ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CÁLCULO DE LOS FACTORES SALARIALES A TENER EN CUENTA EN LA RELIQUIDACIÓN DE LA MESADA PENSIONAL - Aquellos objeto de cotización / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL - No configuración [La Sala deberá establecer si] ¿[i]ncurrió la autoridad judicial demandada en defecto fáctico y defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial (…) [al establecer que el IBL de la mesada pensional del accionante debía calcularse con base en las reglas fijadas en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, proferida por el Consejo de Estado, en consonancia con las pautas fijadas en el artículo 36 de la ley 100 de 1993?] (…) [C]oncluye la Sala que la entidad judicial demandada se refirió al cambio de postura del Consejo de Estado y aplicó la decisión del 28 de agosto de 2018, adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
En ese entendido, no se incurrió en los yerros planteados en la solicitud de amparo, pues en dicho pronunciamiento se aplicó la posición vigente del órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, según la cual, el IBL de las personas que se rigen por la Ley 33 de 1985, por ser beneficiarias del régimen de transición, debe calcularse en los términos de la Ley 100 de 1993.
(…) En consecuencia, la Sala confirmará la providencia de 25 de octubre de 2019, proferida por la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado. FUENTE FORMAL: LEY 33 DE 1985 / LEY 100 DE 1993. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá, D.C., doce (12) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03864-01(AC) Actor: MARCOS FIDEL JURIS ROJAS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR La Sala decide la impugnación presentada por el señor Marcos Fidel Juris Rojas contra la sentencia de 25 de octubre de 2019, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, que negó el amparo invocado.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El demandante ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Bolívar, por considerar vulnerados los derechos a la seguridad social, a la vida digna al mínimo vital, al debido proceso y a la igualdad, y los principios de seguridad jurídica, favorabilidad laboral e inescindibilidad de la ley. En consecuencia, formuló la siguiente pretensión: “ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR, en amparo a los derechos enunciados, revocar la sentencia proferida el 7 de diciembre de 2018, que revocó y negó la sentencia de primera instancia por la cual se reconoció las pretensiones de la demanda y en consecuencia se ordene a reliquidar la pensión de asistida teniendo en cuenta el equivalente al 75% de los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la fecha de retiro efectivo, es decir, desde el 01 de junio de 2000 hasta el 31 de mayo de 2001.”. [1] 2.
Hechos De la demanda de tutela se indican como hechos relevantes, los siguientes: El señor Marcos Fidel Juris Rojas laboró en el Instituto Colombiano Agropecuario desde el 2 de febrero de 1973 hasta el 31 de mayo de 2001. Además, para el 1 de abril de 1994, contaba con 20 años de servicio. La Caja Nacional de Previsión Social (en adelante CAJANAL), mediante Resolución 00458 de 201, reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación en favor del señor Juris Rojas El actor interpuso demandada de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de Protección Sociales (en adelante UGPP), en la que solicitó la nulidad del acto administrativo que le reconoció la pensión y, a título de restablecimiento del derecho, que se reliquidara su pensión con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio.
El 16 de noviembre de 2016, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Cartagena profirió sentencia en la que accedió a las pretensiones de la demanda. Esa decisión fue apelada por la UGPP. El 7 de diciembre de 2018, el Tribunal Administrativo de Bolívar profirió fallo en el que revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en que el ingreso base de liquidación que se debía aplicar al sub examine era el previsto en la inciso tercero del artículo 36 la Ley 100 de 1993, de conformidad con lo previsto en la subreglas establecidas por esta Corporación en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018.
Así mismo, advirtió que los factores de liquidación para determinar el IBL son aquellos sobre los cuales se hubieran efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. De modo que la liquidación de la pensión del señor Juris Rojas se encontraba ajustada a derecho. 3. Argumentos de la tutela El actor consideró que se configuró defecto fáctico porque la autoridad judicial demandada desconoció que, al 1 de abril de 1994, el señor Juris Rojas contaba con más de 20 años de servicio.
De modo que, era beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y, por ello, debía pensionarse bajo los parámetros de la Ley 33 de 1985, inclusive lo previsto respecto al IBL. Adujo el Tribunal Administrativo de Bolívar que tuvo en cuenta la establecido en la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 4 de agosto de 2010, en la que se señaló que para liquidar la pensión de jubilación de los empleados públicos debían incluirse todos los factores salariales devengados en el último año de servicio.
Manifestó que la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, dictada por la Sala Plena de esta Corporación, no era aplicable al asunto sub lite, porque fue proferida con posterioridad a la presentación de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. 4. Actuación procesal La Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado, mediante auto de 10 de septiembre de 2019, admitió la acción, ordenó notificar a los demandados y decidió vincular al proceso a la UGPP, por tener interés en el resultado del proceso.[2] 5.
Oposiciones El Tribunal Administrativo de Bolívar contestó la acción de tutela y solicitó que se negaran las pretensiones porque la providencia controvertida no vulneró los derechos fundamentales invocados por el actor. Al respecto, expuso que la decisión cuestionada se encuentra sustentada en las normas aplicables y en el precedente establecido por la Corte Constitucional C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, y en sentencia del 28 de agosto de 2018 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, que son de obligatoria observancia. 6.
Intervención del tercero interesado La UGPP rindió informe en el que anotó que la decisión cuestionada no vulneró los derechos fundamentales del actor, por la cual solicitó se declarara la improcedencia de la solicitud de amparo. Señaló que el Tribunal Administrativo de Bolívar aplicó las normas que reglamentaban la pensiona del actor, esto es, la Ley 33 de 1985 en lo que respecta a edad, tiempo y monto; y el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en lo atinente al ingreso Base de liquidación. De igual forma, manifestó que el fallo cuestionado observó y aplicó lo establecido por la Corte Constitucional en las sentencias C-168 de 1995, C- 258 de 2013, auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, auto 229 de 2017, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 y SU-023 de 2018, además de lo contemplado en la sentencia de unificación proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado el 28 de agosto de 2018.
Adujo que la acción de tutela no es la vía adecuada para reclamar prestaciones económicas. Así mismo, indicó que en el presente asunto no existe un perjuicio irremediable o una vulneración a la vida digna o al mínimo vital. 7. Providencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, en sentencia de 25 de octubre de 2019, negó las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por el actor, al encontrar que la autoridad judicial demandada no incurrió en defecto fáctico o defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, pues aplicó al sub examine las reglas de interpretación fijadas por la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional. 8.
Impugnación El demandante reiteró los argumentos del escrito inicial, esto es, la aplicación en su integralidad de lo previsto en la Ley 33 de 1985, el desconocimiento del precedente judicial establecido en la sentencia del 4 de agosto de 2010 y la inviabilidad de aplicar la jurisprudencia retroactivamente. 9. Oficio de 21 de noviembre de 2019 La UGPP, mediante correo electrónico enviado a la Secretaría General de esta Corporación, solicitó que se confirmara el fallo de primera instancia. Al respecto, adujo que el actor no acreditó la existencia de un perjuicio irremediable o una afectación al mínimo vital, máxime si se tenía en cuenta que recibe el pago mensual de la mesada pensional.
Afirmó que la decisión cuestionada es acertada en relación a la manera como se liquidó la prestación reclamada por el actor, esto es la aplicación de la Ley 33 de 1985 respecto a la edad, tiempo de servicio y tasa de reemplazo; para efectos de los factores salariales lo contenido en el Decreto 1158 de 1994; y para el cálculo del IBL lo dispuesto en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Lo anterior, de conformidad con la jurisprudencia proferida por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Por ello, afirmó que no existe vulneración de los derechos fundamentales por parte de la autoridad judicial demandada. De otro lado, adujo que la presente solicitud de amparo no cumple con el requisito de inmediatez, porque la acción de tutela fue interpuesta por fuera del término de 6 meses contados desde la ejecutoria del fallo.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela contra providencias judiciales es procedente. Así lo han reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales[3] y especiales[4] que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente. En todo caso, como su procedencia es excepcional, la interpretación de los requisitos generales y de los defectos específicos de la providencia debe ser restrictiva, a la luz de los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso de amparo y exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la providencia judicial objeto de la acción. 3.
Cuestión previa El magistrado Julio Roberto Piza Rodríguez, integrante de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, manifestó su impedimento para conocer del asunto el cual se declaró infundado en auto del 11 de diciembre de 2019. 4. Problema jurídico ¿Incurrió la autoridad judicial demandada en defecto fáctico y defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial? 5.
Caso concreto Encuentra la Sala que los argumentos expuestos por el actor para fundamentar la configuración de los defectos fáctico y sustantivo por desconocimiento del precedente judicial se encuentran inescindiblemente ligados, por lo que la Sala realizará un estudio conjunto de los mismos. Ahora bien, a fin de establecer si la autoridad judicial demandada, en la referida sentencia, incurrió o no los defectos alegados, la Sala estima conveniente transcribir, en lo pertinente, la providencia cuestionada: “La Sala (…) en cuanto a la liquidación del IBL aplicará la regla y subreglas jurisprudenciales fijadas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales.
La misma Sala Plena precisó que la sentencia de unificación se aplicaría con efectos retrospectivos “a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada, que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.
(…) Esta Corporación, con el objeto de desatar el problema jurídico planteado, sea lo primero precisar, que el actor es beneficiario del régimen de transición previsto en al artículo 36 de la Ley 100 de 1993, lo que significa que para el reconocimiento de su pensión, se aplican las reglas de la Ley 33 de 1985, en cuanto a la edad, tiempo de servicios y tasa de remplazo.
No obstante lo precedente, no tiene derecho a la reliquidación de su pensión de vejez incluyendo la totalidad de los factores salariales como lo depreca la parte actora en su demanda, porque al ser beneficiario del régimen de transición, adquirió el estatus pensional al cumplir la edad y el tiempo de servicio previsto en la Ley 33 de 1985, y el monto de su pensión corresponde al 75% (tasa de remplazo) sobre un ingreso de liquidación IBL equivalente al siguiente: “Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio devengado en el tiempo que les hiciera falta para ello…” (Inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993).
En efecto, en el siguiente cuadro se demuestra con los hechos probados de cara a la aplicación del régimen de transición para el reconocimiento pensional a su favor, de acuerdo al artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y las reglas fijadas en la sentencia de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, para el reconocimiento de su pensión de vejez.
(…) También la Sala debe precisar que, Cajanal en liquidación mediante Resolución de reliquidación de pensión, aplicó la tasa de remplazo a un 75% teniendo en cuenta como factores salariales: asignación básica, prima técnica, prima de antigüedad y la bonificación por servicios prestados, al comprobar que sobre los mismos cotizó y están enlistados en el Decreto 1158 de 1994.
En ese orden, tal liquidación se encuentra ajustada a derecho y conforme a la regla establecida en la sentencia de unificación del Consejo de Estado.” De lo anterior, concluye la Sala que la entidad judicial demandada se refirió al cambio de postura del Consejo de Estado y aplicó la decisión del 28 de agosto de 2018, adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo[5].
En ese entendido, no se incurrió en los yerros planteados en la solicitud de amparo, pues en dicho pronunciamiento se aplicó la posición vigente del órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, según la cual, el IBL de las personas que se rigen por la Ley 33 de 1985, por ser beneficiarias del régimen de transición, debe calcularse en los términos de la Ley 100 de 1993.
Revisada entonces la providencia objeto de censura, la Sala concluye que no se incurrió en los defectos alegados por la parte actora porque, como se vio, la autoridad judicial demandada aplicó la posición vigente al momento de decidir la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. En consecuencia, la Sala confirmará la providencia de 25 de octubre de 2019, proferida por la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Confirmar la sentencia del 25 de octubre de 2019, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. 2. Notificar la presente decisión a los interesados, por telegrama o por cualquier otro medio expedito. 3.
Enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidente de la Sección En comisión MILTON CHAVES GARCÍA JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ ----------------------- [1] Folio 18 del expediente de tutela. [2] Folio 59 del expediente de tutela. [3] Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; y v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. [4] Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. [5] Radicación No. 52001-23-33-000-2012-00143-01, CP.
César Palomino Cortés. Fallo que fue notificado el 12 de septiembre de 2018.