11001-03-15-000-2019-04758-00 — Consejo de Estado

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL [L]a Sala debe verificar si la tutela cumple el requisito de relevancia constitucional. De encontrarse demostrado dicho requisito, se proseguirá con el estudio de fondo. De lo contrario, la tutela será declarada improcedente.

(…) [A juicio de la Sala,] la demandante formuló inconformidades que coinciden con las que se expuso en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Evidentemente la tutela busca revivir la discusión jurídica respecto a la legalidad del acto que denegó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios por el pago tardío del retroactivo de la homologación y nivelación salarial, asunto que ya fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala tercera de Decisión, y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, tal y como puede constatarse en la sentencias cuestionadas.

Con el subterfugio de invocar la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, al mínimo vital y móvil, la demandante termina promoviendo indebidamente la tutela para obtener un pronunciamiento que acceda a las pretensiones de la demanda que promovió contra el Ministerio de Educación y el Departamento de Risaralda.

(…) Conforme con lo anterior, la tutela es improcedente, por no cumplir el requisito de relevancia constitucional. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., doce (12) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04758-00(AC) Actor: MERCEDES ORFILIA PESCADOR MONTOYA Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la señora Mercedes Orfilia Pescador Montoya contra la sentencia del 28 de marzo de 2019, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que, a su vez, confirmó la sentencia del 28 de febrero de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Tercera de Decisión.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela, la señora Mercedes Orfilia Pescador Montoya pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, al mínimo vital y móvil, así como al principio de favorabilidad en materia laboral, que estimó vulnerados por las sentencias del 28 de marzo de 2019 y del 28 de febrero de 2018, dictadas, en su orden, por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, y por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Tercera de Decisión. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones[1]: 2.

ORDENA R al CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B, en amparo de los derechos enunciados, revocar la sentencia de segunda instancia proferida el 28 de marzo de 2019 para que en su lugar sean reconocidos los intereses moratorios causados con el pago tardío del retroactivo por homologación y nivelación salarial, dadas las afectaciones a los derechos superiores atrás señalados. 3.

Las demás que este Honorable Despacho considere para proteger los derechos aquí tutelados. 2. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. Mediante Decreto Nº 0258 del 2 de marzo de 2005, modificado por el Decreto 0986 del 31 de agosto de 2010, la Secretaría de Educación y Cultura del departamento de Risaralda, homologó y niveló salarialmente los cargos administrativos de esa Secretaría pagados con recursos del sistema general de participaciones. 2.2.

Por Resolución Nº 1853 del 31 de diciembre de 2012, se reconoció y ordenó un pago de deuda de retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial del personal administrativo del departamento de Risaralda, por el periodo comprendido entre el año 1996 a 2009, entre el cual se encontraba la señora Mercedes Orfilia Pescador Montoya. 2.3.

Las sumas por concepto de nivelación y homologación fueron pagadas a la señora Pescador Montoya en el mes de enero de 2013. 2.4. La actora solicitó a la Secretaría de Educación del departamento de Risaralda el reconocimiento y pago de los intereses moratorios generados con ocasión del pago tardío del retroactivo de la homologación y nivelación salarial. 2.5.

Por oficio Nº 000401-22769 del 7 de diciembre de 2015, la Secretaría de Educación departamental de Risaralda denegó la anterior solicitud. 2.6. La señora Mercedes Orfilia Pescador Montoya interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Ministerio de Educación y el departamento de Risaralda, con el objeto de obtener la nulidad del oficio Nº 000401-22769 de 2015 y que, a título de restablecimiento del derecho, se ordenara el reconocimiento y pago de los intereses moratorios que se causaron a partir del día siguiente a los 30 días posteriores a su causación (1996) hasta el día en que se hizo efectivo el pago total del retroactivo por homologación y nivelación salarial. 2.7.

La demanda correspondió al Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Tercera de Decisión, que, por sentencia del 27 de febrero de 2018, denegó las pretensiones de la demanda. En concreto, el tribunal estimó que no se podían reconocer periodos en mora, por cuanto: i) los mismos no se causaron por cuenta de la actuación del Ministerio de Educación Nacional ni del departamento de Risaralda, sino de unas etapas previas que debían superarse para efectuar el pago adeudado a la actora y ii) porque a pesar de que los pagos se hicieron de forma posterior, estos fueron indexados, situación que hacía inviable el reconocimiento de los intereses reclamados por la demandante. 2.8.

Inconforme con la decisión, la demandante interpuso recurso de apelación y, por sentencia del 28 de marzo de 2019, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, la confirmó. A juicio de la autoridad judicial demandada, entre el acto administrativo que ordenó el pago y la cancelación de la obligación, esto es, el 31 de diciembre de 2012, hasta el mes de enero de 2013, transcurrió aproximadamente un mes, lapso mínimo, prudente y proporcional teniendo en cuenta «la magnitud de los trámites económicos y administrativos para culminar el proceso de homologación y nivelación salarial»[2]. 2.8.1.

Además, dijo que no había lugar al reconocimiento de los intereses moratorios pedidos, toda vez que los actos administrativos que reconocieron el retroactivo con ocasión de la homologación y nivelación salarial, no fueron recurridos por parte de la demandante y que, por lo tanto, no era posible que mediante una nueva actuación administrativa que se inició con una petición, pretendiera cuestionarlos. 3.

Argumentos de la demanda de tutela 3.1. La señora Mercedes Orfilia Pescador Montoya, preliminarmente, explicó que la tutela debe estudiarse de fondo, toda vez que cumple los requisitos generales de procedibilidad. 3.2. En cuanto al fondo del asunto, la señora Pescador Montoya alegó que las sentencias objeto de tutela incurrieron en los siguientes defectos: 3.2.1.

Defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, toda vez que, a su juicio, en las sentencias acusadas primó el derecho procesal sobre el sustancial, al señalarse que no había lugar a conceder los intereses moratorios, porque se agotaron unas etapas administrativas por parte de la administración para el reconocimiento y pago de una deuda de carácter laboral, trámites que, según dijo, tardaron más de 16 años, cuando debían estar listos antes del traslado del personal que fue homologado. 3.2.2.

Defecto fáctico, pues se desconoció que los intereses moratorios reclamados se causaron por el pago injustificado y tardío del retroactivo de la homologación y nivelación salarial, el cual se causó desde el momento en que el personal fue trasferido e incorporado en la planta de personal de la entidad territorial, mas no cuando se expidió el acto administrativo que culminó el proceso y a través del cual se autorizó el desembolso del dinero, como erradamente lo interpretó la autoridad judicial demandada. 3.2.3.

Defecto sustantivo, al interpretar erradamente las normas que fundamentan la reclamación de los intereses moratorios pedidos, que se causan por el pago tardío de una obligación, a diferencia de la indexación, que procede por la devaluación de la moneda por el paso del tiempo, motivo por el que esos conceptos no eran excluyentes. 4. Trámite procesal 4.1.

Por auto del 12 de noviembre de 2019[3], el Despacho Sustanciador admitió la demanda de tutela y, entre otras cosas, ordenó la notificación en calidad de demandados, a los magistrados del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, y del Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Tercera de Decisión. Adicionalmente, vinculó, en calidad de terceros con interés, al gobernador del departamento de Risaralda y a la Ministra de Educación Nacional. 4.2.

En cumplimiento de la anterior orden, la Secretaría de esta Corporación practicó las notificaciones correspondientes[4]. 5. Intervenciones 5.1. La magistrada del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B[5], solicitó que se rechazara por improcedente la solicitud de amparo, pues, a su juicio, lo pretendido por la actora era convertir la tutela en una instancia adicional para reabrir discusiones jurídicas y probatorias que ya fueron resueltas mediante sentencia del 28 de marzo de 2019.

Dijo que, en todo caso, se tuvieran como argumentos de defensa, los expuestos en la providencia cuestionada y en la jurisprudencia pacífica de la Sección Segunda de esta Corporación, que ha decidido aproximadamente cuarenta procesos en el mismo sentido. 5.2. El magistrado del Tribunal Administrativo de Risaralda[6] solicitó que se denegara la acción de tutela, por cuanto las decisiones cuestionadas no adolecían de ningún vicio.

Que, por el contrario, fueron debidamente motivadas y sustentadas en la normativa vigente. Así, explicó que se tuvo en cuenta cada una de las etapas que sufrió el proceso de homologación adelantado por el Gobierno Nacional, y se concluyó que el departamento de Risaralda no incurrió en una dilación injustificada en el pago de la actora. 5.2.1.

Que, siendo sí, no era viable que se reabriera un debate jurídico que se surtió en un proceso judicial dotado de plenas garantías. Con todo, dijo que la decisión del tribunal hacía parte de los aspectos inherentes a la autonomía e independencia funcional de los jueces, los cuales han sido ampliamente protegidos constitucionalmente 5.3. El jefe de la oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Educación Nacional[7] pidió que se desvinculara a esa entidad por falta de legitimación en la causa por pasiva, pues no vulneró los derechos invocados por la demandante.

Que, en todo caso, la tutela era improcedente, porque no se evidenciaba la trasgresión de derechos fundamentales ni la existencia de un perjuicio irremediable. CONSIDERACIONES 1. De la acción de tutela contra providencias judiciales 1.1. A partir del año 2012[8], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[9], se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. 1.2.

Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. 1.3.

Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 1.4.

Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 1.5.

Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»[10]. 2.

Caso concreto 2.1. Previo a cualquier consideración sobre el fondo del asunto, la Sala debe verificar si la tutela cumple el requisito de relevancia constitucional. De encontrarse demostrado dicho requisito, se proseguirá con el estudio de fondo. De lo contrario, la tutela será declarada improcedente. 2.2. El requisito de relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.

Para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos[11]: (i) El primero consistente en que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales».

(ii) El segundo consiste en que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial está constituido para proteger derechos fundamentales, mas no para discutir la discrepancia que el interesado tenga frente a la decisión judicial. 2.3.

En el caso concreto, la Sala advierte que, en la demanda de tutela, la señora Mercedes Orfilia Pescador Montoya reiteró los argumentos que ya había expuesto en el recurso de apelación que interpuso contra la sentencia del 28 de febrero de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Tercera de Decisión, que denegó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra el Ministerio de Educación y el departamento de Risaralda. 2.4.

Si bien la demandante alega que las providencias objeto de tutela incurrieron en los defectos procedimental, fáctico y sustantivo, los cierto es que, en últimas, lo que pretende es que se reabra el debate sobre el reconocimiento de los intereses moratorios por el pago tardío de la homologación y nivelación salarial. Específicamente, sobre los siguientes temas: el momento a partir del cual se causaron los intereses moratorios que reclama y la compatibilidad entre la indexación y dichos intereses. a) Sobre el momento en el que se causaron los intereses moratorios 2.4.1.

En el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 28 de febrero de 2018, la demandante alegó: «resulta entonces cuestionable, en el entendido de que hay un evidente error de interpretación fáctica y jurídica del caso, pues no es procedente que se dicta que la nivelación y homologación salarial, se canceló en tiempo oportuno, cuando del acervo probatorio se evidencia que la misma se causó desde los años 1996 – 2009 y solo fue cancelada entre los años 2012 – 2014, es decir, aproximadamente 16 años después de haberse efectuado la trasferencia de personal; si para el Tribunal nunca hubo una deuda o una mora en el pago, entonces cual es la explicación para el pago de la misma años después»[12].

En concreto, el cargo de apelación se sintetizaba en que los intereses moratorios se causaron desde el momento en que se efectuó el traslado del personal. 2.4.2. Por su parte, en la demanda de tutela, la señora Pescador Montoya sostuvo que la autoridad judicial demandada incurrió en defecto fáctico, por cuanto «lo cierto es que la realidad jurídica y fáctica del asunto, se circunscribía a debatir la legalidad de la resolución por medio del cual la administración negó el derecho de los intereses moratorios; sanción cuestionada, reclamada y discutida, habida cuenta de que, con base a los hechos, la ley y el material probatorio allegado, era posible constatar que el derecho a la homologación era una tarea que debía adelantarse previo al traslado del personal de una entidad a otra (Nación – Departamento), es decir, en el año 1997 cuando el personal administrativo fue transferido, y no 16 años después, como en el presente caso ocurrió»[13]. b) Sobre la compatibilidad entre los intereses moratorios y la indexación 2.4.3.

En el recurso de apelación que presentó en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, la demandante adujo que: «Sustenta la negativa el Juzgado de primera instancia, además, argumentando la incompatibilidad entre la indexación e intereses de mora (…) argumento incierto, pues no se debe concluir que la naturaleza de ambos sea la misma, debido a que, si se dice que el reconocimiento de la indexación y de los intereses de mora, son incompatibles, es porque su naturaleza misma indica que son conceptos totalmente diferentes, y ¿si son diferentes, cómo puede predicarse un doble pago? (…) por lo tanto, con las pretensiones de la demanda, mi defendido (a) no busca que la entidad realice un doble pago; si no que se cancele el rubro a que tiene derecho por mandato constitucional y legal». 2.4.4.

A su turno, en la demanda de tutela, la demandante alegó que la providencia objeto de tutela pasó por alto que era procedente el reconocimiento de los intereses moratorios, por cuanto: «conforme lo ha dicho reiterada jurisprudencia, no solo debe reconocerse indexación de los valores adeudados, sino que deben pagarse los correspondientes intereses de mora, pues de ninguna manera la indexación monetaria excluye el derecho a reclamar intereses moratorios cuando existe retardo en los pagos debidos»[14]. 2.5 Como se ve, la demandante formuló inconformidades que coinciden con las que se expuso en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Evidentemente la tutela busca revivir la discusión jurídica respecto a la legalidad del acto que denegó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios por el pago tardío del retroactivo de la homologación y nivelación salarial, asunto que ya fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala tercera de Decisión, y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, tal y como puede constatarse en la sentencias cuestionadas[15].

Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de ejercer adecuadamente el derecho de acción, es decir, de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad. 2.7.

No se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. Por ejemplo, los cargos de violación que se alegan en el proceso contencioso administrativo se dirigen a cuestionar los actos administrativos, los contratos, los hechos, las acciones o las omisiones de la administración. Por ende, no pueden servir para luego cuestionar las providencias judiciales que justamente resolvieron tales cargos, como lo pretendió la demandante. 2.8.

Por eso, vale la pena insistir en que la acción de tutela es un mecanismo de protección que no sustituye ni reemplaza los demás medios ordinarios. Con la tutela no puede pretenderse la misma finalidad que con los otros medios legales puede lograrse eficazmente. El uso desbordado e irrazonable de la tutela, en vez de fortalecerla, la debilita. 2.9.

Conforme con lo anterior, la tutela es improcedente, por no cumplir el requisito de relevancia constitucional. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por la señora Mercedes Orfilia Pescador Montoya, por las razones expuestas en esta providencia. 2.

Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada En comisión MILTON CHAVES GARCÍA Magistrado JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Magistrado ----------------------- [1] Folio 21 del expediente de tutela. [2] Folio 71 del expediente de tutela [3] Folio 89 del expediente de tutela. [4] Folios 90 a 94 ibídem. [5] Folio 95 ibídem. [6] Folios 97 y 98 del expediente de tutela. [7] Folios 100 a 103 ibídem. [8] Ver sentencia del 31 de julio de 2012. [9] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. [10] SU-573 de 2017. [11] Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.

Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [12] Folio 7. [13] Folio 2. [14] Folio 11. [15] Específicamente, en sede de segunda instancia, la providencia del 28 de marzo de 2019, en lo que interesa, dice (folios 57 a 74): […]35. En consecuencia, la subsección observa que tal como lo estableció el A quo, en modo alguno el Ministerio de Educación o el departamento de Risaralda incurrieron en alguna dilación del pago, puesto que, al tenor de lo analizado, se surtieron las diversas etapas necesarias para efectuar la cancelación de la suma reconocida a la demandante, procedimiento que requirió de varios ajustes y modificaciones, en atención precisamente a las reclamaciones que se efectuaron por parte de los funcionarios del personal administrativo destinatarios de la nivelación y homologación salarial. 36.

Ahora bien, en este punto es necesario señalar que los intereses moratorios han sido definidos desde el punto de vista jurisprudencial como aquella suma de dinero que debe pagar el deudor a título de indemnización por el incumplimiento total o parcial de la obligación. En otras palabras, son aquellos que debe pagar el deudor desde la fecha en la que se constituye en mora, los cuales cesan solo en el momento de cancelar la obligación contraída, cuya finalidad es el resarcimiento tarifado o indemnización de los perjuicios que padece el acreedor por no tener consigo el dinero en la oportunidad debida[16]. 37.

Lo anterior no se encuentra demostrado dentro del sub judice, toda vez que a partir de los supuestos fácticos acreditados, la Sala de decisión establece que entre la fecha en que se expidió el acto administrativo que ordenó el pago y la cancelación de la obligación, esta es, el 31 de diciembre de 2012 y el «mes de enero de 2013», según consta en certificación que obra a folio 29 del expediente, trascurrió aproximadamente 1 mes, evidenciándose un lapso mínimo, prudente y proporcional, teniendo en cuenta la magnitud de los trámites económicos y administrativos para culminar el proceso homologación y nivelación salarial. 38.

En tal virtud, esta Subsección señala que no hay lugar a reconocer los intereses moratorios solicitados en la demanda, toda vez que del contenido de los actos administrativos a través de los cuales se reconoció el retroactivo con ocasión a la homologación y nivelación salarial, no se estableció nada al respecto, máxime cuando el actor no manifestó su desacuerdo frente a ellos, por lo que no es dable que a través de un nuevo procedimiento administrativo iniciado en ejercicio de una petición presentada en interés particular pretenda recurrir lo reconocido a través de la Resolución 1858 del 31 de diciembre de 2012, modificada por la Resolución 1384 del 5 de septiembre de 2013, en tanto no incluyó los intereses moratorios.