afectando los derechos colectivos invocados, pues las entidades de control ambiental y sanitario competentes, con ocasión del respectivo ejercicio de la función de control: (i) nunca han impuesto algún tipo de sanción en relación con la actividad;

(ii) determinaron que la actividad se desempeñaba de conformidad con la normatividad ambiental y sanitaria y que no genera ningún tipo de contaminación o de plagas; (iii) constataron que se cuenta con un plan aprobado de saneamiento básico de bodega de maíz; y (iv) tienen conocimiento de que en el sector existen 18 bodegas de almacenamiento de maíz. iii) No es cierto que Adolfo Guayara destinara la bodega de su propiedad para la transformación o el procesamiento del maíz. iv) Para que Adolfo Guayara proceda a reubicar la bodega de su propiedad, es necesario, en primer lugar, que la Administración Municipal delimite de manera clara y detallada las áreas de desarrollo comercial donde se habilite la actividad de almacenamiento de maíz. En tal sentido propone que el plazo de seis (6) meses para reubicar la bodega objeto de la orden judicial, sea contabilizado a partir de que la Administración Municipal cumpla con las órdenes judiciales que le fueron impuestas. v) Con todo, el término de seis (6) meses para cumplir con la reubicación de la bodega resulta insuficiente, toda vez que no resulta fácil conseguir y adecuar el terreno, construir la bodega y realizar las adecuaciones sanitarias y ambientales correspondientes, todo lo cual supone un gasto aproximado de $400´000.000.

Por ello, solicitó que el referido plazo contenido en la sentencia de primera instancia sea ampliado a un (1) año. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA La totalidad de sujetos procesales guardaron silencio en esta etapa procesal. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado (E), mediante escrito aportado el 12 de agosto de 2019[16], rindió concepto en el cual solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se nieguen las pretensiones de la demanda, en atención a que las pruebas incorporadas al proceso sólo se refieren a las condiciones sanitarias del interior de las instalaciones para el almacenamiento del maíz, más no registran la ocurrencia de algún tipo de afectación con ocasión de la trascendencia de dichas condiciones a la comunidad, y más teniendo en cuenta que la región tiene vocación agrícola.

Además, la vulneración de las normas del E.O.T. tampoco constituye prueba de la afectación de los derechos colectivos invocados. CONSIDERACIONES DE LA SALA XI.1. Competencia De conformidad con lo establecido en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998[17], en concordancia con lo preceptuado en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[18] y con el artículo 13 del Acuerdo N.° 080 de 2019[19], la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias proferidas en primera instancia por los Tribunales Administrativos, en el marco de las acciones populares.

XI.2. Las acciones populares y su procedencia La acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por las leyes 472 de 5 de agosto de 1998 y 1437 de 18 de enero de 2011, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando estos resulten perturbados por un daño contingente; por un peligro o amenaza; o por un agravio o vulneración, atribuibles a la conducta activa u omisiva de cualquiera persona, natural o jurídica, sea esta de derecho público o privado[20].

Tanto la jurisprudencia Constitucional[21], como de esta Corporación[22], ha reiterado que el derecho colectivo es aquel cuyo uso y goce se encuentra a disposición de cualquier persona, sin obedecer, en principio, a algún tipo de condición; es decir que, por oposición al derecho subjetivo, no es posible que el disfrute y, por consiguiente, la titularidad del derecho colectivo recaigan exclusivamente sobre el patrimonio de una sola persona o de un grupo específico de personas.

Así pues, por antonomasia, la titularidad de los derechos colectivos tiene algún nivel de indeterminación. Es por ello que, respondiendo a esa realidad, el artículo 12 de la Ley 472 de 1998 permitió que el mecanismo dispuesto para la protección de derechos colectivos, esto es, la acción popular, sea incoado por “toda persona natural o jurídica”.

La Corte Constitucional se ha pronunciado en distintas ocasiones[23] acerca de la naturaleza de la acción popular, y ha establecido que este mecanismo se caracteriza por: “[…] (i) ser una acción constitucional especial, lo que significa a) que es el mecanismo dispuesto por el constituyente para la protección de un grupo específico de derechos constitucionales, los derechos colectivos, b) que el legislador ordinario no puede suprimir esta vía judicial y c) que le aplican, particularmente, los principios constitucionales;

(ii) por ser pública, en tanto dota a todas las personas, sin necesidad de obrar por intermedio de un apoderado judicial, de un instrumento para poner en movimiento al Estado en su misión de respetar, proteger y garantizar los derechos colectivos frente a las actuaciones de autoridades o de cualquier particular; (iii) por ser de naturaleza preventiva, motivo por el cual, basta que exista la amenaza o riesgo de que se produzca una vulneración para que ésta proceda, pues su objetivo es ‘precaver la lesión de bienes y derechos que comprenden intereses superiores de carácter público y que por lo tanto no pueden esperar hasta la ocurrencia del daño’;

(iv) por ser también de carácter restitutorio, en razón a que tiene como finalidad el restablecimiento del uso y goce de los derechos e intereses colectivos […]”[24]. En relación con el carácter preventivo de las acciones populares, tanto la Corte Constitucional[25] como el Consejo de Estado[26], han establecido que la prosperidad de la acción popular no depende de que exista un daño o perjuicio, pues la posibilidad de que se vulnere un derecho colectivo es razón suficiente para que el juez conceda la acción y adopte las medidas necesarias para evitar que la vulneración se presente.

Según lo ha señalado el Consejo de Estado en forma reiterada[27], los supuestos sustanciales para la procedencia de las acciones populares son: (i) la existencia de una acción u omisión por parte de autoridades públicas o de los particulares, en relación con el cumplimiento de sus deberes legales[28], (ii) la existencia de un daño contingente, peligro, amenaza, o vulneración de derechos o intereses colectivos; y (iii) la relación de causalidad entre la acción u omisión, y la afectación de los derechos e intereses mencionados[29].

XI.3. Planteamiento del problema XI.3.1. La entidad sin ánimo de lucro demandante le atribuyó a Adolfo Guayara Moscoso, a la Alcaldía Municipal de Valle de San Juan (Tolima), a la Gobernación del Tolima y a la Procuraduría Judicial Ambiental y Agraria del Tolima, la afectación de los derechos colectivos relacionados con la seguridad y salubridad públicas y con el goce de un ambiente sano, en razón a que, con ocasión de la actividad de almacenamiento de maíz que se realiza en una bodega ubicada en la Carrera 4ª N.º 5 – 03 del Municipio de Valle de San Juan – Tolima, se están generando en el sector presencia de plagas, emisiones de pelusa, ruido a altas horas de la noche y dispersión de pesticidas; todo lo cual repercute negativamente en el ambiente y la salud de la comunidad.

XI.3.2. El Tribunal Administrativo del Tolima, mediante sentencia de 14 de marzo de 2019, accedió al amparo de los derechos colectivos invocados, debido a que encontró acreditado que la Alcaldía Municipal de Valle de San Juan permitió el funcionamiento de varias bodegas de almacenamiento de maíz en una zona que no está autorizada para ello, toda vez que de conformidad con el E.O.T., dicha zona está catalogada como “residencial” y, por tanto, el uso del suelo únicamente puede ser destinado para vivienda unifamiliar, bifamiliar o multifamiliar (uso principal) o para el desarrollo de actividades de comercio a menor escala como las tiendas (uso compatible).

En ese sentido, el Tribunal indicó que la comunidad de la zona afectada se ve sometida a condiciones que no resultan propias del suelo en el que habita, como al material particulado que expele el cereal y a todos los efectos que su almacenamiento propicia en una zona que no está destinada para tal fin, tales como aparición de roedores, plagas, ingreso y salida de vehículos de carga, ruido, entre otros.

En tal virtud, el Tribunal ordenó la reubicación de la bodega de propiedad de Adolfo Guayara Moscoso a un lugar donde la actividad de almacenamiento de maíz sea compatible con el uso del suelo, al igual que dispuso que la Administración Municipal de Valle de San Juan proceda a actualizar el E.O.T. delimitando con precisión las áreas donde quede habilitada la actividad de almacenamiento de maíz, y así, con base en esta actualización, garantice el traslado de la totalidad de bodegas que ejercen la referida actividad, del área residencial a la nueva zona destinada para ello.

XI.3.3. Inconforme con la determinación de primera instancia, Adolfo Guayara Moscoso interpuso recurso de apelación aduciendo, fundamentalmente: i) que la actividad de almacenamiento de maíz no afecta los derechos colectivos amparados porque cumple con las disposiciones en materia ambiental y sanitaria; ii) antes de reubicar su bodega es necesario que la Administración Municipal delimite las áreas donde se habilite la actividad de almacenamiento de maíz; y, iii) la orden de reubicación no considera las grandes dificultades logísticas ni la afectación que ello supone para su patrimonio.

XI.3.4. Así las cosas, le corresponde a la Sala determinar si ¿existe afectación de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y a la salubridad pública, por cuenta de los impactos ambientales y sanitarios generados con ocasión de la actividad de almacenamiento de maíz? Sin perjuicio de lo anterior, la Sala advierte que el pronunciamiento estimatorio de las pretensiones emitido en primera instancia por el Tribunal Administrativo del Tolima, no sólo tuvo como fundamento que la actividad de almacenamiento de maíz que se desarrolla en la bodega de propiedad del recurrente estuviera afectando a la comunidad por cuenta del material particulado que expele el cereal, por la aparición de plagas o por el ruido, sino que también tuvo en consideración que, de conformidad con la reglamentación local del uso del suelo, dicha actividad no se encuentra habilitada en el sector circundante.

En ese sentido valga aclarar que resulta factible que el presunto desconocimiento de algunas de las disposiciones de la respectiva herramienta de ordenamiento territorial, conduzca al menoscabo del derecho colectivo a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

Así pues, para efectos de emitir un pronunciamiento en torno a la posible vulneración del derecho colectivo mencionado, la Sala precisará si el contenido de la acción de la referencia se ajusta a los criterios que el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo ha definido para proferir, en el marco del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, decisiones ultra y extra petita sin afectar de manera desproporcionada el principio de congruencia procesal y el derecho fundamental al debido proceso.

Cumplido lo anterior, la Sala indagará si ¿existe afectación del derecho colectivo a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, debido a la ubicación de una bodega destinada al almacenamiento de maíz en una zona definida por la respectiva herramienta de ordenación del territorio como de uso principalmente residencial? XI.4.

Núcleo esencial de los derechos colectivos presuntamente violados Previo a la resolución del caso concreto, la Sala considera necesario hacer referencia al marco conceptual de los derechos colectivos contemplados en los literales a), g) y m) del artículo 4° de la Ley 472 de 1994. XI.4.1. El derecho colectivo a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes El artículo 2° de la Constitución Política de Colombia señala que son fines esenciales del Estado, entre otros, “[…] servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; […], mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. […]”.

Igualmente, se estableció que “[…] [l]as autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”. [Subraya la Sala]. Adicionalmente, el artículo 311 de la Constitución, preceptúa que “[a]l municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes”. [Subraya la Sala].

Un entendimiento sistemático de las disposiciones superiores indicadas, entre otras[30], permite destacar que el ejercicio del deber constitucional de programar, coordinar y ordenar el desarrollo armónico, coherente e integrado del territorio, en el marco de la función administrativa[31], constituye una herramienta para garantizar la eficacia de postulados constitucionales, tales como la propiedad privada, la productividad y la competitividad, el trabajo, la convivencia pacífica, el goce a un ambiente sano, la participación, la igualdad material, la intimidad, la dignidad y la paz, así como para promover, en el marco de un orden justo, el respeto de los derechos y las libertades ajenas sin abusar de las propias.

Justamente en razón a lo anterior fue que la Ley 472 de 5 de agosto de 1998 reconoció como derechos e intereses colectivos los relacionados con “[…] [l]a realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes”.

Una lectura literal del derecho colectivo bajo examen podría sugerir que se limita a imponer un conjunto de restricciones y requerimientos en torno a la actividad constructiva. Sin embargo, nótese cómo la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante sentencia de 21 de febrero de 2007 (C.P: Alier Eduardo Hernández Enríquez)[32], a partir del concepto de urbanismo, le confiere a este derecho y a otros derechos e intereses relacionados, un contenido con una dimensión que resulta acorde con el valor constitucional de la primacía del interés general de los asociados.

Veamos: “Por urbanismo debe entenderse, según el diccionario de la real academia de la lengua española, lo siguiente: El conjunto de conocimientos relativos a la creación, desarrollo, reforma y progreso de las poblaciones según conviene a las necesidades de la vida humana. Por consiguiente, el núcleo esencial del derecho colectivo comprende los siguientes aspectos: Respeto y acatamiento del principio de función social y ecológica de la propiedad (inciso segundo artículo 58 C.P.).

Protección del espacio público procurando adelantar cualquier tipo de construcción o edificación con respeto por el espacio público, el patrimonio público, y la calidad de vida de los demás habitantes. Respetar los derechos ajenos y no abusar del derecho propio (art. 95 numeral 1 C.P.). Atender los procesos de cambio en el uso del suelo, en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible (art. 3º ley 388 de 1997).

El acatamiento a la ley orgánica de ordenamiento territorial – aún no expedida por el Congreso de la República - y los planes de ordenamiento territorial que expidan las diferentes entidades territoriales del país (art. 288 C.P.). Planes de ordenamiento territorial que sirven de guía y mapa para que el desarrollo urbano se haga de manera ordenada, coherente, de tal manera que prevalezca el interés general sobre el particular, y se garantice la aplicación de las disposiciones político – administrativas – de organización física- contenidas en los mismos (art. 5º ley 388 de 1997).

Cumplimiento de los preceptos normativos sobre usos del suelo; alturas máximas de construcción; cupos mínimos de parqueo; especificaciones técnicas y de seguridad; cesiones obligatorias al distrito; necesidad de obtener licencias de urbanismo y construcción; existencia de conexiones para los servicios públicos domiciliarios, entre otros. Entonces, para la Sala es claro que el derecho señalado en el literal m) del artículo 4º de la ley 472 de 1998, corresponde a la obligación que le impone el legislador a las autoridades públicas y particulares, en general, de acatar plenamente los preceptos jurídicos que rigen la materia urbanística es decir la forma como progresa y se desarrolla una determinada población, en términos de progreso físico y material, asentada en una determinada entidad territorial – bien sea en sus zonas urbanas o rurales- con miras a satisfacer plenamente las necesidades de la población”. [Resalta la Sala].Con una visión teleológica o finalística del orden jurídico establecido, el Consejo de Estado aclara que el derecho colectivo en mención realmente refiere a la actividad urbanística, integrando dentro de la extensión de este concepto la planificación, la organización, la ordenación, la distribución y el desarrollo de los espacios de una ciudad bajo un eje gravitacional, el beneficio y la convivencia pacífica de los administrados.

Es más, sin duda alguna el entendimiento del territorio como un recurso natural que constituye el sustento (concepto aplicado en todas sus acepciones) de la vida, permite advertir que resulta necesario que el ser humano –individual y colectivamente considerado- atienda a la responsabilidad de organizar y/o adecuar su plan de vida, esto es, la satisfacción de sus necesidades e intereses, en consideración a las particularidades propias y a la riqueza natural del suelo del que pretende beneficiarse, así como de la supervivencia y conservación los seres vivos y los recursos naturales que allí se encuentran, en pro de un desarrollo sostenible.

En últimas no se está hablando de algo distinto del deber jurídico de las personas de ejercer sus derechos y libertades con responsabilidad, sin abuso y con respeto hacia los derechos y libertades ajenas o frente a los bienes jurídicos respecto de los cuales las mismas personas han pactado que son dignos de protección. En síntesis, cuando se habla del derecho colectivo a la ejecución de desarrollos urbanos en observancia de las disposiciones jurídicas, la Sala precisa dos conclusiones.

La primera es aquella según la cual tal derecho alude directamente a la actividad urbanística, la cual se erige como un instrumento en manos del Estado en orden a realizar los valores constitucionales. Y la segunda, alude a que este derecho se estructura a partir de tres elementos: el primero, la planificación del diario vivir humano en relación con el suelo –incluidas las actividades constructivas-; el segundo involucra el objetivo de mejorar la calidad de vida de las personas con ocasión de la referida planificación; pero, en tercer término, tanto el instrumento como el fin deben operar en el marco del orden jurídico establecido.

XI.4.2. La seguridad y salubridad públicas La Constitución Política de 1991, en su artículo 366, consagró el mejoramiento de la calidad de vida, como una de las finalidades sociales del Estado, para lo cual fija como un objetivo prioritario para las entidades del estado la solución de las necesidades insatisfechas en materia de salud. La importancia del derecho colectivo a la seguridad y salubridad pública ha sido abordada por esta Sección, entre otras, en la sentencia de 15 de mayo de 2014, la cual señaló: “[…] La importancia del cuidado de la salud de las personas y de una adecuada gestión de su entorno, son aspectos esenciales para la efectividad del derecho a la vida y de otros postulados cardinales del Estado social de derecho como la dignidad humana o la libertad, ello se evidencia en lo previsto por el artículo 366 de la Carta, que además de señalar el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida como fines sociales del Estado, define como objetivo fundamental de su actividad la solución de necesidades básicas insatisfechas en materia de salud, educación, saneamiento ambiental y agua potable.

Su carácter primordial se plasma también en el artículo 49 Constitucional, que encomienda al Estado la responsabilidad de asegurar a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud, al tiempo que impone a todos el deber de “procurar el cuidado integral de su salud y de su comunidad”. (…) La trascendencia social de los conceptos de seguridad y salubridad pública y del derecho colectivo que fundamentan ha llevado a esta Sala de Decisión a sostener que: “(…) constituyen las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad.

Su contenido general implica, en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas y, en el caso de la salubridad, la garantía de la salud de los ciudadanos. Estos derechos colectivos están ligados al control y manejo de las situaciones de índole sanitario, para evitar que tanto en el interior como en el exterior de un establecimiento o de determinado lugar se generen focos de contaminación, epidemias u otras circunstancias que puedan afectar la salud y la tranquilidad de la comunidad y en general que afecten o amenacen el estado de sanidad comunitaria.”[33] Por ende, dada la amplitud de su radio de acción, como ha sido subrayado por esta Corporación, el derecho colectivo a la salubridad pública “se puede garantizar desde una perspectiva de abstención (negativa o de impedir una conducta) o de promoción (activa o de realización de un comportamiento) en aras de asegurar las condiciones esenciales de salud pública”[34].

En consecuencia, es claro para la Sala que su vulneración también puede desprenderse tanto de una actitud activa (actuaciones, reglamentos, contratos, etc.), como pasiva (omisión administrativa) de parte de las autoridades responsables de su guarda y realización efectiva […]”[35]. (Negrillas y subrayas de la Sala) Por su parte, la Corte Constitucional se ha referido a los conceptos de seguridad y salubridad públicas como parte integrante de la noción de orden público, entendiendo por este último, el conjunto de obligaciones que tiene el Estado consistente en garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad.

Así, la jurisprudencia constitucional, ha señalado el alcance de este derecho en los siguientes términos[36]: “[…] Las restricciones a las libertades ciudadanas encuentran fundamento en el concepto de orden público, entendiendo por tal, las condiciones mínimas de seguridad, tranquilidad, salubridad y moralidad que deben existir en el seno de la comunidad para garantizar el normal desarrollo de la vida en sociedad.

Para que estas condiciones mínimas se cumplan, es necesario, por parte del Estado, a través de Ias respectivas autoridades, adelantar una labor preventiva que Ias haga efectivas: la seguridad con la prevención permanente de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas; la tranquilidad, con la prevención de los desórdenes en general, ya se trate de lugares públicos o privados; la salubridad, con la prevención de factores patológicos que pongan en riesgo la vida, la salud o la integridad física de los ciudadanos; la moralidad, con la prevención de manifestaciones externas de conducta que no se ajusten a ciertos principios mínimos de respeto entre las personas y que, en algunos casos, se encuentran expresamente prohibidas por la ley […]” (Destacado por la Sala).

En conclusión, y con todo lo anterior, resulta ostensible y palmario que, el derecho colectivo a la seguridad y salubridad públicas, está orientado y/o dirigido a garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad y a evitar, entre otros aspectos, los accidentes y calamidades humanas o circunstancias que puedan afectar la salud de las personas, en cuanto afecten o amenacen la sanidad comunitaria.

XI.4.3. El derecho al goce de un ambiente sano La preservación, conservación y salvaguarda de los elementos naturales ha sido reglada por 34 disposiciones constitucionales, armonizadoras de la relación existente entre la sociedad y la naturaleza. A este compendio normativo, la jurisprudencia constitucional le ha denominado la "Constitución Ecológica"[37].

De ahí que la protección del medio ambiente comprende un fin esencial del régimen constitucional colombiano. En consonancia con lo anterior, los artículos 8, 58, 79, 80 y 95 de la Carta Política consagran, respectivamente: i) la obligación del Estado y de las personas de proteger las riquezas naturales de la Nación; ii) la función ecológica de la propiedad; iii) el derecho a gozar de un ambiente sano; iii) el deber del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservando las áreas de especial importancia ecológica y fomentando la educación para el logro de estos fines; y iv) el principio de desarrollo sostenible.

Atendiendo a este marco constitucional, el goce de un ambiente sano ha sido entendido por la Corte Constitucional y por esta Corporación judicial, como un derecho multidimensional fundamental y colectivo[38]. Precisamente, en sentencia de 28 de marzo de 2014, esta Sección adujo lo siguiente: “[…] Resulta lógico que dicho derecho cuente con varias dimensiones, toda vez que ostenta la calidad de i) derecho fundamental (por encontrarse estrechamente ligado con los derechos fundamentales a la vida y a la salud); ii) de derecho-deber (todos son titulares del derecho a gozar de un ambiente sano pero, además, tienen la obligación correlativa de protegerlo); iii) de objetivo social (conservación de las condiciones del medio ambiente para garantizar la supervivencia de las generaciones presentes y futuras) y, iv) de deber del Estado (conservación del medio ambiente, eficiente manejo de los recursos, educación ambiental, fomento del desarrollo sostenible, e imposición las sanciones a que haya lugar). […]”[39] Al tenor del precitado criterio jurisprudencial, el derecho al goce de un ambiente irradia múltiples escenarios constitucionales, los cuales fueron recopilados por la Sección Primera del Consejo de Estado, en la sentencia de 19 de julio de 2018, de la siguiente manera: “[…] 84.

Estos preceptos previamente referidos concentran los atributos principales en relación con el medio ambiente que se manifiestan en otros artículos constitucionales, de ahí que el análisis de este bien jurídico superior se efectúe desde tres perspectivas i) como un derecho de las personas, ii) un servicio público y, iii) un principio que permea el ordenamiento jurídico en su integridad, dado que asigna facultades e impone compromisos a las autoridades así como a los particulares, en aras de su protección adquiriendo, de esa forma, un carácter de objetivo social. 85.

En relación con el medio ambiente sano como derecho colectivo, la Corte Constitucional[40] ha resaltado su importancia “[…] ya que los derechos colectivos y del ambiente no sólo se le deben a toda la humanidad, en cuanto son protegidos por el interés universal, y por ello están encuadrados dentro de los llamados derechos humanos de 'tercera generación', sino que se le deben incluso a las generaciones que están por nacer", toda vez que "la humanidad del futuro tiene derecho a que se le conserve, el planeta desde hoy, en un ambiente adecuado a la dignidad del hombre como sujeto universal del derecho […]”. 86.

El marco legal en materia ambiental encuentra sus mediatos orígenes en la Ley 23 de 19 de diciembre de 1973[41] y en el Decreto 2811 de 18 de diciembre de 1974[42], cuyos artículos 1.° y 2.°, dictan que el medio ambiente es un patrimonio común cuya preservación y manejo es una obligación exigible al Estado y a los particulares y precisan que el Código de Recursos Naturales y Protección al Medio Ambiente tiene por objeto, entre otros aspectos, la preservación y restauración del ambiente y la conservación, mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales renovables, previniendo y controlando los efectos nocivos de la explotación de los recursos naturales no renovables sobre los demás recursos y regular la conducta humana en sus dimensiones individual o colectiva así como la actividad de la administración en lo que se refiere a las relaciones que emanan del aprovechamiento y conservaciones del medio ambiente. […]”[43] SOLUCIÓN DEL CASO CONCRETO De conformidad con lo indicado en el apartado referente al planteamiento de los problemas jurídicos (XI.3.), la Sala procederá a resolver, en primera medida, si existe afectación de los derechos colectivos relacionados con el medio ambiente y la salubridad pública, por cuenta de los impactos ambientales y sanitarios generados con ocasión de la actividad de almacenamiento de maíz; y, en caso de que la respuesta a tal interrogante sea negativa, en consideración a la jurisprudencia relativa a la posibilidad de emitir decisiones extra petita en el marco de la acción popular, la Sala examinará si existe afectación del derecho colectivo a la ejecución de desarrollos urbanos en observancia de las disposiciones jurídicas y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, debido a la ubicación de una bodega destinada al almacenamiento de maíz en una zona definida por la respectiva herramienta de ordenación del territorio como de uso principalmente residencial.

XII.1. Sobre la vulneración de los derechos colectivos relacionados con el goce de una ambiente sano y la salubridad pública Frente a este punto de la controversia, a continuación, la Sala extrae del material probatorio incorporado al proceso los hechos que permitan evidenciar la posible situación de alteración de los derechos colectivos invocados.

Características de instalaciones. […] 3.2. No se identifican medidas de aislamiento apropiadas para contención de material particulado generado al interior de la bodega durante la limpieza, considerando estado de la reja tipo persiana, espacios superiores del protón (sic) de acceso y deficiencias en aislamiento de cercha o cubierta de la infraestructura (Fotos 7 a 9). […]. 6.

Análisis de presuntas acciones impactantes: […] 6.2. El material particulado proveniente de la manipulación del maíz en la bodega se acumula en alto porcentaje dentro de las instalaciones y el manejo, mitigación y control debe realizarse a través de adecuaciones locativas y bajo los métodos adaptados a las condiciones internas y externas de las instalaciones y del área de influencia. No se observa acumulación de este material fuera de las instalaciones, aunque por sus características puede trascender al exterior de forma imperceptible a la vista.

V. SE CONCEPTÚA: […] 7. El material particulado se deriva de la manipulación y bodegaje de los bultos de maíz y la misma naturaleza le imprime la necesidad de diseñar e implementar estrategias y medidas apropiadas de contención, principalmente en las labores de ingreso y salida del producto y en el mantenimiento y limpieza. Pese a que se resalta que al exterior de la infraestructura no se observa acumulación o rastros de dispersión, las adecuaciones locativas son esenciales, hecho relacionado con factores de tipo sanitario más que ambiental para este caso. […]”. [Resalta la Sala].

En consideración a los resultados de las inspecciones realizadas a la bodega de almacenamiento de maíz desgranado ubicada en la Carrera 4ª N.° 5- 16 en el Barrio Centro del Municipio de Valle de San Juan – Tolima, por la Secretaría de Salud de la Gobernación del Tolima y por Cortolima, la Sala concluye que la actividad mencionada, aunque naturalmente genera unos impactos sobre otros bienes jurídicos protegidos por el ordenamiento, no se encuentra acreditado que la misma suponga una amenaza cierta contra los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y a la salubridad pública.

No obstante ello, las autoridades competentes advirtieron que el establecimiento objeto de debate se encuentra incumpliendo con algunos requerimientos técnicos necesarios para desempeñar la actividad de depósito de maíz, asociados, por ejemplo, a la inexistencia de las medidas o instalaciones adecuadas para el aislamiento o la contención del material particulado emitido por su manipulación; aun así, no se acreditó que las características de este elemento tuvieran la potencialidad de interferir la salud de las personas o degradar la calidad del ambiente o los recursos naturales.

XII.2. Sobre la vulneración de los derechos colectivos relacionados con la ejecución de desarrollos urbanos en observancia de las disposiciones jurídicas y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes XII.2.1. La Sala Seis Especial de Decisión de la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación de 5 de junio de 2018 (C.P: Carlos Enrique Moreno Rubio)[52], precisó el criterio entorno a las condiciones que se deben presentar para que el juez de la acción popular pueda emitir pronunciamientos ultra y extra petita, en orden a garantizar los derechos colectivos, sin quebrantar el principio de congruencia procesal y otras garantías, de la siguiente manera: “[…] Sin embargo, la Sala considera que esta es la oportunidad pertinente para precisar dicha postura en el sentido de establecer que el juez de la acción popular puede pronunciarse sobre derechos colectivos que no han sido invocados en la demanda como vulnerados o amenazados, siempre y cuando tengan una estrecha relación con los derechos respecto de los cuales sí haya existido una solicitud expresa de protección y cuando la parte demandada se haya pronunciado sobre ellos a lo largo del proceso, es decir, que haya podido ejercer su derecho de defensa. […].

Ahora, como lo ha sentado la jurisprudencia -antes relacionada- de esta Corporación, nada obsta para que en el curso del trámite procesal se encuentre demostrada la vulneración de derechos o intereses colectivos que pese a que no se incluyeron en la demanda inicial sí se relacionan directamente con la causa petendi y frente a los cuales los demandados han tenido la oportunidad de pronunciarse, por lo que le es dable al juez popular emitir las órdenes que considere pertinentes para garantizar su protección. […].

Por lo tanto, el juez popular puede pronunciarse respecto de derechos colectivos que no han sido invocados en la demanda como vulnerados o amenazados siempre y cuando, éstos guarden una estrecha y directa relación o conexidad con los derechos respecto de los cuales sí existió una solicitud expresa de protección por parte del actor popular y frente a los cuales la parte demandada haya tenido la oportunidad de pronunciarse a lo largo del proceso, es decir, frente a los cuales pueda verificarse que conoció y pudo presentar argumentos de defensa. […]” [Resalta la Sala].

Visto lo anterior, la Sala advierte que en el asunto de la referencia se presentan las condiciones para analizar si se presentó o no algún tipo de afectación del derecho colectivo a la ejecución de desarrollos urbanos en observancia de las disposiciones jurídicas y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, aun cuando en el escrito de la demanda no se haya solicitado su amparo, en atención a las siguientes razones: Uno de los hechos que a juicio de la parte demandante se revela como generador de la afectación de los derechos colectivos invocados y que, en consecuencia, fundamenta la solicitud de amparo, es aquel según el cual la “actividad industrial” que se desarrolla en la bodega ubicada en la Carrera 4ª N.° 5-16 en el Barrio Centro del Municipio de Valle de San Juan – Tolima, no cuenta con los permisos respectivos para llevarse a cabo “en ese lugar”; motivo por el cual se les reprocha a las autoridades competentes la permisión del “mal uso del espacio público”[53].

Como fundamento jurídico del hecho mencionado, en el escrito de la demanda obra la siguiente mención: […].

QUINTO: El Concejo Municipal de Valle de San Juan adoptó el Esquema de Ordenamiento Territorial, mediante el Acuerdo Nº 001 del 18 de febrero de 2002, y promulgó “DEFINIR LOS USOS DEL SUELO PARA LAS DIFERENTES ZONAS DE LOS SECTORES RURAL Y URBANO, SE ESTABLECE LAS REGLAMENTACIONES URBANÍSTICAS CORREPONDIENTES Y SE PLANTEAN LOS PLANES COMUNITARIOS PARA EL FUTURO DESARROLLO TERRITORIAL DEL MUNICIPIO", los cuales son una herramienta indiscutible para aplicar en las acciones de conservación y preservación del espacio público, las áreas residenciales de esta comunidad e implementó la operatividad dentro del casco urbano, y del desarrollo industrial y comercial de esta […]”.

En cumplimiento del requisito de procedibilidad establecido en el tercer inciso del artículo 144 del C.P.A.C.A., la entidad demandante demostró que el 3 de marzo de 2017, un conjunto de ciudadanos presentó ante la Alcaldía Municipal de Valle de San Juan una petición radicada con el N.º 0473, que lleva por asunto “denuncia de la comunidad residente entre la calle 5 y carrera 4 del barrio el centro de esta población, por la indebida destinación al uso del suelo de acuerdo al “EOT” de esta localidad, referente al funcionamiento de un almacenamiento y procesamiento de maíz, bien inmueble ubicado en la carrera 4 N.° 5-03 […] propiedad del señor Adolfo Guayara. - requerimiento previo acción popular”[54].

Ante el silencio de la Administración Municipal, el Procurador Judicial II Ambiental y Agrario para el Tolima, mediante Oficio N.º PJAAT-T-0139 de 6 de junio de 2017[55], requirió al Alcalde Municipal de Valle de San Juan para que diera contestación a la mencionada petición, en relación con el presunto incumplimiento del uso del suelo previsto en el E.O.T. por cuenta de la actividad de almacenamiento de maíz en el sector anotado.

El Alcalde Municipal de Valle de San Juan en respuesta del requerimiento anterior, mediante Oficio N.º 337 de 10 de julio de 2017[56], informó que “[…] teniendo en cuenta que el Esquema de Ordenamiento Territorial del Municipio aún no se ha realizado ni actualizado, no puede afirmarse que las bodegas a que aducen los peticionarios se encuentran en zonas de exclusión de este tipo de actividades […] hemos sido consecuentes tratando de llevar un control ambiental periódico a estas instalaciones hasta tanto se pueda actualizar y contratar la elaboración del Esquema de Ordenamiento Territorial, y determinar de manera definitiva las zonas y sus delimitaciones […]”.

En la contestación de la demanda, el abogado de la Alcaldía Municipal replicó el pronunciamiento de 10 de julio de 2017, frente a la situación alegada relativa a la violación de las disposiciones que regulan el uso del suelo con ocasión de la actividad de almacenamiento de maíz en el sector indicado. Ahora bien, en el apartado XI.4. de esta providencia, al traer a colación la jurisprudencia que desarrolla el derecho colectivo a la ejecución de desarrollos urbanos en observancia de las disposiciones jurídicas, la Sala es enfática en señalar que este derecho constituye una herramienta para garantizar la eficacia de un sinnúmero de postulados constitucionales, tales como la propiedad privada, la productividad y la competitividad, el trabajo, la convivencia pacífica, el goce a un ambiente sano, la participación, la igualdad material, la intimidad, la dignidad y la paz, así como para promover, en el marco de un orden justo, el respeto de los derechos y las libertades ajenas sin abusar de las propias.

Esto es así porque, precisamente, lo que se busca con la obligación de ejecutar la actividad urbanística conforme al ordenamiento jurídico, es que se haga prevalecer el beneficio, la calidad de vida y la convivencia pacífica de las personas. En tal sentido, la Sala deja en claro que el territorio es un recurso natural que constituye el sustento de la vida y que, por ende, es deber del ser humano organizar y/o adecuar su plan de vida, esto es, satisfacer sus necesidades e intereses, en consideración a las particularidades propias y a la riqueza natural del suelo del que pretende beneficiarse, así como de la supervivencia y conservación los seres vivos y los recursos naturales que allí se encuentran, en pro de un desarrollo sostenible.

Así pues, nótese cómo, por el contenido y alcance del derecho colectivo al ejercicio de la actividad urbanística conforme al orden jurídico establecido, se concluye que este tiene una relación directa con los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y a la salubridad pública, comoquiera que las disposiciones relativas al territorio no pueden perder de vista que parte de su objeto de regulación es el suelo entendido como un recurso natural y que, además, de conformidad con la Constitución, la existencia de unas condiciones óptimas de la diversidad e integridad del ambiente, de los ecosistemas y los recursos naturales, resulta indispensable para la existencia digna de las personas.

Como pudo observarse, las particularidades de la acción de la referencia permiten aseverar, no solamente que los derechos colectivos invocados guardan una estrecha relación con el derecho colectivo contemplado en el literal m) de la Ley 472 de 1998, sino que también, la Alcaldía Municipal de Valle de San Juan, desde que le fue notificada la demanda, tuvo conocimiento del presunto desconocimiento del Esquema de Ordenamiento Territorial por cuenta del ejercicio de la actividad de almacenamiento de granos de maíz en la Carrera 4ª N.° 5-16, pudiendo así ejercer su derecho de contradicción y defensa en cada una de las etapas procesales diseñadas para el efecto.

XII.2.2. En seguimiento de los lineamientos trazados en el planteamiento del problema jurídico, la Sala procederá a determinar si existe afectación del derecho colectivo a la ejecución de desarrollos urbanos en observancia de las disposiciones jurídicas y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, debido a la ubicación de una bodega destinada al almacenamiento de maíz en una zona definida por la respectiva herramienta de ordenación del territorio como de uso principalmente residencial.

Del Informe de Visita elaborado por la Subdirección de Calidad Ambiental de Cortolima, allegado el 12 de octubre de 2018[57], se destacan los siguientes aspectos: “[…]. 2. Análisis de desarrollo de la actividad con respecto a ubicación y concepto de uso del suelo. 2.1. El sector circundante de la bodega muestra características predominantes de uso residencial (Fotos 1 a 5). 2.2.

Según el concepto de uso de suelo emitido por la Subdirección de Planeación y Gestión Tecnológica de la Corporación mediante el Mensaje Interno No. 744 del 02 de octubre de 2018, documento adjunto, la bodega se ubica en zona residencial con las siguientes especificaciones en concordancia con el Esquema de Ordenamiento Territorial vigente del Municipio de Valle de San Juan: Uso principal: vivienda unifamiliar y multifamiliar.

Uso complementario: comercio menor, hoteles, tiendas. Uso condicionado: industrias transformadoras de bajo impacto. Uso prohibido: industrial, agropecuario y minero. […]”. [Resalta la Sala]. Finalmente, la Secretaria Municipal de Planeación, Obras Civiles y TIC de Valle de San Juan, mediante Oficio N.° 261 de 23 de noviembre de 2018[58], certificó que: “[…] [C]onforme lo establece el Esquema de Ordenamiento Territorial (E. O. T.), adoptado por el Acuerdo N.°: 001 del 18 de febrero del año 2002; define la Zona Residencial de la siguiente manera: USO PRINCIPAL: Vivienda Unifamiliar, Bifamiliar y Multifamiliar.

USO COMPATIBLE: Comercio a escala menor (tiendas). Por lo anterior, esta Secretaría certifica que: La Actividad de Bodegaje es Incompatible con la Zona Residencial de la Cabecera Municipal de Valle de San Juan - Tolima”. [Resalta la Sala]. En atención a lo anterior, la Sala observa que existe afectación del derecho colectivo contemplado en el literal m) de la Ley 472 de 1998, debido a que la bodega destinada al almacenamiento de maíz, ubicada en la Carrera 4ª N.° 5-16 en el Barrio Centro del Municipio de Valle de San Juan – Tolima, se encuentra en una zona definida por la respectiva herramienta de ordenación del territorio como de uso principalmente residencial.

Es decir, no le asiste razón al apelante cuando sostiene que las órdenes impartidas por el juez de la acción popular afectan de manera súbita o repentina sus intereses, toda vez que es deber de los administrados actuar con diligencia a la hora de ejercer sus derechos y libertades. Es por ello que, al propietario o titular de la actividad económica de almacenamiento de maíz, le corresponde acreditar, desde el inicio, que su actividad económica se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico vigente e incluso asumir las conductas necesarias para adecuarse a los cambios que este exija.

En otras palabras, si el administrado, en un primer momento, desconoció el orden jurídico establecido, el mero paso del tiempo no torna su situación conforme a derecho. Y si posteriormente, la autoridad competente adopta las medidas necesarias para restablecer la juridicidad afectada, no resulta válido que el asociado alegue su propia culpa en su favor.

En este caso las determinaciones impartidas por el juez de la acción popular en relación con el ejercicio de la actividad urbanística conforme al ordenamiento jurídico, tal y como se resaltó en el apartado XI.4. de esta providencia, están encaminadas a que se respete el orden jurídico establecido y, específicamente, a que se haga prevalecer el beneficio, la calidad de vida y la convivencia pacífica de las personas.

Adicionalmente, tampoco resulta oportuno ampliar el término otorgado por el a quo de (6) meses para que efectué el traslado de su actividad económica a un sector cuyo uso sea permitido. Sin embargo, en virtud del principio de igualdad y teniendo en cuenta que no existe certeza jurídica respecto de los sectores que serán definidos por el nuevo esquema de ordenamiento territorial como aptos para el desarrollo de esta actividad económica, la Sala modificará el literal a) del ordinal 3° de la sentencia de 14 de marzo de 2019, en el sentido de equiparar las condiciones de traslado exigibles al señor Adolfo Guayara a las de los demás empresarios referidos en el literal c) del ordinal tercero de la sentencia recurrida[59].

XII.3. Sobre las órdenes XII.3.1. Teniendo en cuenta las consideraciones efectuadas en los apartados XII.1. y XII.2 de esta providencia, la Sala modificará el ordinal segundo de la parte resolutiva de la sentencia de 14 de marzo de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, en el sentido de amparar el derecho colectivo a la ejecución de desarrollos urbanos en observancia de las disposiciones jurídicas y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

XII.3.2. En el mismo sentido, por las razones anteriormente señaladas, la Sala considera adecuado modificar las órdenes impartidas por el Tribunal Administrativo del Tolima a efectos de reestablecer el derecho colectivo a la ejecución de desarrollos urbanos en observancia de las disposiciones jurídicas y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, en los literales a), b) y c) del ordinal tercero de la sentencia recurrida, así: “Tercero. Como consecuencia de lo anterior, IMPÁRTANSE las siguientes órdenes con miras a superar la afectación de los derechos colectivos declarados como amenazados en esta sentencia, así: a) ORDENAR al Municipio de Valle de San Juan que, con el acompañamiento del Departamento del Tolima y en coordinación con la Corporación Autónoma Regional del Tolima CORTOLIMA, dando cabal cumplimiento a las disposiciones que rigen la materia, en un plazo no superior a un (1) año siguiente a la ejecutoria de la sentencia, proceda a adelantar la actualización del Esquema de Ordenamiento Territorial adoptado mediante el Acuerdo 001 del 18 de febrero de 2002, delimitando de manera clara y precisa las áreas de desarrollo comercial en las que se pueda adelantar la actividad de almacenamiento y procesamiento de maíz, garantizando el acatamiento de los requisitos técnicos y fitosanitarios correspondientes. b) Una vez se cuente con la actualización del Esquema de Ordenamiento Territorial, ORDENAR el Municipio de Valle de San Juan que en un plazo no superior a seis meses (6) siguientes, en coordinación con el Departamento del Tolima – Secretaria de Salud, garantice el traslado de Ia totalidad de actividad económica de almacenamiento y procesamiento de maíz al Iugar destinado para tal fin en el EOT, verificándose el cumplimiento de Ios requisitos sanitarios y técnicos respectivos. c) ORDENAR al señor Adolfo Guayara Moscoso que, en el término dispuesto en el literal b de esta instrucción judicial, adelante la reubicación de la bodega de almacenamiento de maíz que funciona en la carrera 4 No. 5-03 del Municipio de Valle de San Juan, a un lugar en el que, de acuerdo a su actividad, resulte compatible con el uso del suelo de dicha localidad”.

XII.3.3. Finalmente, de conformidad con lo previsto en los artículos 38[60] de la Ley 472 y 365[61] del Código General del Proceso y teniendo en cuenta el criterio sostenido por la Sala Especial de Decisión No. 27, en providencia del 6 de agosto de 2019, a través del cual se unificó la jurisprudencia de la Corporación respecto de la condena en costas procesales en acciones populares[62], pero también considerando que en esta instancia la parte actora se abstuvo de intervenir y que, adicionalmente, la Sala modificó la sentencia de 14 de marzo de 2019, no se condenará en costas ante la inexistente configuración de los supuestos a que se refieren los numerales 3° y 8° del artículo 365 del CGP.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley. FALLA:

PRIMERO: MODIFICAR, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia, los ordinales Segundo y Tercero (literales a, b y c) de la parte resolutiva de la sentencia proferida el 14 de marzo de 2019 por el Tribunal Administrativo del Tolima, los cuales quedarán así: “[…] Segundo. AMPARAR el derecho colectivo a la ejecución de desarrollos urbanos en observancia de las disposiciones jurídicas y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

Tercero. Como consecuencia de lo anterior, IMPÁRTANSE las siguientes órdenes con miras a superar la afectación de los derechos colectivos declarados como amenazados en esta sentencia, así: a) ORDENAR al Municipio de Valle de San Juan que, con el acompañamiento del Departamento del Tolima y en coordinación con la Corporación Autónoma Regional del Tolima CORTOLIMA, dando cabal cumplimiento a las disposiciones que rigen la materia, en un plazo no superior a un (1) año siguiente a la ejecutoria de la sentencia, proceda a adelantar la actualización del Esquema de Ordenamiento Territorial adoptado mediante el Acuerdo 001 del 18 de febrero de 2002, delimitando de manera clara y precisa las áreas de desarrollo comercial en las que se pueda adelantar la actividad de almacenamiento y procesamiento de maíz, garantizando el acatamiento de los requisitos técnicos y fitosanitarios correspondientes. b) Una vez se cuente con la actualización del Esquema de Ordenamiento Territorial, ORDENAR el Municipio de Valle de San Juan que en un plazo no superior a seis meses (6) siguientes, en coordinación con el Departamento del Tolima – Secretaria de Salud, garantice el traslado de Ia totalidad de actividad económica de almacenamiento y procesamiento de maíz al Iugar destinado para tal fin en el EOT, verificándose el cumplimiento de Ios requisitos sanitarios y técnicos respectivos. c) ORDENAR al señor Adolfo Guayara Moscoso que, en el término dispuesto en el literal b) de esta instrucción judicial, adelante la reubicación de la bodega de almacenamiento de maíz que funciona en la carrera 4 No. 5-03 del Municipio de Valle de San Juan, a un lugar en el que, de acuerdo a su actividad, resulte compatible con el uso del suelo de dicha localidad […]”.

SEGUNDO: CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia recurrida.

TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.

CUARTO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998. DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen una vez ejecutoriado este proveído.

NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. |OSWALDO GIRALDO LÓPEZ |NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN | |Consejero de Estado |Consejera de Estado | |Presidente | | | | | | | | |HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ |ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS | |Consejero de Estado |Consejero de Estado | ----------------------- [1] “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. [2] “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. [3] Folios 42 y ss. del expediente de la referencia. Demanda presentada el 5 de abril de 2017. [4] Ibíd., folios 28 y ss. [5] Ibíd., folios 53 y 54. [6] Ibíd., folios 383 y ss.

Reconocimiento reiterado en el auto de 15 de agosto de 2018, visible en el folio 407 del expediente de la referencia y en el ordinal noveno de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia de 14 de marzo de 2019, visible en los folios 516 y ss. del expediente de la referencia. [7] Ibíd., folios 362 y ss.; 395 y ss. y 512 y ss. [8] Ibíd., folios 315 y ss. [9] Ibíd., folios 70 y ss. [10] Ibíd., folios 120 y ss. [11] Ibíd., folios 332 y ss. [12] Ibíd., folios 204 y ss. [13] Ibíd., folios 383 y ss. [14] Ibíd., folios 516 y ss. [15] Ibíd., folios 540 y ss. [16] Ibíd., folios 575 y ss. [17] “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”.

Disposición referente a la procedencia de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas primera instancia en acciones populares. [18] “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. Disposición relativa a la competencia del Consejo de Estado en segunda instancia. [19] Mediante el cual se establece la distribución de los negocios entre las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. [20] Ley 472 de 1998, artículos 2.°, 9.° y 14.

La acción popular es el instrumento procesal público, de rango constitucional y carácter principal, diseñado específicamente para proteger derechos e intereses colectivos; en tal virtud, al juez de la acción popular le asiste la obligación de disponer de las medidas necesarias y adecuadas dirigidas a evitar el daño contingente (finalidad preventiva) y/o hacer cesar el peligro o la amenaza, así como la vulneración o el agravio que se presente contra los mismos (finalidad preventiva/suspensiva).

De igual forma, en caso de que se haya consumado el daño sobre los derechos e intereses colectivos, el operador judicial está en el deber, en tanto sea posible, de adoptar las órdenes apropiadas para restituir las cosas a su estado anterior (finalidad restaurativa, restitutoria o compensatoria). [21] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-622 de 14 de agosto de 2007 (M. P: Rodrigo Escobar Gil): “[…] las acciones populares constituyen el medio procesal mediante el cual se busca asegurar una protección judicial, actual y efectiva, de derechos e intereses transindividuales o colectivos de importante trascendencia social, es decir, de derechos e intereses que pertenecen a todos y cada uno de los miembros de una comunidad. […].

En este contexto […], la posibilidad de acceder a la justicia para hacer cesar la amenaza o violación de un derecho colectivo, existe para un universo de personas que por pertenecer a la comunidad afectada, conservan el mismo derecho a promover la acción popular. […]. [P]ara la protección de los derechos colectivos, dada su importancia social, cualquier miembro del grupo afectado está legitimado procesalmente para defenderlos, es decir, para ejercer la acción popular en nombre de toda esa comunidad, con el fin de impedir un daño colectivo o reestablecer el uso y goce del derecho”. [22] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 10 de febrero de 2005.

C.P: María Elena Giraldo Gómez. Rad. Núm: 25000-23-25-000-2003-00254- 01(AP): “[…] El derecho colectivo, ha dicho la Sala, no se deduce en su existencia porque varias personas estén en una misma situación ni porque se acumulen situaciones parecidas de varios sujetos, ni porque se sumen; el derecho colectivo es aquel que recae sobre una comunidad entera a diferencia del derecho individual que es el que recae sobre una persona determinada.

Por lo tanto, la prosperidad de las pretensiones en la acción popular está ligada con la existencia real de los siguientes elementos, que para el momento de fallar deben estar establecidos: La acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares y la amenaza o la violación a derechos e intereses colectivos […]”. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 18 de marzo de 2010.

C.P. (E): María Claudia Rojas Lasso. Rad. Núm: 44001-23-31-000-2005-00328- 01(AC): “[…] Esta Corporación, en reiteradas ocasiones, ha explicado el concepto y alcance de los derechos colectivos y ha señalado que: “Los derechos colectivos son aquellos mediante los cuales aparecen comprometidos los intereses de la comunidad, y cuyo radio de acción va más allá de la esfera de lo individual o de los derechos subjetivos previamente definidos por la ley” […]”. [23] Al respecto, se pueden consultar las sentencias C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez;

T-466 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; T-443 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; y T-254 de 2014, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [24] Corte Constitucional, Sentencia T-443 de 2013; M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [25] Sentencia C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez. [26] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

Sentencia del 2 de septiembre de 2004, Consejera Ponente: María Elena Giraldo Gómez. Radicación número: N°2002-2693-01. [27] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. Bogotá, D.C., 5 de marzo de 2015. Radicación número: 15001-23-33-000-2013-00086-01(AP). Actor: Defensoría del Pueblo - Regional Boyacá. Demandado: Fiscalía General de La Nación - Dirección Seccional de Fiscalías De Tunja – CTI. [28] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Sentencia del 9 de junio de 2011, Consejera Ponente: María Elizabeth García González. Radicación número: (AP) 25000-23-27-000-2005- 00654-01. En aquella ocasión la Sección Primera estableció que la amenaza y/o vulneración de los derechos colectivos, se examina a la luz de la conducta diligente o negligente de las autoridades públicas o de los particulares, en cuanto al cumplimiento de sus deberes legales tendientes a protegerlos o a abstenerse de lesionarlos. [29] Sobre el particular ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Sentencia del 30 de junio de 2011. Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. Radicación número: 50001- 23-31-000-2004-00640-01(AP). [30] Artículos 319, inciso 1.°; 322, inciso final; y 334, inciso 2.°. [31] Ibíd., “ARTICULO 209. La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.

Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley”. [32] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 21 de febrero de 2007. C.P: Alier Eduardo Hernández Enríquez.

Rad. N.° 63001-23-31-000-2004- 00243-01(AP). En el mismo sentido, Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 19 de noviembre de 2009. C.P: Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. Rad. N.° 17001-23-31-000-2004-01492-01(AP). [33] Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 5 de octubre de 2009, Rad. No. 19001-23-31-000-2005-00067-01.

C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. [34] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 26 de noviembre de 2013, Rad. No. 25000-23-24-000-2011-00227-01(AP). C.P.: Enrique Gil Botero. [35] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala, quince (15) de mayo de dos mil catorce (2014) Radicación Número: 25000 23 24 000 2010 00609 01 (AP) Actor: Herman Gustavo Garrido Prada Y Otros Demandado: Instituto Nacional De Vigilancia De Medicamentos Y Alimentos – Invima, Red Bull Colombia SAS Y Ministerio De Salud. [36] H. Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-066 de 1995. [37]La Corte Constitucional ha desarrollado el concepto de Constitución Ecológica, término que se adoptó desde la sentencia T-411 de 1992, las siguientes disposiciones sobre el tema:“Preámbulo (vida),2º(fines esenciales del Estado: proteger la vida),8º(obligación de proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación),11(inviolabilidad del derecho a la vida),44(derechos fundamentales de los niños),49(atención de la salud y del saneamiento ambiental),58(función ecológica de la propiedad),66(créditos agropecuarios por calamidad ambiental),67(la educación para la protección del ambiente),78(regulación de la producción y comercialización de bienes y servicios),79(derecho a un ambiente sano y participación en las decisiones ambientales),80(planificación del manejo y aprovechamiento de los recursos naturales),81(prohibición de armas químicas, biológicas y nucleares),82(deber de proteger los recursos culturales y naturales del país),215(emergencia por perturbación o amenaza del orden ecológico),226(internacionalización de las relaciones ecológicas,268-7(fiscalización de los recursos naturales y del ambiente),277-4(defensa del ambiente como función del Procurador),282-5(el Defensor del Pueblo y las acciones populares como mecanismo de protección del ambiente),289(programas de cooperación e integración en zonas fronterizas para la preservación del ambiente),300-2(Asambleas Departamentales y medio ambiente),301(gestión administrativa y fiscal de los departamentos atendiendo a recursos naturales y a circunstancias ecológicas),310(control de densidad en San Andrés y Providencia con el fin de preservar el ambiente y los recursos naturales),313-9(Concejos Municipales y patrimonio ecológico),317y294(contribución de valorización para conservación del ambiente y los recursos naturales),330-5(Concejos de los territorios indígenas y preservación de los recursos naturales),331(Corporación del Río Grande de la Magdalena y preservación del ambiente),332(dominio del Estado sobre el subsuelo y los recursos naturales no renovables),333(limitaciones a la libertad económica por razones del medio ambiente), 334(intervención estatal para la preservación de los recursos naturales y de un ambiente sano),339(política ambiental en el plan nacional de desarrollo),340(representación de los sectores ecológicos en el Consejo Nacional de Planeación),366(solución de necesidades del saneamiento ambiental y de agua potable como finalidad del Estado)”. [38] Corte Constitucional.

Sentencia C-632 del 24 de agosto de 2011. MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 31 y 40 (parcial) de la Ley 1333 de 2009 “Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones”. Actor: Luis Eduardo Montealegre Lynett. Exp. D-8379. [39] Consejo de Estado, Sección Primera, Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno, Radicación número: 25000-23-27-000-2001-90479-01(AP) [40] H. Corte Constitucional, Sentencia C-699/15.

Referencia: Expediente D- 10610. Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el Artículo 53, 54 (parcial) y 55 (parcial) de la Ley 13 de 1990 “Por la cual se dicta el Estatuto General de Pesca”. Demandante: Diego López Medina. Magistrada Ponente: Diana Fajardo Rivera, 18 de octubre de 2017. [41] Por la cual se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir el Código de Recursos Naturales y Protección al Medio Ambiente y se dictan otras disposiciones. [42] Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente. [43] Consejo de Estado, Sección Primera, Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez, Bogotá, D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil dieciocho (2018), Radicación número: 68001-23-31-000-2011-00882-01(AP) [44] Folios 173 y ss.

“Acta de inspección sanitaria a bodegas de alimentos de alto y bajo riesgo”. [45] Ibíd., folios 28 y ss. “Acta de inspección sanitaria a bodegas de alimentos de alto y bajo riesgo”. [46] Ibíd., folios 152 y ss. “Acta de inspección sanitaria con enfoque de riesgo para establecimientos de almacenamiento de alimentos y bebidas”. [47] Ibíd., folios 102 (anverso) y ss.

“Acta de inspección sanitaria con enfoque de riesgo para establecimientos de almacenamiento de alimentos y bebidas”. [48] Ibíd., folios 164 y ss. “Acta de inspección sanitaria con enfoque de riesgo para establecimientos de almacenamiento de alimentos y bebidas”. [49] Ibíd., folios 75 y ss. (Cuaderno de pruebas). “Acta de inspección sanitaria con enfoque de riesgo para establecimientos de almacenamiento de alimentos y bebidas”. [50] Ibídem., folios 79 y ss.

“Acta de inspección sanitaria con enfoque de riesgo para establecimientos de almacenamiento de alimentos y bebidas”. [51] Ibíd., folios 416 y ss. Visita de campo realizada el 24 de septiembre de 2018. [52] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Seis Especial de Decisión, Sentencia de Unificación de 5 de junio de 2018.

Rad. N.° 15001-33-31-001-2004-01647-01(SU)(REV-AP). C.P: Carlos Enrique Moreno Rubio. [53] Hechos N.°s 2 y 3. [54] Ibíd., folios 11 y ss. [55] Ibíd., folios 112 (anverso) y 113. [56] Ibíd., folio 330. [57] Folios 416 y ss. [58] Ibíd., folio 435. [59] Las aludidas órdenes son del siguiente tenor: a) ORDENAR al señor Adolfo Guayara Moscoso y al Municipio de Valle de San Juan que, en un término no superior a seis (6) meses, siguientes a la ejecutoria de esta providencia, adelanten la reubicación de la bodega de almacenamiento de maíz que funciona en la carrera 4 No. 5-03 del Municipio de Valle de San Juan, a un lugar en el que, de acuerdo a su actividad, resulte compatible con el uso del suelo de dicha localidad.

(…) c) Una vez se cuente con la actualización del Esquema de Ordenamiento Territorial, ORDENAR el Municipio de Valle de San Juan que en un plazo no superior a seis meses (6) siguientes, en coordinación con el Departamento del Tolima – Secretaria de Salud, garantice el traslado de Ia totalidad de actividad económica de almacenamiento y procesamiento de maíz al Iugar destinado para tal fin en el EOT, verificándose el cumplimiento de Ios requisitos sanitarios y técnicos respectivos […]” [60] “[…] El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas.

Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar […]” (Destacado fuera de texto original). [61] “[…]

ARTÍCULO 365. CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.

Además, en los casos especiales previstos en este código. Además se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3.

En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 5. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. 6.

Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos. 7. Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones. 8.

Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas. Sin embargo podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción. […]”. [62] En dicha oportunidad se consideró lo siguiente: “[…] v) La importancia de las acciones populares como derecho político y el concepto propio de las costas procesales, en sus componentes de expensas y agencias en derecho, se fincan en la imposibilidad de compensar los esfuerzos realizados por los actores populares en defensa de los derechos colectivos y en la imposibilidad de que obren como fuente de enriquecimiento injusto, motivo por el cual a las costas procesales le es intrínseco el principio de equidad de las cargas procesales. vi) En sana lógica, no es posible abstraer la condena en costas de las acciones populares a favor del actor popular que triunfa en sus pretensiones protectorias de los derechos colectivos, porque fue el propio legislador quien en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, determinó el reconocimiento de las costas procesales al tenor del ordenamiento procesal civil, y como en este concepto se comprenden tanto las expensas como las agencias en derecho al tenor del artículo 361, el juez no se encuentra autorizado para desechar su reconocimiento y fijación. 6.4.1 Reglas de unificación 163.

El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos, y la condena en costas, a la luz del artículo 361 del Código General del proceso, incorpora tanto el concepto de expensas y gastos procesales como el de las agencias en derecho. […] 169.

Para este efecto, se entenderá causada la agencia en derecho siempre que el actor popular resulte vencedor en la pretensión protectoria de los derechos colectivos y su acreditación corresponderá a la valoración que efectúe el fallador en atención a los criterios señalados en el numeral 4 del artículo 366 del Código General del Proceso, es decir, en atención a la naturaleza, calidad y duración del asunto, o a cualquier otra circunstancia especial que resulte relevante para tal efecto […]”.