CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Unidad Nacional de Protección (UNP) y la Dirección de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación / UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN (UNP) – Naturaleza jurídica y propósitos de creación El Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades extraordinarias (…), expidió el Decreto Ley 4065 de 2011, mediante el cual creó una unidad administrativa especial del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa, financiera y patrimonio propio, adscrita al Ministerio del Interior y con el carácter de organismo nacional de seguridad, a la que denominó Unidad Nacional de Protección (UNP).

(…)[L]a creación de la Unidad Nacional de Protección se fundamentó en los siguientes propósitos: i) proteger a las personas en situación de riesgo extremo o extraordinario de sufrir daños contra su vida, integridad, libertad y seguridad personal o en razón del ejercicio de su cargo; ii) adelantar las funciones relacionadas para la ejecución de planes, programas, proyectos, acciones y estrategias orientadas para tal fin, y iii) reasignar las atribuciones que en relación con la materia desarrollaban el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) y el Ministerio del Interior.

FUENTE FORMAL: LEY 1444 DE 2011 – ARTÍCULO 18 / DECRETO 4065 DE 2011 / DECRETO 1066 DE 2015 – ARTÍCULO

1.2.1.4. PROGRAMA DE PREVENCIÓN Y PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS A LA VIDA, LA LIBERTAD Y LA SEGURIDAD DE LAS PERSONAS, GRUPOS Y COMUNIDADES – Entidades que participan y presupuestos indispensables para su vinculación como beneficiario La labor de protección de la UNP está adscrita a los lineamientos del programa de prevención y protección de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de personas, grupos y comunidades del Ministerio del Interior y de la Unidad Nacional de Protección (…) Para el desarrollo del programa, diferentes entidades participan en una o varias etapas de la estrategia de protección. Particularmente, la UNP es la encargada de la coordinación general de la estrategia integral de protección del Estado colombiano, sin perjuicio de las competencias que se establecen en normas especiales para las distintas autoridades responsables, mientras que a la Policía Nacional le corresponde apoyar a la UNP en la aplicación de las medidas de seguridad, así como elaborar esquemas de protección (…).

Dicho programa de prevención y protección estipuló unos requisitos y presupuestos indispensables para la vinculación al mismo, los cuales pueden resumirse brevemente así (…): a) Identificación de la población objeto del programa. (…) b) Existencia de una situación de riesgo. (…) c) Presencia de una relación o nexo causal entre el riesgo y la población objeto del programa.

(…) Claro es entonces que (…) para que una persona pueda ser beneficiaria del programa de protección y prevención, a cargo de la UNP, debe (i) ser parte de la población objeto singularizada para el programa, (ii) encontrarse en una situación de riesgo calificado como extremo o extraordinario, y (iii) demostrar que el nexo causal entre ese riesgo y el ejercicio de las actividades que lo sitúan como población objeto es directa.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1066 DE 2015 – ARTÍCULO 2.4.1.2.1. / DECRETO 1066 DE 2015 – ARTÍCULO 2.4.1.2.6. / DECRETO 1066 DE 2015 – ARTÍCULO 2.4.1.2.3. / DECRETO 1066 DE 2015 – ARTÍCULO 2.4.1.2.2. NUMERAL 2 DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL – Escala de riesgos y amenazas Sobre los niveles de riesgo y amenaza, con base los cuales se puede delimitar el campo de aplicación del derecho a la seguridad personal en nuestro ordenamiento, la Corte Constitucional ha desarrollado jurisprudencialmente una escala de riesgos y amenazas.

Esta escala, tiene en cuenta los niveles de tolerabilidad jurídica del riesgo por los ciudadanos en virtud del principio de igualdad ante las cargas públicas y los títulos jurídicos con base en los cuales se puede invocar la intervención protectora de las autoridades, para establecer cinco niveles de riesgo, así: (i) mínimo; (ii) ordinario, soportado por igual por quienes viven en sociedad;

(iii) extraordinario, que las personas no están obligadas a soportar; (v) extremo, que amenaza la vida o la integridad personal, y (vi) consumado. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 2 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la escala de riesgos y amenazas, ver: Corte Constitucional, sentencias T-719 de 2003, T-339 de 2010, T-585A de 2011, T- 059 de 2012, T-224 de 2014, T-473 de 2018, entre otras.

UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN (UNP) – Competencia general Así las cosas, concluye la Sala que, la UNP es la entidad encargada de coordinar y ejecutar la estrategia integral de protección del Estado colombiano, y, por regla general, es la que presta el servicio de protección a quienes se encuentren en situación de riesgo de sufrir daños contra su vida, integridad, libertad y seguridad personal, en virtud de sus actividades o condiciones.

Lo anterior, con el cumplimiento de los requisitos del programa de prevención y protección de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de personas, grupos y comunidades. La excepción a esta regla general son los programas de protección que tengan una normativa especial que los regulen y los que sean “competencia de la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación y el Programa de Protección a Víctimas y Testigos de la Ley de Justicia y Paz” FUENTE FORMAL: DECRETO 1066 DE 2015 – ARTÍCULO

1.2.1.4. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la competencia de la Unidad Nacional de Protección, ver: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 21 de abril de 2016, Rad. 11001-03-06-000-2016-00013-00, C.P. Álvaro Namén Vargas PROGRAMA DE PROTECCIÓN A TESTIGOS, VÍCTIMAS, INTERVINIENTES EN EL PROCESO PENAL Y FUNCIONARIOS DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN – Alcance y finalidad de su creación Cuando se trata de la protección de las víctimas, los jurados, los testigos y demás intervinientes en el proceso penal, el Estado Colombiano cumple la obligación de protección a través de la Fiscalía General de la Nación (…)El artículo 67 de la Ley 418 de 1997, modificado por el artículo 4 de la Ley 1106 de 2006, creó el programa de protección a testigos, víctimas, intervinientes en el proceso penal y funcionarios de la Fiscalía (…).Mediante la Resolución 0-1006 del 27 de marzo de 2016, expedida por la Fiscalía General de la Nación, se reglamentó el citado programa.

Los artículos 20 y 21 de dicha resolución definieron la naturaleza y deberes del programa bajo la dirección y coordinación de la Dirección de Protección y Asistencia de la Fiscalía, para la protección y asistencia integral de los «beneficiarios» y sus familiares, si así se determina. (…) En consecuencia, el Estado Colombiano creó el mencionado programa para cumplir su función constitucional de proteger a las personas que colaboran con la administración de justicia y por esta situación ponen en peligro su vida e integridad personal y la de su familia, ante el riesgo al que quedan expuestas por virtud de su participación en las investigaciones o procesos penales.

Lo anterior, siempre que se cumpla con los requisitos establecidos por la reglamentación del programa y reiteradamente caracterizados por la Corte Constitucional en su jurisprudencia. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 250 NUMERAL 7 / LEY 906 DE 2004 – ARTÍCULO 114 / LEY 418 DE 1997 – ARTÍCULO 67 / LEY 1106 DE 2006 – ARTÍCULO 4 / RESOLUCIÓN 0-1006 DE 2016 – ARTÍCULO 20 / RESOLUCIÓN 0-1006 DE 2016 – ARTÍCULO 21 / RESOLUCIÓN 0-1006 DE 2016 – ARTÍCULO 23 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la obligación del Estado colombiano de proteger a los colaboradores de la administración de justicia que ponen en peligro su vida e integridad personal y la de su familia, ante el riesgo que supone el ejercicio de sus funciones en investigaciones y procesos penales, ver: Corte Constitucional, Sentencia T-355 de 2016, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio PROGRAMA DE PROTECCIÓN Y ASISTENCIA DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN – Autonomía de la Fiscalía General de la Nación para su reglamentación y dirección / PROGRAMA DE PROTECCIÓN Y ASISTENCIA DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN – Presupuestos para su ingreso / BENEFICIARIOS DEL PROGRAMA DE PROTECCIÓN DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN – Condiciones procesales necesarias para ser considerado beneficiario Sobre el ingreso al programa de protección y asistencia, la Corte Constitucional ha sostenido la autonomía de la Fiscalía General de la Nación para la reglamentación y dirección del programa, y fijó unos requerimientos que debe verificar la entidad en la decisión de vinculación de beneficiarios.

(…) [L]a Fiscalía General de la Nación estableció las condiciones procesales que deben tener las personas que deseen ser beneficiarios del programa de protección. Categorizó a dichos beneficiarios de acuerdo con tales condiciones como: (i) víctima, (ii) víctima en procesos de justicia transicional, (iii) testigo presencial, (iv) testigo con información útil, (v) testigo colaborador, (vi) perito, (vii) interviniente, (viii) informante y (ix) servidor de la Fiscalía General de la Nación. (…)[L]os beneficiarios del programa (…) pueden circunscribirse a: los testigos, las victimas que puedan ser testigos, y los peritos (que pertenezcan o no a la Fiscalía) que la Fiscalía pretenda usar en procesos penales tramitados bajo las normas procesales de la Ley 600 de 2000 o Ley 906 de 2004; así como los fiscales y demás servidores de la Fiscalía General de la nación que en ejercicio de sus funciones se encuentren en riesgo, bajo este marco jurídico.

Los familiares de los anteriores, hasta el cuarto grado de consanguinidad o civil, segundo de afinidad y al cónyuge, compañera o compañero permanente, siempre que se encuentren en riesgo de sufrir agresión o que sus vidas corran peligro. (…) [L]as condiciones que deben estar acreditadas al momento de decidir la incorporación de una persona determinada como beneficiaria del programa de protección y asistencia (…) son: Conexidad, entre las causas de riesgo, amenazas o peligro y las declaraciones rendidas por el beneficiario dentro de la investigación o proceso penal.

Motivación, en tanto la posible agresión está dirigida a impedir el esclarecimiento de los hechos objeto de investigación o juzgamiento en el proceso penal. Correspondencia de las medidas de protección y asistencia que requiere el candidato a protección, las cuales deben ser aquellas que pueda ofrecerle el programa de protección. Subsidiariedad, porque la protección no pueda ofrecerla –o sea de competencia– de otro programa de protección. Ultima ratio.

Zona de riesgo. Importancia del testimonio, de acuerdo con el concepto emitido por el fiscal de conocimiento para determinar la importancia de su comparecencia ante las autoridades judiciales, dentro del proceso penal y la necesidad de su protección por el programa. El nivel de riesgo o amenaza se determinará en la evaluación técnica de amenaza y riesgo en informe de policía judicial, así como la capacidad de la agresión y el área de influencia de los posibles victimarios.

(…)[P]ara que una persona ingrese al programa de protección y asistencia de la Fiscalía debe estar catalogada como beneficiaria del mismo, según la reglamentación normativa, acreditar las condiciones de conexidad y motivación con el proceso penal y expresar su consentimiento voluntario. FUENTE FORMAL: RESOLUCIÓN 0-1006 DE 2016 – ARTÍCULO 30 / RESOLUCIÓN 0-1006 DE 2016 – ARTÍCULO 52 / RESOLUCIÓN 0-1006 DE 2016 – ARTÍCULO 54 / RESOLUCIÓN 0-1006 DE 2016 – ARTÍCULO 70 CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR Bogotá D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-06-000-2019-00151-00(C) Actor: UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN (UNP) Asunto: Autoridad competente para conocer la solicitud de protección de un apoderado judicial de desmovilizados de las AUC, por razón de su oficio.

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de su función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), procede a estudiar el conflicto de competencias administrativas de la referencia. I.

ANTECEDENTES De la información consignada en los documentos que obran en el expediente, se resumen los antecedentes así: 1. El señor Gustavo Alberto López Galindo, identificado con cédula de ciudadanía núm. 8.780.466 y portador de la tarjeta profesional de abogado núm. 118.696, es apoderado judicial de desmovilizados y postulados de las extintas Autodefensas Unidas de Colombia (AUC)[1] en el marco de la Ley 975 de 2005 – justicia y paz-. 2.

El abogado López Galindo fue declarado objetivo militar por parte de integrantes del grupo de guerrilla ELN, junto con algunos de sus representados[2]; la amenaza –según los documentos allegados– al parecer tiene como origen la retaliación de la guerrillera alias «La Flaca» por la muerte del miliciano de las FARC Cesar Enrique Buelvas, ordenada por el postulado de justicia y paz Alexis Mancilla, representado del señor Galindo López. 3.

El 8 de junio de 2016, la fiscal 12 delegada de la Dirección Especializada de Justicia Transicional de Barranquilla envió solicitud al director de la Unidad Nacional de Protección (UNP) para: «[…] estudiar la viabilidad de otorgar protección y asistencia integral al Doctor GUSTAVO ALBERTO LOPEZ GALINDO, quien se ha desempeñado como representante judicial de postulados al procedimiento especial de Justicia Transicional, quienes militaron con el extinto Bloque Montes de María de las AUC, muy a pesar que según lo normado en resolución No. 1006 de 2016, al parecer, inicialmente no clasifica como beneficiario de ninguno de los programas de protección y asistencia, sin embargo, podría considerarse como interviniente en el proceso especial de la ley 975 de 2005 (art. 30 numeral g)».

Además, señaló que adjuntaba la solicitud incoada por el abogado López Galindo en 4 folios[3] (folio 58). 4. El 31 de marzo de 2017, el coordinador del Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de Información (CTRAI) de la UNP remitió la solicitud de protección del abogado López Galindo al director nacional de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación, por considerar que el asunto era competencia de esta última entidad.

Manifestó que el solicitante: «[…] no es población objeto, toda vez que los hechos victimizantes reportados están relacionados con su intervención dentro de los procesos que lleva como apoderado de algunos postulados de la Ley 975 de 2005 […], por cuanto el artículo 2.4.1.2.51 del Decreto 1066 de 2015 modificado y adicionado por el Decreto 567 de 2016, determinó que el Programa de Prevención y Protección no incluye el Programa de Protección a Víctimas y Testigos de la Ley 975 de 2005, ni el Programa de Protección y Asistencia a Víctimas y Testigos e Intervinientes en el Proceso Penal de la Fiscalía General de la Nación» (folio 60). 5.

El 17 de mayo de 2018, la Agencia para la Reincorporación y la Normalización remitió, por competencia, al director general de la UNP un oficio firmado por el fiscal 3 delegado ante la Unidad Especializada en Justicia Transicional, el cual se refería a la solicitud de protección de tres desmovilizados de las AUC y su abogado de confianza, Gustavo Alberto López Galindo.

En el oficio remisorio se aclaró que los tres desmovilizados tenían esquemas de protección asignados por la UNP, y solo se encontraba sin protección el abogado (folio 64). 6. El 21 de junio de 2018, mediante comunicación OFI18-00025181, el coordinador del Grupo de Solicitudes de Protección de la UNP remitió, nuevamente, la solicitud de protección del abogado López Galindo al director Nacional de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación y le manifestó que el requirente hace parte del programa de protección a víctimas y testigos de la Fiscalía General de la Nación, conforme a la Resolución 0-1006 de 2016, artículo 30 (folio 65).

Esta remisión fue reiterada el 21 de septiembre de 2018, a través de correo electrónico (folio 66). 7. El 9 de octubre de 2018, la Fiscalía General de la Nación realizó informe de evaluación técnica de amenazas y riesgos a víctimas, testigos e intervinientes en el proceso penal al abogado López Galindo. En dicho informe se evaluó el riesgo como extraordinario[4] y se dejó constancia de que el solicitante no dio su consentimiento para la implementación de medidas de protección porque consideró que «no encaja en el programa de protección de la Fiscalía ya que este es para víctimas y testigos en procesos penales […], mi caso es competencia de la unidad de protección por ser abogado defensor de derechos humanos […]».

En el informe se recomendó «remitir esta solicitud de evaluación de amenaza y riesgo a la Unidad Nacional de Protección –UNP, para, si a bien lo tienen, realicen estudio de riesgo al Candidato, como quiera que en la actualidad este se desempeña como abogado de postulados excomandantes de AUC y abogado defensor de derechos humanos» (folios 112 al 116). 8.

En diciembre de 2018, la UNP inició el análisis de la solicitud de protección y, mientras resolvía, solicitó al comandante de la Policía Metropolitana de Barranquilla adoptar medidas preventivas de seguridad en favor del abogado López Galindo por 4 meses. Obra en el expediente, respuesta del comandante de la Policía Metropolitana de Barranquilla del 21 de diciembre de 2018, en la que le informa al coordinador del Grupo de Solicitudes de la UNP que se «ordenó la implementación de las medidas preventivas solicitadas, al lugar de residencia del referido por un lapso de (04) cuatro meses, teniendo en cuenta la dinámica del servicio policial prestado en esta ciudad y su área metropolitana que por mandato constitucional debe brindar seguridad a toda la comunidad y no a una población específica» (folio 71). 9.

El 14 de enero de 2019, la Subdirección de Evaluación de Riesgo de la UNP remitió por competencia la solicitud de protección del abogado López Galindo a la Dirección Nacional de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación, por considerarlo un asunto de competencia de esa entidad (folio 69). 10. Mediante OFI19-00004989 del 6 de febrero de 2019, la UNP dio respuesta a un derecho de petición elevado por el señor López Galindo en el que insistía en la solicitud de protección. Se le comunicó que «no es posible vincularlo al Programa de Protección que lidera esta entidad […], motivo por el cual se reitera que el caso fue remitido a la Dirección de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación por considerarlo de sus competencia» (SIC) (folios 41 y 42 vto.) 11.

El 11 de febrero de 2019, el director de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación, en respuesta a la remisión de la UNP, solicitó nuevamente a esta última entidad «realizar el Estudio Técnico de Amenaza y Riesgo en favor del referido ciudadano, acorde a las competencias establecidas en los numerales 2 y 13 del artículo 2.4.1.2.6 del Decreto 1066 de 2015» (folio 44 y 45 vto.). 12.

El 8 de abril de 2019, el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla admitió una acción de tutela interpuesta por el abogado López Galindo contra el Ministerio del Interior- Unidad Nacional de Protección (folio 7). La misma fue decidida mediante providencia del 26 de abril de 2019, en la que el juez resolvió: 1.

CONCEDER la tutela de los derechos fundamentales a la vida, a la seguridad personal de GUSTAVO ALBERTO LÓPEZ GALINDO contra la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN, por lo expuesto en la parte motiva de este proveído. 2. ORDENAR a la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN – dentro del marco de las competencias que la ley prevé para ella- que en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente sentencia, realice una evaluación de la documentación presentada por el accionante, en especial correspondiente a la presente anualidad y alguna otra que para tales efectos requiera la unidad, con el objeto de analizar su solicitud de protección. […] (Folios 80 al 85). 13.

La sentencia fue impugnada por la UNP y, en providencia del 25 de junio 2019, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Atlántico, Sección A, resolvió revocar el fallo de 26 de abril de 2019 del Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla y en su lugar declaró improcedente la acción constitucional. El Tribunal dispuso en su sentencia, además: ORDÉNASE a la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN y a la DIRECCIÓN DE PROTECCIÓN Y ASISTENCIA DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, entidades accionadas, procedan a promover el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre ellas, de conformidad con lo previsto en el artículo 39 del CPACA. 14.

El 16 de agosto de 2019, el jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la UNP planteó conflicto de competencias administrativas entre esa entidad y la Dirección de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación para definir la autoridad competente de dar trámite a la solicitud de protección del abogado Gustavo Alberto López Galindo (folios 1 al 5).

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco días con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (folio 106). Consta que se informó sobre el presente conflicto a la Dirección de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación, a la Unidad Nacional de Protección, al Ministerio del Interior, a la Fiscalía General de la Nación, al Señor Gustavo Alberto López Galindo, a la Policía Metropolitana de Barranquilla, al Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla y al Despacho Cuarto del Tribunal Administrativo del Atlántico (folio 107).

Obra también la constancia de la Secretaría de la Sala en el sentido de que durante la fijación del edicto se recibieron alegatos del responsable de la Unidad Jurídica de la Dirección de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación (folios 109 al 117). III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES a) De la Unidad Nacional de Protección (UNP) Se resumen los argumentos del escrito mediante el cual solicita que, a través de un conflicto de competencias administrativas, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado defina la competencia entre la UNP y la Dirección de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación, para conocer de la solicitud de protección del abogado López Galindo.

El jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la UNP aduce que, analizados los supuestos facticos que manifiesta el peticionario, se establece que el accionante es objeto del programa de protección y asistencia a víctimas, testigos e intervinientes de la Fiscalía General de la Nación. Recuerda que la Unidad Nacional de Protección ejerce sus actividades de conformidad con el Decreto 1066 de 2015, modificado por el Decreto 567 de 2016, según el cual el programa de prevención y protección de esta unidad no incluye el programa de protección a víctimas y testigos de la Ley 975 de 2005 (justicia y paz), ni el programa de protección y asistencia a víctimas, testigos e intervinientes en el proceso penal de la Fiscalía General de la Nación. Transcribe el artículo 250 constitucional, el cual dispone que «en ejercicio de sus funciones la Fiscalía General de la Nación, deberá: […] 7.

Velar por la protección de las víctimas, los jurados, los testigos y demás intervinientes en el proceso penal». Así mismo, copia el artículo 67 de la Ley 418 de 1997[5], sobre la protección a intervinientes en el proceso penal como mecanismo para la eficacia de la justicia, un apartado de la sentencia T-683 de 2005 de la Corte Constitucional y las Resoluciones 0-5101 de 2008 y 0-1006 de 2016[6], que dictan: Podrán ser objeto del Programa de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación las víctimas, testigos e intervinientes, los fiscales y los servidores de la Entidad cuando se encuentren en riesgo de sufrir agresión, o sus vidas corran peligro, por causa o con ocasión de la intervención en un proceso penal de conocimiento de la Fiscalía General de la Nación, siempre que el riesgo sea calificado como extraordinario o extremo. b) De la Dirección de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación En los alegatos allegados a esta Sala, el responsable de la Unidad Jurídica de dicha dirección expresa que la UNP es la entidad que «debe realizar una interpretación extensiva del contexto que actualmente está vivenciando el petente, pues al tratarse de un derecho de primer orden como es el derecho a la vida una interpretación restrictiva soslaya la naturaleza que le fue impuesta legalmente».

Argumenta que pese a la normativa que se refiere a «intervinientes en el proceso penal», no puede concluirse que toda persona cercana al proceso penal pueda ser considerada como interviniente. El programa de protección y asistencia de la Fiscalía General de la Nación es considerado una herramienta de los despachos fiscales para conservar la prueba testimonial, de lo que se colige que los intervinientes, «población objeto», son aquellos que a través de su intervención coadyuvan a cumplir la función del ente acusador.

Por lo anterior, manifiesta que «argumentar que el riesgo de un abogado defensor de postulados dentro de la Jurisdicción de Justicia Transicional, es competencia de este Ente de Protección no es ajustado a la naturaleza de este Programa, porque el señor López Galindo aunque padece amenazas no es por delaciones o actuaciones directas al interior de un proceso penal, es “consecuencia directa de su actividad” como defensor».

Finalmente, resalta que la calificación del riesgo como extraordinario, dada en el informe de evaluación técnica de amenaza y riesgo, no implica la competencia de la Fiscalía General para otorgar las medidas de protección, y que, además, la voluntad de la persona aspirante a una medida de protección es un requisito indispensable que en el presente caso no se cumple porque el abogado López Galindo manifiesta que no brinda su consentimiento.

IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, regula el «Procedimiento administrativo». Su Título II se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales»[7] se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39 conforme al cual: Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada.

La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el artículo 112 del código en cita dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es: […] 10.

Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. […] Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: (i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta;

(ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; y (iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

Como se evidencia en los antecedentes, el presente conflicto de competencias fue planteado entre dos autoridades del orden nacional: la Fiscalía General de la Nación –Dirección de Protección y Asistencia, y la Unidad Nacional de Protección. Ambas autoridades niegan la competencia para conocer. El asunto discutido es particular y concreto y de naturaleza administrativa porque se trata de la solicitud de protección del abogado Gustavo Alberto López Galindo.

En consecuencia, corresponde conocer a la Sala de Consulta y Servicio Civil porque están reunidos los requisitos que configuran la competencia general de que trata el artículo 39 del CPACA sobre la definición de conflictos de competencias dentro de actuaciones administrativas. 2. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán. En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

A partir del 30 de junio de 2015, fecha de promulgación y entrada en vigencia de la Ley (estatutaria) 1755 de 2015, la remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 14 de la misma Ley 1755 en armonía con el artículo 21 ibídem. La interpretación armónica de los artículos 2 y 34 del CPACA implica que los vacíos de los regímenes especiales se suplen con las normas del procedimiento administrativo general.

Así, la remisión al artículo 14 que hace el artículo 39 del CPACA es aplicable a todas las actuaciones administrativas que deben regirse por la Parte Primera de dicho Código. El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6 de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.

Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3. Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto.

Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las posibles alusiones que se hagan a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, la verificación de las situaciones de hecho y de derecho y la respectiva decisión de fondo sobre la petición de la referencia. Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia, se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente. 4.

Problema jurídico Se trata de establecer la autoridad competente para conocer la solicitud de protección del abogado Gustavo Alberto López Galindo, con ocasión de su actividad como apoderado judicial de desmovilizados y postulados de las extintas Autodefensas Unidas de Colombia (AUC) en el marco de la Ley 975 de 2005 (justicia y paz). Para resolverlo la Sala se referirá a (i) las competencias de la Unidad Nacional de Protección;

(ii) el programa de protección a testigos, víctimas e intervinientes en el proceso penal y funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, y (iii) el caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable 1. Las competencias de la Unidad Nacional de Protección (UNP) El Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por los literales e), f) y g) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011[8], expidió el Decreto Ley 4065 de 2011[9], mediante el cual creó una unidad administrativa especial del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa, financiera y patrimonio propio, adscrita al Ministerio del Interior y con el carácter de organismo nacional de seguridad, a la que denominó Unidad Nacional de Protección (UNP).

El Decreto 1066 de 2015, «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior», incorporó los artículos 1º y 3º del Decreto Ley 4065 sobre la Unidad Nacional de Protección, así: Artículo 1.2.1.4. Unidad Nacional de Protección UNP. Unidad Administrativa Especial del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio propio, que tiene el carácter de organismo nacional de seguridad, cuyo objetivo es articular, coordinar y ejecutar la prestación del servicio de protección a quienes determine el Gobierno Nacional que por virtud de sus actividades, condiciones o situaciones políticas, públicas, sociales, humanitarias, culturales, étnicas, de género, de su calidad de víctima de la violencia, desplazado, activista de derechos humanos, se encuentren en situación de riesgo extraordinario o extremo de sufrir daños contra su vida, integridad, libertad y seguridad personal o en razón al ejercicio de un cargo público u otras actividades que pueden generar riesgo extraordinario, como el liderazgo sindical, de ONGs y de grupos de personas desplazadas, y garantizar la oportunidad, eficiencia e idoneidad de las medidas que se otorgan.

Se exceptúan del campo de aplicación del objetivo de la Unidad los programas de competencia de la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación y el Programa de Protección a Víctimas y Testigos de la Ley de Justicia y Paz. (Decreto 4065 de 2011, artículos 1o y 3o). (Subrayado añadido). De conformidad con las normas transcritas, la creación de la Unidad Nacional de Protección se fundamentó en los siguientes propósitos: i) proteger a las personas en situación de riesgo extremo o extraordinario de sufrir daños contra su vida, integridad, libertad y seguridad personal o en razón del ejercicio de su cargo; ii) adelantar las funciones relacionadas para la ejecución de planes, programas, proyectos, acciones y estrategias orientadas para tal fin, y iii) reasignar las atribuciones que en relación con la materia desarrollaban el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) y el Ministerio del Interior.

La labor de protección de la UNP está adscrita a los lineamientos del programa de prevención y protección de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de personas, grupos y comunidades del Ministerio del Interior y de la Unidad Nacional de Protección, que fue establecido por el Decreto 4912 de 2011[10], y que hoy se encuentra compilado en el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior.

Para el desarrollo del programa, diferentes entidades participan en una o varias etapas de la estrategia de protección[11]. Particularmente, la UNP es la encargada de la coordinación general de la estrategia integral de protección del Estado colombiano, sin perjuicio de las competencias que se establecen en normas especiales para las distintas autoridades responsables[12], mientras que a la Policía Nacional le corresponde apoyar a la UNP en la aplicación de las medidas de seguridad, así como elaborar esquemas de protección, de conformidad con el artículo 2.1.1.2.29 del decreto compilatorio.

Dicho programa de prevención y protección estipuló unos requisitos y presupuestos indispensables para la vinculación al mismo, los cuales pueden resumirse brevemente así, en los términos de las disposiciones compiladas en el citado Decreto compilatorio 1066 de 2015: a) Identificación de la población objeto del programa. Artículo 2.4.1.2.6 ARTÍCULO 2.4.1.2.6.

PROTECCIÓN DE PERSONAS EN SITUACIÓN DE RIESGO EXTRAORDINARIO O EXTREMO. Son objeto de protección en razón del riesgo: […] 13. Apoderados o profesionales forenses que participen en procesos judiciales o disciplinarios por violaciones de Derechos Humanos o infracciones al derecho internacional humanitario. […] El parágrafo 1º del citado artículo 2.4.1.2.6. fue modificado por el artículo 2º del Decreto 1487 de 2018[13], para disponer: La protección de las personas mencionadas en los numerales 1 a 14 y 16, será asumida por la Unidad Nacional de Protección. b) Existencia de una situación de riesgo.

Artículo 2.4.1.2.3, numerales 15 al 18 ARTÍCULO 2.4.1.2.3. DEFINICIONES. Para efectos del presente Capítulo se entenderá por: […] 15. Riesgo: Probabilidad de ocurrencia de un daño al que se encuentra expuesta una persona, un grupo o una comunidad, como consecuencia directa del ejercicio de sus actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias, o en razón al ejercicio de su cargo, en unas condiciones determinadas de modo, tiempo y lugar. 16.

Riesgo Extraordinario: Es aquel que las personas, como consecuencia directa del ejercicio de sus actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias, o en razón al ejercicio de su cargo, no están obligadas a soportar y comprende el derecho de recibir del Estado la protección especial por parte del Programa, respecto de su población y siempre que reúna las siguientes características: 16.1.

Que sea específico e individualizable. 16.2. Que sea concreto, fundado en acciones o hechos particulares y manifiestos y no en suposiciones abstractas. 16.3. Que sea presente, no remoto ni eventual. 16.4. Que sea importante, es decir, que amenace con lesionar bienes jurídicos protegidos. 16.5. Que sea serio, de materialización probable por las circunstancias del caso. 16.6.

Que sea claro y discernible. 16.7. Que sea excepcional en la medida en que no debe ser soportado por la generalidad de los individuos. 16.8. Que sea desproporcionado, frente a los beneficios que deriva la persona de la situación por la cual se genera el riesgo. 17. Riesgo Extremo: Es aquel que se presenta al confluir todas las características señaladas para el riesgo extraordinario y que adicionalmente es grave e inminente. 18.

Riesgo Ordinario: Es aquel al que están sometidas todas las personas, en igualdad de condiciones, por el hecho de pertenecer a una determinada sociedad; genera para el Estado la obligación de adoptar medidas de seguridad pública y no comporta la obligación de adoptar medidas de protección. Sobre los niveles de riesgo y amenaza, con base los cuales se puede delimitar el campo de aplicación del derecho a la seguridad personal en nuestro ordenamiento, la Corte Constitucional ha desarrollado jurisprudencialmente una escala de riesgos y amenazas[14].

Esta escala, tiene en cuenta los niveles de tolerabilidad jurídica del riesgo por los ciudadanos en virtud del principio de igualdad ante las cargas públicas y los títulos jurídicos con base en los cuales se puede invocar la intervención protectora de las autoridades, para establecer cinco niveles de riesgo, así: (i) mínimo; (ii) ordinario, soportado por igual por quienes viven en sociedad;

(iii) extraordinario, que las personas no están obligadas a soportar; (v) extremo, que amenaza la vida o la integridad personal, y (vi) consumado. c) Presencia de una relación o nexo causal entre el riesgo y la población objeto del programa. Artículo 2.4.1.2.2, numeral 2 Sumado a los presupuestos anteriores, debe tenerse en cuenta que la causalidad es uno de los principios que orientan la función administrativa en materia de prevención y protección de este programa, conforme a lo consagrado en el numeral 2 del Artículo 2.4.1.2.2 del citado Decreto compilatorio 1066 de 2015, según el cual: Causalidad: La vinculación al Programa de Prevención y Protección, estará fundamentada en la conexidad directa entre el riesgo y el ejercicio de las actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias.

Los interesados en ser acogidos por el programa deben demostrar, siquiera sumariamente, dicha conexidad. Claro es entonces que, con fundamento en las normas precedentes, para que una persona pueda ser beneficiaria del programa de protección y prevención, a cargo de la UNP, debe (i) ser parte de la población objeto singularizada para el programa, (ii) encontrarse en una situación de riesgo calificado como extremo o extraordinario, y (iii) demostrar que el nexo causal entre ese riesgo y el ejercicio de las actividades que lo sitúan como población objeto es directa.

También, sobre la competencia de la Unidad Nacional de Protección, esta Sala ya ha expresado: Obsérvese que el deber de proteger a las personas en situación de riesgo extremo o extraordinario de sufrir daños contra su vida, integridad, libertad y seguridad personal, por regla general, corresponde a la Unidad Nacional de Protección sin la exclusión de otras autoridades, puesto que de conformidad con lo establecido en el parágrafo 2° del artículo precitado, en determinados eventos es una obligación que se presta de manera conjunta con la Policía Nacional.

Esta regla de competencia fue reiterada por el Decreto 1066 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior”, conocido comúnmente como decreto compilador […][15]. (Negrillas añadidas). Así las cosas, concluye la Sala que, la UNP es la entidad encargada de coordinar y ejecutar la estrategia integral de protección del Estado colombiano, y, por regla general, es la que presta el servicio de protección a quienes se encuentren en situación de riesgo de sufrir daños contra su vida, integridad, libertad y seguridad personal, en virtud de sus actividades o condiciones.

Lo anterior, con el cumplimiento de los requisitos del programa de prevención y protección de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de personas, grupos y comunidades. La excepción a esta regla general son los programas de protección que tengan una normativa especial que los regulen y los que sean «competencia de la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación y el Programa de Protección a Víctimas y Testigos de la Ley de Justicia y Paz», por lo que se hace necesario estudiar estas normativas especiales a continuación. 2.

Programa de protección a testigos, víctimas e intervinientes en el proceso penal y funcionarios de la Fiscalía General de la Nación Cuando se trata de la protección de las víctimas, los jurados, los testigos y demás intervinientes en el proceso penal, el Estado Colombiano cumple la obligación de protección a través de la Fiscalía General de la Nación, conforme lo dispone el numeral 7 del artículo 250 de la Constitución Política[16].

En el mismo sentido, el numeral 6 del artículo 114 de la Ley 906 de 2004[17] dispone la obligación de «velar por la protección de las víctimas, testigos y peritos que la Fiscalía pretenda presentar». El artículo 67 de la Ley 418 de 1997[18], modificado por el artículo 4 de la Ley 1106 de 2006[19], creó el programa de protección a testigos, víctimas, intervinientes en el proceso penal y funcionarios de la Fiscalía, en los siguientes términos: Créase con cargo al Estado y bajo la dirección y coordinación de la Fiscalía General de la Nación, el Programa de Protección a Testigos, Víctimas, Intervinientes en el Proceso y Funcionarios de la Fiscalía, mediante el cual se les otorgará protección integral y asistencia social, lo mismo que a sus familiares hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad, primero civil y al cónyuge, compañera o compañero permanente, cuando se encuentren en riesgo de sufrir agresión o que sus vidas corran peligro por causa o con ocasión de la intervención en un proceso penal.

En los casos en que la vida del testigo o denunciante se encuentre en peligro, la Fiscalía protegerá la identidad de los mismos. Para efectos de protección por parte del programa, se entenderá por testigo la persona que ha tenido conocimiento de la comisión de un delito, o cualquier otra circunstancia que resulte relevante para demostrar la responsabilidad penal, que en concepto del funcionario judicial competente está en disposición de expresarlo durante la actuación procesal y de ello se derive un riesgo para su vida o integridad personal.

Así mismo, estará a cargo del programa, los testigos de aquellos casos de violación a los Derechos Humanos e infracción al Derecho Internacional Humanitario, independientemente de que no se haya iniciado el correspondiente proceso penal. (Subrayado añadido). Mediante la Resolución 0-1006 del 27 de marzo de 2016, expedida por la Fiscalía General de la Nación, se reglamentó el citado programa.

Los artículos 20 y 21 de dicha resolución definieron la naturaleza y deberes del programa bajo la dirección y coordinación de la Dirección de Protección y Asistencia de la Fiscalía, para la protección y asistencia integral de los «beneficiarios» y sus familiares, si así se determina. El artículo 23 de la misma Resolución 0-1006 estableció las clases de programas de protección y asistencia, así: Artículo

23. CLASES DE PROGRAMAS DE PROTECCIÓN Y ASISTENCIA. La Dirección Nacional de Protección y Asistencia ejecuta los siguientes programas: a) “Programa de Protección a Testigos, Víctimas, Intervinientes en el Proceso Penal y Funcionarios de la Fiscalía”, creado por la Ley 418 de 1997, junto con sus prórrogas y modificaciones. b) “Programa de Protección para Víctimas y Testigos de la Ley 975 de 2005 Justicia y Paz”, junto con sus prorrogas y modificaciones.

Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado[20]: 4.2.1. Este Tribunal ha defendido que la búsqueda por el reconocimiento de los derechos a la verdad, la justicia y la reparación puede poner en serio peligro la vida y la seguridad personal de las víctimas y los testigos, sus familias y defensores. De ahí surge para el Estado la obligación de otorgar la protección al colaborador con la administración de justicia que pone en peligro su vida e integridad personal y de su familia, ante el riesgo al que puede quedar expuesto por virtud de su testimonio en investigaciones o procesos penales. 4.2.2.

Por intermedio de la Fiscalía General de la Nación, el Estado colombiano cumple un papel fundamental en velar por la seguridad y protección de víctimas, testigos e intervinientes en el proceso penal de conformidad con el artículo 250 de la Carta Política, modificado por el Acto Legislativo 03 de 2002, y el artículo 116 numeral 6 de la Ley 906 de 2004.

Para cumplir dicha función, creó bajo la Oficina de Protección y Asistencia de la Dirección y Coordinación de la Fiscalía General de la Nación[21] el Programa de Protección a Testigos, Víctimas, Intervinientes en el Proceso y Funcionarios de la Fiscalía. Este acoge a las víctimas, testigos e intervinientes, los fiscales y los servidores de la Entidad cuando se encuentren en riesgo de sufrir agresión, o sus vidas corran peligro, por causa o con ocasión de la intervención en un proceso penal de conocimiento de la Fiscalía General de la Nación, siempre que el riesgo sea calificado como extraordinario o extremo, de conformidad con el art. 2º de la Resolución 5121 de 2008[22].

En consecuencia, el Estado Colombiano creó el mencionado programa para cumplir su función constitucional de proteger a las personas que colaboran con la administración de justicia y por esta situación ponen en peligro su vida e integridad personal y la de su familia, ante el riesgo al que quedan expuestas por virtud de su participación en las investigaciones o procesos penales.

Lo anterior, siempre que se cumpla con los requisitos establecidos por la reglamentación del programa y reiteradamente caracterizados por la Corte Constitucional en su jurisprudencia. 1. Presupuestos para el ingreso al programa de protección y asistencia de la Fiscalía General de la Nación Sobre el ingreso al programa de protección y asistencia, la Corte Constitucional ha sostenido la autonomía de la Fiscalía General de la Nación para la reglamentación y dirección del programa, y fijó unos requerimientos que debe verificar la entidad en la decisión de vinculación de beneficiarios.

En la Sentencia T-355 del 6 de julio de 2016, la Corte Constitucional sostuvo: […] corresponde a esta entidad conducir el Programa en su integridad de manera autónoma y conforme al Reglamento. Esto comprende el análisis de las circunstancias específicas que motivan la solicitud de protección, de la procedencia de la petición y del grado de riesgo y las condiciones del solicitante y, eventualmente, de su familia.

De igual modo, le compete decidir la vinculación al Programa en comento verificando si confluyen: (i) un riesgo extraordinario que amenace la seguridad personal, al punto que éste sea específico e individualizable, concreto, presente, importante, serio, claro y discernible, y desproporcionado; (ii) un nexo causal directo entre participación procesal eficaz para la administración de justicia y los factores de amenaza y riesgo derivados de esa colaboración;

(iii) se compruebe que la solicitud de vinculación al programa no está motivada por interés distinto que el de colaborar oportuna y espontáneamente con la Administración de Justicia; (iv) las medidas de seguridad necesarias correspondan a las que prevé el Programa; (v) que la protección del peticionario no constituya un factor que afecte en forma insuperable la seguridad de la estructura del Programa o de la Fiscalía General de la Nación; y, (vi) los beneficiarios hayan manifestado su voluntad de ingresar al Programa.

(Subrayado añadido). a) Condiciones procesales de los beneficiarios El artículo 30 de la Resolución 0-1006 del 27 de marzo de 2016 de la Fiscalía General de la Nación estableció las condiciones procesales que deben tener las personas que deseen ser beneficiarios del programa de protección. Categorizó a dichos beneficiarios de acuerdo con tales condiciones como: (i) víctima, (ii) víctima en procesos de justicia transicional, (iii) testigo presencial, (iv) testigo con información útil, (v) testigo colaborador, (vi) perito, (vii) interviniente, (viii) informante y (ix) servidor de la Fiscalía General de la Nación[23].

En particular, la Resolución 0-1006 dijo sobre los intervinientes:

ARTÍCULO

30. CONDICIONES PROCESALES DE PROTECCIÓN. Dentro de la Dirección Nacional de Protección y Asistencia para el ingreso de cualquier persona como beneficiaria se tendrá en cuenta su condición procesal y material, de tal forma que se pueda establecer la viabilidad de la petición de protección: […] g) Interviniente. Se consideran intervinientes todos aquellos que actúan objetiva y activamente en el curso del proceso penal, en etapas incluso preprocesales.

Sin embargo, la Dirección Nacional de Protección y Asistencia no es competente para proteger a todas las personas o partes procesales que intervienen fácticamente en el proceso penal. Para ello existe una norma expresa que delimita cuáles intervinientes pueden ser beneficiarios del Programa de Protección y Asistencia. (Subrayado añadido).

En efecto, el artículo 70 de la misma Resolución 0-1006 delimitó los beneficiarios del programa, los cuales pueden circunscribirse a: los testigos, las victimas que puedan ser testigos, y los peritos (que pertenezcan o no a la Fiscalía) que la Fiscalía pretenda usar en procesos penales tramitados bajo las normas procesales de la Ley 600 de 2000 o Ley 906 de 2004; así como los fiscales y demás servidores de la Fiscalía General de la nación que en ejercicio de sus funciones se encuentren en riesgo, bajo este marco jurídico.

Los familiares de los anteriores, hasta el cuarto grado de consanguinidad o civil, segundo de afinidad y al cónyuge, compañera o compañero permanente, siempre que se encuentren en riesgo de sufrir agresión o que sus vidas corran peligro. Complementariamente, el artículo 71 se refirió a las personas que no pueden ser beneficiarias del programa, entre ellas:

ARTÍCULO 71. NO BENEFICIARIOS. Las personas que no pueden ser beneficiarias del Programa de Protección y Asistencia son las siguientes: […] m) Las demás personas que no se encuentren expresamente señaladas como beneficiarias en el artículo anterior, tales como los representantes de las víctimas en procesos de Ley 906 de 2004, apoderados de la parte civil en procesos de Ley 600 de 2000, terceros civilmente responsables y abogados defensores, quienes deberán acudir al servicio de protección ofrecida por la Policía Nacional.

(Subrayado añadido). b) Análisis del riesgo En el artículo 52 de la Resolución 0-1006 del 27 de marzo de 2016 de la Fiscalía General de la Nación enlistó las condiciones que deben estar acreditadas al momento de decidir la incorporación de una persona determinada como beneficiaria del programa de protección y asistencia, las cuales son: • Conexidad, entre las causas de riesgo, amenazas o peligro y las declaraciones rendidas por el beneficiario dentro de la investigación o proceso penal. • Motivación, en tanto la posible agresión está dirigida a impedir el esclarecimiento de los hechos objeto de investigación o juzgamiento en el proceso penal. • Correspondencia de las medidas de protección y asistencia que requiere el candidato a protección, las cuales deben ser aquellas que pueda ofrecerle el programa de protección. • Subsidiariedad, porque la protección no pueda ofrecerla –o sea de competencia– de otro programa de protección. • Ultima ratio. • Zona de riesgo. • Importancia del testimonio, de acuerdo con el concepto emitido por el fiscal de conocimiento para determinar la importancia de su comparecencia ante las autoridades judiciales, dentro del proceso penal y la necesidad de su protección por el programa.

El nivel de riesgo o amenaza se determinará en la evaluación técnica de amenaza y riesgo en informe de policía judicial, así como la capacidad de la agresión y el área de influencia de los posibles victimarios[24]. c) Consentimiento En el artículo 2 de la citada resolución se establecieron como principios del programa la igualdad y la libertad de consentimiento, esta última en los siguientes términos: […] Libertad en el consentimiento: Nadie será obligado a vincularse o a permanecer en el Programa de Protección a Testigos, Víctimas, Intervinientes en el Proceso Penal y Funcionarios de la Fiscalía General de la Nación. La decisión de incorporarse o retirarse del programa es voluntad del ciudadano o servidor, quien será informado de las condiciones y consecuencias de su determinación. […] En razón de lo anterior, el artículo 95 de la resolución reglamentaria exigió que antes de la vinculación al programa de protección y asistencia, al beneficiario se le informe sobre la naturaleza, consecuencias y deberes que conlleva la medida.

Luego de esto, el beneficiario deberá suscribir un acta donde quede constancia expresa de su decisión. Entonces, para que una persona ingrese al programa de protección y asistencia de la Fiscalía debe estar catalogada como beneficiaria del mismo, según la reglamentación normativa, acreditar las condiciones de conexidad y motivación con el proceso penal y expresar su consentimiento voluntario. 3.

Programa de protección para víctimas y testigos de la Ley 975 de 2005 - justicia y paz El Decreto 1737 del 19 de mayo de 2010 del Ministerio del Interior y de Justicia, «por el cual se modifica el Programa de Protección para Víctimas y Testigos de la Ley 975 de 2005, creado mediante el Decreto 3570 de 2007»[25], compilado en el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior (1066 de 2015), dispone como objeto del programa de protección el de salvaguardar la vida, integridad, libertad y seguridad de la población que se encuentre en situación de riesgo como consecuencia directa de su condición de víctima o testigo, dentro del proceso de Justicia y Paz, o para impedir que intervenga en el mismo[26].

El artículo 2 del citado decreto estableció: ARTÍCULO 2o. POBLACIÓN OBJETO. <Artículo compilado en el artículo 2.4.1.1.2 del Decreto Único Reglamentario 1066 de 2015. Debe tenerse en cuenta lo dispuesto por el artículo 3.1.1 del mismo Decreto 1066 de 2015> Se considera como beneficiario del programa de que trata el presente decreto a toda víctima, en los términos que ha definido el artículo 5o de la Ley 975 de 2005, o testigo, que se encuentre en situación de riesgo extraordinario o extremo que atente contra su vida, integridad, libertad y seguridad.

El programa dará un énfasis en prevención y protección hacia las mujeres, atendiendo a lo establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia T-496 de 2008 y el Auto 092 de seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004, en lo relacionado con el impacto desproporcionado sobre las mujeres. (Subrayado añadido). Por su parte, el artículo 6 consagró que la Dirección de este programa de protección estará a cargo del Ministerio del Interior y de Justicia, a través de la Dirección de Derechos Humanos. Así las cosas, se concluye que las personas que pueden invocar la protección de este programa son las que participen como víctimas o testigos en los procesos adelantados bajo la Ley 975 de 2005, conocida como justicia y paz, y cuyo riesgo o amenaza esté asociado a impedir su participación en dichos procesos. 6.

Caso concreto Teniendo como base los documentos aportados, la Sala analizará las condiciones del señor López Galindo; necesarias para identificar los supuestos normativos en los que encajan y conforme a lo cual se define la competencia de la autoridad administrativa correspondiente. El señor Gustavo Alberto López Galindo es apoderado judicial de desmovilizados y postulados de las extintas Autodefensas Unidas de Colombia (AUC) en el marco de la Ley 975 de 2005 -justicia y paz-.

Con ocasión de su labor como defensor, fue declarado objetivo militar por parte de integrantes del grupo de guerrilla ELN, junto con algunos de sus representados. Su situación de riesgo fue calificada como extraordinaria por la Fiscalía General de la Nación. De esta información, es posible colegir que el señor López Galindo no clasificaría en el programa de protección a testigos, víctimas e intervinientes en el proceso penal y funcionarios de la Fiscalía General de la Nación porque: a) Al parecer, no cumple con las condiciones procesales para ser integrado al programa de protección y asistencia debido a que su situación de abogado defensor está expresamente contemplada como de NO beneficiario en el artículo 71 de la Resolución 0-1006 de 2017, de la Fiscalía General de la Nación. b) Su condición de riesgo, ser objetivo militar de la guerrilla del ELN, no tendría conexidad, motivación o correspondencia con una investigación o proceso penal determinado.

De las declaraciones aportadas, se puede intuir que la amenaza de la que es objeto se configura como una venganza personal contra uno de sus representados, de la cual se le hace extensivo; no está destinada a impedir su participación o intervención en un proceso penal determinado. c) Expresamente, el señor López Galindo no dio su consentimiento para la participación en el programa de protección y asistencia de la Fiscalía General de la Nación. Adicionalmente, el señor López Galindo tampoco sería víctima o testigo de los procesos de justicia y paz, que se adelantan bajo la Ley 975 de 2005.

Así las cosas, no pudiéndose demostrar que el señor López Galindo pertenece a un programa de protección con reglamentación especial, se entendería que hace parte de la regla general de la estrategia de protección del Estado, la cual está a cargo de la UNP, como se explicó en el recuento normativo. Conforme a esta regla general, regida por el programa de prevención y protección de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de personas, grupos y comunidades del Ministerio del Interior y la Unidad Nacional de Protección, el señor López Galindo cumpliría con los presupuestos de este esquema porque: a) Se encontraría catalogado dentro de la población objeto de protección del artículo 2.4.1.2.6, numeral 13, del Decreto 1066 del 2015, Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior[27]. b) Tiene una situación de riesgo calificada como extraordinaria.

Si bien la calificación fue hecha por la Fiscalía General de la Nación, esta no puede ser ignorada. Sobre este punto se recuerda que existe el principio de coordinación entre las autoridades administrativas que incluye la colaboración armónica en el ejercicio de sus funciones, el intercambio de información y la concertación de las actividades para el cumplimiento de sus cometidos misionales y el reconocimiento de los derechos de los ciudadanos[28]. c) Existiría una relación o nexo causal entre el riesgo y el ejercicio de su actividad como defensor de desmovilizados de las AUC porque, al parecer, la amenaza se da por extensión de la venganza de la guerrillera del ELN alias «La Flaca» contra uno de sus representados.

En consecuencia, la competencia para conocer y definir de fondo la solicitud de protección del señor Gustavo Alberto López Galindo es de la Unidad Nacional de Protección; para lo cual deberá adelantar las actuaciones administrativas conforme a la normativa correspondiente, como lo es el análisis del riesgo del peticionario. Finalmente, esta Sala exhorta a las autoridades nacionales que tienen entre sus funciones la de brindar protección especial a los ciudadanos con riesgo extraordinario, a que adopten de forma oportuna y eficaz las medidas necesarias para salvaguardar el derecho fundamental a la vida de estas personas.

Es imperioso que las autoridades trabajen de forma colaborativa y coordinada para garantizar esa protección. Por lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR COMPETENTE a la Unidad Nacional de Protección para conocer la solicitud de protección del señor Gustavo Alberto López Galindo, con ocasión de su actividad como apoderado judicial de desmovilizados y postulados de las extintas Autodefensas Unidas de Colombia (AUC) en el marco de la Ley 975 de 2005 -justicia y paz-.

SEGUNDO: ENVIAR las diligencias a la Unidad Nacional de Protección para lo de su competencia.

TERCERO: COMUNICAR la presente decisión a la Dirección de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación, a la Unidad Nacional de Protección, al Señor Gustavo Alberto López Galindo, a la Policía Metropolitana de Barranquilla y al Despacho Cuarto del Tribunal Administrativo del Atlántico.

CUARTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA).

QUINTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR ÁLVARO NAMÉN VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado En Comisión de Servicios LUCÍA MAZUERA ROMERO Secretaria de la Sala ----------------------- [1] Desmovilizados de los extintos bloques Montes de María y Norte. [2] Alexi Mancilla García, Edwar Cobos Téllez (alias Diego Vecino) y Uber Enrique Banquez Mancilla (alias Juancho Dique). [3] El adjunto no obra en el expediente. [4] Con ponderación de amenaza 31.88, riesgo: 32.78 y vulnerabilidad: 6.30, para un total de 70.95, y se consideró como zona de riesgo los departamentos de Sucre, Bolívar, Magdalena, Cesar y Atlántico. [5] Ley 418 del 26 de diciembre de 1997, «Por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones». [6] Resolución núm. 0–1006 del 27 de marzo de 2016, «Por medio de la cual se reglamenta el Programa de Protección a Testigos, Víctimas, Intervinientes en el Proceso Penal y Funcionarios de la Fiscalía General de la Nación». [7] Artículo 34 de la Ley 1437 de 2011.

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Y PRINCIPAL. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código. [8] Ley 1444 del 4 de mayo de 2011, «Por medio de la cual se escinden unos ministerios, se otorgan precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República para modificar la estructura de la administración pública y la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones». [9] Decreto Ley 4065 del 31 de octubre de 2011, «Por el cual se crea la Unidad Nacional de Protección (UNP), se establecen su objetivo y estructura». [10] Decreto 4912 del 12 de junio de 2011, mediante el cual el Gobierno Nacional unificó los Programas de Protección que en ese momento existían, con el fin de proteger de manera oportuna, idónea y eficaz a las poblaciones que lo requiriesen y de optimizar los recursos, financieros, humanos y físicos para dichos fines, y en desarrollo de las políticas públicas de protección, promoción, respeto y garantía de los derechos humanos, la prevención a las violaciones de estos y la observancia al Derecho Internacional Humanitario.

Fue modificado por el Decreto 1225 de 2012. [11] Artículo 2.4.1.2.26. del Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior. Entidades e instancias intervinientes en el marco de la estrategia de protección. la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior, la Unidad Nacional de Protección, la Policía Nacional, el Ministerio de Defensa Nacional, la Consejería Presidencial para los Derechos Humanos, la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación a Víctimas, las Gobernaciones, las Alcaldías, el Grupo de Valoración Preliminar, el Comité de Evaluación del Riesgo y de Recomendación de Medidas, la Fiscalía General de la Nación, la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación. [12] Artículo 2.4.1.2.25 del Decreto 1066 de 2015 (Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior). [13] Decreto 1487 de 2018 (Agosto 6), «Por el cual se modifican los artículos 2.4.1.2.6. y 2.4.1.2.7. del Decreto 1066 de 2015, Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior, para la protección de los servidores públicos del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y no Repetición». [14] Se desarrolló por primera vez en la sentencia T-719 de 2003 como escala de riesgos.

Con la sentencia T-339 de 2010 se incluyó el concepto de amenaza. Reiterado, entre otras, en T-585A/11, T-750/11, T-853/11, T- 059/12, T-224/14, T-657/14 y T-473/18. [15] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación 11001- 03-06-000-2016-00013 00 del 21 de abril de 2016. [16] Artículo modificado por el artículo 2 del Acto Legislativo núm. 3 de 2002. [17] Ley 906 del 31 de agosto de 2004, «Por el cual se expide el Código de Procedimiento Penal». [18] Ley 418 del 26 de diciembre de 1997, «Por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones».

La vigencia de esta ley fue prorrogada por las Leyes 548 de 1999 (por 3 años); 782 de 2002 (por 4 años); 1106 de 2006 (por 4 años); 1421 de 2010 (por 4 años); 1738 de 2014 (por 4 años), y 1941 de 2018 (por 4 años). [19] Ley 1106 del 22 de diciembre de 2006, «Por medio de la cual se prorroga la vigencia de la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por las Leyes 548 de 1999 y 782 de 2002 y se modifican algunas de sus disposiciones». [20] Corte Constitucional, Sentencia T-355 del 6 de julio de 2016. [21] En la actualidad el programa está a cargo de la Dirección Nacional de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación, según el Decreto 16 del 9 de enero de 2014, «Por el cual se modifica y define la estructura orgánica y funcional de la Fiscalía General de la Nación». [22] Dicha normativa fue derogada por el artículo 184 de la Resolución 0- 1006 del 27 de marzo de 2016, de la Fiscalía General de la Nación, que es la actualmente vigente. [23] Con la aclaración en el parágrafo 2 de que «la sola calidad procesal no implica el deber de la Dirección Nacional de Protección y Asistencia de vincularlos como beneficiarios, sino que además de ello deben cumplir con los requisitos que exige este cuerpo normativo». [24] Artículo 54 de la Resolución 0-1006 del 27 de marzo de 2016 de la Fiscalía General de la Nación. [25] El artículo 39 dispuso la derogatoria del Decreto 3570 de 2007 desde el 19 de mayo de 2010 (fecha de su publicación). [26] Artículo 1 del Decreto 1737 del 2010.

Compilado en el artículo 2.4.1.1.1 del Decreto Único Reglamentario 1066 de 2015. [27] Decreto 1066 del 2015, Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior, artículo 2.4.1.2.6, numeral 13: «Apoderados o profesionales forenses que participen en procesos judiciales o disciplinarios por violaciones de Derechos Humanos o infracciones al derecho internacional humanitario». [28] Numeral 10 del artículo 3 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1497 de 2011); en concordancia con el Decreto 235 de 2010, «por el cual se regula el intercambio de información entre entidades para el cumplimiento de funciones públicas».