ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE – Se aplicó criterio que corresponde con el actual del Consejo de Estado / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN - Los factores salariales son aquellos sobre los cuales se realizaron cotizaciones o aportes al sistema de seguridad social [L]a parte actora sostuvo que la autoridad judicial accionada no aplicó en su integridad la sentencia del 28 de agosto de 2018, por cuanto no se ordenó la reliquidación de la pensión con base en lo devengado en los últimos 10 años de servicio.
(…) Sobre el particular, se tiene que de conformidad con el “Formato No. 3 (B)” expedido por el Fondo Educativo Departamental de Caldas, en el cual se “certifica el salario sobre el cual se cotizó o se debió cotizar”, la señora García Carvajal cotizó sobre los siguientes factores: i) asignación básica mensual, ii) bonificación por servicios prestados y iii) prima de antigüedad, los mismos que fueron tenidos en cuenta por la U.G.P.P. al momento de liquidar su pensión en la Resolución RDP 000434 del 30 de enero de 2014.(…) De acuerdo con lo anterior, el Tribunal Administrativo de Caldas revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda.
(…) Así las cosas, la Sala advierte que la autoridad accionada aplicó en debida forma la sentencia de unificación dictada por la Sala Plena del Consejo de Estado el 28 de agosto de 2018, mediante la cual se estableció que los factores de liquidación para determinar el IBL son aquellos sobre los cuales se hubieran efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones y que estuvieran enlistados en la ley.
(…) Por lo expuesto, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, toda vez que, como lo señaló la Sección Primera de esta Corporación, no se configuró defecto alguno, por cuanto la decisión cuestionada se profirió de conformidad con la jurisprudencia aplicable al caso concreto. FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 / LEY 33 DE 1985 – ARTÍCULO 3 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO
36. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá, D.C., doce (12) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04088-01(AC) Actor: CELSA JULIA GARCÍA CARVAJAL Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por la parte actora en contra de la sentencia fechada el 11 de octubre de 2019, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante la cual se denegó el amparo solicitado.
I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda En escrito presentado el 10 de septiembre de 2019[1], la señora Celsa Julia García Carvajal, por conducto de apoderado judicial, instauró demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo de Caldas, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la seguridad social, al debido proceso, a la vida digna y al mínimo vital.
Con base en lo anterior, la parte actora elevó las siguientes pretensiones (se trascribe de manera literal, con posibles errores incluidos): “1. AMPARAR los derechos A LA SEGURIDAD SOCIAL, VIDA DIGNA Y MÍNIMO VITAL DE LAS PERSONAS DE LA TERCERA EDAD, DERECHOS ADQUIRIDOS Y EXPECTATIVAS LEGITIMAS, PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA, FAVORABILIDAD LABORAL E INESCINDIBILIDAD DE LA LEY, DEBIDO PROCESO Y DERECHO A LA IGUALDAD PROCESAL, del(la) Señor(a) CELSA JULIA GARCÍA CARVAJAL.
“2. ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, en amparo a los derechos enunciados, revocar la sentencia proferida el 08 de marzo de 2019, que Revocó la sentencia de primera instancia por la cual se reconoció las pretensiones de la demanda y en consecuencia se ordene a reliquidar la pensión de mi asistido(a) teniendo en cuenta el equivalente al 75% de los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la fecha de retiro efectivo, es decir, desde el 19 de enero de 2012 hasta el 18 de enero de 2013 o en su defecto, con base al 75% de las cotizaciones efectuadas en los últimos 10 años de servicio” (negrilla y subraya del original). 2.
Los hechos 2.1. La señora Celsa Julia García Carvajal trabajó en la Normal Nacional y en el Fondo Educativo Regional de Caldas desde el 1º de septiembre de 1974 hasta el 18 de enero de 2013. 2.2. La Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – U.G.P.P. reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación en favor de la señora García Carvajal, pero omitió la inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios. 2.3.
De otro lado, la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, mediante las Resoluciones Nos. 1781-6 del 22 de marzo de 2013, 4487-6 del 28 de junio de 2013 y 8937-6 del 11 de diciembre de 2014, reconoció una homologación y nivelación salarial por el período comprendido entre el 11 de febrero de 1997 y el año 2009, la cual se pagó el 15 de mayo de 2013. 2.4.
El 6 de junio de 2014, la aquí demandante solicitó la reliquidación de su mesada pensional, solicitud fue denegada por la U.G.P.P. 2.5. Posteriormente, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Celsa Julia García Carvajal solicitó la nulidad de dicho acto administrativo. 2.6. En sentencia del 12 de junio de 2018, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó la reliquidación de la pensión, con inclusión de todos los factores salariales percibidos en el último año de servicios. 2.7.
A instancias del recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada, por providencia del 8 de marzo de 2019, el Tribunal Administrativo de Caldas “revoca la sentencia de primera instancia”. 3.- Fundamentos de la demanda de tutela En síntesis, la parte actora alegó que se configuró un defecto fáctico, porque el Tribunal Administrativo de Caldas no tuvo en cuenta que la aquí demandante, al 30 de junio de 1995, ya contaba con más de 20 años de servicio y, por tanto, tenía derecho a pensionarse bajo los parámetros de la Ley 33 de 1985.
Adicionalmente, señaló que se desconoció la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, mediante la cual la Sección Segunda del Consejo de Estado precisó que para liquidar la pensión de jubilación de los empleados públicos deben incluirse todos los factores salariales devengados en el último año de servicios. De otro lado, indicó que la sentencia C-258 de 2013 no era aplicable al caso sub examine, por cuanto en esta se analizó únicamente el régimen aplicable a los congresistas y a los magistrados de las altas cortes, de igual forma sostuvo que la sentencia SU-230 de 2015 no constituye precedente jurisprudencial para el presente asunto, toda vez que en dicha providencia se estudió el caso de los trabajadores oficiales y no el de los empleados públicos, calidad que ostentaba la aquí demandante.
Igualmente, sostuvo que las sentencias SU-427 de 2016 y SU-395 de 2017 no resultaban aplicables al caso concreto. Asimismo, afirmó que la sentencia proferida por la Sala Plena de esta Corporación el 28 de agosto de 2018 no era aplicable al caso concreto, toda vez que “no se encontraba notificada al momento de que se llevó a cabo todo el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho”.
Finalmente, sostuvo que “el controvertido artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en ninguna parte ordena que se aplique parcialmente en beneficio y en contra de los pensionados, conforme lo establecieron en las sentencias de la Corte Constitucional y en la reciente unificación del criterio del Consejo de Estado”. 4.- Trámite en primera instancia 4.1.
Mediante auto del 13 de septiembre de 2019[2], se admitió la demanda de tutela, se ordenó notificar a la autoridad judicial accionada y se vinculó al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales y a la U.G.P.P. como terceros interesados en el proceso. Asimismo, se ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 4.2.
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado señaló que “una vez analizados los hechos y pretensiones señalados por la accionante, se informa que por el momento esta Entidad no intervendrá o se pronunciará en el presente proceso, sin perjuicio de las facultades previstas por el legislador en el artículo 610 del CGP”[3]. 4.3. Por su parte, la UGPP afirmó que la providencia cuestionada no vulneró los derechos fundamentales de la parte actora, dado que (se transcribe de forma literal, con posibles errores incluidos): “… se concluye la correcta aplicación del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, motivo por el cual la norma a regir su pensión era la contenida en la Ley 33 de 1985 en lo que respecta a edad, tiempo y monto, pero para efectos del Ingreso Base de Liquidación, se debía aplicar el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y frente a los factores salariales eran los contenidos en el Decreto 1158 de 1994”.
Adicionalmente, señaló que la decisión adoptada por la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación se dictó de conformidad con las providencias de la Corte Constitucional -C-168 de 1995, C-258 de 2013, auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, auto 229 de 2017, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, SU-023 de 2018, T-661 de 2017 y T-039 de 2018, así como la sentencia de unificación proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado el 28 de agosto de 2018.
Finalmente, indicó que la acción de tutela no es la vía adecuada para reclamar prestaciones económicas y, a su vez, que en el presente asunto no existe un perjuicio irremediable o una vulneración a la vida digna o al mínimo vital, razón por la cual solicitó se declarara la improcedencia de la solicitud de amparo[4]. 4.4. El Tribunal Administrativo de Caldas, por conducto de uno de sus magistrados, sostuvo que la decisión cuestionada se dictó “siguiendo lineamientos legales y la jurisprudencia de unificación y la jurisprudencia de unificación de esa H. Corporación [Consejo de Estado], teniendo en cuenta los argumentos plasmados en el recurso vertical y las probanzas allegadas al proceso”.
Adicionalmente, afirmó que la solicitud de amparo no cumplió el requisito de procedibilidad de inmediatez[5]. 5.- La sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 11 de octubre de 2019[6], la Sección Primera del Consejo de Estado denegó la solicitud de amparo, al considerar que en el caso sub examine la autoridad judicial accionada aplicó la pauta jurisprudencial fijada por la Sala Plena de esta Corporación, en la cual se establecieron las reglas sobre los factores que se deben tener en cuenta para liquidar las pensiones de los beneficiarios del régimen de transición, que son solo los factores sobre los cuales se realizaron cotizaciones.
De conformidad con lo anterior, se indicó que el Tribunal Administrativo de Caldas no incurrió en el defecto alegado por la parte actora, “pues, por el contario, la sentencia atacada refleja el criterio que sobre la materia objeto de debate ha expresado el Consejo de Estado en su jurisprudencia unificadora”. 6.- La impugnación La anterior sentencia fue impugnada por la parte actora[7].
Al respecto, señaló que no se tuvo en cuenta que el Tribunal Administrativo de Caldas no aplicó en debida forma la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, por cuanto “debió ordenar la reliquidación de la pensión con base en lo devengado en las cotizaciones efectuadas durante los últimos 10 años de servicio”. II.- C O N S I D E R A C I O N E S 1.- La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[8].
Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales, como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características[9].
Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados, son[10]: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la parte actora identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela.
A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. Así pues, la Corporación ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado[11]. 2.
Caso concreto Dado que se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, la Sala procede a verificar si se configuran los defectos alegados por la parte actora. En la sentencia de primera instancia, la Sección Primera de esta Corporación negó las pretensiones de la demanda de tutela, dado que el Tribunal Administrativo de Caldas aplicó la pauta jurisprudencial fijada por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia del 28 de agosto de 2018[12], mediante la cual se estableció que los factores de liquidación para determinar el IBL son aquellos sobre los cuales se hubieran efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones y que, a su vez, se encuentren relacionados en la ley.
Por su parte, en su impugnación, la parte actora sostuvo que la autoridad judicial accionada no aplicó en su integridad la sentencia del 28 de agosto de 2018, por cuanto no se ordenó la reliquidación de la pensión con base en lo devengado en los últimos 10 años de servicio. Sobre el particular, se tiene que de conformidad con el “Formato No. 3 (B)”[13] expedido por el Fondo Educativo Departamental de Caldas, en el cual se “certifica el salario sobre el cual se cotizó o se debió cotizar”, la señora García Carvajal cotizó sobre los siguientes factores: i) asignación básica mensual, ii) bonificación por servicios prestados y iii) prima de antigüedad, los mismos que fueron tenidos en cuenta por la U.G.P.P. al momento de liquidar su pensión en la Resolución RDP 000434 del 30 de enero de 2014[14].
De acuerdo con lo anterior, el Tribunal Administrativo de Caldas revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda, así (se transcribe de forma literal, con posibles errores incluidos): “Conclusión de lo dilucidado, y habida consideración de que las pretensiones de la demanda se contraen a la aplicación del IBL y demás factores salariales de la Ley 33 de 1985 a la liquidación de la pensión de la señora CELSA JULIA GARCÍA CARVAJAL en su calidad de beneficiaria de la transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, dable es concluir que le asiste razón a la UGPP cuando afirma que dicho elemento no se encuentra incluido dentro de los beneficios previstos por el legislador en este último precepto.
“Por ende, la entidad de previsión debe sujetarse a los mandatos del Decreto 1158 de 1994, compilado en el artículo 2.2.3.1.3. del Decreto 1833 de 2016,_ para determinar los factores salariales a incluir en la base de liquidación, norma que consagra lo siguiente: ‘ART. 1°—El artículo 6° del Decreto 691 de 1994 quedará así: ‘Base de cotización. ‘El salario mensual base para calcular las cotizaciones al sistema general de pensiones de los servidores públicos incorporados al mismo, estará constituido por los siguientes factores: ‘La asignación básica mensual; ‘Los gastos de representación; ‘La prima técnica cuando sea factor de salario; ‘Las primas de antigüedad, ascensional y de capacitación cuando sean factor de salario; ‘La remuneración por trabajo dominical o festivo; ‘La remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna, y ‘La bonificación por servicios prestados’ /Resaltado del Tribunal/.
“En el fallo apelado se accedió a la pretensión de reajuste pensional sobre los factores devengados en el último año de servicios, incluyendo el sueldo mensual, prima de antigüedad, bonificación por servicios prestados, prima de vacaciones, prima de servicios y prima de navidad /fl. 147 cdno. 1/. Atendiendo a la postura adoptada por este Tribunal, en virtud de la cual el IBL de la Ley 33 de 1985 no es aplicable a la accionante en razón del régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y a que quedó demostrado que los factores salariales previstos en el Decreto 1158/94 y devengados por la accionante sí fueron tenidos en cuenta en la base pensiona', procede la revocatoria• del fallo apelado, y en su lugar denegar las pretensiones de la demanda”.
Así las cosas, la Sala advierte que la autoridad accionada aplicó en debida forma la sentencia de unificación dictada por la Sala Plena del Consejo de Estado el 28 de agosto de 2018[15], mediante la cual se estableció que los factores de liquidación para determinar el IBL son aquellos sobre los cuales se hubieran efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones y que estuvieran enlistados en la ley.
Por lo expuesto, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, toda vez que, como lo señaló la Sección Primera de esta Corporación, no se configuró defecto alguno, por cuanto la decisión cuestionada se profirió de conformidad con la jurisprudencia aplicable al caso concreto. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 11 de octubre de 2019, por la Sección Primera del Consejo de Estado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ejecutoriada esta providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO ----------------------- [1] Folios 1 a 28 del cuaderno 1. [2] Folios 61 a 62 del cuaderno principal. [3] Folios 70 a 72 del cuaderno principal. [4] Folios 105 a 117 del cuaderno principal. [5] Folios 152 a 154 del cuaderno principal. [6] Folios 164 a 181 del cuaderno No. 2. [7] Folio 189 del cuaderno No. 2. [8] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 31 de julio de 2012, exp. 2009-01328-01, C.P. María Elizabeth García González. [9] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 2012-02201-01 (IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 23 de febrero de 2017, exp. 2016-03336-00 (AC), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre muchas otras providencias. [11] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-00134-01, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-02213-01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; sentencia de 24 de noviembre de 2016, exp. 2016-02568-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, entre otras. Corte Constitucional, sentencias SU-556 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa;
SU-542 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; SU-490 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y SU-659 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. [12] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, radicación número: 52001-23-33-000-2012- 00143-01, C.P. César Palomino Cortés. [13] Páginas 69 a 79 del archivo PDF contentivo del expediente de nulidad y restablecimiento (Cd obrante a folio 157 del cuaderno principal). [14] Páginas 23 a 25 del archivo PDF contentivo del expediente de nulidad y restablecimiento (Cd obrante a folio 157 del cuaderno principal). [15] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, radicación número: 52001-23-33-000-2012- 00143-01, M.P. César Palomino Cortés.