IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD - Existencia de otro medio de defensa judicial / RECURSO DE REPOSICIÓN / RECURSO DE QUEJA La [accionante] y otros, en ejercicio del medio de control de reparación directa, instauró demanda en contra del ICBF, por presuntas irregularidades en el proceso de adopción de dos menores de edad.
El conocimiento del asunto correspondió al Juzgado Segundo Administrativo de Popayán que, a través de auto de 22 de abril de 2019, rechazó la demanda. Decisión contra la cual la parte demandante interpuso recurso de apelación radicado el 29 del mismo mes y año, sin embargo, fue rechazado por extemporáneo, en los términos del artículo 244 del C.P.A.C.A. (…) [S]i bien el apoderado judicial de [las accionantes] recurrió en apelación la decisión que rechazó por caducidad la demanda, el mismo fue rechazado por extemporáneo, decisión contra la que no interpuso recurso de reposición y de manera subsidiaria el de queja, el cual le hubiera permitido que la decisión de rechazo del recurso de alzada fuere revisada por el superior.
(…) Como se observa, para que el Juez constitucional pueda pronunciarse sobre el fondo del asunto planteado es necesario que este supere los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judicial, de tal manera debe concluirse que la acción de tutela de la referencia, resulta improcedente por desconocimiento del principio de subsidiariedad, teniendo en cuenta que la decisión que rechazó el recurso de apelación no fue recurrida en reposición y, de manera subsidiaria, en queja.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá, D.C., doce (12) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 19001-23-33-000-2019-00319-01(AC) Actor: MARINA SÁNCHEZ ULCUE Y OTRO Demandado: JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DE POPAYÁN La Sala procede a decidir la impugnación[1] interpuesta por la señora Marina Sánchez Ulcue y Erica Patricia Benachi Sánchez, a través de apoderado judicial, contra la sentencia de 23 de octubre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, que declaró improcedente el amparo deprecado dentro del asunto de la referencia, con ocasión del proceso de reparación directa que promovió contra el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF.
I. EL ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante[2]: Manifestó que interpuso demanda de reparación directa en contra del ICBF, por presuntas irregularidades en el proceso de adopción de dos menores de edad, cuyo conocimiento asumió el Juzgado Segundo Administrativo de Popayán, el cual emitió la providencia de 22 de abril de 2019 con la que rechazó la demanda, la cual fue notificada el 23 del mismo mes y año, por lo que el término de ejecutoria corrió del 24 al 26 siguientes.
Contó que el 25 de abril de 2019 no hubo atención al público por el cese de actividades organizado por Asonal Judicial, por lo que hasta el 29 de los mismos mes y año radicó recurso de apelación contra el pronunciamiento del despacho accionado, sin embargo, a través de Auto de 3 de mayo de 2019 fue rechazado por extemporáneo el recurso de alzada.
Argumentó que sus derechos fundamentales fueron vulnerados por la autoridad judicial accionada, en la medida en que incurrió en vía de hecho al rechazar el recurso de apelación interpuesto contra la decisión judicial de rechazo de la demanda de reparación directa sin tener en cuenta durante el término de ejecutoria se presentó un cese de actividades de la Rama Judicial que afectó el conteo de aquel.
Pretensión. Como consecuencia de lo anterior solicitó: «[…] 2. Que como consecuencia de lo anterior, se ORDENE al juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Popayán – Cauca, declarar la nulidad de la providencia emitida por el citado despacho y en consecuencia se proceda a emitir providencia que conceda recurso de apelación ante el superior. […]».
II. ACTUACIÓN PROCESAL DE PRIMERA INSTANCIA Mediante Auto de 10 de octubre de 2019[3], el despacho sustanciador del presente asunto admitió la acción de tutela presentada por Marina Sánchez Ulcue y Erica Patricia Benachi Sánchez, a través de apoderado judicial, contra el Juzgado Segundo Administrativo de Popayán y ordenó su notificación como demandado, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991.
III. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO 3.1. Juzgado Segundo Administrativo de Popayán[4]. El titular del despacho judicial accionado afirmó que, mediante proveído de 3 de mayo de 2019, decidió no conceder el recurso de apelación por encontrarse extemporáneo, en la medida en que el último día hábil del término de ejecutoria era el 26 de abril de 2019 y la alzada solo se radicó hasta el 29.
Por su parte, afirmó que el auto de rechazo del recurso de apelación fue notificado el 6 de mayo de 2019, mediante estados electrónicos sin que se impugnara tal pronunciamiento a través del recurso de reposición y, en subsidio, el de queja. IV. LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo del Cauca, mediante la sentencia de 23 de octubre de 2019, declaró improcedente el amparo invocado, con las siguientes consideraciones: «[…] Así las cosas, no se observó que la accionante haya acudido a los medios ordinarios de defensa judicial que tenía a su alcance al interior del proceso (recurso de reposición y en subsidio queja).
Por tanto, no es procedente el amparo constitucional solicitado, pues, se estaría supliendo la inactividad por negligencia o incuria de una de las partes procesales y se emplearía la tutela como una herramienta que premia la desidia, negligencia o indiferencia de los actores. […]» V. LA IMPUGNACIÓN[5] Las señoras Marina Sánchez Ulcue y Erica Patricia Benachi Sánchez, a través de apoderado judicial, impugnaron el fallo de 23 de octubre de 2019, proferido por Tribunal Administrativo del Cauca, con el argumento de que en el presente asunto se cumple con el requisito de subsidiariedad, en la medida en que, a su parecer, no era procedente agotar el recurso de reposición y, en subsidio, el de queja por tratarse de falencias atribuibles al despacho judicial con ocasión del cese de actividades durante el término de ejecutoria para presentar el recurso de apelación contra la providencia que rechazó la demanda.
De otro lado, expuso argumentos relacionados con el fondo del asunto, en lo relacionado con la caducidad de la acción de reparación directa tratándose de casos de menores y comunidades indígenas. VI. CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: la competencia para decidir el recurso de amparo; procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; el requisito de subsidiariedad y el caso concreto. 6.1.
Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en cuanto estipula que « […] Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente […]», esta Sala es competente para conocer la impugnación interpuesta contra el fallo de tutela proferido por el Tribunal Administrativo del Cauca, el día 23 de octubre de 2019. 6.2.
Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional[6] como esta Corporación[7], inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable[8], y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia[9].
Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 2005[10] la Corte Constitucional[11] reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma[12] y de procedencia material[13] fijados[14] por la misma Corte[15]. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, con ponencia de la Consejera María Elizabeth García González[16], finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, “cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales”.
En el presente asunto, concretamente de las pruebas allegadas al expediente, se evidencia que: a) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional, b) La tutela se interpuso dentro de un término razonable, y c) Dentro del escrito de tutela se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que llevan a la parte actora a atacar por esta vía la providencia judicial, proferida dentro de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. 6.3 Del requisito de la subsidiariedad en el caso concreto.
De conformidad con la jurisprudencia desarrollada por la Corte Constitucional y esta Corporación, para que la acción de tutela proceda debe cumplir, entre otras cosas, con la cláusula formal de la subsidiariedad. De conformidad con el artículo 86 constitucional se dispone que: « […]
ARTICULO 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. […] Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.(Subrayado por la Sala) […]» Por su parte, el Decreto 2591 de 1991 «[…] por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política […]», en su artículo 6 dispone: «[…] ARTICULO 6º-Causales de improcedencia de la tutela.
La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. […]».
La subsidiariedad de la acción de tutela no tiene la vocación de sustituir aquellos mecanismos legales que, por negligencia, descuido o incuria, no han sido ejercidos o promovidos por quien se considera afectado, a menos que se convierta en el único medio eficaz e idóneo que le permita amparar un derecho fundamental. Ahora bien, esta regla general merece una excepción, esto es, cuando se convierte en el único medio que con eficiencia e idoneidad permite amparar un derecho fundamental gravemente vulnerado o amenazado; esta excepción está sujeta a que se logre demostrar que el actor no utilizó los mecanismos ordinarios de defensa por encontrarse en una situación gravosa que así se lo impedía. Respecto a la procedencia de la acción de tutela cuando existe otros mecanismos de defensa judicial la Corte Constitucional, señaló[17]: «[…] Como se ha expresado, cuando se pretende controvertir mediante la acción de tutela una decisión judicial, los requisitos generales de procedencia se hacen más exigentes pues (i) la persona que se considera afectada por una actuación judicial tiene, al interior del proceso, diferentes vías para defender sus derechos y (ii) no es el propósito de la acción de tutela el que se produzca una invasión de competencias por parte del juez constitucional, frente a las demás autoridades judiciales.
Para la Corte es claro que al juez natural corresponde el estudio detallado de todos los elementos normativos y fácticos discutidos mediante un proceso judicial, a través de un amplio debate probatorio y de la interpretación y aplicación de las cláusulas legales involucradas en el conflicto. Al segundo, en cambio, sólo le corresponde conocer de violaciones o amenazas a los derechos fundamentales derivadas de las actuaciones judiciales, sin involucrarse en las controversias propias del litigio y, además, sólo en caso de que hayan sido alegadas al interior del proceso sin éxito.
Esta restricción en la actuación del juez de tutela es una consecuencia de la obligación del peticionario de actuar diligentemente y agotar todos los recursos judiciales existentes al interior del proceso para la defensa de sus derechos como requisito previo a la interposición de la acción de tutela, salvo que medien circunstancias de fuerza mayor que le corresponde alegar y demostrar al peticionario [ ]» En pronunciamiento más reciente, el Alto Tribunal Constitucional no solo reiteró lo ya dicho acerca del principio de la subsidiariedad de la acción de tutela, cuando el afectado dispone de otros mecanismos de defensa judicial frente a la problemática alegada, sino que, además, resaltó la improcedencia de dicha acción contra providencias judiciales cuando de interposición de recursos contra autos se trata.
Más exactamente explicó[18]: «[…] Al analizar el caso, la Sala evidencia que no se invocaron ni tampoco acreditaron razones extraordinarias por las que no se instauró el recurso de reposición frente a la decisión de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, para solicitar el amparo de sus derechos en la jurisdicción ordinaria.
Ello conlleva a concluir que la accionante interpuso la acción de tutela como un mecanismo sustitutivo, con lo que desconoce la división de competencias fijadas en la Constitución, niega el principio de especialidad de la jurisdicción e incumple con el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela. Por lo tanto, la tutelante con su actuación pretendió trasladar al ámbito de la tutela la discusión que debió librar mediante la interposición del recurso de reposición ante la jurisdicción ordinaria, pues contaba con la herramienta necesaria para corregir la irregularidad alegada ante esta jurisdicción. Por lo anterior, la Sala concluye que no se encuentran satisfecho el requisito de subsidiariedad; puesto que, no se agotaron los medios de defensa judicial ordinarios.
En particular, se dejó de interponer el recurso de reposición, que conforme al Código de Procedimiento Civil es procedente para solicitar la reconsideración de autos que hayan sido dictados por la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia. Por la razón anterior, esta Sala confirma las decisiones de los jueces de instancia. » En efecto, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta Corporación han señalado reiteradamente que la acción de tutela es un mecanismo subsidiario y no alterno de administración de justicia, esto significa que los conflictos jurídicos deben ser en principio resueltos por las vías ordinarias administrativas y jurisdiccionales, y que sólo ante la inexistencia o inoperancia de las mismas, resulta factible acudir a la acción constitucional.
Para mayor claridad del asunto, la Sala se permite hacer un recuento de las actuaciones adelantas dentro del medio de reparación directa 19001-33-33- 002-2019-00038-00, instaurado por Marina Sánchez Ulcue y otros en contra del ICBF, cuestionado en sede de tutela, así: - La señora Marina Sánchez Ulcue y otros, en ejercicio del medio de control de reparación directa, instauró demanda en contra del ICBF, por presuntas irregularidades en el proceso de adopción de dos menores de edad. - El conocimiento del asunto correspondió al Juzgado Segundo Administrativo de Popayán que, a través de auto de 22 de abril de 2019[19], rechazó la demanda.
Decisión contra la cual la parte demandante interpuso recurso de apelación radicado el 29 del mismo mes y año, sin embargo, fue rechazado por extemporáneo, en los términos del artículo 244 del C.P.A.C.A. Como se observa del recuento anterior, si bien el apoderado judicial de la señora Marina Sánchez Ulcue y Erica Patricia Benachi Sánchez recurrió en apelación la decisión que rechazó por caducidad la demanda, el mismo fue rechazado por extemporáneo, decisión contra la que no interpuso recurso de reposición y de manera subsidiaria el de queja, el cual le hubiera permitido que la decisión de rechazo del recurso de alzada fuere revisada por el superior.
Al respecto el artículo 245 de la Ley 1437 de 2011, dispone: «[…]
ARTÍCULO 245. QUEJA. Este recurso procederá ante el superior cuando se niegue la apelación o se conceda en un efecto diferente, para que lo conceda si fuera procedente o corrija tal equivocación, según el caso. Igualmente, cuando no se concedan los recursos extraordinarios de revisión y unificación de jurisprudencia previstos en este Código.
Para su trámite e interposición se aplicará lo establecido en el artículo 378 del Código de Procedimiento Civil. […]» A su vez, el artículo 353 del Código general del Proceso (antes CPC), señala: « […]
ARTÍCULO 353. INTERPOSICIÓN Y TRÁMITE. El recurso de queja deberá interponerse en subsidio del de reposición contra el auto que denegó la apelación o la casación, salvo cuando este sea consecuencia de la reposición interpuesta por la parte contraria, caso en el cual deberá interponerse directamente dentro de la ejecutoria. Denegada la reposición, o interpuesta la queja, según el caso, el juez ordenará la reproducción de las piezas procesales necesarias, para lo cual se procederá en la forma prevista para el trámite de la apelación. Expedidas las copias se remitirán al superior, quien podrá ordenar al inferior que remita copias de otras piezas del expediente. […]» Dicho lo anterior, sea lo primero indicar que la exigencia en la interposición de los recursos oportunamente tiene como finalidad evitar que la acción de amparo suplante los mecanismos ordinarios establecidos en nuestro ordenamiento jurídico.
Es decir, se persigue que en la tutela contra providencias judiciales, no haya negligencia en el deber de acudir ante la administración judicial, para la concreción de las garantías otorgadas por la Constitución Política. Como se observa, para que el Juez constitucional pueda pronunciarse sobre el fondo del asunto planteado es necesario que este supere los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judicial, de tal manera debe concluirse que la acción de tutela de la referencia, resulta improcedente por desconocimiento del principio de subsidiariedad, teniendo en cuenta que la decisión que rechazó el recurso de apelación no fue recurrida en reposición y, de manera subsidiaria, en queja.
Todo lo expuesto, impone a la Sala RECHAZAR POR IMPROCEDENTE la acción de tutela incoada por las señoras Marina Sánchez Ulcue y Erica Patricia Benachi Sánchez contra el Juzgado Segundo Administrativo de Popayán, en tanto no superó el requisito general de subsidiariedad ampliamente desarrollado por la jurisprudencia de esta corporación, y de la Corte Constitucional, como ut supra fue descrito.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, VII. FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la Sentencia de 23 de octubre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca que declaró improcedente el amparo dentro de la acción de tutela promovida por las señoras Marina Sánchez Ulcue y Erica Patricia Benachi Sánchez contra el Juzgado Segundo Administrativo de Popayán, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 de Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.
TERCERO. En acatamiento a las disposiciones del articulo 32 ibídem, dentro de los diez (10) días siguientes REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sección de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] El proceso de la referencia subió al Despacho con informe de Secretaría General de la Corporación de 15 de noviembre de 2019. [2] Folios 1 a 23 vto. [3] Visible de folio 27 vto. del cuaderno principal. [4] Folio 33 vto. [5] Folios 67 a 70 vto. [6] En sentencia C-543 de 1992, proferida con ocasión del análisis de constitucionalidad de los artículos 11, 12, 25 y 40 del Decreto Ley 2591 de 1991, la Corte sostuvo, que atendiendo al querer del Constituyente, a la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela y a la preservación de valores supremos como la seguridad jurídica, cosa juzgada y autonomía judicial, la tutela no era procedente cuando tuviera por objeto cuestionar providencias judiciales. [7] La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante decisión de 29 de enero de 1992 (AC-009) con ponencia de la Consejera Dolly Pedraza de Arenas, consideró que la acción de tutela era improcedente contra providencias judiciales, inaplicando para el efecto lo establecido en los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991.
Esta tesis fue reiterada por la misma Sala Plena mediante sentencias de 3 de febrero de 1992 con ponencia del Consejero Luis Eduardo Jaramillo Mejía (AC-015), 14 de octubre de 1993 con ponencia del Consejero Libardo Rodríguez (AC- 1247) y 29 de junio de 2004 con ponencia del Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda (AC-10203). [8] Ver sobre el particular las sentencias T-483 de 1997, T-204 de 1998, T- 766 de 1998 y SU-563 de 1999. [9] Al respecto ver, entre otras, las siguientes Sentencias: Sección Primera, de 9 de julio de 2004, Exp.
No. 2004-00308; y, Sección Segunda – Subsección A, de 27 de mayo de 2010, Exp. No. 2010-00559. [10] Sentencia en la que se analizó la legalidad del artículo 185 de la Ley 906 de 2004. [11] Al respecto ver, entre otras, las Sentencias T-1009 de 1999, SU-1031 de 2001, SU-1184 de 2001, SU-159 de 2002, T-774 de 2004. [12] También denominados requisitos generales de procedencia, y que son: i. Que el asunto tenga relevancia constitucional; ii.
Que se hayan agotado los medios ordinarios y extraordinarios de defensa; iii. Que se cumpla con el requisito de inmediatez; iv. Que si se trata de una irregularidad procesal tenga efecto decisivo o determinante en la sentencia y afecte los derechos fundamentales; v. Que el interesado exponga los hechos que generan la vulneración o amenaza de sus derechos y que, además y de haber sido posible, hubiera alegado esta situación en el proceso; y, vi.
Que no se trate de sentencias de tutela. [13] También llamados requisitos generales de procedibilidad y que hacen referencia a la configuración de uno o varios de los siguientes defectos: i. Sustantivo o material; ii. Fáctico; iii. Orgánico; iv. Procedimental; vi. Desconocimiento del precedente; vii. Error inducido; viii. Ausencia de motivación; o, ix.
Violación directa de la Constitución. [14] Sobre la descripción de requisitos de forma y materiales ver la Sentencia T-007 de 2013. [15] Al respecto ver lo sostenido en las Sentencias C-590 de 2005, T-102 de 2006, T-377 de 2009 y T-178 de 2012. También es importante resaltar que ya en la Sentencia SU-014 de 2001 la Corte consideró la necesidad de superar dicho concepto y dar paso a lo que, posteriormente, se denominó error inducido [Sentencia T-462 de 2003]. [16] Emitida en el expediente 110010315000200901328 01. [17] Sentencia T-1049/08, M.P. Dr. Jaime Cordoba Triviño. [18] T-001 de 2017.
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [19] F. 13 vto.