ACCIÓN POPULAR / SENTENCIA DE LA ACCIÓN POPULAR EN SEGUNDA INSTANCIA - Se confirma parcialmente la sentencia de primera instancia / VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA SEGURIDAD Y PREVENCIÓN DE DESASTRES PREVISIBLES TÉCNICAMENTE / COMPETENCIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES / REUBICACIÓN DE ASENTAMIENTOS HUMANOS UBICADOS EN ZONA DE ALTO RIESGO / REALIZACIÓN DE ESTUDIOS TÉCNICOS PARA LA ESTABILIZACIÓN DE TALUD - Con la colaboración de la autoridad ambiental / PRINCIPIO DE COORDINACIÓN ADMINISTRATIVA - Aplicación [L]a Sala no encuentra que el a quo haya desconocido el marco legal que regula las competencias del Municipio de Bucaramanga, toda vez que la ley le impone a las entidades territoriales incluir dentro de los planes de desarrollo del Municipio la reubicación de asentamientos humanos ubicados en zonas sujetas a derrumbes y las directrices necesarias para reducir el riesgo y manejar los desastres con el fin de evitar contingencias en sectores geológicamente inestables, es decir, reglamentar y ejecutar acciones de prevención en comunidades vulnerables (…) [E]s pertinente recordar que en el caso sub examine, las viviendas ubicadas al margen del predio el Nogal del Barrio Limoncito - sector Los Colorados del Municipio de Bucaramanga han presentado alteraciones en sus estructuras por deslizamientos del terreno lo cual genera un alto riesgo de desastre (…) [P]ara el cumplimiento de la orden encaminada a la realización de estudios técnicos, para establecer si el talud puede ser estabilizado, se hace necesario que la entidad territorial en colaboración con la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, así como de sus funciones de asesoramiento y acompañamiento en actividades de análisis, seguimiento, prevención y control de desastres, asistencia en los aspectos medioambientales en la atención de emergencias y desastres, y en los programas de adecuación de áreas urbanas en zonas de alto riesgo, articulen esfuerzos para dar eficacia a la reducción del riesgo, en armonía con los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad que debe existir entre las entidades públicas (…) con el fin de mitigar los riesgos en zonas geológicamente inestables en la medida que se pueda controlar la erosión, manejar los cauces y administrar las obras ejecutadas para prevenir los desastres.

INCONGRUENCIA DE LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA - Se condenó en costas a quien no trasgredió derechos e intereses colectivos / REVOCATORIA DE CONDENA EN COSTAS EN LA ACCIÓN POPULAR [L]a Sala observa que existe incongruencia entre el literal G, de la parte considerativa, y el ordinal cuarto, de la parte resolutiva, de la sentencia proferida, en primera instancia, toda vez que el Área Metropolitana de Bucaramanga no fue declarado trasgresor de los derechos e intereses colectivos amparados en el presente asunto (…) [C]on fundamento en que las costas procesales deben ser pagadas por la parte vencida en el proceso, la Sala considera que (…) debe revocarse la condena en costas respecto de las entidades que no resultaron vencidas en el presente asunto, como lo es el Área Metropolitana de Bucaramanga.

CONFORMACIÓN DEL COMITÉ PARA LA VERIFICACIÓN DEL CUMPLIMIENTO DE LA SENTENCIA PROFERIDA EN LA ACCIÓN POPULAR - Obligatorio [S]e considera que el comité de verificación del cumplimiento de la sentencia le permite al juez popular encaminar las órdenes judiciales a la efectiva protección de los derechos colectivos, razón por la cual la Sala procederá a ordenar su conformación integrando al Tribunal de primera instancia en el mismo, con el propósito de que realice seguimiento y adopte las medidas necesarias para el cabal cumplimiento de la sentencia. EXHORTO A LA COMUNIDAD - Por corresponsabilidad en la causación del riesgo [S]e exhortará a la comunidad que habita en el predio el Nogal del Barrio Limoncito – sector Los Colorados para que ejecuten conductas que contribuyan al cumplimiento de las órdenes impartidas en materia de la prevención de desastres, evitando la construcción de infraestructuras que se ubiquen sobre taludes de tierra, así como la adecuación de las mismas a correctos sistemas de manejo de aguas lluvias, y para que tengan una participación activa en las labores de reubicación, teniendo en cuenta que en virtud del artículo 2 de la Ley 1523 la comunidad también es responsable de la gestión del riesgo.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 68001-23-33-000-2016-00592-01(AP) Actor: ORLANDO MENDOZA BARAJAS Demandado: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Y ÁREA METROPOLITANA DE BUCARAMANGA Vinculados: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA Y JAIME CARREÑO Asunto: Apelación de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el 29 de septiembre de 2016, en primera instancia, mediante la cual se ampararon los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, previstos en los literales g), l) y m) del artículo 4.º de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Bucaramanga contra la sentencia proferida el 29 de septiembre de 2016 por el Tribunal Administrativo de Santander, que declaró la vulneración de los derechos colectivos mencionados supra. La presente providencia tiene las siguientes tres partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve, las cuales se desarrollan a continuación: I.

ANTECEDENTES La demanda 1. El señor Orlando Mendoza Barajas - en adelante la parte demandante -, en el marco del artículo 88 de la Constitución Política y de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998[1], en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, presentó demanda contra el Municipio de Bucaramanga y el Área Metropolitana de Bucaramanga, autoridades a las que considera responsables de la vulneración de los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, a la seguridad y salubridad públicas y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes y a un ambiente sano. Pretensiones 2.

La parte demandante presentó las siguientes pretensiones[2]: “[…] 1. Que se protejan los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, seguridad y salubridad pública (sic), realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de los habitante (sic), y a un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la Ley, y las disposiciones reglamentarias, vulnerados por la omisión del MUNICIPIO DE BUCARAMANGA, representado por su Alcalde o quien haga sus veces, ÁREA METROPOLITANA DE BUCARAMANGA representado por su director o quien haga sus veces. 2.

Se ordene a los accionados inicien las gestiones de todo orden, incluidas las presupuestales, para que realicen un estudio integral de estabilización de taludes y muros de contención y realicen las obras necesarias para proteger la zona ubicada en la (sic) el barrio Los Colorados en la carrera 28 entre calles 57 y 58 alinderado con el barrio Bonanza, el Nogal y el Limoncito de la ciudad de Bucaramanga, en donde además se identifiquen las viviendas con mayor riesgo. 3.

Sírvase condenar en costas a la parte accionada […]”. Presupuestos fácticos 3. Los hechos en los que se fundamenta la acción son, en síntesis, los siguientes[3]: 3.1. En el sector Los Colorados del Municipio de Bucaramanga, en la carrera 28 entre calles 57 y 58 alinderado con “[…] el barrio Bonanza, el Nogal y Limoncito […]”, ocurrió un deslizamiento en el año 2006 que generó la destrucción de viviendas y daños a propiedades vecinas. 3.2.

El deslizamiento, según informe realizado por Geo Tecnología Ltda., se generó por un lado, a causa de fugas en las conexiones del acueducto y alcantarillado y, por el otro, en razón de las construcciones de viviendas que se realizaron en la parte superior del talud pese a ser una zona geológicamente inestable. 3.3. Los terrenos mencionados supra hacen parte de una zona de alto riesgo y han sido ocupados por medio de “[…] carta ventas […]”, sin el cumplimiento de las licencias urbanísticas, e invadidos por personas que no tienen un lugar donde vivir y esperan una posterior ubicación por parte de la entidad territorial. 3.4.

La situación se ha puesto en conocimiento de las autoridades locales, que reconocen que es una zona de alto riesgo. Sin embargo, no han realizado medidas de prevención y mitigación para dar fin al riesgo inminente de deslizamiento de las demás viviendas del sector. Actuaciones en primera instancia 4. El Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, quien conoció del proceso inicialmente, admitió la acción popular mediante auto proferido el 16 de abril de 2015[4] y dispuso: i) vincular a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga y al señor Jaime Carreño, ii) notificar personalmente a las entidades demandadas, a los vinculados, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, a la Procuradora Delegada en Asuntos Administrativos y al Defensor del Pueblo, conforme a lo dispuesto en el artículo 197 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con el inciso 3º del artículo 199 ibidem, para que procedieran a su contestación, solicitaran pruebas y allegaran los documentos que pretendieran hacer valer como tales, y iii) informar a la comunidad en general sobre la existencia de la presente acción a través de un medio masivo de comunicación o cualquier mecanismo eficaz conforme a lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 472. 5.

El Juzgado Sustanciador, por medio de providencia proferida el 28 de agosto de 2016[5], procedió a decretar como pruebas documentales aquellas aportadas tanto por la parte demandante como por las demandadas, negó la prueba solicitada por la parte demandante relacionada con la inspección judicial por parte de ingenieros ambientales y civiles para que dieran concepto sobre la estabilidad de terreno y taludes, así como la prueba de certificación de las acciones en el área de influencia de los hechos y condiciones topográficas del mismo, solicitada por la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga; a su vez ofició: i) a la oficina de Instrumentos Públicos y Privados de Bucaramanga para que certificara la propiedad del predio denominado el Nogal, ii) a la oficina coordinadora del Comité Municipal de Gestión del Riesgo de Desastre del Municipio de Bucaramanga - en adelante CMGRD – para que certificara las gestiones de competencia que se han desarrollado en el “[…] barrio Limoncito – Colorados […]” de dicho Municipio, iii) a la Empresa Pública de Alcantarillado de Santander S.A. E.S.P – en adelante EMPAS S.A. E.S.P. – y al Acueducto Metropolitano de Bucaramanga para que verificaran si en el área objeto de desastre hay sistema de alcantarillado, agua potable y proyectos de legalización respecto de la instalación de dichos servicios públicos. 6.

Mediante providencia proferida el 07 de abril de 2016[6], el Juez Sustanciador remitió por competencia el asunto al Tribunal Administrativo de Bucaramanga con fundamento en lo dispuesto en el numeral 16 del artículo 152 de la Ley 1437. Lo anterior en atención a que, la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga es una entidad del orden nacional. 7.

Mediante auto proferido el 01 de junio de 2016[7], el Magistrado sustanciador, en la primera instancia: i) avocó el conocimiento del proceso, ii) decretó el cierre del periodo probatorio y iii) corrió traslado a las partes para alegar de conclusión de conformidad con lo expuesto en el artículo 33 de la Ley 472. 8. Una vez agotadas las etapas procesales previstas en la Ley 472, el Tribunal profirió sentencia, en primera instancia, el 29 de septiembre de 2016[8]. 9.

En auto proferido el 13 de febrero de 2017[9], el Despacho sustanciador, en la primera instancia, concedió el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Bucaramanga contra la sentencia proferida el 29 de septiembre de 2016. Intervenciones de las entidades accionadas, en primera instancia 10. Las autoridades demandadas contestaron la demanda y ejercieron su derecho de defensa en los siguientes términos: 10.1.

La Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga[10] mediante apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda por las siguientes razones: 10.1.1. Existe ausencia de relación material entre el indebido ejercicio del control urbano y las funciones de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, entidad encargada de la preservación del medio ambiente y el adecuado manejo de los recursos naturales renovables, razón por la cual, las pretensiones de la demanda no guardan relación con las competencias establecidas en la ley. 10.1.2.

La Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga no tiene ninguna responsabilidad de cara a procesos de desestabilización de taludes producto de la acción antrópica así como de intervenir en las zonas afectadas. 10.1.3. De conformidad con el objeto del litigio y la normativa que regula la materia, el Municipio de Bucaramanga es el encargado de ejercer la vigilancia y control de la ejecución de obras con el fin de asegurar el cumplimiento de las licencias urbanísticas y de las normas del Plan de Ordenamiento Territorial y de esta manera evitar la construcción de viviendas y asentamientos ilegales. 10.1.4.

Con fundamento en la visita técnica realizada al área afectada el 04 de septiembre de 2014, la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga encontró que la zona es de propiedad privada construida en un sector de alto riesgo, con ausencia de licencia urbanística y en suelo no apto para vivir, condiciones que se encuentran al margen de sus competencias para intervenir. 10.2.

El Área Metropolitana de Bucaramanga[11], mediante apoderada, contestó la demanda en los siguientes términos: 10.2.1. El Área Metropolitana de Bucaramanga no ha omitido ninguna de sus funciones en cuanto a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente en el sector del Limoncito – Colorados del Municipio de Bucaramanga teniendo en cuenta que realizó el informe técnico[12] que demostró la problemática de los habitantes por un desarrollo urbanístico descontrolado sin el lleno de los requisitos legales en un terreno propenso a la erosión. Lo anterior sirvió como fundamento para incluir al sector en cuestión en la base de datos de la entidad como sector crítico para ser tenido en cuenta en la priorización de obras. 10.2.2.

En ese sentido, el Área Metropolitana de Bucaramanga no es la entidad responsable para la aplicación de correctivos en materia de seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente o de construir obras civiles como muros de contención; a su juicio, la competente es la entidad territorial que de conformidad con el artículo 76 de la Ley 715 de 21 diciembre de 2001[13], es la encargada de “[…] promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal y en especial ejercer las siguientes competencias […] En prevención y atención de desastres […]”.

Por lo tanto, es el Municipio de Bucaramanga, a través de sus secretarías, el que debe evitar la invasión de terrenos y construcción de viviendas en suelo no apto, mediante la programación y gestión recomendada por el Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastre. 10.2.3. De conformidad con las competencias conferidas por la Ley 715 y la Ley 1625 de 29 de abril de 2013[14], el Área Metropolitana de Bucaramanga se encarga por un lado, de la adopción de los procesos de gestión del riesgo en el marco de la planificación del desarrollo metropolitano, la gestión ambiental y el ordenamiento territorial, con una competencia subsidiaria y de apoyo a la gestión de los entes territoriales en materia sostenibilidad e impacto ambiental y, por el otro, de ejercer las funciones de autoridad ambiental en el perímetro urbano de cada uno de los municipios que conforman su área. 10.2.4.

Con fundamento en lo anterior, formuló las excepciones de “[…] falta de legitimación por pasiva […]”, “[…] falta de competencia funcional del Área Metropolitana de Bucaramanga en el objeto de la acción […]”, “[…] inexistencia de vulneración de derecho colectivo […]”, “[…] el hecho de un tercero […]” y “[…] la genérica del artículo 282 del C.G.P […]”. 10.3.

El Municipio de Bucaramanga[15], mediante apoderada, se opuso a las pretensiones de la demanda con fundamento en lo siguiente: 10.3.1. La entidad territorial, a través de la Secretaría de Infraestructura, rindió informe técnico[16] en el que manifestó que en el sector afectado no existe un control de aguas lluvias y residuales, las cuales son vertidas directamente al talud por falta de redes de alcantarillado poniendo en riesgo la estabilidad del terreno, atribución que considera de la EMPAS S.A. E.S.P. cuyo deber es realizar obras de mitigación en el lugar de los hechos; además, el informe evidenció la necesidad de reubicación de los habitantes del sector, actividad en cabeza del Instituto de Vivienda y Reforma Urbana del Municipio de Bucaramanga - en adelante INVISBU -, razón por la cual, solicitó su vinculación al proceso. 10.3.2.

El sector objeto del litigio, ubicado en la carrera 28 entre calles 57 y 58 “[…] del barrio Los Colorados […]” es de propiedad del señor Jaime Carreño. 10.3.3. La Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga es la entidad encargada de responder toda vez que sus competencias en materia de prevención de desastres no se agotan con la realización de visitas o asesorías técnicas, sino que debe adelantar los programas necesarios para la adecuación de las zonas de alto riesgo de forma concomitante con la entidad territorial. 10.3.4.

Con fundamento en lo anterior, formuló la excepción de “[…] inexistencia de la obligación […]”. La audiencia especial de pacto de cumplimiento 11. Esta audiencia tuvo lugar el día 28 de septiembre de 2015[17], con la asistencia de la apoderada del Municipio de Bucaramanga, el apoderado del Área Metropolitana de Bucaramanga, el apoderado de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, el Delegado de la Defensoría del Pueblo y el agente del Ministerio Público.

El Juzgado sustanciador que realizó la audiencia de manera previa a la declaración de su falta de competencia, declaró fallida la diligencia debido a la inasistencia de la parte actora y decretó pruebas. La sentencia impugnada 12. El Tribunal Administrativo de Santander, en primera instancia, en sentencia proferida el 29 de septiembre de 2016, decidió[18]: “[…] Primero: DECLARAR trasgredidos los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, a la seguridad y salubridad públicas, a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: ORDENAR al MUNICIPIO de BUCARAMANGA a (i) reubicar en el plazo máximo de doce (12) meses, contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, a quienes habitan en el talud o en la ladera ubicada en la Carrera 28 entre calles 57 y 58 del Barrio Los Colorados, Bucaramanga, (ii) realizar los estudios técnicos a que haya lugar a fin de establecer si dicha ladera o talud puede ser estabilizada, y realizar la construcción de ingeniería que indique dichos estudios, en un plazo máximo de dieciséis (16) meses, contados a partir de la ejecutoria de esta providencia. Parágrafo.

Dentro de los dos (02) meses siguientes a la ejecutoria de esta providencia, el Municipio de Bucaramanga debe presentar a los habitantes del sector y al actor popular un plan de actividades para dar cumplimiento a estas órdenes. Tercero: ORDENAR al MUNICIPIO de BUCARAMANGA a decidir dentro de los dos (02) meses siguientes de la ejecutoria de esta providencia si: (i) expropia el bien ubicado en la carrera 28 entre calles 57 y 58, en caso en que sea propiedad privada, o (ii) ejercer (sic) permanentemente su poder de policía administrativo, conforme a las anotaciones señaladas en la motivación del presente proveído.

Parágrafo. Concertar con el Área Metropolitana de Bucaramanga el mejor destino para el terreno si decide expropiar el bien inmueble. Cuarto: CONDENAR en costas al Municipio de Bucaramanga y al Área Metropolitana de Bucaramanga. Quinto: RECONOCER a la Abogada Zoraida Ortiz Gómez portadora de la T.T. 163.887 del C.S de la J como apoderada del Municipio de Bucaramanga, en los términos del documento poder visible al folio 278.

Sexto: Una vez en firme este proveído, Archívese previas las constancias de rigor […]” (Destacados y mayúsculas sostenidas del original). 12.1. Una vez analizadas las pruebas obrantes en el proceso, el Tribunal señaló que es clara la afectación de los derechos invocados por la parte demandante por causa de asentamientos ilegales en terrenos no aptos para vivienda que ponen en riesgo la estabilidad de las construcciones aledañas.

Lo anterior aunado a que no existe un adecuado manejo de las aguas de escorrentía y las aguas servidas, las cuales corren superficialmente por las laderas del talud. 12.2. En razón de lo anterior, indicó que era deber de la entidad territorial reubicar a los habitantes del sector afectado atendiendo a las normas de orden público que regulan la materia, ejerciendo incluso la actividad de policía administrativa para desalojar a quienes se resistan y evitar que dichas zonas seas habitadas con posterioridad. 12.3.

Adujo que el Municipio de Bucaramanga debía salvaguardar los derechos colectivos en predios privados, en atención a la función social y ecológica de la propiedad que trasciende los límites observados por sus titulares, haciendo uso de la expropiación de predios a aquellos propietarios que permiten la urbanización ilegal de sus bienes. Por esta razón, la entidad territorial debe superar la amenaza de los derechos colectivos, aun cuando la misma se genere desde predios privados. 12.4.

Además el Despacho Sustanciador, en la primera instancia, de acuerdo con lo expuesto por la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga y el Área Metropolitana de Bucaramanga, ordenó que la entidad territorial realizara los estudios técnicos necesarios con el fin de establecer si el talud podía ser estabilizado con la construcción de un muro de contención y controlar la amenaza de deslizamiento en la zona de riesgo. 12.5.

Finalmente, estimó imperativo que el Municipio estableciera un plan de actividades para dar cumplimiento a las órdenes proferidas por la autoridad judicial y la presentara a los habitantes del sector afectado. Recursos de apelación 13. El Área Metropolitana de Bucaramanga[19] presentó solicitud de corrección de sentencia, que el Despacho Sustanciador tramitó como recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, requiriendo que se le absuelva de la condena en costas, por las razones que se sintetizan de la siguiente manera: 13.1.

Adujo que es incongruente que el literal G y el ordinal cuarto de la parte resolutiva de la sentencia, condenen al Área Metropolitana de Bucaramanga al pago de costas procesales cuando no resultó ser trasgresor de los derechos colectivos invocados en el presente asunto. 13.2. Lo anterior con fundamento en que las costas procesales deben ser pagadas por la parte vencida en el proceso, que para este caso resultó ser el Municipio de Bucaramanga y no el Área Metropolitana de Bucaramanga. 14.

El Municipio de Bucaramanga[20] solicitó la revocatoria de la sentencia y que, en consecuencia, se acceda a las excepciones que formuló en la contestación de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: 14.1. Expresó que la sentencia no guarda relación lógica con el acervo probatorio que obra en el expediente, habida cuenta que el ente territorial no tiene la función de reubicación, como si la tiene el INVISBU de conformidad con el literal d) del artículo 5.º del Acuerdo 048 de 25 de agosto de 2015[21] que lo faculta para “[…] Adquirir por enajenación voluntaria, expropiación o extinción del dominio los inmuebles necesarios para la ejecución de planes de vivienda de interés social, la legalización de títulos de urbanidad de hecho o ilegales, la reubicación y mitigación de riesgos en asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo, la rehabilitación de inquilinos y la ejecución de proyectos de reajuste de tierras o integración inmobiliaria siempre que se trate de vivienda de interés social […]”. 14.2.

Atendiendo a lo anterior, el Municipio de Bucaramanga manifestó por una parte, que en la contestación de la demanda solicitó la vinculación del INVISBU con el fin de que demostrara las actuaciones tendientes a mitigar el riesgo en la zona en cuestión, situación que fue omitida por el Tribunal al no ordenar su vinculación al presente proceso y, por la otra, no se tuvo en cuenta que el predio afectado era de propiedad privada y es el dueño quien ha propiciado las causas que generan el posible deslizamiento debido al aumento urbanístico en el área a través de “[…] carta ventas […]”. 14.3.

Señaló que también se desconoció que de conformidad con el artículo 31 de la Ley 99 de 22 de diciembre de 1993[22], es la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga la entidad encargada de “[…] adelantar programas de adecuación de áreas urbanas en zonas de alto riesgo, tales como control, manejo de cauces y reforestación […]”.

En consecuencia, su competencia no se agota con una simple asesoría respecto a la problemática en cuestión sino que debe trascender a la ejecución de sus funciones sobre el particular. 14.4. Aunado a lo anterior, el Tribunal Administrativo de Santander eximió de responsabilidad a la EMPAS S.A. E.S.P. con el argumento de que no cuenta con la competencia en el sector, dejando de lado que de acuerdo con la ubicación del predio objeto del litigio si es la empresa encargada de la administración y prestación del servicio público de alcantarillado pluvial y sanitario y por tanto tiene la atribución y experiencia que determinantemente podría disminuir los problemas en el talud.

Por esta razón, el Municipio no puede asumir las funciones que legalmente han sido asignadas a la EMPAS S.A. E.S.P. 14.5. En efecto, la pretensión del ente territorial es ser exonerado de la responsabilidad endilgada debido a la inexistencia de la obligación por pasiva. 14.6. Finalmente, solicitó la revocatoria de la condena en costas al considerar, por un lado, que la actuación de la parte demandante fue mínima y no demostró una defensa activa tendiente a señalar la vulneración de los derechos colectivos por parte de la administración municipal y, por el otro, tampoco existen elementos de juicio que den certeza de los gastos en que incurrió la parte demandante durante el trámite de la acción popular.

Actuaciones en segunda instancia 15. El Despacho sustanciador, mediante auto proferido el 29 de agosto de 2017[23], admitió los recursos de apelación interpuestos por el Municipio de Bucaramanga y el Área Metropolitana de Bucaramanga contra la sentencia proferida el 29 de septiembre de 2016 por el Tribunal Administrativo de Santander. 16.

Por auto proferido el 28 de noviembre de 2017[24] se ordenó correr traslado a las partes para que, en el término de diez (10) días, presentaran sus alegatos de conclusión y al Procurador Delegado ante el Consejo de Estado para que, de considerarlo pertinente, rindiera concepto. Alegatos de conclusión 17. La Sala observa que en esta instancia procesal, el Municipio de Bucaramanga, el Área Metropolitana de Bucaramanga y la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, allegaron alegatos de conclusión: 18.

El Municipio de Bucaramanga[25], reiteró los argumentos expuestos en recurso de apelación. 19. El Área Metropolitana de Bucaramanga[26], indicó que se encuentra conforme con los supuestos fácticos que sirvieron de fundamento al Despacho sustanciador, en la primera instancia, para amparar los derechos colectivos, toda vez que el Área Metropolitana de Bucaramanga no es la entidad responsable para la aplicación de correctivos en materia de prevención de desastres o la construcción de obras civiles como muros de contención como lo pretende la parte demandante. 19.1.

También sostuvo que no existe duda que la entidad comporta funciones de autoridad ambiental urbana y de apoyo a las entidades territoriales en funciones de planificación del territorio, las cuales no implican la ejecución de obras para mitigar las amenazas de deslizamiento de taludes, invasión ilegal o control urbano. 19.2. Manifestó que de acuerdo con la Ley 715, en concordancia con el parágrafo 1.º del artículo 30 de la Ley 1523 de 24 de abril de 2012[27], el Área Metropolitana de Bucaramanga tiene el deber funcional de “[…] adoptar los procesos de la gestión del riesgo en el marco de su desempeño en la planificación del desarrollo […]”; situación que consta en el acervo probatorio arrimado al expediente, en la medida que rindió informe técnico elaborado por la Subdirección Ambiental en el que se pudieron constatar las recomendaciones para prevenir desastres previsibles en la zona, concluyendo que existe un eventual riesgo imputable a “[…] i. Los residentes del sector, ii.

A las construcciones presuntamente ilegales que se presentan y iii. A un deficiente control urbano por parte de las autoridades competentes municipales […]”. 20. La Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga[28] manifestó estar de acuerdo con la sentencia proferida en primera instancia y reiteró que sus funciones se enmarcan en la protección y administración del medio ambiente y, en ese sentido, son las entidades territoriales las encargadas de ejercer la vigilancia y control durante la ejecución de obras para garantizar el cumplimiento de las licencias urbanísticas, el control urbano y las especificaciones técnicas contenidas en el Plan de Ordenamiento Territorial. 20.1.

Asimismo, sostuvo que de conformidad con el artículo 31 de la Ley 1523 su papel era complementario y subsidiario respecto de la labor de las entidades territoriales para la gestión del riesgo, las cuales corresponden a la sostenibilidad ambiental del territorio. Concepto del Ministerio Público 21. El Procurador Séptimo delegado ante el Consejo de Estado[29], luego de realizar un recuento de los antecedentes, hechos y actuaciones surtidas dentro de la primera instancia y de efectuar una valoración a las pruebas obrantes dentro del proceso, solicitó a la Sala confirmar la sentencia proferida en primera instancia. 21.1.

Conceptuó que el Municipio de Bucaramanga es la entidad encargada de realizar una gestión social, de control, de inspección y de policía para garantizar el derecho a la calidad de vida de su población y a la convivencia ciudadana: por tanto, no puede ampararse en la elaboración de un instrumento técnico de planeación, ordenamiento territorial y uso del suelo para luego omitir su principal labor social. 21.2.

Agregó que el argumento según el cual el predio afectado es de propiedad privada no debe ser tenido en cuenta por cuanto en el presente proceso no está en discusión la titularidad del dominio de un bien, además, la administración municipal debe vigilar y controlar el esparcimiento de asentamientos ilegales sin importar la titularidad de los inmuebles.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 22. A continuación, la Sala abordará el estudio de las siguientes cuestiones: i) Competencia de la Sala; ii) Marco normativo y jurisprudencial de la acción popular; iii) Planteamiento del problema jurídico; iv) Análisis y solución del caso concreto y; v) conclusiones de la Sala. Competencia de la sala 23. Vistos: i) el artículo 16 de la Ley 472[30] de 5 de agosto de 1998, sobre la competencia del Consejo de Estado para conocer de las acciones populares en segunda instancia; ii) el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019[31], sobre la distribución de negocios entre las secciones del Consejo de Estado; y iii) el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; esta Sección es competente para conocer, en segunda instancia, de los recursos de apelación que se presenten contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos, en el trámite de las acciones populares. 24.

Agotados los trámites inherentes a la acción popular de que trata este asunto y sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procede a emitir la sentencia correspondiente. Marco normativo y jurisprudencial de la acción popular 25. Visto el artículo 88 de la Constitución Política, las acciones populares son un mecanismo de protección “[…] de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella […]”. 26.

En desarrollo de la norma constitucional, el legislador expidió la Ley 472 que, en su artículo 2.º, define las acciones populares como “[…] los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos […]” que se ejercen para “[…] evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible […]”. 27.

Esta acción busca que la comunidad pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva, de forma rápida y sencilla, de los derechos colectivos cuya amenaza o vulneración debe necesariamente probarse para la procedencia del amparo. 28. Conforme con lo anterior, los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, y iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses. 29.

Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia proferida el 28 de marzo de 2014[32], explicó lo siguiente: “[…] Acorde con el inciso 2 del artículo 3 de la Ley 472 de 1998, el objeto de la acción popular radica en evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando ello fuere posible.

Por su parte, el artículo 9 de la misma disposición prevé que tal instrumento procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares […] Esta Corporación ha recalcado que además de que se presente a) una acción u omisión de la parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; peligro o amenaza que no es en modo alguno la que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana, sino también c) la existencia de la relación de causalidad entre la acción, la omisión, y la señalada afectación de los referidos derechos e intereses […] Cabe anotar que las acciones populares tienen carácter restitutorio, es decir, buscan, cuando ello fuere posible, volver las cosas al estado anterior a la violación del derecho, toda vez que su objeto radica en proteger de manera efectiva el interés colectivo, razón por la cual corresponde al juez determinar si es posible dicho restablecimiento, porque de no serlo procede una indemnización, teniendo claro que la acción popular no persigue un beneficio pecuniario […] Dentro de este contexto la acción popular se encuentra vinculada estrechamente con el principio de solidaridad consagrado en la Constitución Política, esto es, que constituye un mecanismo por medio del cual los ciudadanos intervienen en las decisiones que los afectan para asegurar el cumplimiento de los fines del Estado […] Otra de las características de la acción popular es la relacionada con la autonomía del instrumento judicial.

En efecto, esta Sección ha indicado que esta acción constitucional es autónoma y principal, no es viable que se formulen reparos para su ejercicio, diferentes a los que corresponden a las reglas procesales propias para su admisibilidad (artículo 18 ley 472 de 1998); por consiguiente, no resulta viable, ni legítimo, que se haga pender la admisión de la acción popular de la procedencia o no de otras acciones principales o subsidiarias, por cuanto la acción popular tiene como objetivo específico y puntal el proteger a los derechos o intereses colectivos invocados con la demanda […] Es de resaltar que la acción popular puede ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica.

Empero, ha destacado la Sala que quien concurre al litigio después de haberse promovido la acción popular por diferente persona, sólo puede acogerse al proceso dentro de los términos en que ésta presenta la demanda, es decir, no le es dable al tercero extenderse en la materia discutida, los móviles o las consecuencias del proceso, puesto que es el actor quien en la demanda, fija el litigio […] la Sala encuentra el artículo 25 de la Ley 472 de 1998, el cual permite el decreto de medidas cautelares de oficio o a petición de parte, antes de notificada la demanda o en cualquier estado del proceso, con el propósito de prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiese causado.

Aunado a ello, el artículo 26 ibidem, señala que contra el auto que ordena dichas medidas proceden los recursos de reposición y apelación, los cuales deben ser concedidos en el efecto devolutivo […] Los intereses colectivos suponen la restitución de derechos cuyo titular es un grupo indeterminado de personas […]”. 30. La Sala resalta que conforme a los artículos 1.º, 2.º, 4.º y 9.º de la citada Ley 472, se infiere que la acción popular se caracteriza porque: i) está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; ii) su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; iii) es una acción pública, esto es, como mecanismo propio de la democracia participativa, puede ser ejercida por “toda persona” y, además, para afianzar pedagógicamente un sistema de control social, se señalan expresamente como titulares de esta acción las organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los personeros y los servidores públicos; iv) es una acción autónoma y principal; v) no tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirijan las pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria; y, finalmente, vi) no ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al Legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes. 31.

Finalmente, es importante resaltar que la lesión o puesta en peligro de los derechos colectivos debe estar debidamente probada, según lo dispone el artículo 30 de la Ley 472 y que corresponde al actor popular la carga de acreditar y probar los hechos que sustentan las pretensiones de la demanda. Planteamiento del problema jurídico 32. Corresponde a la Sala, con fundamento en los recursos de apelación presentados por el Municipio de Bucaramanga y el Área Metropolitana de Bucaramanga determinar si: i) el Municipio de Bucaramanga es la entidad competente para ejecutar las obras ordenadas en la sentencia proferida, en primera instancia, para dar una solución definitiva a la problemática que se presenta en el predio el Nogal del Barrio Limoncito – sector Los Colorados; ii) la EMPAS S.A. E.S.P. y la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga son las entidades competentes para, en el marco de sus competencias, realizar las obras necesarias en el caso sub examine sobre la red de alcantarillado y de adecuación de áreas urbanas en zonas de alto riesgo; iii) la corresponsabilidad de la comunidad en la causación del riesgo es causal de exoneración de responsabilidad de las autoridades competentes, iv) se debe revocar la condena en costas impuesta al Área Metropolitana de Bucaramanga y al Municipio de Bucaramanga.

En consecuencia, determinar si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia apelada. 33. Para efectos de abordar el estudio del caso, la Sala analizará los siguientes aspectos: i) el marco normativo y jurisprudencial de los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, a la seguridad y salubridad públicas y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, ii) marco de competencias y funciones de las entidades territoriales, las autoridades ambientales y las empresas de servicios públicos en materia de prevención del riesgo, iii) marco general de la corresponsabilidad en la causación del riesgo, iv) marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre las costas procesales, y v) se procederá a resolver el problema jurídico.

Marco normativo y jurisprudencial del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente 34. Desde el punto de vista constitucional, este derecho colectivo tiene su fundamento en el artículo 2.º de la Constitución Política, que dispone lo siguiente: “[…] Artículo  2. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.

Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. […]” (Resalta la Sala). 35. La gestión del riesgo de desastres está definida en la Ley 1523 como “[…] un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible […]” (Destaca la Sala). 36.

La relevancia de la actividad preventiva en el Estado Social de Derecho tiene sustento en que el bienestar social debe lograse a través del despliegue de conductas que mitiguen las trasgresiones o amenazas de los bienes jurídicos superiores de las personas, es por tal motivo que las entidades públicas tiene la obligación de construir un modelo que provea de esas medidas que permitan anticipar los riesgos propios a las circunstancias en que se desarrollan las actividades sociales, con miras a reducir la probabilidad de materialización de desastres. 37.

En efecto, mediante sentencia proferida el 18 de mayo de 2017[33], la Sala prohijó la sentencia proferida por la Sección el 26 de marzo de 2015[34], en el cual consignó un detallado análisis en torno al contenido y el alcance de los derechos a la seguridad y a la prevención de desastres previsibles técnicamente. Enseguida se destacan sus apartes más destacados, por resultar pertinentes para el caso sub examine: “[…] Proclamado por el literal l) del artículo 4º de la ley 472 de 1998, este derecho, orientado a precaver desastres y calamidades de origen natural o humano, busca garantizar por vía de la reacción -ex ante- de las autoridades la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución a las comunidades y a las personas y la conservación de las condiciones normales de vida en un territorio.

Por esto demanda de los entes públicos competentes la adopción de las medidas, programas y proyectos que resulten necesarios y adecuados para solucionar de manera efectiva y con criterio de anticipación (y no solo de reacción posterior a los desastres, como es habitual en las actuaciones de policía administrativa) los problemas que aquejan a la comunidad y que amenazan su bienestar, integridad o tranquilidad y que resultan previsibles y controlables bien por la simple observación de la realidad, bien por medio de la utilización de las ayudas técnicas de las que hoy dispone la Administración Pública.

De ahí que esta Sección haya destacado el carácter preventivo de este derecho haciendo énfasis en su vocación de evitar la consumación de los distintos tipos de riesgo que asedian al hombre en la actualidad, ya no solo naturales (v. gr. fuego, deslizamientos de tierra, inundaciones, sequías, tormentas, epidemias, etc.), sino también –cada vez más– de origen antropocéntrico (v.gr., contaminación del ambiente, intoxicaciones o afectaciones a la salud, destrucción o afectación de la propiedad privada o pública por accidentes, productos, actividades o instalaciones).

Pese al talante preventivo de este derecho colectivo, nada obsta para que su amparo pueda presentarse también ante situaciones que ya no solo constituyen riesgos sino vulneraciones concretas de los derechos e intereses reconocidos por la Constitución y la ley a la comunidad y a las personas que la conforman, y que, por ende, ameritan la intervención del Juez Constitucional.

En últimas, tanto la prevención como la protección, corrección y restitución de estos derechos frente a situaciones que los afectan constituyen objetivos propios de las acciones populares; a las que, como se mencionó líneas arriba, es inherente una dimensión preventiva, protectora, reparadora y restitutoria de los derechos que amparan.

Tal como se deriva de lo previsto en el artículo 2º de la Ley 472 de 1998 el Estado tiene el deber de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad (…) Su contenido general, implica, de acuerdo con la jurisprudencia citada, en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas.

Supone, entonces, una Administración Pública activa, técnica y comprometida con la asunción permanente de sus responsabilidades y con el monitoreo constante de aquellos ámbitos de la vida diaria que están bajo su cargo, como presupuesto de la actuación anticipada o preventiva (y también reactiva) que instaura como estándar de sus actuaciones.

No se puede olvidar que es misión de las autoridades realizar las acciones y adoptar las medidas que resulten indispensables para garantizar la vida e integridad de los residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y, en general, el conjunto de derechos de los que son titulares; para lo cual es esencial su compromiso con la prevención de situaciones de amenaza o vulneración de esos derechos, en especial cuando ellas son susceptibles de ser anticipadas mediante la fiscalización permanente de la realidad y la adopción oportuna de las medidas pertinentes para asegurar la efectividad de los derechos, bienes e intereses de la comunidad y de sus miembros.

Todo ello, lógicamente, en un marco de razonabilidad y de proporcionalidad, pues mal puede suponer la imposición a la Administración de obligaciones imposibles de cumplir por razones técnicas, jurídicas, económicas o sociales. […]”. 38. En tal escenario, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente le encarga al Estado el deber de proveer a los habitantes de los mecanismos e instrumentos para que aquellos hechos riesgosos puedan ser controlados de manera eficiente y eficaz; así debe verse desde la perspectiva de promoción en la que las autoridades estatales adelanten actuaciones, expidan reglamentos o celebren contratos, entre otras manifestaciones, orientadas a adoptar las medidas pertinentes, anticipándose a las calamidades.

Marco normativo y jurisprudencial del derecho colectivo a la seguridad y salubridad públicas 39. La Constitución Política prevé varias disposiciones relacionadas con los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas, entre las cuales se destacan los artículos 2º, 22, 48, 49, 213, 303 y 315 que establecen: i) la convivencia pacífica y vigencia de un orden justo como fines esenciales del estado, aunado a la atribución de las autoridades de la República de proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares; ii) la paz como derecho y deber de obligatorio cumplimiento; iii) la seguridad social como servicio público de carácter obligatorio; iv) la atención en salud y saneamiento ambiental como servicios públicos a cargo del Estado; v) la declaración del estado de conmoción interior, por parte del Presidente de la República y con la firma de todos los ministros, cuando se presente una grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de Policía; vi) la facultad asignada a los gobernadores como agentes del Presidente de la República para el mantenimiento del orden público y; vii) la obligación de los alcaldes de conservar el orden público en el Municipio. 40.

En desarrollo de los mencionados preceptos constitucionales, el artículo 4.º de la Ley 472, estableció en su literal g) los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas, que se han entendido, por un lado, en el caso de la seguridad, como la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas y, por el otro, en el caso de la salubridad, como la garantía de la salud de los ciudadanos. 41.

Asimismo, los derechos bajo análisis guardan relación con las obligaciones que tiene el Estado de garantizar las condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad y con el concepto de orden público, entendido como el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que garanticen la satisfacción de las necesidades individuales y colectivas, así como la eficiencia de los derechos humanos[35]. 42.

En concordancia, la Corte Constitucional[36] ha entendido este derecho colectivo como el mecanismo especializado para la protección del derecho a la paz, al señalar que: “[…] En efecto, el artículo 22 de la C.N., contiene el derecho a la paz y el deber de su obligatorio cumplimiento, derecho éste que por su propia naturaleza pertenece a los derechos de la tercera generación, y requiere el concurso para su logro de los más variados factores sociales, políticos, económicos e ideológicos que, recíprocamente se le pueden exigir sin que se haga realidad por su naturaleza concursal o solidaria.

Esta interpretación encuentra fundamento adicional en lo preceptuado en el Art. 88 de la C.N. que consagra las Acciones Populares como mecanismo especializado para la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad (véase la paz) y la salubridad pública " y otros de similar naturaleza que se definen en ella".

Así lo entendió el legislador al expedir el Decreto 2591 cuando señaló la improcedencia de la Acción de Tutela para proteger derechos colectivos como la paz y los demás contemplados en el artículo 88 de la Constitución Política […]”. 43. A manera de conclusión, resulta pertinente reiterar lo expuesto por esta Sección en sentencia proferida el 15 de mayo de 2014[37]: “[…] dada la amplitud de su radio de acción, como ha sido subrayado por esta Corporación, los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas “se pueden garantizar desde una perspectiva de abstención (negativa o de impedir una conducta) o de promoción (activa o de realización de un comportamiento) en aras de asegurar las condiciones esenciales de salud pública y de tranquilidad que permitan la vida en comunidad y, por consiguiente, faciliten la convivencia pacífica entre los miembros de la sociedad”[38].

En consecuencia, es claro para la Sala que su vulneración también puede desprenderse tanto de una actitud activa (actuaciones, reglamentos, contratos, etc.), como pasiva (omisión administrativa) de parte de las autoridades responsables de su guarda y realización efectiva […]”. Marco normativo y jurisprudencial del derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando los marcos legales, de manera ordenada y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes 44.

De acuerdo con lo señalado por la jurisprudencia de esta Corporación este derecho implica “[…] la necesidad de proteger la adecuada utilización, transformación y ocupación del suelo, de manera que las autoridades competentes no actúen en forma arbitraria en contravención del respectivo plan de ordenamiento territorial o instrumento que haga sus veces, a través de acciones que estén fuera de su marco normativo […]”[39]. 45.

De igual forma, esta Sección mediante sentencia de 7 de abril de 2011[40], determinó que el núcleo esencial del derecho colectivo comprende los siguientes aspectos: i) respeto y acatamiento del principio de función social y ecológica de la propiedad[41]; ii) protección del espacio público procurando adelantar cualquier tipo de construcción o edificación con respeto por el espacio público, el patrimonio público, y la calidad de vida de los demás habitantes; iii) respetar los derechos ajenos y no abusar del derecho propio[42]; y iv) atender los procesos de cambio en el uso del suelo, en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible[43]. 46.

Asimismo, esta Corporación ha establecido que abarca el acatamiento a los planes de ordenamiento territorial que sirven de guía y mapa para que el desarrollo urbano se haga de manera ordenada, coherente, de tal manera que prevalezca el interés general sobre el particular, y se garantice la aplicación de las disposiciones político - administrativas y de organización física contenidas en los mismos[44].

Así como el cumplimiento de los preceptos normativos sobre usos del suelo; alturas máximas de construcción; cupos mínimos de parqueo; especificaciones técnicas y de seguridad; cesiones obligatorias al distrito; necesidad de obtener licencias de urbanismo y construcción; existencia de conexiones para los servicios públicos domiciliarios, entre otros[45]. 47.

Para la Sala es claro que el derecho señalado en el literal m) del artículo 4.º de la Ley 472, corresponde a la obligación que le impone el legislador a las autoridades públicas y particulares, en general, de acatar plenamente los preceptos jurídicos que rigen la materia urbanística, es decir, la forma como progresa y se desarrolla una determinada población, en términos de progreso físico y material, asentada en una determinada entidad territorial -bien sea en sus zonas urbanas o rurales- con miras a satisfacer plenamente las necesidades de la población. 48.

En efecto, esta Sección[46] ha manifestado al respecto que: “[…] el derecho colectivo anteriormente enunciado abarca el respeto del principio de la función social y ecológica de la propiedad de acuerdo con el artículo 58 de la Constitución Política, la protección del espacio público, del patrimonio público y de la calidad de vida de los habitantes, el respeto de los derechos ajenos y el acatamiento a la ley de ordenamiento territorial, planes de ordenamiento territorial y demás disposiciones normativas en materia de uso del suelo, alturas máximas de construcción y demás criterios y límites que determinan las autoridades para construir […]”. 49.

En ese orden de ideas, la vulneración al derecho colectivo de la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de calidad de vida de los habitantes implica que las autoridades públicas y/o los particulares desconozcan la normativa en materia urbanística y usos del suelo.

Competencias y funciones de los entes territoriales en materia de prevención de desastres 50. De conformidad con los artículos 311 y 313 de la Constitución Política de 1991, los municipios fueron instituidos como la entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado, a la cual corresponde ordenar el desarrollo de su jurisdicción, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes, y a los concejos municipales como los encargados de reglamentar el uso del suelo. 51.

Un primer referente en materia de gestión del riesgo es la Ley 9 de 11 de enero de 1989[47] que establece, dentro de los planes de desarrollo municipal, la reserva de tierras para la reubicación de asentamientos humanos ubicados en sectores de alto riesgo y la posibilidad de expropiación de tierras con esa finalidad, para lo cual, los alcaldes deben levantar un inventario sobre los asentamientos que se encuentren en alto riesgo, y tomar las medidas de precaución y de reubicación. 52.

La Ley 388 de 11 de julio de 1997[48] complementó el anterior mandato, y dentro de sus objetivos señaló: “[…] establecimiento de los mecanismos que permitan al municipio, en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes.[…]” y “[…] Garantizar que la utilización del suelo por parte de sus propietarios se ajuste a la función social de la propiedad y permita hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y a los servicios públicos domiciliarios, y velar por la creación y la defensa del espacio público, así como por la protección del medio ambiente y la prevención de desastres […]”. 53.

A su vez, el literal d) del artículo 10 de la Ley 388 prevé la necesidad de que los municipios establezcan dentro de los Planes de Ordenamiento Territorial políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos naturales, el señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales, en especial en lo que a la zona urbana y su expansión se refiere. 54.

Más recientemente, la Ley 715 reiteró la responsabilidad de los municipios con respecto a la prevención y atención de desastres dentro de su jurisdicción, así: “[…] Artículo 76. Competencias del Municipio en otros sectores. Además de las establecidas en la Constitución y en otras disposiciones, corresponde a los Municipios, directa o indirectamente, con recursos propios, del Sistema General de Participaciones u otros recursos, promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal y en especial ejercer las siguientes competencias: […] 76.9.

En prevención y atención de desastres Los Municipios con la cofinanciación de la Nación y los departamentos podrán: 76.9.1. Prevenir y atender los desastres en su jurisdicción. 76.9.2. Adecuar las áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo y reubicación de asentamientos […]”. 55. La Ley 1523 asigna a la administración distrital y municipal, dentro del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, la directa e inmediata responsabilidad de la implementación de los procesos de gestión del riesgo y el manejo de los desastres, en los siguientes términos: “[…] Artículo 14.

Los Alcaldes en el Sistema Nacional. Los alcaldes como jefes de la administración local representan al Sistema Nacional en el Distrito y el municipio. El alcalde, como conductor del desarrollo local, es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción. Parágrafo.

Los alcaldes y la administración municipal o distrital, deberán integrar en la planificación del desarrollo local, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres, especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública […]” (Resalta la Sala). 56.

Esta Sección[49], con ocasión de una acción popular interpuesta por hechos similares que se verificaron en el Municipio de Dosquebradas, abordó ampliamente el análisis de las competencias de los municipios en lo que tiene que ver con la atención y prevención de desastres, en los siguientes términos: “[…] Como bien lo expresa la jurisprudencia constitucional, ese deber genérico ha sido concretado en distintos preceptos de carácter legal, de manera específica y en relación con la materia que nos ocupa, la Ley 715 de 2001 dispuso en su artículo 76 lo siguiente: […] Las anteriores normas se complementan con los diferentes mandatos contenidos en la Ley 388 de 1997 los cuales destacan la importancia de la prevención de desastres dentro de la planeación del ordenamiento territorial municipal.

El artículo 1º señala entre los objetivos de la Ley el establecimiento de los mecanismos que permitan al Municipio, en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes; garantizar que la utilización del suelo por parte de sus propietarios se ajuste a la función social de la propiedad y permita hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y a los servicios públicos domiciliarios, y velar por la creación y la defensa del espacio público, así como por la protección del medio ambiente y la prevención de desastres; promover la armoniosa concurrencia de la Nación, las entidades territoriales, las autoridades ambientales y las instancias y autoridades administrativas y de planificación, en el cumplimiento de las obligaciones constitucionales y legales que prescriben al Estado el ordenamiento del territorio, para lograr el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes.

Por su parte, el artículo 8º establece que la función pública del ordenamiento del territorio municipal o distrital se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades distritales y municipales, referida a las decisiones administrativas y a las actuaciones urbanísticas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo y menciona entre las acciones urbanísticas “localizar las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres, así como las áreas con fines de conservación y recuperación paisajística”.

En el mismo sentido el artículo 10º supra prescribe que “en la elaboración y adopción de sus planes de ordenamiento territorial los Municipios y distritos deberán tener en cuenta como determinantes, que constituyen normas de superior jerarquía las políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos naturales, el señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales”.

Así pues, los entes Municipales cuentan con sendas competencias específicas en la prevención y atención de desastres, las cuales pueden ser financiadas con recursos propios, del Sistema General de Participaciones o de otros recursos. Estas competencias no se limitan a las zonas de alto riesgo ni se agotan con la reubicación de asentamientos […]”. 57.

Administrativamente, son los municipios las entidades territoriales que ostentan la responsabilidad principal y directa en la prevención y en la atención de desastres, de allí que los alcaldes como máximas autoridades son los encargados de la implementación de los procesos de gestión del riesgo, incluyendo su conocimiento y reducción y, el manejo de los desastres en el área de su jurisdicción, en la forma señalada por el artículo 14 de la Ley 1523.

Competencias y funciones de las autoridades ambientales en materia de prevención de desastres 58. La Constitución Política de 1991 atribuye al legislador la función de reglamentar la creación y funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales dentro de un régimen de autonomía[50], las cuales se conciben como organismos administrativos que forman parte de la estructura estatal “dentro de un régimen de autonomía”, con identidad propia, autonomía e independencia. 59.

Así, la Ley 99 reordenó el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, y definió a dichas corporaciones autónomas regionales en el artículo 23, como: "[…] entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrados por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente […]”. 60.

En lo concerniente a su objeto, la Ley establece que éste se circunscribe a la “[…] ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables, así como dar cumplida y oportuna aplicación a las disposiciones legales vigentes sobre su disposición, administración, manejo y aprovechamiento, conforme a las regulaciones, pautas y directrices expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente […]”[51]. 61.

Asimismo, en cuanto a sus funciones de asesoramiento y acompañamiento, el artículo 31 de la Ley 99, establece: “[…] 23) Realizar actividades de análisis, seguimiento, prevención y control de desastres, en coordinación con las demás autoridades competentes, y asistirlas en los aspectos medioambientales en la prevención y atención de emergencias y desastres; adelantar con las administraciones municipales o distritales programas de adecuación de áreas urbanas en zonas de alto riesgo, tales como control de erosión, manejo de cauces y reforestación; […]

PARÁGRAFO 3. Cuando una Corporación Autónoma Regional tenga por objeto principal la defensa y protección del medio ambiente urbano, podrá adelantar con las administraciones municipales o distritales programas de adecuación de áreas urbanas en zonas de alto riesgo, tales como control de erosión, manejo de cauces y reforestación; así mismo podrá administrar, manejar, operar y mantener las obras ejecutadas o aquellas que le aporten o entreguen los municipios o distritos para esos efectos; […]”.

(Destacado de la Sala). 62. Finalmente, en relación con el apoyo que las Corporaciones Autónomas Regionales deben brindar a las entidades territoriales de su jurisdicción ambiental, el artículo 31 de la Ley 1523 establece que: “[…] Las corporaciones autónomas regionales o de desarrollo sostenible, que para efecto de la presente ley se denominarán las corporaciones autónomas regionales, como integrantes del sistema nacional de gestión del riesgo, además de las funciones establecidas por la Ley 99 de 1993 y la Ley 388 de 1997 o las leyes que las modifiquen.

Apoyarán a las entidades territoriales de su jurisdicción ambiental en todos los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo y los integrarán a los planes de ordenamiento de cuencas, de gestión ambiental, de ordenamiento territorial y de desarrollo. […]”. (Destacado de la Sala) 63. Como se observa, las corporaciones autónomas regionales están facultadas para, entre otras: i) adelantar programas de adecuación de áreas urbanas en zonas de alto riesgo; ii) realizar análisis, control, seguimiento y prevención de desastres de forma coordinada con las demás autoridades competentes; iii) apoyar y asesorar en materia ambiental y de recursos naturales renovables; y, iv) apoyar a las entidades territoriales en todos los estudios necesarios para el conocimiento de la reducción del riesgo.

Competencias y funciones de las empresas de servicios públicos domiciliarios en materia de prevención de desastres 64. El Congreso de la República expidió el 11 de julio de 1994 la Ley 142 “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones” y en ella se establece el servicio público domiciliario de alcantarillado como “la recolección municipal de residuos, principalmente líquidos, por medio de tuberías y conductos.

También se aplicará esta Ley a las actividades complementarias de transporte, tratamiento y disposición final de tales residuos”.[52] 65. Como otra medida de protección a las fuentes hídricas, a cargo de las empresas prestadoras de los servicios públicos de acueducto, la Ley 142 establece fórmulas matemáticas en las que se incorporen elementos que garanticen el cubrimiento de los costos de protección del agua y regulación del tratamiento de residuos líquidos, para lo cual las autoridades fijarían las tasas por el uso del agua y el vertimiento de afluentes líquidos[53].

Marco general sobre la corresponsabilidad en la causación del riesgo 66. En cuanto a la corresponsabilidad de la comunidad en la causación del riesgo, esta Sala de Decisión en un reciente pronunciamiento[54] determinó que, cuando se demuestre que los riesgos a la seguridad y a la prevención de desastres han sido causados por acciones atribuibles a los ciudadanos, resulta procedente que el juez popular ordene que los sujetos corresponsables concurran con las entidades gubernamentales a adoptar las medidas que resultaren necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos, en aras de hacer efectivos los deberes de precaución, solidaridad y autoprotección que tanto en lo personal como en sus bienes les impone el artículo 2.º de la Ley 1523, concretamente, en materia de prevención del riesgo. 67.

En el pronunciamiento en cita, la Sala puso de presente lo siguiente: “[…] Específicamente, en materia de prevención de desastres, resulta relevante traer a colación el artículo 2 de la Ley 1523, que establece que la gestión del riesgo es responsabilidad de todas las autoridades y de los habitantes del territorio colombiano, imponiendo obligaciones, deberes y responsabilidades comunes con el propósito de alcanzar los objetivos propuestos.

En esos términos, se establece el principio de corresponsabilidad el cual implica que los demandantes concernidos deban concurrir con acciones conducentes a la eficaz gestión del riesgo. En efecto, la norma precitada dispone que “[…] En cumplimiento de esta responsabilidad, las entidades públicas, privadas y comunitarias desarrollarán y ejecutarán los procesos de gestión del riesgo, entiéndase: conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y manejo de desastres, en el marco de sus competencias, su ámbito de actuación y su jurisdicción, como componentes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres […]”.

Por su parte, los habitantes del territorio nacional, corresponsables de la gestión del riesgo, actuarán con precaución, solidaridad, autoprotección, tanto en lo personal como en lo de sus bienes, y acatarán lo dispuesto por las autoridades […]” Corolario de lo expuesto es que no sea dable al juez constitucional exonerar a los ciudadanos y a las comunidades de la corresponsabilidad que les sea exigible en la gestión de sus propios asuntos, ni relevarlos de la obligación de asumir las consecuencias que se derivan de sus propios actos […]”[55] (Destacado de la Sala). 68.

En dicho pronunciamiento, la Sala trajo a colación la sentencia T-1094 de 2002[56], en la que la Corte Constitucional consignó el siguiente razonamiento: “[…] Sería contrario a los principios de dignidad humana, de trabajo, de solidaridad social y de prevalencia del interés general así como a los deberes ciudadanos, que los infortunios y riesgos de la persona fuesen asumidos íntegramente por el Estado.

Esto hace, por ejemplo, que las consecuencias negativas de la conducta negligente, e incluso dolosa, de algunos, se traslade al Estado, y a través de éste a toda la sociedad, con la consiguiente anulación de la responsabilidad individual en el manejo de sus propios asuntos. Tal no puede ser, por lo tanto, el alcance de los deberes sociales derivados de las disposiciones constitucionales citadas […]” (Resaltado de la Sala). 69.

Asimismo, se reitera la posición expuesta por esta Sección en una anterior oportunidad[57], en los siguientes términos: “[…] Puesto que el municipio demandado no controvierte la ocurrencia de los hechos causantes de la violación a los derechos colectivos para cuya protección se instauró la acción, la controversia se contrae en determinar si la condición de ilegalidad del asentamiento humano del sector de La Balastrera exonera a sus autoridades del deber de proveer condiciones que garanticen su salubridad. […] A juicio de la Sala, el ente territorial no puede excusar su responsabilidad alegando que los habitantes de las viviendas que sufren el riesgo o amenaza a la salubridad son responsables de su causación por tratarse de un asentamiento ilegal, pues la violación de la ley por los ciudadanos en modo alguno exonera a las autoridades del cumplimiento de sus deberes constitucionales y legales.

Cosa distinta es que también resulte inaceptable que deriven provecho de su proceder ilegal, por lo que deben concurrir con el ente territorial, en la medida de sus posibilidades, a hacer realidad la solución de vivienda que posibilite su reubicación […]” (Resaltado de la Sala). 70. En suma, la responsabilidad de la comunidad en la causación del riesgo no constituye una causal de exoneración de responsabilidad para las autoridades públicas por haber omitido el cabal cumplimiento de sus funciones, en el marco de las competencias administrativas establecidas en el ordenamiento jurídico, por cuanto los entes territoriales no pueden excusar su responsabilidad alegando que la comunidad que sufre el riesgo es responsable de su causación por crear asentamientos ilegales, toda vez que, la violación de la ley por los ciudadanos en modo alguno exonera a las autoridades del cumplimiento de sus deberes constitucionales y legales.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre las costas procesales 71. El artículo 38 de la Ley 472, establece: “[…] El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe.

En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar […]” (Destacado fuera de texto original). 72. Ahora, el artículo 365 de la Ley 1564 de 12 de julio de 2012[58], regula la condena en costas.

Su numeral 8.º dispone: “[…] En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: […] 8. Sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezcan que se causaron y en la medida de su comprobación […]”. 73. Esta Corporación[59] ha señalado el criterio objetivo-valorativo de la condena en costas que implica, por una parte, que no se tenga en cuenta el obrar temerario o de mala fe, o si quiera culpable de la parte demandada, sino su derrota en el proceso o en recurso que haya propuesto[60]; y, por la otra, la prueba de su causación por el pago de gastos ordinarios del proceso, así como de agencias en derecho[61].

Análisis y solución del caso concreto 74. Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio para, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 75. La Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas solicitadas, decretadas y recaudadas, en primera y segunda instancia, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 de la Ley 1564, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en los recursos de apelación presentados por el Municipio de Bucaramanga y el Área Metropolitana de Bucaramanga contra la sentencia proferida, en primera instancia, por el Tribunal Administrativo de Santander.

Acervo y valoración probatoria 76. Teniendo en cuenta que para resolver los recursos de apelación es necesario estudiar las pruebas frente a cada problema jurídico planteado con los mismos, para efectos metodológicos de la decisión la Sala procederá de la siguiente manera: i) amenaza a los derechos colectivos y actividades desplegadas por las entidades demandadas y oficiadas por la autoridad judicial; ii) las órdenes impartidas en la sentencia proferida en primera instancia; iii) condena en costas y, finalmente iv) conclusiones.

Amenaza a los derechos colectivos y actividades desplegadas por las entidades demandadas 77. Con base en las pruebas allegadas al expediente, la Sala considera que efectivamente para la fecha en que se presentó la demanda había una vulneración a los derechos colectivos de la comunidad que habita en el predio el Nogal del Barrio Limoncito - sector Los Colorados del Municipio de Bucaramanga, que obedecía a los siguientes factores: i) el terreno donde se encuentran ubicadas las casas del predio mencionado supra es inestable debido al fenómeno de erosión, el cual empeora por causa del inadecuado manejo de aguas lluvias y de escorrentía de quienes habitan allí y el aumento indiscriminado de la urbe sin contar con las licencias urbanísticas requeridas, ii) actualmente no hay ninguna empresa de servicios públicos que tenga a su cargo la prestación del servicio público de alcantarillado en el sector; por el contrario, el manejo de las aguas residuales se realiza por medio de mangueras y cajas a la cañada más cercana, iii) la estructura de las viviendas contiguas al predio en cuestión están debilitadas, y iv) hay ausencia de planeación sobre el uso del suelo en el sector, lo que genera una amenaza a la estabilidad del terreno y alta sedimentación por fractura de la roca. 78.

Cobra relevancia en este punto el informe técnico[62] de 8 de septiembre 2014, elaborado por el ingeniero Tomas Torres, vinculado al Área Metropolitana de Bucaramanga, respecto de las afectaciones ambientales en el Barrio Limoncito - sector Los Colorados, así: “[…]

2. DESARROLLO DE LA ACTIVIDAD – HECHOS EVIDENCIADOS El equipo técnico de la Subdirección Ambiental del Área Metropolitana de Bucaramanga, realizó visita técnica al barrio Limoncito – Colorado, del Municipio de Bucaramanga, para revisar las afectaciones ambientales en dicha zona, encontrando: 1. Terrenos propensos a la erosión, con alto fracturamiento y diaclasamiento de la roca. 2.

Sobre la vía de acceso y los escarpes del barrio Limoncito, se encuentran viviendas sin consolidación urbanística, no se observa planeación sobre el uso de predios. 3. Se observaron terraceos contiguos a las viviendas ya establecidas, debilitándolas y ocasionando afectaciones en el suelo de todo el sector. 4. Las viviendas poseen servicios básicos mal manejados. 5.

Las aguas de escorrentía y sanitarias escurren superficialmente sobre laderas y drenajes naturales. 6. Se detectó el desarrollo de viviendas sin guardar la reglamentación y aislamientos exigidos por el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) del Municipio de Bucaramanga. […] 4. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES Como medidas no estructurales se recomienda: 1.

A las entidades que realizan control urbano (Secretaría de Planeación y Secretaría del Interior), para que realicen seguimiento y control al desarrollo incontrolado de urbanizaciones y así evitar su continuidad, ya que los problemas ambientales y sanitarios que generan son de difícil solución, dado que la empresa que administra el sistema de alcantarillado no tiene posibilidades de prestar el servicio en dicha zona. 2.

Se remitirá informe técnico al Consejo Municipal de Gestión del Riesgo (CMGRD), del cual hace parte la administración Municipal y todas sus dependencias para conocimiento y fines pertinente […]” (Destacado de la Sala). 79. Además, la Sala considera importante citar apartes del informe de visita técnica[63] elaborado por los ingenieros Wilson Motta Rodríguez y María Niychtme Hani Martínez, vinculados a la Secretaría de Infraestructura del Municipio de Bucaramanga, que permite evidenciar la necesidad de desalojar el sector, en los siguientes términos: “[…] 6.

DESCRIPCIÓN ACTUAL: […] Se realizó visita técnica el día lunes 11 de mayo de 2015, en compañía del Señor Orlando Mendoza presidente de la Junta de Acción Comunal del Barrio Limoncito, observando lo siguiente: - Se evidenció en una ladera adyacente por el costado nororiental del barrio Limoncito, un asentamiento humano […] lo cual originó (sic) la (sic) tala indiscriminada de las especies vegetales del sector. - Las viviendas de la invasión de aproximadamente 40 familias, están construidas con cartones, lonas verdes, y algunas fueron construidas con ladrillos y concreto. - Así mismo, se evidenció la falta de control de aguas lluvias, ya que en el sector no existen canaletas y las aguas lluvias y negras provenientes de los servicios domésticos son vertidas al talud directamente por ausencia de redes de alcantarillado. - Existe una acometida de agua potable, instalada por el Acueducto Metropolitano de Bucaramanga, la cual conduce a una pila pública para el servicio de los habitantes de la invasión, con el fin de garantizar el mínimo vital a la comunidad. - Sobre el acceso peatonal en la carrera 28 entre calles 57 y 58, que colinda con la corona del talud de la parte superior del barrio Limoncito se evidenciaron fisuras, igualmente en un tanque de agua potable el cual está fuera de servicio. - De acuerdo a lo observado en la visita se presume que el talud de aproximadamente 12 metros de altura, […] está presentando movimientos en masa, pues las fisuras evidenciadas lo indican, sin embargo no se observó una línea de falla definida.

(Destacado de la Sala). […]

9. JUSTIFICACIÓN DE LA URGENCIA: Dado que la invasión se encuentra ubicada en el predio el Nogal, es de gran importancia la reubicación de esta, toda vez que el mal manejo de las aguas lluvias, aguas servidas y los cortes (sic) verticales del talud ponen en riesgo las demás viviendas del barrio Limoncito. Es prioritario realizar los estudios y diseño geotécnico para determinar las obras de estabilización que se requiere si es el caso. […] CONCLUSIONES: 1.

Se recomienda la construcción de obras de estabilización en el sector, pues se evidencia la aparición de grietas y fisuras en vías y andenes. 2. Se sugiere previo a la construcción de las obras, realizar los estudios topográficos y de suelos del sector con el fin de determinar la solución estructural más viable. 3. Los movimientos presentados en el talud son al parecer ocasionados como consecuencia del peso que se ha (sic) adicionado a la ladera con las construcciones de la (sic) invasión y a los cortes realizados al mismo tiempo en su parte inferior. 4.

Adicionalmente, la falta de control de aguas lluvias, de aguas negras provenientes de las viviendas son un detonante en el tema erosivo presentado. 5. Es posible que se escapen de la simple observación detalles, por ende es indispensable la elaboración de estudios. 6. Se recomienda el desalojo de la invasión ya que se encuentran ubicados en zona de amenaza alta […]” (Destacado de la Sala). 80.

La anterior situación se encuentra debidamente acreditada en los hallazgos encontrados por profesionales del grupo de Desarrollo Territorial de la Secretaría de Planeación[64], del Interior[65] y de Infraestructura[66]; elementos probatorios que no han sido desacreditados. 81. De igual manera, se probó que la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga ha realizado algunas acciones para atender la problemática tales como: i) informe de visita técnica[67] realizada el 31 de julio de 2013 donde se observó “[…] que en el predio se adelanta un loteo y construcción de viviendas sin el cumplimiento de las licencias urbanísticas […”] y “[…] que por competencia el informe técnico se remite a la Secretaría de Planeación del Municipio de Bucaramanga, por cuanto las sanciones en materia urbanística se sujetan a lo dispuesto en el respectivo plan de ordenamiento territorial […]”, y ii) visita técnica[68] realizada el 04 de agosto de 2014 por intermedio de la Subdirección de Gestión del Riesgo y Seguridad Territorial mediante la cual se evidenció que el talud, donde se ubica el predio el Nogal, está siendo intervenido por la construcción ilegal de viviendas sin contar con los requisitos mínimos requeridos por las “[…] Normas Geotécnicas de la CDMB […]” e informó que era incompetente para construir un muro de contención y detener el inminente deslizamiento del talud, toda vez que el predio afectado es de propiedad privada y según el artículo 30 de la Ley 99 “[…] Todas las Corporaciones Autónomas Regionales tendrán por objeto la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables, así como dar cumplida y oportuna aplicación a las disposiciones legales vigentes sobre su disposición, administración, manejo y aprovechamiento, conforme a las regulaciones, pautas y directrices expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente […]”, razón por la cual recomienda que se inicie el procedimiento respectivo con el Municipio de Bucaramanga para resolver la petición del interesado. 82.

En relación con la información aportada por el Acueducto Metropolitano de Bucaramanga, a través de oficio[69] núm. 008 del 27 de enero de 2016, se tiene probado que: i) en el predio el Nogal no se cuenta con un sistema de redes de distribución de agua potable y no existen proyectos a futuro sobre la instalación del servicio público de alcantarillado, en razón a que se localiza por fuera del área de servicio de la entidad, y ii) que los “[…] sectores Limoncito, Colorados, Bonanza y el Nogal […]” del Municipio de Bucaramanga, se surten del servicio de acueducto de manera provisional bajo la modalidad de pila pública ubicada fuera del perímetro de servicio. 83.

Asimismo, de conformidad con la prueba decretada por el Juzgado sustanciador, orientada a que la EMPAS S.A. E.S.P. certificara la existencia o no del sistema de alcantarillado en “[…] los barrios limoncito, colorados, bonanza y el nogal del Municipio de Bucaramanga […]”, se allegó al proceso un concepto técnico[70] sobre la inspección realizada el 23 de enero de 2016 del cual se puede inferir que: i) la zona afectada se encuentra fuera del perímetro sanitario operado por la empresa de servicios públicos y sus aguas residuales se vierten a la cañada más cercana, y ii) el Municipio de Bucaramanga es el que debe brindar una solución a las necesidades básicas de la población, teniendo en cuenta que a su cargo está el control del urbanismo y de las construcciones en áreas urbanas, suburbanas y rurales con el fin de propender por el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes. 84.

Finalmente, se observan certificados de libertad y tradición[71], expedidos por el Registrador Principal de Instrumentos Públicos de Bucaramanga, de las matrículas inmobiliarias identificadas con los números 300-133773 y 300133774, correspondientes a los predios donde se ubican los asentamientos ilegales, que reflejan que a 21 de enero de 2016 son de propiedad privada producto de la parcelación y posterior transferencia del dominio a través de contratos de compraventa.

Las órdenes impartidas en la sentencia proferida en primera instancia 85. En lo atinente al motivo de impugnación formulado por el Municipio de Bucaramanga, el Tribunal ordenó de una parte, la reubicación de quienes habitan en el talud o la ladera ubicada en la carrera 28 entre calles 57 y 58 del Barrio Limoncito - sector Los Colorados del Municipio de Bucaramanga y, por la otra, la realización de estudios técnicos a que haya lugar a fin de establecer si dicha ladera o talud puede ser estabilizada, y realizar la construcción de ingeniería que indiquen dichos estudios. 86.

Al respecto, en virtud de los elementos expuestos en precedencia, la Sala no encuentra que el a quo haya desconocido el marco legal que regula las competencias del Municipio de Bucaramanga, toda vez que la ley le impone a las entidades territoriales incluir dentro de los planes de desarrollo del Municipio la reubicación de asentamientos humanos ubicados en zonas sujetas a derrumbes y las directrices necesarias para reducir el riesgo y manejar los desastres con el fin de evitar contingencias en sectores geológicamente inestables, es decir, reglamentar y ejecutar acciones de prevención en comunidades vulnerables. 87.

En este punto cabe resaltar que el Municipio de Bucaramanga solicitó la vinculación del INVISBU, en la contestación de la demanda, por considerar que es la entidad encargada de realizar “[…] la reubicación y mitigación de riesgos en asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo […]”, de conformidad con lo dispuesto en el literal d) del artículo 5.º del Acuerdo 048 y que el Tribunal Administrativo de Santander no realizó pronunciamiento alguno respecto de tal pedimento. 88.

No obstante, la Sala considera que si bien el INVISBU es un establecimiento público del orden municipal con personería jurídica, presupuesto propio, patrimonio independiente, así como con autonomía administrativa y financiera, que tiene como objeto gerenciar las políticas y programas de vivienda especialmente de los asentamientos humanos y grupos familiares de escasos recursos, lo cierto es que, de acuerdo con el Decreto 0172 de 05 de octubre de 2001 del Municipio de Bucaramanga[72], ese instituto forma parte de la estructura administrativa del ente territorial como organismo adscrito; además, el artículo 311 de la Constitución Política de 1991 establece que al municipio, como entidad fundamental de la división político - administrativa, le corresponde prestar los servicios que determine la ley y construir las obras necesarias para garantizar el adecuado desarrollo de su territorio. 89.

En este sentido es pertinente recordar que en el caso sub examine, las viviendas ubicadas al margen del predio el Nogal del Barrio Limoncito - sector Los Colorados del Municipio de Bucaramanga han presentado alteraciones en sus estructuras por deslizamientos del terreno lo cual genera un alto riesgo de desastre; en efecto, según el informe[73] de visita técnica realizado por la Secretaría de Infraestructura de Bucaramanga existe un asentamiento ilegal de aproximadamente 40 familias, con ausencia de control de aguas lluvias y residuales que se vierten al talud por falta de redes de alcantarillado, lo que ha ocasionado movimiento en masa del talud que se evidencia en las fisuras de las viviendas aledañas y de los caminos que conducen al sector. 90.

Con el fin de prevenir desastres y mitigar las condiciones insalubres de vivienda, el artículo 56 de la Ley 9.º le otorgó la facultad a los municipios de adoptar las directrices administrativas pertinentes para que las viviendas en estas condiciones sean desocupadas y reubicar a las personas que las habitan y “[…] toma[r] todas las medidas y precauciones necesarias para que el inmueble desocupado no vuelva a ser usado para vivienda humana […]”. 91.

Así las cosas, para la Sala resulta claro que la Constitución Política de 1991 y la ley le otorgaron a los municipios competencias para adelantar las obras que se requieran con el fin de proteger los derechos e intereses colectivos en los casos de asentamientos humanos propensos a deslizamientos que generen condiciones insalubres y riesgos de desastres. 92.

Ahora bien, la Sala precisa que la falta de vinculación del INVISBU no es un obstáculo para que el Municipio de Bucaramanga adelante, por medio de esa entidad, las gestiones administrativas, técnicas y presupuestales que sean necesarias para cumplir con la orden de reubicación contenida en el ordinal segundo de la sentencia proferida, en primera instancia, para lo cual se hace necesario actualizar el inventario de viviendas y familias afectadas en el sector objeto de análisis que se verá reflejado en la parte resolutiva de esta providencia. El cumplimiento de esta orden supone que el Municipio actúe por intermedio de las entidades de carácter municipal o la dependencia que considere competente, bajo su inmediata dirección, para garantizar la protección de los derechos colectivos mencionados.

Por lo tanto, se resolverá de forma desfavorable este específico argumento de impugnación presentado por el Municipio de Bucaramanga. 93. Asimismo, para el cumplimiento de la orden encaminada a la realización de estudios técnicos, para establecer si el talud puede ser estabilizado, se hace necesario que la entidad territorial en colaboración con la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, así como de sus funciones de asesoramiento y acompañamiento en actividades de análisis, seguimiento, prevención y control de desastres, asistencia en los aspectos medioambientales en la atención de emergencias y desastres, y en los programas de adecuación de áreas urbanas en zonas de alto riesgo, articulen esfuerzos para dar eficacia a la reducción del riesgo, en armonía con los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad que debe existir entre las entidades públicas. 94.

Lo anterior no implica que sea el Área Metropolitana de Bucaramanga la entidad llamada a ejecutar las facultades de autoridad ambiental en el sector objeto de análisis, en atención a la realización de obras civiles y la aplicación de correctivos en materia de prevención de desastres, si no, principalmente, la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, como lo señaló esta Corporación en providencia de 21 de junio de 2018[74]. 95.

Por lo tanto, la Sala observa que de acuerdo con las competencias y funciones de la autoridad ambiental en materia de prevención de desastres se hace necesaria su colaboración para brindar asesoría técnica, en el cumplimiento de las ordenes proferidas, con el fin de mitigar los riesgos en zonas geológicamente inestables en la medida que se pueda controlar la erosión, manejar los cauces y administrar las obras ejecutadas para prevenir los desastres. 96.

En cuanto a la orden proferida al Municipio de Bucaramanga respecto a que decida si expropia o no el bien ubicado en la carrera 28 entre calles 57 y 58 del Barrio Limoncito - sector Los Colorados, en caso en que sea de propiedad privada o ejercer permanentemente su poder de policía administrativa, la Sala observa que, de conformidad con lo expuesto en la Ley 9.º, le corresponde al representante legal del Municipio realizar un inventario de los asentamientos humanos que presenten alto riesgo para sus habitantes y los reubicará en zonas apropiadas.

Para efectos de lo anterior, se deberá analizar la situación jurídica de los bienes inmuebles indicados supra, siguiendo el procedimiento establecido por la ley para tales fines, según sea el caso, para garantizar la real y efectiva protección de los derechos e intereses colectivos objeto del presente medio de control. El Municipio podrá hacer uso de las facultades de policía establecidas en la constitución, la ley y el reglamento. 97.

Lo anterior con el fin de mejorar las condiciones de vida de la comunidad, contrarrestar la amenaza de deslizamiento del talud y consecuencialmente la afectación de las viviendas contiguas al sector afectado. 98. En consecuencia de lo anterior, el Municipio de Bucaramanga es la entidad competente para llevar acabo las órdenes relacionadas con: i) la reubicación de los habitantes del sector que presenta riesgo de deslizamiento, para lo cual deberá actualizar el inventario de viviendas y familias afectadas, ii) la realización de estudios técnicos con el objeto de establecer si el talud puede ser estabilizado y ejecutar la construcción que arroje los mencionados estudios, iii) la expropiación, si a bien lo tiene, de los inmuebles ubicados entre la carrera 28 y calles 57 y 58 del Barrio Limoncito - sector Los Colorados. 98.1.

Asimismo, de conformidad con las competencias constitucionales, legales y reglamentarias expuestas en los acápites previos de esta providencia, el Municipio de Bucaramanga es el principal llamado a realizar las acciones de prevención que sean necesarias sobre el talud o la ladera ubicada en la carrera 28 entre calles 57 y 58 del Barrio Limoncito - sector Los Colorados, para la gestión del riesgo y prevención de desastres y adoptar medidas de reubicación inmediatas en relación con las familias que, de conformidad con los resultados del censo, se encuentran en situación de peligro inminente por deslizamiento de tierras o inestabilidad de taludes. 98.2.

En aras de llevar a cabo las acciones indicadas en los párrafos supra, el Municipio puede acudir a la colaboración de sus dependencias o entidades de carácter municipal, que considere afines con la labor a realizar, y al apoyo de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, en aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad que existe entre las entidades públicas.

La condena en costas ordenada en la sentencia proferida en la primera instancia 99. El Tribunal Administrativo de Santander condenó en costas al Municipio de Bucaramanga y al Área Metropolitana de Bucaramanga al considerar que fueron las entidades vencidas en el proceso. 100. Sin embargo, la Sala observa que existe incongruencia entre el literal G, de la parte considerativa, y el ordinal cuarto, de la parte resolutiva, de la sentencia proferida, en primera instancia, toda vez que el Área Metropolitana de Bucaramanga no fue declarado trasgresor de los derechos e intereses colectivos amparados en el presente asunto. 101.

Además, el argumento del Municipio de Bucaramanga relacionado con que la condena en costas a su cargo debe ser revocada por cuanto el actor popular no reflejó, durante las actuaciones procesales, una defensa activa y tampoco probó los gastos del proceso, esta Sala observa que no está llamado a prosperar toda vez que se ha indicado que las costas procesales, según el criterio objetivo-valorativo destacado por esta Corporación, devienen principalmente de la derrota en el proceso. 102.

En ese orden de ideas y con fundamento en que las costas procesales deben ser pagadas por la parte vencida en el proceso, la Sala considera que, por una parte, debe revocarse la condena en costas respecto de las entidades que no resultaron vencidas en el presente asunto, como lo es el Área Metropolitana de Bucaramanga y, por la otra, la condena en costas será asumida por la entidad que resultó responsable de la amenaza a los derechos colectivos amparados por el Tribunal Administrativo de Santander, en primera instancia, y que debe llevar a cabo las acciones dirigidas a la protección de los mismos, es decir, el Municipio de Bucaramanga.

Comité de verificación 103. Finalmente, resulta pertinente anotar que el Tribunal de conocimiento en la parte resolutiva de la sentencia de 29 de septiembre de 2016, no utilizó el mecanismo previsto en el artículo 34 de la Ley 472 que preceptúa: “[…] Artículo 34º.- Sentencia. […] En la sentencia el juez señalará un plazo prudencial, de acuerdo con el alcance de sus determinaciones, dentro del cual deberá iniciarse el cumplimiento de la providencia y posteriormente culminará su ejecución. En dicho término el juez conservará la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de conformidad con las normas contenidas en el Código de Procedimiento Civil y podrá conformar un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo.

También comunicará a las entidades o autoridades administrativas para que, en lo que sea de su competencia, colaboren en orden a obtener el cumplimiento del fallo […]” (Resalta la Sala). 104. De conformidad con la norma transcrita, se considera que el comité de verificación del cumplimiento de la sentencia le permite al juez popular encaminar las órdenes judiciales a la efectiva protección de los derechos colectivos, razón por la cual la Sala procederá a ordenar su conformación integrando al Tribunal de primera instancia en el mismo, con el propósito de que realice seguimiento y adopte las medidas necesarias para el cabal cumplimiento de la sentencia. 105.

Por consiguiente, se impone adicionar la sentencia apelada, en el sentido de ordenar la conformación del Comité de Verificación, que ordena el citado artículo 34, a quien el Municipio de Bucaramanga deberá entregar informe del plan de actividades para dar cumplimiento a lo ordenado en esta providencia y no a la comunidad y al actor popular como lo había referido el Tribunal Administrativo de Santander en el parágrafo del ordinal segundo de la parte resolutiva de la sentencia proferida, en primera instancia. Condena en costas en segunda instancia 106.

En relación con la condena en costas, en la segunda instancia, el artículo 365 del Código General del Proceso, establece que éstas tendrán lugar en los siguientes casos: i) cuando se resuelva desfavorablemente el recurso de apelación; ii) cuando se confirme en todas sus partes la sentencia proferida, en primera instancia; iii) cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior.

Lo anterior, siempre que en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 107. En el caso sub examine, si bien, se revocará parcialmente la sentencia apelada, ello solo será con relación a la decisión de no condenar en costas a la entidad que no se consideró responsable de la vulneración de los derechos e intereses colectivos.

Por otra parte, se ordena que, como lo propuso el Municipio de Bucaramanga, la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga apoye al Municipio en la realización de los los estudios, a que haya lugar, según los argumentos expuestos en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, el recurso de apelación no se resolvió en forma desfavorable, no se confirmó en todas sus partes, ni tampoco se revocó totalmente la sentencia del inferior. 108.

En virtud de lo anterior, no se encuentran verificados ninguno de los supuestos previstos en el artículo 365 del Código General del Proceso para condenar en costas en segunda instancia. Conclusiones de la Sala 109. Con fundamento en las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia, la Sala modificará el ordinal segundo de la parte resolutiva de la sentencia proferida, en primera instancia, con el objeto de precisar las órdenes impartidas al Municipio de Bucaramanga e indicar que debe actualizar el inventario de viviendas y familias afectadas en el sector objeto de análisis y realizar las acciones de prevención, en el marco de sus competencias, de manera inmediata, y que sean necesarias para la gestión del riesgo y la prevención de desastres. 110.

La Sala modificará el ordinal tercero de la sentencia proferida, en primera instancia, con el fin de ordenar al Municipio de Bucaramanga que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, realice las acciones necesarias para reubicar a las personas ubicadas en la carrera 28 entre calles 57 y 58 del Barrio Limoncito – sector Los Colorados.

Para ello, el Municipio deberá analizar la situación jurídica de los bienes inmuebles ubicados en el sector indicado supra, siguiendo el procedimiento establecido por la ley para tales fines, según sea el caso, con el objeto de garantizar la real y efectiva protección de los derechos e intereses colectivos mencionados. Para efectos de lo anterior, el Municipio podrá hacer uso de las facultades de policía establecidas en la constitución, la ley y el reglamento. 111.

Asimismo, la Sala adicionará un ordinal a la sentencia proferida, en primera instancia, con el objeto de ordenar a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, apoye técnicamente con el Municipio de Bucaramanga en la elaboración de los estudios técnicos a que haya lugar con el objeto de establecer cuáles son las obras necesarias para estabilizar el talud o ladera tantas veces mencionada.

Lo anterior en aplicación del principio de coordinación, concurrencia y subsidiariedad que existe entre las entidades públicas. 112. La Sala también revocará parcialmente el ordinal cuarto de la sentencia en el sentido que al Área Metropolitana de Bucaramanga no se le condenará en costas, al no ser la parte vencida en el proceso. 113. En otro aspecto, se exhortará a la comunidad que habita en el predio el Nogal del Barrio Limoncito – sector Los Colorados para que ejecuten conductas que contribuyan al cumplimiento de las órdenes impartidas en materia de la prevención de desastres, evitando la construcción de infraestructuras que se ubiquen sobre taludes de tierra, así como la adecuación de las mismas a correctos sistemas de manejo de aguas lluvias, y para que tengan una participación activa en las labores de reubicación, teniendo en cuenta que en virtud del artículo 2 de la Ley 1523 la comunidad también es responsable de la gestión del riesgo. 114.

La Sala también adicionará la parte resolutiva de la sentencia en el sentido de ordenar la conformación de un Comité para la verificación del cumplimiento de la decisión, el cual estará integrado por el Tribunal Administrativo de Santander, quien lo presidirá, el actor popular, el Municipio de Bucaramanga o su representante, el Área Metropolitana de Bucaramanga o su representante, la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga o su representante, el señor Jaime Carreño, y un agente del Ministerio Público, de conformidad con lo establecido por el artículo 34 de la Ley 472, quienes deberán hacer seguimiento a lo ordenado en el fallo e informarán sobre las acciones que se adopten y ejecuten para el cabal cumplimiento de la sentencia. 115.

Finalmente, se confirmará en lo demás la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Santander en la medida en que la actividad ejecutada por el Municipio de Bucaramanga, como lo es el informe de visita técnica realizado por la Secretaría de Infraestructura al sector afectado, resulta insuficiente para superar la amenaza de deslizamiento del talud, el inadecuado manejo de aguas lluvias, de escorrentía y residuales y los daños estructurales a las viviendas contiguas del predio el Nogal del Barrio Limoncito – sector Los Colorados según los medios probatorios recaudados y valorados en este proceso.

Personería para actuar 116. Vistos los artículos 74[75] y 75[76] de la Ley 1564, sobre los poderes y la designación y sustitución de apoderados[77] y atendiendo a que el abogado Rubén Darío Bravo Rondón, identificado con cédula de ciudadanía núm. 13.515.344 de Zapatoca y con la tarjeta profesional de abogado núm. 204.369, expedida por el Consejo Superior de la Judicatura, allegó poder para actuar en calidad de apoderado de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga y Cesar Augusto Arias Jerez, identificado con cédula de ciudadanía núm. 13.721.388 de Bucaramanga y con la tarjeta profesional de abogado núm. 152.697, expedida por el Consejo Superior de la Judicatura, allegó poder para actuar en calidad de apoderado del Área Metropolitana de Bucaramanga, y la abogada Eliana Marcela Vargas Barajas identificada con cédula de ciudadanía núm. 63.549.406 de Bucaramanga y con la tarjeta profesional de abogado núm. 16.887, expedida por el Consejo Superior de la Judicatura, allegó poder para actuar en calidad de apoderada del Municipio de Bucaramanga, este Despacho les reconocerá personería considerando que los poderes cumplen con los requisitos de ley.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: MODIFICAR el ordinal segundo de la sentencia proferida el 29 de septiembre de 2016 por el Tribunal Administrativo de Santander, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia, el cual quedará así: Segundo: ORDENAR al Municipio de Bucaramanga que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias: i) Actualice, de forma inmediata, el inventario de viviendas y familias ubicadas en el talud o en la ladera ubicada en la carrera 28 entre calles 57 y 58 del Barrio Limoncito - sector Los Colorados, Bucaramanga; ii) Ejecute, de forma inmediata, las acciones de prevención que sean necesarias sobre el talud o la ladera ubicada en la carrera 28 entre calles 57 y 58 del Barrio Limoncito - sector Los Colorados, para la gestión del riesgo y prevención de desastres; asimismo, deberá adoptar las medidas de reubicación inmediatas en relación con las familias que, de conformidad con los resultados del censo, se encuentran en situación de peligro inminente por deslizamiento de tierras o inestabilidad de taludes; iii) Reubique en un plazo máximo de doce (12) meses, contado a partir de la ejecutoria de esta providencia, a las personas que habitan en el talud o la ladera ubicada en la carrera 28 entre calles 57 y 58 del Barrio Limoncito - sector Los Colorados, Bucaramanga; iv) Dentro del mismo plazo fijado en el párrafo anterior, realice los estudios técnicos con el objeto de determinar cuáles son las obras necesarias para estabilizar el talud o ladera mencionada supra; v) En el menor tiempo posible, inicie la ejecución de las obras necesarias para la estabilización del talud o la ladera supra lo cual no puede superar el plazo máximo de dieciséis (16) meses, contado a partir de la ejecutoria de esta providencia;

Parágrafo: Dentro del mes siguiente a la ejecutoria de esta providencia el Municipio de Bucaramanga deberá presentar al Comité de Verificación un plan de actividades para dar cumplimiento a las órdenes impartidas en esta sentencia.

SEGUNDO: MODIFICAR el ordinal tercero de la sentencia proferida el 29 de septiembre de 2016 por el Tribunal Administrativo de Santander, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia, el cual quedará así: Tercero: ORDENAR al Municipio de Bucaramanga que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, realice las acciones necesarias para la reubicación de las personas ubicadas en la carrera 28 entre calles 57 y 58 del Barrio Limoncito – sector Los Colorados, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, en especial, las mencionadas en el párrafo 104.

TERCERO: ADICIONAR un ordinal a la parte resolutiva de la sentencia de 29 de septiembre de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, el cual quedará así: Séptimo: ORDENAR a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, apoye técnicamente al Municipio de Bucaramanga en la realización de los estudios técnicos orientados a establecer cuáles son las obras necesarias para estabilizar el talud o ladera ubicada en la carrera 28 entre calles 57 y 58 del Barrio Limoncito - sector Los Colorados, Bucaramanga, en aplicación del principio de coordinación, concurrencia y subsidiariedad que existe entre las entidades públicas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: REVOCAR parcialmente el ordinal cuarto de la sentencia apelada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, el cual quedará así: Cuarto: CONDENAR en costas al Municipio de Bucaramanga, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

QUINTO: EXHORTAR a la comunidad que habita en predio el Nogal del Barrio Limoncito – sector Los Colorados para que ejecuten conductas que contribuyan al cumplimiento de las órdenes impartidas en materia de la prevención de desastres, evitando la construcción de infraestructuras que se ubiquen sobre taludes de tierra, así como la adecuación de las mismas a correctos sistemas de manejo de aguas lluvias, de escorrentía y residuales, y para que tengan una participación activa en las labores de reubicación, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEXTO: ADICIONAR un ordinal a la parte resolutiva de la sentencia de 29 de septiembre de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, el cual quedará así: Octavo: Conformar un Comité para la verificación del cumplimiento de la decisión, el cual estará integrado por el Tribunal Administrativo de Santander, quien lo presidirá, el actor popular, el Municipio de Bucaramanga o su representante, el Área Metropolitana de Bucaramanga o su representante, la Corporación Autónoma para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga o su representante, el señor Jaime Carreño y un representante del Ministerio Público, de conformidad con lo establecido por el artículo 34 de la Ley 472, quienes deberán hacer seguimiento a lo ordenado en el fallo e informarán sobre las acciones que se adopten y ejecuten para el cabal cumplimiento de la sentencia.

SÉPTIMO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia de 29 de septiembre de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

OCTAVO: RECONOCER personería al abogado Rubén Darío Bravo Rondón, identificado con cédula de ciudadanía núm. 13.515.344 de Zapatoca y con la tarjeta profesional de abogado núm. 204.369, expedida por el Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado de la Corporación Autónoma Regional, en los términos y para los efectos del poder visible a folio 381 del expediente.

NOVENO: RECONOCER personería al abogado Cesar Augusto Arias Jerez, identificado con cédula de ciudadanía núm. 13.721.388 de Bucaramanga y con la tarjeta profesional de abogado núm. 152.697, expedida por el Consejo Superior de la judicatura como apoderado del Área Metropolitana de Bucaramanga, en los términos y para los efectos del poder visible a folio 391 del expediente.

DÉCIMO: RECONOCER personería a la abogada Eliana Marcela Vargas Barajas identificada con cédula de ciudadanía núm. 63.549.406 de Bucaramanga y con la tarjeta profesional de abogado núm. 16.887, expedida por el Consejo Superior de la Judicatura como apoderad del Municipio de Bucaramanga, en los términos y para los efectos del poder visible a folio 278 del expediente.

DÉCIMO PRIMERO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998.

DÉCIMO SEGUNDO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. | | | |OSWALDO GIRALDO LÓPEZ |NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN | |Presidente |Consejera de Estado | |Consejero de Estado | | | | | |HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ |ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS | |Consejero de Estado |Consejero de Estado | ----------------------- [1] Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones. [2] Cfr. folio 95 del cuaderno principal. [3] Cfr. folio 94 del cuaderno principal [4] Cfr. folio 99 del cuaderno principal. [5] Cfr. folios 185 al 186 del cuaderno principal. [6] Cfr. folio 256 del cuaderno principal. [7] Cfr. folio 269 del cuaderno principal. [8] Cfr. folios 293 al 302 del cuaderno principal. [9] Cfr. folio 282 del cuaderno principal. [10] Cfr. folios 113 al 121 del cuaderno principal. [11] Cfr. folios 124 al 131 del cuaderno principal. [12] Cfr. folios 143 al 145 del cuaderno principal [13] Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros. [14] Por la cual se deroga la Ley Orgánica 128 de 1994 y se expide el Régimen para las Áreas Metropolitanas. [15] Cfr. folios 146 al 150 del cuaderno principal. [16] Cfr. folios 157 al 162 del cuaderno principal. [17] Cfr. folios 185 al 186 del cuaderno principal. [18] Cfr. folios 293 al 302 del cuaderno principal. [19] Cfr. folio 303 del cuaderno principal. [20] Cfr. folios 312 al 317 del cuaderno principal. [21] Por el cual se crea el instituto de vivienda de interés social y reforma urbana del Municipio de Bucaramanga “INVISBU”. [22] Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones. [23] Cfr. folio 332 del cuaderno principal. [24] Cfr. folio 354 del cuaderno principal. [25] Cfr. folios 361 al 363 del cuaderno principal. [26] Cfr. folios 365 al 366 del cuaderno principal [27] Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones. [28] Cfr. folio 368 al 371 del cuaderno principal. [29] Cfr. folios 342 al 352 del cuaderno principal. [30] “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. [31] “Por medio del cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado”: [32] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 28 de marzo de 2014, proceso identificado con número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-01(AP), C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. [33] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 18 de mayo de 2017; proceso identificado con número único de radicación 13001-23-31-000-2011-00315-01, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. [34] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 26 de marzo de 2015; proceso identificado con número único de radicación 15001- 23-31-000-2011-00031-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala. [35] En relación con el concepto de orden público, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia proferida el 28 de noviembre de 1996, M.P. Ricardo Hoyos Duque, núm. de radicación: 1996-9617 y Corte Constitucional, sentencia C-024 de 27 de enero de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero. [36] Corte Constitucional, Sentencia T-008 de 1992, M.P. Fabio Morón Díaz. [37] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Guillermo Vargas Ayala, núm. único de radicación: 25000-23-24- 000-2010-00609-01(AP) [38] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 26 de noviembre de 2013, C.P.: Enrique Gil Botero, núm. único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00227-01(AP).

C.P.: Enrique Gil Botero. [39] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 6 de marzo de 2008, Rad. No. AP-2005-00901. C.P.: Mauricio Fajardo Gómez. [40] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de siete (7) de abril de dos mil once (2011), Consejero ponente: Marco Antonio Velilla Moreno, Radicación número: 63001-23-31-000- 2004-00688-01(AP) [41] Inciso segundo artículo 58 C.P. [42] Art. 95 numeral 1 C.P. [43] Art. 3º ley 388 de 1997. [44] Art. 5. º Ley 388 de 1997. [45]Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de veintiuno (21) de febrero de dos mil siete (2007), Consejero ponente: Alier Eduardo Hernández Enríquez, Rad. número: 63001-23- 31-000-2004-00243-01(AP). [46] Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera, Sentencia de 19 de noviembre de 2009, Consejero Ponente: Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta, Radicación Número: 17001-23-31-000-2004-01492- 01(AP). [47] Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones. [48] Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones. [49] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 13 de noviembre de 2014; proceso identificado con número único de radicación 17001-23-33-000-2012-00286-01, C.P. María Elizabeth García González. [50] El artículo 150, numeral 7 de la Constitución señala: “[…]

ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: […] 7. Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta […]”. [51] Cfr. artículo 30. [52] “Ley 142 de 1998.

Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones. […]

ARTÍCULO 14. DEFINICIONES. Para interpretar y aplicar esta Ley se tendrán en cuenta las siguientes definiciones: […]

14.23. SERVICIO PÚBLICO DOMICILIARIO DE ALCANTARILLADO […]”. [53] Cfr. Artículo 164 Ley 142 [54] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 1 de marzo de 2018; proceso identificado con número único de radicación 19001333100520110029401, C.P. Hernando Sánchez Sánchez. [55] Ibidem. [56] Corte Constitucional, sentencia T-1094 de 5 de diciembre de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. [57] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia proferida el 13 de mayo de 2004; proceso identificado con número único de radicación 760012331000-2002-2821-01, C.P. Camilo Arciniegas Andrade. [58] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. [59] Ver entre otras: i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 13 de diciembre de 2018, C.P. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación 11001-03-24-000-2016- 00162-01; ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, C.P. William Hernández Gómez, número único de radicación 15001-23-33-000-2012- 00509-00; iii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 12 de diciembre de 2018, C.P. Milton Chaves García, número único de radicación 25000 23 37 000 2014 01115 01. [60] Corte Constitucional, sentencia C-157 de 21 de marzo de 2013, M.P. Mauricio González Cuervo. [61] Al respecto se puede consultar también: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 7 de febrero de 2019, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 05001- 23-33-000-2016-00713-01(AP)A. [62] Cfr. folios 142 al 145 del cuaderno principal. [63] Cfr. folios 157 al 162 del cuaderno principal. [64] Cfr. folios 10 al 11 y 36 al 37 del cuaderno principal. [65] Cfr. folios 20 al 22 del cuaderno principal. [66] Cfr. folio 35 del cuaderno principal. [67] Cfr. folios 15 al 18 del cuaderno principal. [68] Cfr. folio 32 del cuaderno principal. [69] Cfr. folios 241 al 242 del cuaderno principal. [70] Cfr. folios 227 al 229 del cuaderno principal [71] Cfr. folio 205 al 226 del cuaderno principal. [72] Por el cual se establece la Estructura Administrativa del nivel central del municipio de Bucaramanga. [73] Cfr. folios 157 al 162 del cuaderno principal. [74] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 21 de junio de 2018; proceso identificado con número único de radicación 68001-23-33-000-2012-00213-02, C.P. María Elizabeth García González. [75] “[…] Artículo 74.

PODERES. Los poderes generales para toda clase de procesos solo podrán conferirse por escritura pública. El poder especial para uno o varios procesos podrá conferirse por documento privado. En los poderes especiales los asuntos deberán estar determinados y claramente identificados. El poder especial puede conferirse verbalmente en audiencia o diligencia o por memorial dirigido al juez del conocimiento.

El poder especial para efectos judiciales deberá ser presentado personalmente por el poderdante ante juez, oficina judicial de apoyo o notario. Las sustituciones de poder se presumen auténticas. Los poderes podrán extenderse en el exterior, ante cónsul colombiano o el funcionario que la ley local autorice para ello; en ese último caso, su autenticación se hará en la forma establecida en el artículo 251.

Cuando quien otorga el poder fuere una sociedad, si el cónsul que lo autentica o ante quien se otorga hace constar que tuvo a la vista las pruebas de la existencia de aquella y que quien lo confiere es su representante, se tendrán por establecidas estas circunstancias. De la misma manera se procederá cuando quien confiera el poder sea apoderado de una persona.

Se podrá conferir poder especial por mensaje de datos con firma digital. Los poderes podrán ser aceptados expresamente o por su ejercicio. […]”. [76] “[…] Artículo 75. Designación y sustitución de apoderados. Podrá conferirse poder a uno o varios abogados. […] Podrá sustituirse el poder siempre que no esté prohibido expresamente. […]”. [77] Aplicable al presente asunto en los términos del artículo 267 del Decreto 01 de 2 de enero de 1984, “Por medio de la cual se reforma el Código Contencioso Administrativo”.