TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA POR OCUPACIÓN ILEGAL DE BIENES INMUEBLES / CADUCIDAD / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES En el presente asunto el problema jurídico consiste en determinar si la Sección Tercera, Subsección C de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado vulneró los derechos fundamentales de los demandantes, al haber proferido la sentencia, de fecha 1º de octubre de 2018, por medio de la cual se revocó la emitida el 28 de junio de 2007 por el Tribunal Administrativo de Arauca, la cual había accedido a las pretensiones incoadas en la demanda, y en su lugar declaró probada la excepción de caducidad de la acción, con lo cual se le vulneró los derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y acceso a la administración de justicia, por incurrir en defecto procedimental, defecto fáctico y defecto sustantivo.

(…) En el caso concreto, a la Sala no le queda duda que los demandantes no acudieron oportunamente a entablar la acción de reparación la que, para el supuesto del numeral 8º del artículo 136 del Decreto 01 de 1984, es de 2 años contabilizados desde el día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble.

En el sub lite, tal y como lo analizó la providencia tutelada, se llega a la misma conclusión, esto es, que la acción fue entablada de manera extemporánea, ya que para el efecto, el término de caducidad de los dos años, para la interposición de las acciones indemnizatorias, corre al día siguiente en que el demandante tuvo conocimiento de la ocurrencia de la posesión ilegal y de sus bienes por parte de las autodefensas, esto es, el 19 de marzo de 2003, por tanto, el plazo venció el 19 de marzo de 2005; y al ser introducida la demanda el 10 de junio de 2005, ya había operado el fenómeno de la caducidad de la acción. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ.

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02393-01(AC) Actor: ELIANOR AVILA GÓMEZ Y OTRO Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN C Decide la Sala la impugnación[1] presentada por Elianor Ávila Gómez y José Arnovio Villada Ramírez, contra la sentencia de 26 de septiembre de 2019, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, que negó la solicitud de amparo en el asunto de la referencia. EL ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente manera los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante[2]: Elianor Ávila Gómez y José Arnovio Villada Ramíreza, interpusieron demanda, en ejercicio de la acción de reparación directa, en contra de la Nación – Ministerio de defensa Nacional – Policía Ejército Nacional, con el fin de que se declarare administrativa y patrimonialmente responsable con ocasión de la ocupación, por parte del bloque paramilitar vencedores de Arauca, de la finca denominada “El Peral”, ubicada en la Vereda de Puerto Gaitán, zona urbana del Municipio de Tame, en Arauca, por espacio de 2 meses y 25 días, hasta el 13 de junio de 2003.

Señalaron que el 10 de junio de 2005, 3 días antes del vencimiento de los 2 años de la caducidad, instauraron demanda de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional. En primera instancia, el Tribunal Administrativo de Arauca profirió sentencia y declaró la responsabilidad de la demandada. Esta decisión fue apelada y la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado revocó la decisión de primera instancia, por la ocurrencia del fenómeno jurídico de la caducidad de la acción de reparación directa.

Los actores interpusieron acción de tutela contra la sentencia de la Sección Tercera – Subsección C del Consejo de Estado argumentando que se les vulneraron los derechos a la igualdad, debido proceso y acceso real y material a la administración de justicia, al considerar que la acción de reparación directa se interpuso oportunamente. El 26 de septiembre de 2019, la Sección Primera del Consejo de Estado negó el amparo solicitado, al considerar que la autoridad judicial enjuiciada no incurrió en los defectos anotados en la solicitud de tutela.

Pretensiones: De conformidad con la situación fáctica expuesta, la parte actora solicitó que, en amparo de sus derechos fundamentales, se deje sin efecto la sentencia de 1 de octubre de 2018 y que se profiera nueva sentencia que resuelva de fondo el asunto. ACTUACIÓN PROCESAL DE PRIMERA INSTANCIA Mediante auto de 18 de junio de 2019, la Sección Primera del Consejo de Estado admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar a los Consejeros de la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, a la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional, a la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Arauca, decretó pruebas, reconoció personería al apoderado de los actores y ordenó oficiar al Tribunal Administrativo de Arauca para que remitiera el proceso ordinario que contiene la demanda de reparación directa.

INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional[3] La institución castrense, mediante escrito de 26 de junio de 2019, solicitó que se nieguen las pretensiones de la parte actora, al señalar que la decisión acusada no se encuentra incursa en ninguna de las causales genéricas ni específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial.

LA SENTENCIA DE TUTELA IMPUGNADA[4] La Sección Primera del Consejo de Estado, mediante la sentencia de 26 de septiembre, negó la solicitud de amparo al considerar que la parte actora dejó transcurrir el término contemplado en el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 para acudir a la jurisdicción a ventilar su inconformidad, por ende, al presentar la demanda el 10 de junio de 2005, ya habían transcurrido los 2 años con los que contaba para interponer el medio de control de reparación directa y que de conformidad con numeral 1º de la norma mencionada, la demanda se rechaza cuando hubiere operado el fenómeno de la caducidad.

Por lo anterior desestimó los argumentos de la tutela que indicaban que la Sección Tercera, no tuvo en cuenta el material probatorio allegado al expediente que daba cuenta de la fecha en que se tuvo certeza de los perjuicios ocasionados; y que, precisamente, los elementos probatorios son los que permiten concluir que el 18 de marzo de 2003, los demandantes tuvieron conocimiento pleno del daño, al ser despojados de sus bienes.

Sobre el punto relacionado con el hecho de que los actores indicaron que la sentencia cuestionada obvió que el daño era continuado o de tracto sucesivo, al ser víctimas de desplazamiento forzado, lo cual se debía tener en cuenta para determinar la caducidad de la acción, la sentencia de tutela de primera instancia precisó que si bien la Sección Tercera no hizo manifestación alguna al respecto, como tampoco el juez de primera instancia, obedeció a que lo perseguido era obtener el pago del ganado que les fue hurtado y los demás bienes destruidos por las AUC, por lo que tal escenario no tenía que ser abordado para establecer la caducidad teniendo en cuenta que tampoco fue alegado; y de lo cual se desprende que el proceso ordinario tuvo origen mucho antes de la fecha que se tuvo en cuenta para determinar el fenómeno de la caducidad.

La sentencia impugnada encontró que la providencia que se enjuicio en tutela fue debidamente motivada y está acorde con el material probatorio allegado al proceso de reparación directa, por lo que concluyó que no fue una decisión caprichosa del operador judicial ni una sentencia abiertamente inconstitucional como se dice por los demandantes.

Por lo anterior, se consideró que la autoridad accionada no incurrió en los defectos anotados, y, además, que si la decisión no era la esperada por la parte actora, ello no implica la vulneración de los derechos fundamentales ni la concurrencia de algunos de los defectos específicos de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial.

DE LA IMPUGNACIÓN[5] Mediante escrito presentado de manera oportuna, los demandantes impugnan el fallo de tutela y para ello se ratificaron en los argumentos expuestos en la demanda. Además, luego de aludir a las consideraciones del fallo de tutela y a las razones de la impugnación concluyen que son «execrables» los argumentos allí expuestos, pues, en su sentir, no era necesario abordar el hecho del desplazamiento forzado para efectos de establecer la caducidad del medio de control, puesto que lo pretendido era la indemnización por el hurto de ganado y la destrucción de los bienes.

Señaló que la corporación incurrió en los defectos anotados en la demanda de tutela, al considerar que (i) se modificó el objeto de las pretensiones estableciendo la caducidad a partir del 18 de marzo de 2003 cuando ocurrió la retención ilegal de los bienes; (ii) se desconoció el daño antijurídico que se consumó el 13 de junio de 2003 y que esta fecha es la que se debe tener en cuenta para contabilizar el término de la caducidad del medio de control de reparación directa, por ende, se incurrió en un defecto fáctico y (iii) se desconoció que hubo un daño continuado o de tracto sucesivo, lo mismo que el precedente judicial construido sobre esta materia y que constituye la excepción al término de caducidad del numeral 8º del artículo 136 del C.C.A. CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: la competencia para decidir el recurso de amparo; procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; determinación del problema jurídico y solución del caso concreto.

COMPETENCIA De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000[6] y el Acuerdo No. 377 de 11 de diciembre de 2018[7], esta Sala es competente para conocer la presente impugnación contra el fallo de tutela proferido el 26 de septiembre de 2019, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado.

PROBLEMA JURÍDICO. En el presente asunto el problema jurídico consiste en determinar si la Sección Tercera, Subsección C de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado vulneró los derechos fundamentales de los demandantes, al haber proferido la sentencia, de fecha 1º de octubre de 2018, por medio de la cual se revocó la emitida el 28 de junio de 2007 por el Tribunal Administrativo de Arauca, la cual había accedido a las pretensiones incoadas en la demanda, y en su lugar declaró probada la excepción de caducidad de la acción, con lo cual se le vulneró los derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y acceso a la administración de justicia, por incurrir en defecto procedimental, defecto fáctico y defecto sustantivo.

SOLUCIÓN DEL CASO CONCRETO. Previo a decidir, es necesario precisar las actuaciones que se surtieron al interior del proceso ordinario cuestionado en sede de tutela para analizar los cargos formulados por la parte actora frente a la decisión judicial atacada: - Los señores Elianor Ávila Gómez y José Arnovio Villa Ramirez iniciaron acción de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional para que se le declarara administrativa y extracontractualmente responsable de los perjuicios materiales y morales a ellos inferidos, con ocasión del hurto de ganado y la destrucción de la finca “El Peral” ubicada en el municipio de Tame – Arauca, según los hechos ocurridos el 13 de junio de 2003. - La demanda se presentó ante el Tribunal Administrativo de Arauca, quien mediante sentencia de 28 de junio de 2007, accedió a las pretensiones de los demandantes y, en consecuencia, declaró a la entidad demandada administrativamente responsable de los daños extrapatrimoniales y materiales deprecados, por la ocupación ilegal de la finca de propiedad de aquellos, la destrucción y hurto de sus bienes, según los hechos ocurridos el 13 de junio de 2003. - El fallo de primera instancia, proferido dentro del proceso ordinario de reparación directa, fue apelado por la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional; y la Sección Tercera – Subsección C de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado conoció del recurso y, al resolverlo, encontró que la acción había caducado debido a que para accionar no se tuvo en cuenta lo dispuesto por el numeral 8º del Decreto 01 de 1984, esto es, dos años contados a partir del día siguiente a la fecha en que ocurrió el hecho, omisión u operación administrativa, o de la ocurrencia de la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena, por causa de trabajo público o por cualquier otra causa.

Agregó el fallo de segunda instancia que la jurisprudencia ha determinado que, de manera excepcional, en aquellos casos en los cuales al momento de producirse el hecho causante del daño no se puede conocer su existencia o realidad, el término para accionar no se debe empezar a contar desde cuando se produjo la actuación administrativa causante del daño sino cuando el afectado tuvo conocimiento del mismo.

En el caso concreto, el fallo de la Sección Tercera Subsección C del Consejo de Estado consideró que los actores afirmaron que el término de caducidad se debe contabilizar desde el 13 de junio de 2003, fecha en la cual se denunció ante las autoridades que las AUC de Colombia tomaron posesión de la finca “El Peral” y de 650 cabezas de ganado de su propiedad.

Señaló la corporación que, conforme a la prueba allegada al proceso, se acreditó que los demandantes tuvieron conocimiento de la posesión ilegal de sus bienes desde antes del 13 de junio de 2003. Lo anterior, lo estableció de la lectura y análisis del hecho 6 de la demanda, en donde se dijo: “A toda esta grave situación en el departamento de Arauca, se sumaba la aparición de un nuevo factor más de violencia, como la presencia en la zona rural del municipio de Tame – Arauca, de las Autodefensas Unidas de Colombia AUC, quienes en el mes de marzo según denuncia del 18 de marzo de 2013 ante la oficina de asignaciones, instaurada por el señor Arnobio Villada Ramírez, en contra de este grupo, había realizado la toma y retención ilegal de la finca “El Peral” con todos los bienes que se encontraban dentro de él” (f. 4 c 1).

Igualmente, que en el expediente obra copia simple de la denuncia de fecha 11 de abril de 2003, en la que el demandante José Arnobio Villada Martínez informó a la Fiscalía que el 18 de marzo del mismo año, el mencionado grupo se tomó a la fuerza la finca “El Peral”, y el ganado de su propiedad. Además, que en el hecho 7 de la demanda se afirmó: “A consecuencia de lo anterior, el día 5 de mayo de 2003, la señora Elianor Ávila Gómez, le solicitó al Comandante de la Brigada XVIII que opera en el departamento de Arauca, general Carlos Lemos Pedraza, protección y ayuda para poder recuperar la finca junto con los demás bienes muebles e inmuebles que se encontraban dentro de ella” (f. 4 c.1).

De igual manera, el 6 de mayo de 2004, la demandante dirigió comunicación al Comandante de la Brigada XVIII de Arauca, para solicitar su intervención frente a la posesión ilegal de las Autodefensas Unidas de Colombia de su finca y ganado, en la que se afirmó: “le suplico General que me ayude oportuna y eficazmente para recuperar el ganado retenido en El Peral, prestándonos seguridad con tropa mientras lo recogemos y los sacamos a otro lugar”, según da cuenta copia simple de la comunicación (f. 127 c.1).

La sentencia tutelada también aludió al hecho de que el señor Javier Enrique Rojas Morales, administrador de la finca “El Peral”, declaró que las AUC tomaron posesión de la finca y el ganado de los demandantes desde el marzo de 2003, establecieron una base de operaciones y no se fueron hasta que inicio el plan de desmovilización adelantado por el gobierno de la época (f. 359 a 3612 c. 1), ante lo cual, el fallo consideró que dicho testimonio merece credibilidad, no solo porque proviene de quien tuvo contacto directo con la familia sino también porque es claro en su dicho, señaló los hechos de violencia en la región y presenció las circunstancias específicas del objeto de debate.

También tuvo en cuenta que el demandante Villada Ramírez, el 13 de junio de 2003, presentó denuncia contra las autodefensas por el hurto de la finca “El Peral” y 560 cabezas de ganado, en donde afirmó que desde el mes de marzo de 2003, el comandante del grupo armado manifestó a su hijo que la finca quedaba por cuenta del él, después de contabilizar el ganado, según da cuenta la copia simple de la denuncia (f. 42-43 c. 1).

Por todo lo anterior, el fallo tutelado, concluyó que la parte demandante tuvo conocimiento de la posesión de la finca “El Peral” y del ganado por parte de las Autodefensas Unidas de Colombia, desde el 18 de marzo de 2003; y que, con arreglo a lo previsto por el artículo 136 del C.C.A., el término de caducidad de dos años, para las acciones indemnizatorias empezó a correr al día siguiente en que el demandante tuvo conocimiento de la ocurrencia de la posesión ilegal y de sus bienes por parte de las autodefensas, esto es, el 19 de marzo de 2003 y, por ende, vencía el 19 de marzo de 2005.

Por tal razón, como la demanda tan solo se presentó el 10 de junio de 2005, segunda da cuenta el sello de constancia de reparto de la Secretaría General del Tribunal Administrativo de Arauca, ya había operado el fenómeno de la caducidad de la acción, razón por la que se revocó la decisión de primera instancia. Pues bien, una vez precisadas las actuaciones surtidas al interior del proceso de reparación directa cuestionado en sede de tutela por los demandantes es del caso indicar que las inconformidades planteadas por la parte actora en el escrito inicial se dirigen a insistir en que no se presenta caducidad de la acción y, en que la decisión objeto hoy de análisis, desconoció sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad; y para lo cual aduce que la providencia de la Sección Tercera, Subsección C, incurrió en defecto procedimental, defecto fáctico y defecto sustantivo.

Teniendo en cuenta lo analizado en precedencia y lo argumentado en el fallo tutelado, se debe recordar y precisar que una de las cargas especiales que asumen quienes pretenden obtener un pronunciamiento de la jurisdicción es, precisamente, la de peticionar en tiempo en los medios de control contenciosos, so pena de que opere el fenómeno de la caducidad.

En lo relacionado con el fenómeno de caducidad la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante Sentencia de 8 de marzo de 2012, con ponencia del Doctor Víctor Hernando Alvarado Ardila, radicado No. 05001-23-31-000-2001-03577-01(1979-11) sostuvo que: «[…] La caducidad comporta el término dentro del cual es posible ejercer el derecho de acción, y constituye un instrumento que salvaguarda la seguridad jurídica y la estabilidad de las relaciones entre individuos, y entre estos y el Estado.

El derecho al acceso a la administración de justicia, garantizado con el establecimiento de diversos procesos y jurisdicciones, conlleva el deber de un ejercicio oportuno, razón por la cual, se han establecido legalmente términos de caducidad para racionalizar el ejercicio del derecho de acción, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y no puedan ser ventiladas en vía judicial […]».

Así, la caducidad ha sido entendida como el fenómeno jurídico procesal a través del cual: «[…] el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se halla en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico.

En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual, cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso. Esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia. […]»[8].

Específicamente, en cuanto a la acción contenciosa administrativa de reparación directa el numeral 8º del artículo 136 del CCA (normativa vigente a la fecha de presentación de la demanda, dispone: « […]

ARTÍCULO 136. Caducidad de las acciones: […] 8º. La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa […]».

En el caso concreto, a la Sala no le queda duda que los demandantes no acudieron oportunamente a entablar la acción de reparación la que, para el supuesto del numeral 8º del artículo 136 del Decreto 01 de 1984, es de 2 años contabilizados desde el día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble.

En el sub lite, tal y como lo analizó la providencia tutelada, se llega a la misma conclusión, esto es, que la acción fue entablada de manera extemporánea, ya que para el efecto, el término de caducidad de los dos años, para la interposición de las acciones indemnizatorias, corre al día siguiente en que el demandante tuvo conocimiento de la ocurrencia de la posesión ilegal y de sus bienes por parte de las autodefensas, esto es, el 19 de marzo de 2003, por tanto, el plazo venció el 19 de marzo de 2005; y al ser introducida la demanda el 10 de junio de 2005, ya había operado el fenómeno de la caducidad de la acción. La Sala considera pertinente precisar que los derechos del acceso a la administración de justicia imponen una serie de obligaciones y cargas a cumplir por parte de los interesados en llevar sus conflictos a la jurisdicción, empero, en todo caso, las formas y todos aquellos tópicos que impidan un pronunciamiento de fondo deben ser analizados de tal forma que se de prevalencia a lo sustancial y a la garantía de la consecución de la justicia real y material, so pena de incurrir, abiertamente, en denegación de justicia. Para el caso en estudio, los demandantes no acudieron de manera oportuna a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, como quedó demostrado con la prueba analizada por la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por ende, se confirmará el fallo de tutela que en primera instancia la Sección Primera de la misma corporación negó el amparo solicitado, toda vez que el estudio allí efectuado corresponde a lo que ocurrió en el proceso, es decir, los demandantes dejaron caducar la acción de reparación directa, y que por esta razón, la decisión del Tribunal Administrativo de Arauca que había accedido a las pretensiones, fue revocada por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado; y que esta corporación al proferir la sentencia de segunda instancia, no incurrió en ninguno de los defectos alegados en el escrito de tutela.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 26 de septiembre de 2019, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante la cual negó la solicitud de amparo elevada por los señores Elianor Ávila Gómez y José Arnovio Villada Ramírez, contra la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.

TERCERO: En acatamiento a las disposiciones del artículo 32 ibídem, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] El proceso de la referencia subió al Despacho con informe de Secretaría General de la Corporación de 24 de octubre de 2019. [2] Ff. 1 a 22. [3] Folio 104 y siguientes [4] Folio 123 y siguientes [5] Folios 144 y siguientes [6] Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. [7] Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado. [8] Sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil.