APELACIÓN SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE LOS EFECTOS DE ACTO ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO / SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Improcedencia por no confrontarse el acto acusado con el ordenamiento superior Al juez contencioso administrativo al momento de conocer y decidir sobre la solicitud de medida cautelar, le corresponde efectuar una confrontación entre el acto demandado y las normas superiores invocadas con la solicitud, con el fin de proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, conforme a lo previsto en el artículo 229 del CPACA.
En ese orden de ideas, se advierte que en el sub judice, el referido Tribunal se limitó a hacer un análisis entre un caso adelantado por la Procuraduría General de la Nación contra el exgobernador del departamento del Huila y el proceso disciplinario seguido contra la señora Cielo González Villa, y no efectuó una confrontación entre el ordenamiento jurídico superior y los actos administrativos demandados, circunstancia que a prima facie es incompatible con los presupuestos para decretar la medida cautelar de suspensión provisional.
Por lo anterior, la Sala considera que la parte demandante no cumplió con los requisitos establecidos en el artículo 231 del CPACA para acceder a la suspensión provisional, habida cuenta que no logró demostrar la contradicción entre el ordenamiento jurídico y los actos administrativos cuestionados y mucho menos la existencia de un perjuicio irremediable causado con la expedición de estos, razón por la que se revocará la decisión contenida en el auto de 2 de febrero del 2015, proferido por el Tribunal Administrativo del Huila y, en su lugar, se ordenará el levantamiento de la medida cautelar decretada.
SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Naturaleza jurídica La suspensión provisional es una medida cautelar de naturaleza preventiva, provisional y accesoria con la que cuenta la parte demandante para que se suspendan los efectos jurídicos de un acto administrativo, que puede generar un perjuicio irremediable. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 231 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., veintiocho (28) de octubre de dos mil diecinueve (2019).
Radicación número: 41001-23-33-000-2013-00457-01(2125-15) Actor: CIELO GONZÁLEZ VILLA Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Auto interlocutorio-suspensión provisional- Ley 1437 de 2011 Se desata el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la providencia del 2 de febrero del 2015, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, mediante la cual se decretó la suspensión provisional solicitada por la señora Cielo González Villa.
I.
ANTECEDENTES Cumplidas las respectivas etapas del procedimiento administrativo disciplinario, la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa de la Procuraduría General de la Nación y la Sala Disciplinaria de la misma entidad, mediante fallos de primera y segunda instancia del 28 de junio del 2011 y el 19 de julio del 2012, respectivamente, impusieron sanción de suspensión por un término de dos (2) meses contra la señora Cielo González Villa, en el cargo de alcaldesa del municipio de Neiva.
Con escrito de 15 de enero del 2014, el apoderado judicial de la parte demandante solicitó la suspensión provisional de los fallos de primera y segunda instancia de 28 de junio del 2011 y 19 de julio del 2012, al considerar que: i) la entidad demandada desconoció las sentencias T-322 de 1998, T-502 de 1998 y T-988 de 2005, proferidas por la Corte Constitucional; ii) la Procuraduría General de la Nación vulneró el derecho a la igualdad de la actora porque no aplicó la misma sanción frente a un caso similar; iii) se configuró un perjuicio irremediable toda vez que: “(…) a pesar de tener la acción de nulidad y restablecimiento del derecho como recurso ordinario en su contra, el mismo, con fundamento en las recientes reformas introducidas al procedimiento ante lo contencioso administrativo, por la exigencia de la conciliación extrajudicial y la congestión existente al interior de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, hará nugatorio sus derechos fundamentales (…)”. 1.1 Providencia recurrida El Tribunal Administrativo del Huila, a través de la providencia de 2 de febrero del 2015, decretó la suspensión provisional solicitada por la parte demandante contra los fallos de primera y segunda instancia, del 28 de junio del 2011 y 19 de julio del 2012, proferidos por la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa de la Procuraduría General de la Nación y la Sala Disciplinaria de la misma entidad, al considerar que los precedentes jurisprudenciales proferidos por la Corte Constitucional no establecieron la intemporalidad de los permisos sindicales, teniendo en cuenta que los directivos se dedican de manera exclusiva a tal actividad abandonando sus obligaciones constitucionales y legales, motivo por el cual no existió tal vulneración. A juicio del a quo, con la expedición de los fallos disciplinarios de primera y segunda instancia se vulneró el derecho a la igualdad, teniendo en cuenta que: “(…) no existe diferencia entre los actos administrativos expedidos para conceder el permiso sindical en su contenido (parte motiva y resolutiva- salvo los nombres de los dirigentes sindicales) ni en su forma; tampoco se exponen hechos de la actora que diferencie su actuación respecto de la del entonces gobernador, ni hechos de carácter legal o jurisprudencial (salvo el trascurso (sic) del tiempo), que hayan motivado esa interpretación diferencial.
Tampoco se da razón del por qué el caso de la actora es diferente al del gobernador, no por el cargo, como ya se indicó (…)”.[1] (sic) Adujo, que el perjuicio ocasionado a la parte demandante se encuentra sumariamente probado, en la medida que en un proceso disciplinario adelantado contra Gobernador del departamento del Huila se adoptó una decisión distinta a la proferida contra la señora Cielo González Villa, configurándose de esta manera una vulneración al derecho a la igualdad. 1.2.
Recurso de apelación 1.2.1. Parte demandada Inconforme con la decisión del 2 de febrero del 2015, la Procuraduría General de la Nación interpuso recurso de apelación, indicando que la suspensión provisional decretada por el Tribunal Administrativo del Huila, no cumplió con los requisitos previstos en el artículo 231 del CPACA. Señaló, que el ejercicio de la acción disciplinaria atribuida a la Procuraduría General de la Nación se encuentra establecida en la Constitución y la ley, razón por la que esa potestad no constituye per se la configuración de un perjuicio irremediable para el investigado.
Precisó, que: “(…) el auto que se impugna el Tribunal acepta claramente que no se trata de situaciones idénticas, sino similares, no obstante lo cual sin fundamento alguno las considera vulneratorias del derecho a la igualdad solo porque formalmente los actos contentivos de los permisos sindicales tenían el mismo contenido literal, obviando respecto de ello efectuar el análisis que corresponde a la igualdad en situaciones similares, que implica ponderar como lo dice la Corte si son en el caso concreto más estas, o si por el contrario lo son las diferencias (…)”. 1.2.2.
Ministerio Público El representante del Ministerio Público a través de escrito de 9 de febrero del 2015, presentó recurso de apelación contra la providencia del 2 de febrero del mismo año, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, señalando que entre el proceso disciplinario adelantado contra el exgobernador del departamento del Huila y el que hoy se ventila no existen identidad de objeto, causa y partes, toda vez que el primero no giró en torno al otorgamiento de permisos sindicales permanentes, razón por la que no se vulneró el derecho fundamental a la igualdad de la parte actora.
II. CONSIDERACIONES 2.1 Problema jurídico El problema jurídico se contrae a establecer si se debe revocar la providencia del 2 de febrero del 2015, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, mediante la cual se decretó la suspensión provisional solicitada por la señora Cielo González Villa o si por el contrario, en el sub lite no se cumplen los requisitos para acceder a tal solicitud.
Para ello, la Sala hará las siguientes precisiones: (i) De los requisitos de la solicitud de suspensión provisional (ii) caso en concreto i) De los requisitos de la solicitud de suspensión provisional La suspensión provisional es una medida cautelar de naturaleza preventiva, provisional y accesoria con la que cuenta la parte demandante para que se suspendan los efectos jurídicos de un acto administrativo, que puede generar un perjuicio irremediable.
Al respecto, el inciso 1° del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo estableció los requisitos para la procedencia de la suspensión provisional de los actos administrativos, a saber: “Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos (…)”. Por su parte, esta Corporación en sentencia de 15 de febrero de 2018[2], se pronunció sobre el mismo punto de la siguiente manera: “(…) El Consejo de Estado ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la manera como la Ley 1437 de 2011 introdujo una reforma sustancial al regular la institución de la suspensión provisional, precisando la Corporación, que en vigencia del Decreto Ley 01 de 1984 esta cautela sólo procedía cuando se evidenciase una «manifiesta infracción» de normas superiores por parte de la disposición enjuiciada, mientras que bajo el marco regulatorio de la citada Ley 1437 de 2011, la exigencia de verificar la existencia de una infracción normativa como requisito estructurante de la suspensión provisional, al no haber sido calificada por el legislador como tal, no requiere ser manifiesta, es decir, evidente, ostensible, notoria, palmar, a simple vista o prima facie.
(..), si bien la regulación de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, prevista en la Ley 1437 de 2011, le confiere al juez un margen de estudio más amplio del que preveía la legislación anterior sobre la materia, no puede perderse de vista que la contradicción y el análisis entre las normas invocadas y el acto administrativo exige, entonces, que luego de un estudio de legalidad inicial, juicioso y serio, se pueda arribar a la conclusión de que el acto contradice la norma superior invocada, exigiendo, se insiste, la rigurosidad del Juez en su estudio, con fundamento en el análisis del acto o las pruebas allegadas con la solicitud (…)”.
Frente a lo anterior, la Sala precisa que bajo el régimen de la Ley 1437 de 2011, el juez al momento de estudiar la solicitud de suspensión provisional de un acto administrativo debe hacer un análisis más riguroso de este; por consiguiente, no puede perder de vista el juicio de legalidad que se exige con fundamento en las pruebas allegadas con la solicitud, para así arribar a la conclusión que el acto demandado contradice el ordenamiento jurídico superior. ii) Caso concreto La Sala observa, que el Tribunal Administrativo del Huila mediante proveído de 2 de febrero del 2015, decretó la suspensión provisional de los actos administrativos demandados, al considerar que en el proceso disciplinario adelantado por la Procuraduría General de la Nación contra la señora Cielo González Villa, en calidad de alcaldesa del municipio de Neiva, se le vulneró el derecho fundamental a la igualdad porque no se aplicó la misma decisión frente a un caso similar.
Ciertamente, revisadas las piezas procesales que reposan en el expediente de la referencia, la Sala estima que no le asiste razón al Tribunal Administrativo del Huila al decretar la medida cautelar, teniendo en cuenta, que los supuestos de hecho y de derecho en los que se fundamentó el proceso disciplinario adelantado contra el exgobernador del departamento del Huila difieren del promovido contra la demandante; así, mientras en la primera investigación, la discusión giró en torno a la limitación del mandatario para restringir los permisos sindicales concedidos, en la segunda, el asunto versó sobre la prohibición del funcionario público de elección popular para otorgar permisos sindicales de carácter permanente[3], razones suficientes para determinar que no existió una vulneración del derecho fundamental a la igualdad en el trámite del proceso disciplinario, máxime cuando es evidente que el objeto de las investigaciones distan entre una y otra.
En efecto, se precisa que al juez contencioso administrativo al momento de conocer y decidir sobre la solicitud de medida cautelar, le corresponde efectuar una confrontación entre el acto demandado y las normas superiores invocadas con la solicitud, con el fin de proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, conforme a lo previsto en el artículo 229 del CPACA.
En ese orden de ideas, se advierte que en el sub judice, el referido Tribunal se limitó a hacer un análisis entre un caso adelantado por la Procuraduría General de la Nación contra el exgobernador del departamento del Huila y el proceso disciplinario seguido contra la señora Cielo González Villa, y no efectuó una confrontación entre el ordenamiento jurídico superior y los actos administrativos demandados, circunstancia que a prima facie es incompatible con los presupuestos para decretar la medida cautelar de suspensión provisional.
Por lo anterior, la Sala considera que la parte demandante no cumplió con los requisitos establecidos en el artículo 231 del CPACA para acceder a la suspensión provisional, habida cuenta que no logró demostrar la contradicción entre el ordenamiento jurídico y los actos administrativos cuestionados y mucho menos la existencia de un perjuicio irremediable causado con la expedición de estos, razón por la que se revocará la decisión contenida en el auto de 2 de febrero del 2015, proferido por el Tribunal Administrativo del Huila y, en su lugar, se ordenará el levantamiento de la medida cautelar decretada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,
RESUELVE
PRIMERO: Se revoca el auto de 2 de febrero del 2015, proferido por el Tribunal Administrativo de del Huila, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Levantar la medida cautelar de suspensión provisional decretada mediante proveído del 2 de febrero del 2015, por el Tribunal Administrativo del Huila.
TERCERO: Por Secretaría, devuélvase el expediente de la referencia al Tribunal de origen, para que continúe con el trámite pertinente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ ----------------------- [1] Folio 45 del expediente [2] Sentencia de 15 de febrero de 2018. MP. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. Rad. 11001-03-25-000-2015-00366-00