ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 del CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006.
El Consejo de Estado es competente para desatar el recurso de apelación interpuesto, de conformidad con el artículo 73 de la Ley 270 de 1996. FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 82 / LEY 1107 DE 2006 - ARTÍCULO 1 / LEY 270 DE1996 - ARTÍCULO 73 CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONTABILIZACIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN El término para formular pretensiones, en reparación directa, según el numeral 8 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo es de dos (2) años, que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente de inmueble por trabajo público o por cualquier otra causa.
En los eventos de defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, la jurisprudencia tiene determinado que el término para intentar el medio de control de reparación directa se debe contar desde el día siguiente al que el afectado tuvo conocimiento o se enteró del hecho o la omisión que causó el daño. La demanda se interpuso en tiempo -29 de octubre de 1999- porque el demandante tuvo conocimiento del daño reclamado desde el 4 de noviembre de 1997, fecha en la que quedó ejecutoriada la preclusión de la investigación FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA EN LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA - Rama judicial [El Demandante] es la persona sobre la que recae el interés jurídico que se debate en este proceso, pues fue el sujeto pasivo de la investigación penal.
La Nación-Fiscalía General de la Nación está legitimada en la causa por pasiva, pues fue la entidad que adelantó la investigación penal en la que se afirma se configuró defectuoso funcionamiento de la administración de justicia La Nación-Rama Judicial no está legitimada en la causa por pasiva, pues no tuvo injerencia en el daño alegado. MORA JUDICIAL / INEXISTENCIA DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DEFECTUOSO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / FALTA DE CONFIGURACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DEFECTUOSO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / INEXISTENCIA DEL DAÑO ANTIJURIDICO / INEXISTENCIA DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO El simple retardo en la decisión o el incumplimiento de los términos legales no configura defectuoso funcionamiento de la administración de justicia por mora judicial, pues debe tenerse en cuenta el promedio de duración de los procesos, según sus circunstancias especiales y su grado de complejidad, el comportamiento de las partes y el volumen de trabajo del despacho judicial.
(…) en el trámite de la investigación se solicitaron, ordenaron y practicaron varias pruebas: inspecciones judiciales; dictámenes periciales -uno de ellos, objetado y con solicitud de complementación por el apoderado del sindicado-; testimonios-en los que el apoderado [del demandante], en una ocasión, solicitó la reprogramación por inasistencia del testigo y el embargo de un bien.
Aunque se superaron los términos legales, no se acreditó que ello se debiera a un anormal funcionamiento de la administración de justicia, derivado de la negligencia o descuido en el manejo del proceso, el cual por la naturaleza de la investigación fue compleja dadas las distintas circunstancias y complejidades que lo rodearon en el tema probatorio.
Como no se acreditó que la duración de la investigación fuera consecuencia de una actuación irregular o anormal del funcionamiento de la administración de justicia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 13001-23-31-000-1999-10351-01(44771) Actor: ANTONIO FRAM MEZA Demandado: NACIÓN-RAMA JUDICIAL, FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA APELANTE ÚNICO-Límites de la apelación. COPIAS SIMPLES-Valor probatorio.
DEFECTUOSO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA-Régimen subjetivo que exige prueba de actuación irregular por anormal funcionamiento del aparato judicial. DEFECTUOSO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA-No se probó la mora judicial. La Sala, de conformidad con el inciso 3º del artículo 63A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009, decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra de la sentencia del 9 de marzo de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que negó las pretensiones.
SÍNTESIS DEL CASO La Fiscalía abrió instrucción en contra de Antonio Fram Meza por los delitos de estafa, fraude procesal y falsedad ideológica. El demandante aduce la existencia de un defectuoso funcionamiento de la administración de justicia porque la Fiscalía incurrió en mora en la definición de la situación jurídica.
ANTECEDENTES El 29 de octubre de 1999, Antonio Fram Meza, a través de apoderado judicial, formuló demanda de reparación directa contra la Nación-Rama Judicial, Fiscalía General de la Nación, para que se le declarara patrimonialmente responsable del alegado defectuoso funcionamiento de la administración de justicia de la Fiscalía, al incurrir en mora en la definición de la situación jurídica.
Solicitó $50’000.000 por daño moral; $150’000.000 por lucro cesante y $375’030.000 por daño emergente. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que la Fiscalía lo vinculó a un proceso penal y luego de rendir indagatoria se tardó casi veintiún meses en definir su situación jurídica. Adujo que la mora de la Fiscalía le causó un detrimento patrimonial y perjuicios morales.
El 25 de noviembre de 1999 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación de la demanda, la Nación-Rama Judicial, al oponerse a las pretensiones, señaló que no fue la entidad que ocasionó el daño alegado. La Nación-Fiscalía General de la Nación afirmó que actuó conforme a la Constitución y la ley y propuso la excepción de ineptitud de la demanda.
El 19 de octubre de 2011 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio. El 9 de marzo de 2012, el Tribunal Administrativo de Bolívar en la sentencia negó las pretensiones, pues consideró que la investigación penal requirió la práctica de muchas pruebas solicitadas por los sindicados y de oficio.
Indicó que aunque el proceso se prolongó más de cuatro años su trámite se dio conforme a las particularidades del mismo. El demandante interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 15 de junio de 2012 y admitido el 16 de agosto siguiente. La recurrente esgrimió que la investigación penal se prolongó injustificadamente, la Fiscalía no fue diligente en la práctica de las pruebas y que la mora le causó perjuicios.
El 6 de septiembre de 2012 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. La Nación-Fiscalía General de la Nación reiteró lo expuesto en la contestación de la demanda. La parte demandante, la Nación- Rama Judicial y el Ministerio Público guardaron silencio. CONSIDERACIONES I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 1.
La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 del CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006. El Consejo de Estado es competente para desatar el recurso de apelación interpuesto, de conformidad con el artículo 73 de la Ley 270 de 1996[1].
Acción procedente 2. La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo[2], en este caso por hechos imputables a la administración de justicia (art. 90 C.N. y art. 86 C.C.A.).
Demanda en tiempo 3. El término para formular pretensiones, en reparación directa, según el numeral 8 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo es de dos (2) años, que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente de inmueble por trabajo público o por cualquier otra causa.
En los eventos de defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, la jurisprudencia tiene determinado que el término para intentar el medio de control de reparación directa se debe contar desde el día siguiente al que el afectado tuvo conocimiento o se enteró del hecho o la omisión que causó el daño[3]. La demanda se interpuso en tiempo -29 de octubre de 1999- porque el demandante tuvo conocimiento del daño reclamado desde el 4 de noviembre de 1997, fecha en la que quedó ejecutoriada la preclusión de la investigación a favor de Antonio Fram Meza [hecho probado 7.13].
Legitimación en la causa 4. Antonio Fram Meza es la persona sobre la que recae el interés jurídico que se debate en este proceso, pues fue el sujeto pasivo de la investigación penal [hecho probado 7.1]. La Nación-Fiscalía General de la Nación está legitimada en la causa por pasiva, pues fue la entidad que adelantó la investigación penal en la que se afirma se configuró defectuoso funcionamiento de la administración de justicia [hechos probados 7.1, 7.9, 7.12 y 7.13] La Nación-Rama Judicial no está legitimada en la causa por pasiva, pues no tuvo injerencia en el daño alegado.
II. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se configuró defectuoso funcionamiento de la administración de justicia en el proceso objeto de demanda de reparación directa. III. Análisis de la Sala 5. Como la sentencia fue recurrida por la parte demandante, la Sala estudiará el asunto, de conformidad con el artículo 357 del CPC. 6.
Las copias simples serán valoradas, porque la Sección Tercera de esta Corporación, en fallo de unificación[4] consideró que tenían mérito probatorio. Hechos probados 7. De conformidad con los medios probatorios allegados oportunamente al proceso, se demostraron los siguientes hechos: 7.1 El 13 de octubre de 1992, la Unidad Especializada Grupo Dos Fiscalía 17 de Cartagena declaró abierta la instrucción para investigar la denuncia presentada por Alfonso Mejía Navarro y ordenó una inspección judicial, el embargo de un bien inmueble, una declaración juramentada y dos indagatorias, entre ellas, la de Antonio Fram Meza, según da cuenta copia simple de la providencia (f. 58 y 59 c. 1). 7.2 El 4 de noviembre de 1992, Antonio Fram Meza rindió indagatoria, según da cuenta copia simple del acta de la diligencia (f. 77 a 82 c. 1). 7.3 El 9 de noviembre de 1992, Antonio Fram Meza solicitó la práctica de un testimonio, el desglose de unos documentos y la práctica de un dictamen pericial sobre los mismos, según da cuenta copia simple del memorial (f. 86 c. 1). 7.4 El 20 de noviembre de 1992, la Unidad Especializada Grupo Dos Fiscalía 17 de Cartagena ordenó la práctica de pruebas documentales, una inspección judicial y una declaración juramentada, según da cuenta copia simple de la providencia (f. 88 y 89 c. 1). 7.5 El 19 de enero de 1993, Antonio Fram Meza solicitó la práctica de dos testimonios nuevos, según da cuenta copia simple del memorial (f. 110 c. 1). 7.6 El 25 de enero de 1993, la Unidad Especializada Grupo Dos Fiscalía 17 de Cartagena ordenó la práctica de dos declaraciones juramentadas y fijó fecha y hora para la ratificación y ampliación de la denuncia, según da cuenta copia simple de la providencia (f. 117 c. 1). 7.7 El 9 de marzo de 1993, Antonio Fram Meza objetó el dictamen pericial y solicitó su complementación, según da cuenta copia simple del memorial (f. 51 a 54 c. 1). 7.8 El 11 de mayo de 1993, la Unidad Especializada Grupo Dos Fiscalía 17 de Cartagena ordenó recibir tres declaraciones juramentadas y un dictamen pericial grafológico, según da cuenta copia simple de la providencia (f. 48 c. 1). 7.9 El 29 de julio de 1994, la Fiscalía Seccional 35 de la Unidad Especializada de Patrimonio decretó medida de aseguramiento de caución prendaria en contra de Antonio Fram Meza, por el delito de estafa y declaró la prescripción de la acción penal de los punibles de fraude procesal, falsedad en documento privado y falsedad ideológica, según da cuenta copia simple de la providencia (f. 61 a 70 c. 1). 7.10 El 27 de enero de 1995, la Fiscalía 40 Delegada ante el Tribunal Superior de Cartagena, al resolver la apelación interpuesta contra la anterior decisión, revocó la medida de aseguramiento, aceptó la renuncia a la prescripción de la acción penal por fraude procesal y falsedad documental presentada por Antonio Fram Meza, revocó la prescripción de la acción penal respecto del delito de falsedad ideológica y ordenó la práctica de algunos testimonios, según da cuenta copia auténtica de la providencia (f. 231 a 249 c. 1). 7.11 El 1º de junio de 1995, Antonio Fram Meza solicitó la reprogramación para la práctica de un testimonio y la remisión de varios documentos a grafología, para comprobar la autenticidad, según da cuenta copia simple del memorial (f. 105 c. 1). 7.12 El 18 de abril de 1997, la Fiscalía Seccional 14 de la Unidad Especializada de Administración Pública de Cartagena definió la situación jurídica de Antonio Fram Meza respecto del delito de falsedad documental del cual se había aceptado la renuncia a la prescripción y resolvió abstenerse de proferir medida de aseguramiento y citó a los sindicados, para tomar una muestra escritural, según da cuenta copia simple de la providencia (f. 106 a 112 c. 1). 7.13 El 29 de octubre de 1997, la Fiscalía Seccional 14 de la Unidad Especializada de Administración Pública de Cartagena precluyó la investigación a favor Antonio Fram Meza, según da cuenta copia simple de la resolución (f. 113 a 117 c. 1).
La providencia quedó ejecutoriada el 4 de noviembre de 1997, de conformidad con el artículo 197 del Decreto 2700 de 1991. Defectuoso funcionamiento de la administración de justicia por mora judicial 8. En vigencia de la Constitución de 1886, la jurisprudencia admitió la responsabilidad patrimonial del Estado por falla del servicio de la administración de justicia, como una categoría diferente del error judicial[5].
Con la Constitución de 1991, la Sala mantuvo este criterio al estudiar fallas de la administración de justicia no contenidas en decisiones judiciales, sino en actuaciones encaminadas a adelantar los procesos o la ejecución de providencias judiciales[6]. La Ley 270 de 1996 hizo suyo ese criterio jurisprudencial en su artículo 69 al disponer que si el daño no se origina en los casos de error judicial o privación injusta de la libertad, el título aplicable es el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia. Este título se contrae, entonces, a aquellas actuaciones que se producen con ocasión de la actividad de administrar justicia pero que no comportan la función de interpretación o aplicación del derecho.
Como se trata de un régimen de responsabilidad subjetivo, debe acreditarse que el daño es producto de una actuación irregular derivada del funcionamiento anormal del aparato judicial. El simple retardo en la decisión o el incumplimiento de los términos legales no configura defectuoso funcionamiento de la administración de justicia por mora judicial, pues debe tenerse en cuenta el promedio de duración de los procesos, según sus circunstancias especiales y su grado de complejidad, el comportamiento de las partes y el volumen de trabajo del despacho judicial[7]. 9.
La demanda afirmó que la Fiscalía General de la Nación incurrió en un defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, pues tardó más del tiempo establecido en la ley para definir su situación jurídica y para el trámite de la investigación penal. Las diligencias adelantadas en contra del demandante se regían por las disposiciones procesales contenidas en el Decreto 2700 de 1991.
En su artículo 387 establecía que si el sindicado no estaba privado de la libertad, el plazo para resolver situación jurídica sería de diez días contados a partir de la indagatoria o de la declaratoria de persona ausente. Antonio Fram Meza rindió indagatoria el 4 de noviembre de 1992 [hecho probado 7.2] y su situación jurídica se resolvió el 29 de julio de 1994 [hecho probado 7.9], es decir, se extendió más allá del tiempo establecido en la ley.
Pasa la Sala a analizar si configuró un anormal funcionamiento de la administración de justicia. Está acreditado que en el trámite de la investigación se solicitaron, ordenaron y practicaron varias pruebas: inspecciones judiciales [hechos probados 7.1 y 7.4]; dictámenes periciales [hechos probados 7.3, 7.8, 7.11 y 7.12] -uno de ellos, objetado y con solicitud de complementación por el apoderado del sindicado [hecho probado 7.7]-; testimonios [hechos probados 7.1, 7.3, 7.4, 7.5, 7.6, 7.8 y 7.10] -en los que el apoderado de Antonio Fram Meza, en una ocasión, solicitó la reprogramación por inasistencia del testigo [hecho probado 7.11]- y el embargo de un bien [hecho probado 7.1].
Aunque se superaron los términos legales, no se acreditó que ello se debiera a un anormal funcionamiento de la administración de justicia, derivado de la negligencia o descuido en el manejo del proceso, el cual por la naturaleza de la investigación fue compleja dadas las distintas circunstancias y complejidades que lo rodearon en el tema probatorio.
Como no se acreditó que la duración de la investigación fuera consecuencia de una actuación irregular o anormal del funcionamiento de la administración de justicia, la sentencia apelada será confirmada. 10. Finalmente, de conformidad con el artículo 171 del CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no habrá lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que la parte demandante haya actuado con temeridad o mala fe.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley. FALLA:
PRIMERO. CONFÍRMASE la sentencia del 9 de marzo de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar.
SEGUNDO. Sin condena en costas.
TERCERO. En firme esta providencia, por Secretaría, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de la Sala GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE NICOLÁS YEPES CORRALES APS/OAO ----------------------- [1] El Consejero Ponente de esta decisión, aunque no lo comparte, sigue el criterio jurisprudencial de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo contenido en el auto del 9 de septiembre de 2008, Rad 34.985 [fundamento jurídico 3], con arreglo al cual conforme al artículo 73 de la Ley 270 de 1996 esta Corporación conoce siempre en segunda instancia de estos procesos, sin consideración a la cuantía de las pretensiones.
Los motivos de la disidencia están contenidos en la aclaración de voto a la sentencia del 22 de octubre de 2015, Rad. 36.146 [fundamento jurídico 1]. Estas providencias se pueden consultar en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 263-694, respectivamente. [2] Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos.
Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 744, 746 y 747. [3] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, auto del 15 de diciembre de 2011, Rad. 40.425 [fundamento jurídico 2.2]. [4] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 28 de agosto de 2013, Rad. 25.022 [fundamento jurídico 1].
El Magistrado Ponente no comparte este criterio jurisprudencial, sin embargo lo respeta y acoge. Los argumentos de la inconformidad se encuentran consignados en la aclaración de voto a la sentencia del 22 de octubre de 2015, Rad. 26.984. Estas providencias se pueden consultar en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 363, 364 y 365, respectivamente. [5] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 10 de noviembre de 1967, Rad. 868 y sentencia de 31 de julio 1966, Rad. 1966-N1808 [fundamento jurídico párrafo 8], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 739. [6] Cfr. Consejo de Estado, Sección tercera, sentencia del 3 de junio de 1993, Rad.7859 [fundamento jurídico 3]. [7] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 3 de febrero de 2010, Rad. 17.293 [fundamento jurídico 2], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 742.