IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ [L]a Sala [deberá] determinar: si la acción de tutela cumple con los requisitos genéricos para su procedencia [y], de ser ello así, analizará si las autoridades accionadas vulneraron los derechos fundamentales alegados. (…) La Sala advierte que la presente acción de tutela debe ser declarada improcedente, en los términos previstos en el numeral 1º del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, toda vez que no se cumplió con el requisito general de procedibilidad de tutela contra providencia judicial relativo a la inmediatez (…) [por cuanto] si bien, la decisión de segunda instancia quedó ejecutoriada el 12 de septiembre de 2015 como se mencionó con antelación, la parte aquí accionante apenas tuvo conocimiento de la presunta vulneración de sus derechos al momento en que el Juzgado 15 Administrativo de Bucaramanga requirió al ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible para que diera cumplimiento de las sentencias proferidas en el marco de la acción popular (…), esto es, el 23 de febrero de 2017 y, por lo tanto, el término que se considera razonable para formular la acción de tutela se debe contabilizar a partir de ese momento.
No obstante lo anterior, se observa que la acción de tutela se radicó ante la Secretaría de esta Corporación el 24 de septiembre de 2019, es decir, superó el plazo de 6 meses que se ha considerado por la jurisprudencia constitucional como razonable para pretender el amparo de los derechos fundamentales por esta vía. (…) [Ahora bien,] observa la Sala que en el sub judice el accionante no alegó ninguna circunstancia o evento que le haya impedido presentar la acción de tutela dentro de un término razonable.
Además, del análisis del caso concreto la Sala tampoco advierte que se encuentre demostrada justificación alguna que permita predicar la existencia de una justificación para que el accionante haya presentado la acción por fuera del término que se ha establecido como razonable y mucho menos que se trate de un sujeto de especial protección constitucional.
(…) [En consecuencia, se declarará improcedente el amparo solicitado]. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá, D.C., quince (15) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04239-00(AC) Actor: NACIÓN-MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Y OTRO La Sala procede a dictar sentencia en el marco de la acción de tutela presentada por la Nación-Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible contra el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bucaramanga.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo 1. Mediante escrito presentado el 24 de septiembre de 2019, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bucaramanga, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad, con el objeto de que se acceda a la siguiente pretensión (f. 1-10, c. ppl.): Como puede observarse de lo previamente argumentado, son múltiples las razones que, en derecho, deben conducir a que la providencia proferida por el Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bucaramanga, confirmada por el Tribunal Administrativo de Santander el 17 de junio de 2014 sea revocada en sede de tutela, por atentar contra los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia e igualdad de las entidades nacionales y en su lugar, se ordene corregir los yerros en que se incurrió con respecto a este Ministerio y de esta manera se restablezcan los derechos vulnerados. 2.
Hechos y fundamentos de la solicitud 2. En apoyo de las pretensiones formuladas, la parte actora adujo, en resumen, los siguientes fundamentos fácticos: (i) El 22 de noviembre de 2016, la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga instó al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible para que diera cumplimiento a la orden judicial proferida en el marco del proceso de acción popular n.º 2006-01410-00 y, además, le solicitó se pronunciara sobre cuál era el ministerio competente para cumplir el fallo.
(ii) El 1 de diciembre de 2016, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible informó que no era la autoridad competente para determinar quién era la entidad que debía cumplir la orden judicial. Asimismo, señaló que la representación judicial de la acción popular se encontraba en cabeza del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.
Finalmente, manifestó que, de conformidad con la documentación que le había sido entregada, su participación en el cumplimiento de la orden judicial fue a través del Fondo Nacional Ambiental y, por lo tanto, la solicitud de cumplimiento debió hacerse directamente a dicha entidad. (iii) El 2 de marzo de 2017, el Juzgado 15 Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga ordenó al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, previo a dar apertura al incidente de desacato, cumplir con la orden judicial emanada de la acción popular n.º 2006-01410-00.
No obstante, el 10 de marzo de 2017, el ministerio informó que dicho proceso estaba en cabeza del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, razón por la cual desconocía las decisiones judiciales. Además, advirtió que con ocasión de la escisión ordenada en la Ley 1444 de 2011, los procesos judiciales relacionados con temas de vivienda y saneamiento básico eran del resorte de dicha cartera.
(iv) El 3 de abril de 2017, la Procuraduría 24 Judicial II Ambiental requirió al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible para que diera cumplimiento a la orden judicial emanada de la acción popular n.º 2006- 01410-00. (v) El 19 de abril de 2017, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible remitió al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio la documentación pertinente por considerar que esa entidad era la que estaba a cargo del cumplimiento de la orden judicial.
(vi) El 31 de mayo de 2018, el Juzgado 15 Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga remitió al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible copia de la sentencia proferida en el marco de la acción popular n.º 2006-01410-00, que había sido solicitada desde el 10 de marzo de 2017. Asimismo, le informó que a través de providencia del 25 de mayo de 2018, se dio apertura formal del incidente de desacato en contra del titular de la cartera.
(vii) El 16 de julio de 2018, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible se pronunció frente al incidente. Al respecto, advirtió la escisión del entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, razón por la cual, atendiendo a la competencia, la acción popular fue remitida al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y, por lo tanto, fue este quien hizo parte del proceso.
(viii) El 27 de mayo de 2019, se llevó a cabo reunión del comité de verificación del cumplimiento de la sentencia proferida en el marco de la acción popular, en la que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible manifestó su imposibilidad de cumplir con la orden judicial porque no fue parte del proceso y, además, la sentencia no le fue notificada. 3.
A juicio de la parte actora, las autoridades accionadas vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad, porque: (i) no fue vinculada al proceso de acción popular n.º 2006-01410-00 y, en consecuencia, no pudo ejercer su derecho de defensa y contradicción; (ii) quien fungió como parte demandada en dicho expediente fue el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y, por lo tanto, a partir de la escisión efectuada con la Ley 1444 de 2011, la representación judicial la ostentó el jefe de esa cartera;
(iii) el Tribunal Administrativo de Santander emitió una orden en su contra sin fundamento ni sustento legal, toda vez que no tuvo en cuenta lo señalado en la Ley 1444 de 2011 y el Decreto 3570 de 2011 y, por lo tanto, no era procedente impartir órdenes a un sujeto que no fue parte del proceso; (iv) revisado el expediente n.º 2006-01410-00, desde el año 2011, fecha de la escisión, quien ejerció la defensa fue el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio;
(v) se emitió un fallo sin tener en cuenta las competencias legales de ambos ministerios. 3. Intervenciones 4. Mediante auto del 27 de septiembre de 2019, se avocó el conocimiento de la tutela y se ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Santander y al Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bucaramanga, en calidad de demandados, así como al Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, Municipio de Bucaramanga, Corporación Autónoma Regional de Santander, Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, Empresa Electrificadora de Santander, Municipio de Rionegro, Departamento de Santander, Municipio de Lebrija, Procuraduría General de la Nación, Procuraduría 24 Judicial II Ambiental y Agrario y Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, en calidad de terceros con interés (f. 111, c. ppl.). 5.
La Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga solicitó desestimar las pretensiones de la demanda, toda vez que no vulneró los derechos fundamentales alegados (f. 126-128, c. ppl.). 6. El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Desarrollo solicitó declarar la falta de legitimación en la causa ynegar las pretensiones de la demanda porque no desconoció los derechos fundamentales alegados (f. 134, c. ppl.). 7.
La Corporación Autónoma Regional de Santander solicitó declarar improcedente la acción de tutela, toda vez que el accionante, en el marco del proceso de la acción de tutela n.º 2006-01410 contó con los instrumentos legales para impugnar tanto la sentencia de primera instancia, como la de segunda instancia y, por lo tanto, no se cumplió con el requisito de la subsidiariedad (f. 136-138, c. ppl.). 8.
El Municipio de Bucaramanga solicitó declarar improcedente la acción de tutela porque la providencia judicial atacada ya hizo tránsito a cosa juzgada y, en consecuencia, no hay lugar a modificarla o revocarla (f. 142- 143, c. ppl.). 9. El Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga solicitó declarar improcedente la acción de tutela, comoquiera que lo que pretende la parte actora es eludir el cumplimiento de un fallo judicial (f. 199-200, c. ppl.). 10.
El Tribunal Administrativo de Santander, el Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bucaramanga, la Empresa Electrificadora de Santander, el Municipio de Rionegro, el Departamento de Santander, el Municipio de Lebrija, la Procuraduría General de la Nación y la Procuraduría 24 Judicial II Ambiental y Agrario guardaron silencio (f. 145, c. ppl.).
CONSIDERACIONES 1. Competencia 11. La Sala es competente para pronunciarse sobre la acción de tutela promovida en contra del Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión del Circuito de Bucaramanga, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015 y 1983 de 2017, así como lo previsto en el Acuerdo 377 de 2018 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.
Hechos probados 12. El 27 de marzo de 2006, el señor Carlos Felipe Ortiz Guerrero formuló acción popular contra el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el Municipio de Bucaramanga, la Corporación Autónoma Regional de Santander, la Corporación para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, y la Empresa Electrificadora de Santander S.A., con el objeto de que se accediera a las siguientes pretensiones, porque, a su juicio, dichas entidades vulneraron los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano, existencia del equilibrio ecológico, defensa del patrimonio público, seguridad y salubridad pública, seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente (f. 41-47, c. en préstamo): 1.
Se ordene a las entidades demandadas la inmediata construcción de la infraestructura necesaria para el control y reducción de los residuos sólidos, esto es, la construcción de piscinas de sedimentación antes del embalse de Bocas. 2. Se ordene la construcción de piscinas de oxidación en los afluentes que generen mayor contaminación al río de Oro, como parte de la infraestructura mencionada en el punto anterior, con el fin de avanzar en la disminución del impacto ambiental. 3.
Se ordene la reforestación intensiva e inmediata de la cuenca del río Lebrija, como parte de la misión y visión para la cual fueron creadas las CAR, dando cumplimiento a lo establecido por las leyes ambientales. 4. Se declare la URGENCIA MANIFIESTA contemplada en el artículo 42 de la Ley 80 de 1993, para lograr la inmediata construcción de las obras necesarias para mitigar el impacto ambiental. 5.
Se ordene a la ESSA hacer efectiva la carga tributaria o de inversión en la región afectada, como contraprestación al daño causado. 6. Que se dé aplicación al artículo 39 de la Ley 42 de 1998. 13. El 7 de noviembre de 2006, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial contestó la demanda y se opuso a las pretensiones, toda vez que, a su juicio, no era la entidad competente para velar por los derechos colectivos demandados porque dentro de sus competencias no se encontraban las de ejecutar obras de construcción, ni deforestación (f. 92- 95, c. en préstamo). 14.
El 2 de noviembre de 2011, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible entregó al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio el expediente contentivo de la acción popular, individualizado con el número de orden 50, código 1230, hoja n.º 4 (f. 32, c. ppl. y f. 370 y 410, c, en préstamo): Teniendo en cuenta que el Decreto 3570 de 2011, en su artículo 36 dispone que: “los procesos judiciales de cobro coactivo y disciplinarios en los que sea parte el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial quedarán a cargo del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, salvo aquellos que por su naturaleza, objeto o sujeto procesal deban ser adelantados por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, los cuales serán trasferidos dentro de los dos meses siguientes a la entrada en vigencia del presente decreto, lo cual debe constar en las actas que se suscriba para tal efecto” mediante la presente acta se deja constancia que en la fecha, se hace entrega física, por parte de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de los expedientes de procesos judiciales que por su naturaleza deben continuar su trámite en el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.
Del formato único de inventario documental, se destaca lo siguiente: N. º de orden 50 Código 1230 Nombre de la serie, subseries o asuntos EXPEDIENTE 1089 ACCIÓN POPULAR DE CARLOS FELIPE ORTIZ GUERRERO. 15. El 16 de septiembre de 2013, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio presentó alegatos de conclusión en primera instancia. Al respecto, puso de presente que de conformidad con el Decreto Ley 3571 del 27 de septiembre de 2011, por medio del cual se establecieron los objetivos, estructura y funciones del ministerio, le correspondía definir las políticas y regulaciones a nivel nacional en materia de vivienda, desarrollo territorial y urbano y, por ende, no se estaba legitimado en la causa por pasiva (f. 463-467, c. en préstamo). 16.
El 31 de octubre de 2013, el Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bucaramanga profirió sentencia de primera instancia en la que resolvió lo siguiente (f.486-502, c. en préstamo):
PRIMERO: DECLARAR vulnerado el derecho colectivo al goce del medio ambiente sano, por parte de las entidades demandadas, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR no probadas las excepciones, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
TERCERO: ORDENAR a la ESSA S.A. E.S.P., encargada de la limpieza de la represa de “Bocas”, que en coordinación con las autoridades ambientales, con la anuencia de la comunidad aledaña, desde sus competencias y con los conocimientos aportados por ambas entidades, se realicen las acciones tendientes a incrementar la frecuencia con la que se realiza la limpieza del embalse de dicha represa, disminuyendo la tasa de desocupación, con el fin último de evitar la acumulación excesiva de residuos, de tal manera que el vertimiento de los mismos no se convierta en una avalancha de contaminación, sino que el aporte de los mismos al río, transcurra de una manera lenta, debiéndose realizar los cálculos necesarios y seguimiento de parámetros, que garanticen la conservación de las condiciones óptimas del recurso hídrico y la supervivencia de la fauna ictica, hasta que el estudio técnico que a continuación se ordena, disponga nuevas directrices en relación con el manejo ambiental del sector.
Las entidades objeto de la orden que antecede, deben dar inmediato cumplimiento a la misma, y remitir un informe de las actividades realizadas, dentro de los seis (06) meses contados a partir de la notificación de esta providencia.
CUARTO: ORDENAR la práctica de un estudio técnico, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte considerativa de esta providencia, a cargo de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga (CDMB) y la Corporación Autónoma Regional de Santander (CAS), de manera coordinada entre estas dos entidades, y con la debida participación activa y coordinación de las demás demandadas y/o vinculadas, estudio que será cofinanciado por los entes territoriales que conforman la parte pasiva en el presente asunto, a excepción del municipio de Rionegro -teniendo en cuenta que ésta es una de sus funciones legales expuestas en el marco normativo y jurisprudencial-, la Empresa Electrificadora de Santander S.A. E.S.P., y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a través del Fondo Nacional Ambiental (FONAM), determinado en la Ley 99/93, arts. 87 a 91, cofinanciación que corresponderá a todas las partes aquí involucradas, incluidas las Corporaciones Autónomas Regionales, en partes iguales.
Parágrafo 1: Para tal efecto, las Corporaciones Autónomas Regionales aquí citadas, deberán presentar a este despacho, el proyecto del mencionado estudio técnico junto con la correspondiente propuesta económica de sus costos, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación de la presente providencia, que deberá contener en detalle y de manera justificada, los verdaderos valores y requerimientos físicos y económicos para la elaboración del estudio técnico.
La presentación de dicha propuesta ante este despacho judicial, deberá estar precedida del correspondiente traslado de la misma, a cada una de las entidades que conforman la parte pasiva en el presente proceso, y la prueba de la notificación efectiva mediante correo certificado de dicha propuesta a las mencionadas entidades, deberá ser aportada en conjunto con la propuesta económica, esto es, dentro del mismo término de cuatro (4) meses aquí otorgado.
Parágrafo 2: Cumplido el término anterior, y con la propuesta económica debidamente notificada a las entidades atrás mencionadas, el precio del estudio será dividido en partes iguales entre las partes demandadas -a excepción del municipio de Rionegro- y cada una de ellas deberá destinar, de manera perentoria y prioritaria, la correspondiente partida presupuestal para tal efecto, en la vigencia fiscal siguiente al vencimiento del plazo otorgado en el numeral anterior.
(…) Parágrafo 7: Vencido el término anterior (un mes), y una vez el despacho cuente con las conclusiones del estudio técnico, las entidades vinculadas deberán, de forma perentoria y prioritaria, destinar las correspondientes partidas presupuestales para la ejecución de las obras públicas que disponga el estudio, dentro de la vigencia fiscal siguiente a la culminación del mismo y a la entrega de las conclusiones al despacho judicial que tenga a su cargo el conocimiento del presente asunto.
Parágrafo 8: una vez cumplido todo lo anterior, las entidades demandadas y/o vinculadas, deberán dar estricto cumplimiento a las obras que disponga el estudio técnico, dentro del plazo no mayor a cuatro (4) años contados a partir de la destinación presupuestal de que trata el numeral anterior. (…) 17. La anterior providencia fue notificada por edicto que fue fijado el 7 de noviembre de 2013, y fue desfijado el 12 de noviembre de 2013 (f. 503, c. en préstamo). 18.
El 14 de febrero de 2014, el Tribunal Administrativo de Santander admitió el recurso de apelación interpuesto contra la anterior sentencia por la Electrificadora de Santander S.A. E.S.P. (f. 516, c. en préstamo). 19. El 1 de abril de 2014, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio presentó alegatos de conclusión en segunda instancia, a través de los cuales se manifestaron los mismos argumentos expuestos en los alegatos de conclusión de primera instancia (f. 526-529, c. en préstamo). 20.
El 17 de junio de 2014, el Tribunal Administrativo de Santander profirió sentencia de segunda instancia y confirmó en su totalidad la decisión del 31 de octubre de 2013 expedida por el Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bucaramanga. Dicha providencia fue notificada por edicto que fue fijado el 10 de julio de 2014 y fue desfijado el 14 de julio de 2014 (f. 548-562 y 564, c. en préstamo). 21.
El 28 de agosto de 2014, el Tribunal Administrativo de Santander resolvió negar la solicitud de aclaración de la anterior providencia formulada por el municipio de Bucaramanga, decisión que se notificó por estado el 5 de septiembre de 2014 (f. 569-570, c. en préstamo). 22. El 30 de junio de 2016, el Juzgado 15 Administrativo de Bucaramanga abrió incidente de desacato con el fin de investigar la desatención de las sentencias proferidas en el marco de la acción popular (f. 1100-1113, c. en préstamo). 23.
El 23 de febrero de 2017, el Juzgado 15 Administrativo de Bucaramanga requirió al Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible para que remitiera a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga la carta de intención de cofinanciación a la propuesta de consultoría, tal como fue ordenado en las sentencias del 31 de octubre de 2013 y 17 de junio de 2014, proferidas por el Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander, respectivamente (f. 641-643, c. en préstamo). 24.
El 10 de marzo de 2017, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible informó que no tenía conocimiento de las providencias por no tratarse de un asunto de su competencia (f. 726, c. en préstamo). 25. El 28 de junio de 2017, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible solicitó al Juzgado 15 Administrativo de Bucaramanga que le remitiera copia de las sentencias proferidas al interior de la acción popular (f. 800, c. en préstamo). 26.
El 25 de mayo de 2018, el Juzgado 15 Administrativo de Bucaramanga dispuso la vinculación al trámite incidental al señor Luis Gilberto Murillo Urrutia en su calidad de Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible (f. 903-904, c. en préstamo). 27. El 30 de abril de 2019, el Juzgado 15 Administrativo de Bucaramanga vinculó al trámite incidental al señor Ricardo José Lozano Picón en su calidad de Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible (f. 1105-1106, c. en préstamo). 3.
Problema jurídico 28. De conformidad con los argumentos del escrito inicial, le corresponde a la Sala determinar: (i) si la acción de tutela cumple con los requisitos genéricos para su procedencia, de ser ello así (ii) analizará si las autoridades accionadas vulneraron los derechos fundamentales alegados. 4. Análisis de la Sala 29. La Corte Constitucional y el Consejo de Estado han reconocido que la acción de tutela es procedente contra providencias judiciales.
Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha establecido unos requisitos generales[1] y especiales[2] que deben cumplirse de forma estricta, de lo contrario la acción no será procedente o deberá negarse. 30. En todo caso, como su procedencia es excepcional, la interpretación de los requisitos generales y de los defectos específicos de la providencia debe ser restrictiva a la luz de los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso de amparo, y exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la providencia judicial objeto de la acción. 4.1.
Requisitos generales de procedencia 4.1.1. Inmediatez 31. En el presente asunto, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible pretende que se revoque la sentencia del 17 de junio de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander en el marco de la acción popular n.º 2006-01410, que confirmó la sentencia de primera instancia en la que se emitió una orden en su contra, sin haberlo previamente vinculado al proceso, razón por la que no pudo ejercer sus derechos de defensa y contradicción. 32.
De conformidad con los hechos probados, se tiene acreditado que el señor Carlos Felipe Ortiz Guerrero formuló acción popular contra el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. No obstante, es preciso advertir que durante el trámite del proceso de primera instancia, se expidió la Ley 1444 de 2011, por medio de la cual se escindió dicho ministerio. 33.
Así, a través del artículo 12 ibídem[3] se reorganizó el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, que en adelante se llamaría Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible; y a través del artículo 14 ibídem[4] se creó el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, cuyos objetivos y funciones serían los escindidos del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Sostenible. 34.
En virtud de lo anterior, el 2 de noviembre de 2011, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible entregó al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio el expediente contentivo de la acción popular para que se hiciera cargo de su defensa. En efecto, se observa que la entidad receptora del proceso adelantó una serie de actuaciones, tales como la presentación de alegatos de conclusión de primera y segunda instancia. Sin embargo, el 31 de octubre de 2013, el Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bucaramanga profirió sentencia de primera instancia a través de la cual emitió una orden contra el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, decisión que fue confirmada el 17 de junio de 2014 por el Tribunal Administrativo de Santander. 35.
El 30 de junio de 2016, el Juzgado 15 Administrativo de Bucaramanga abrió incidente de desacato con el fin de investigar la desatención de las sentencias proferidas en el marco de la acción popular y, en consecuencia, vinculó al Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible, quien informó que no tenía conocimiento de las providencias porque no hizo parte del proceso al no ser un asunto de su competencia. 36.
La Sala advierte que la presente acción de tutela debe ser declarada improcedente, en los términos previstos en el numeral 1º del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, toda vez que no se cumplió con el requisito general de procedibilidad de tutela contra providencia judicial relativo a la inmediatez, como se expone a continuación. 37. La Corte Constitucional[5] ha determinado que, si bien no es posible establecer un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela, esta no puede presentarse en cualquier tiempo y, por lo tanto, debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del actor y la presentación de la demanda, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no solo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto de la seguridad jurídica y de los derechos de los terceros afectados. 38.
La inmediatez es una condición que busca que la acción se presente en un plazo razonable contado desde el momento en que se tuvo conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales, y no un término de caducidad. Justamente, al ser la acción de tutela un medio excepcional para la protección pronta y eficaz, se requiere que se ejerza en un tiempo prudencial.
Por ello, este presupuesto constituye un requisito para habilitar el estudio de fondo de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica[6]”. 39. La jurisprudencia constitucional ha identificado cinco criterios orientadores para que el juez de tutela pueda determinar[7], en cada caso, si se ha cumplido con el requisito de la inmediatez.
Tales criterios se precisaron en la sentencia SU-391 de 2016[8], así: (i) La situación personal del peticionario: debe analizarse la situación personal del peticionario, pues en determinados casos esta hace desproporcionada la exigencia de presentar la acción de tutela en un término breve; (ii) El momento en el que se produce la vulneración: pueden existir casos de vulneraciones permanentes a los derechos fundamentales.
En estos casos, para analizar la inmediatez el juez de tutela no debe contar el término desde el momento en el que la vulneración o amenaza inició hasta la fecha de presentación de la tutela, sino que debe tomar en cuenta el tiempo por el que esta se prolongó; (iii) La naturaleza de la vulneración: existen casos donde se presenta un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción de tutela y la vulneración de los derechos de los interesados.
De acuerdo con este criterio, el juez debe analizar si la demora en la presentación de la tutela guarda relación con la situación de vulneración de derechos fundamentales que alega el peticionario; (iv) La actuación contra la que se dirige la tutela: la jurisprudencia constitucional ha señalado que el análisis de la inmediatez puede variar dependiendo de la actuación que se identifica como vulneratoria de los derechos invocados en la tutela.
Específicamente, ha señalado que este análisis debe ser más estricto tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales y (v) Los efectos de la tutela: la Corte ha considerado que, aún si se encuentra un motivo que justifique la demora en la interposición de la tutela, el juez debe tener en cuenta los efectos que esta tendría en los derechos de terceros si se declarara procedente”[9]. 40.
Para la verificación de este presupuesto cuando la tutela que se analiza está dirigida contra una providencia judicial, la Sala Plena de esta Corporación, mediante sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[10], estableció, como regla general, que el mecanismo de amparo debe promoverse en un plazo máximo de seis meses contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia o providencia objeto de reproche constitucional, límite temporal que también ha sido acogido por la Corte Constitucional[11], siempre que el accionante no justifique las razones que le impidieron presentarla en un término prudencial o que no demuestre ser un sujeto de especial protección constitucional. 41.
En el asunto de la referencia, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible formuló acción de tutela con el propósito de que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad, vulnerados por el Tribunal Administrativo de Santander con la expedición de la sentencia del 17 de junio de 2014, que confirmó la sentencia de primera instancia del Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bucaramanga el 31 de octubre de 2013, en el marco de la acción popular n.º 2006-01410-00. 42.
La Sala advierte que si bien, la decisión de segunda instancia quedó ejecutoriada el 12 de septiembre de 2015 como se mencionó con antelación, la parte aquí accionante apenas tuvo conocimiento de la presunta vulneración de sus derechos al momento en que el Juzgado 15 Administrativo de Bucaramanga requirió al ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible para que diera cumplimiento de las sentencias proferidas en el marco de la acción popular (hecho probado n.º 23), esto es, el 23 de febrero de 2017 y, por lo tanto, el término que se considera razonable para formular la acción de tutela se debe contabilizar a partir de ese momento. 43.
No obstante lo anterior, se observa que la acción de tutela se radicó ante la Secretaría de esta Corporación el 24 de septiembre de 2019, es decir, superó el plazo de 6 meses que se ha considerado por la jurisprudencia constitucional como razonable para pretender el amparo de los derechos fundamentales por esta vía. 44. Es cierto que no siempre el simple transcurso del tiempo puede llevar al juez a concluir que la tutela se ha presentado de forma tardía, toda vez que pueden existir circunstancias especiales que no solo justifiquen que la acción de tutela no se haya presentado en un término razonable, sino que demuestren que el hecho o la omisión que vulnera el derecho fundamental sean permanentes, persisten en el tiempo, y hacen que la violación sea siempre actual. 45.
Si bien se percata que en las providencias proferidas al interior de la acción popular se emitió una orden contra el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, quien no hizo parte del proceso, debido a la escisión proclamada por la Ley 1444 de 2011, y en virtud a que durante su trámite el proceso quedó bajo la responsabilidad del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, lo cierto es que se reprocha la omisión de la entidad de no haber dispuesto de este mecanismo en tiempo para atacar las providencias. 46.
Se insiste que, cuando se cuestionan providencias judiciales, dictadas en el marco de las acciones o medios de control que se tramitan en la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la oportunidad de la solicitud de amparo, por regla general, es de seis (6) meses, que se determinan a partir del momento en que se notifica la providencia acusada, pues la notificación supone que las partes tienen conocimiento de las decisiones judiciales, o de la ejecutoria de la providencia, según el caso. 47.
Al respecto, observa la Sala que en el sub judice el accionante no alegó ninguna circunstancia o evento que le haya impedido presentar la acción de tutela dentro de un término razonable. Además, del análisis del caso concreto la Sala tampoco advierte que se encuentre demostrada justificación alguna que permita predicar la existencia de una justificación para que el accionante haya presentado la acción por fuera del término que se ha establecido como razonable y mucho menos que se trate de un sujeto de especial protección constitucional. 48.
Conclusión 49. Como se pudo evidenciar de manera previa, la acción de tutela fue presentada con desconocimiento del requisito de inmediatez, toda vez que el término para formularla se debe contar a partir del momento en que el Juzgado 15 Administrativo de Bucaramanga requirió a la entidad accionante para que diera cumplimiento de las ordenes emitidas al interior de la acción popular, pues fue a partir de ese instante en que tuvo conocimiento de su existencia. 50.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente solicitado en préstamo, al despacho de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE RAMIRO PAZOS GUERRERO Presidente de la Sala Magistrado ALBERTO MONTAÑA PLATA MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Magistrado ----------------------- [1] Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción;
(ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); (iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. [2] Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) defecto orgánico, (ii) defecto procedimental, (iii) defecto fáctico, (iv) defecto material o sustantivo, (v) defecto por error inducido, (vi) defecto por falta de motivación, (vii) defecto por desconocimiento del precedente y (viii) defecto por violación directa de la Constitución. [3][4] “Artículo 12.
Reorganización del ministerio de ambiente, vivienda y desarrollo territorial. Reorganícese el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial el cual se denominará Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y continuará cumpliendo los objetivos y funciones señalados en las normas vigentes, salvo en lo concerniente a la escisión de que trata el artículo 11 de la presente ley.
Parágrafo. Serán funciones del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en todo caso, las asignadas al Ministerio de Ambiente en la Ley 99 de 1993 y en la Ley 388 de 1997, en lo relativo a sus competencias”. [5]“Artículo 14. Creación del ministerio de vivienda, ciudad y territorio. Créase el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, cuyos objetivos y funciones serán los escindidos del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, de acuerdo con el artículo 11 de la presente ley”. [6] Corte Constitucional, sentencia T- 123 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis. [7] Iibídem. [8] Ver al respecto: Corte Constitucional, sentencia SU 391 de 2016 M.P. Alejandro Linares Cantillo, sentencia T-246 de 2015 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez, sentencia T-594 de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño, sentencia T-158 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia T- 1110 de 2005 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia SU-961 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. [9] Corte Constitucional.
M. P. Alejandro Linares Cantillo. [10] Ibídem. [11] 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). [12] T-031 de 2016, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.