ACTO DEFINITIVO – Lo es aquel por medio del cual se adjudican las rutas de transporte terrestre de pasajeros / ACTO DE TRÁMITE – Lo es aquel por medio del cual se ordena la apertura de la licitación pública para el otorgamiento de los permisos de operación de las rutas de servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera / ACTO DE TRÁMITE – No es susceptible de control judicial / RECHAZO DE LA DEMANDA – Porque el acto demandado que apertura una licitación pública para adjudicar rutas de transporte es de trámite no susceptible de control judicial / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA [E]l Despacho observa que el Decreto 1079 de 2015 establece un procedimiento de licitación pública con el objeto de autorizar la prestación del servicio público de transporte terrestre de pasajeros y de adjudicar rutas, el cual está compuesto por varias etapas (entre otras, por la apertura de la licitación) y culmina con el respectivo acto administrativo de adjudicación en favor del mejor oferente, según los resultados de las evaluaciones de las propuestas.

En ese orden de ideas, el Despacho considera que en este procedimiento de licitación pública, el acto administrativo definitivo es el que adjudica las rutas, por cuanto es la decisión definitiva que produce efectos jurídicos y otorga el derecho al mejor proponente de operar una determinada ruta de transporte; en tanto que los demás actos administrativos que se expiden en ese procedimiento, son de trámite, comoquiera que se limitan a iniciar o impulsar la licitación, pero no ponen fin a la actuación administrativa, así como tampoco definen la situación jurídica. […] En ese contexto, el Despacho evidencia que en el acto administrativo acusado se ordenó la apertura de la licitación pública y la correspondiente publicación, en cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 2.2.1.1.6.3. del Decreto 1079 de 2015; por lo tanto, se considera que es un acto de trámite no susceptible de control judicial, […] por las razones antes expuestas, el Despacho rechazará la demanda de conformidad con el numeral 3 del artículo [169 de la Ley 1437 de 2011].

ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO – Concepto / ACTO DE TRÁMITE – Concepto [E]ste Despacho considera que: i) los actos definitivos son aquellos mediante los cuales se decide de fondo la actuación administrativa, por lo que, son susceptibles de control judicial; y ii) los actos de trámite son aquellas decisiones expedidas por la administración que tienen como finalidad impulsar las actuaciones, por lo que no son susceptibles de ser controvertidas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Sección Primera, de 30 de mayo de 2019, Radicación 76001-23-33-002-2016-00839-01, C.P. Oswaldo Giraldo López; y 18 de septiembre de 2003, Radicación 15001-23-31-000-1991- 01728-01 (7343), C.P. Camilo Arciniegas Andrade. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 43 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 169 NUMERAL 3 / DECRETO 1079 DE 2015 – ARTÍCULO 2.2.1.1.5.2 / DECRETO 1079 DE 2015 – ARTÍCULO 2.2.1.1.5.3 / DECRETO 1079 DE 2015 – ARTÍCULO 2.2.1.1.6.1 / DECRETO 1079 DE 2015 – ARTÍCULO 2.2.1.1.6.2 / DECRETO 1079 DE 2015 – ARTÍCULO 2.2.1.1.6.3 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., trece (13) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-24-000-2019-00469-00 Actor: COOPERATIVA DE TRANSPORTES DEL SUR DEL TOLIMA LTDA Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE TRANSPORTE Referencia: Medio de control de nulidad Asunto: Resuelve sobre el rechazo de la demanda AUTO INTERLOCUTORIO Este Despacho procede a decidir sobre el rechazo de la demanda presentada por la Cooperativa de Transportes del Sur del Tolima Ltda. contra la Nación – Ministerio de Transporte.

I.

ANTECEDENTES 1. La Cooperativa de Transportes del Sur del Tolima Ltda., por intermedio de apoderado, presentó demanda contra la Nación – Ministerio de Transporte, en ejercicio del medio de control de nulidad[1], para que se declare la nulidad de la Resolución núm. 0002303 de 13 de junio de 2019, “[…] por la cual se ordena la apertura del Concurso CR-MT-001-2019, para el otorgamiento de los permisos de operación de las rutas de servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera Bogotá – Chaparral (Tolima) (vía Silvania – Espinal – Guamo- Ortega);

Riosucio (Caldas) – Guática (Risaralda) (vía la Ceiba – San Clemente); Santander de Quilichao (Cauca) – Toez (Cauca) (vía El Palo) […]”, expedida por el Subdirector de Transporte del Ministerio de Transporte. II. CONSIDERACIONES Marco jurídico y desarrollos jurisprudenciales sobre los actos definitivos y de trámite 2. Visto el artículo 43 de la Ley 1437, establece el concepto de acto administrativo definitivo, en los siguientes términos: “[…] Artículo 43.

Actos definitivos. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación […]”. 3. Por su parte, los actos de trámite son aquellos por medio de los cuales la administración inicia o impulsa los procesos administrativos para, posteriormente, expedir el acto administrativo definitivo; se caracterizan porque carecen de capacidad decisoria para crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas, por consiguiente, se establecen como actuaciones de la administración que preceden y sirven como instrumento para la formación de la decisión administrativa que se consignará ulteriormente en el acto definitivo. 4.

Sobre el particular, esta Sección ha considerado que los actos de trámite no son susceptibles de control judicial, con excepción de aquellos que impidan continuar con la actuación administrativa, por las siguientes razones[2]: “[…] En ese contexto, únicamente las decisiones de la administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de ser controlados por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de modo tal que los actos de trámite o preparatorios distintos de los antes señalados se encuentran excluidos de dicho control, en tanto no deciden el fondo de la actuación administrativa ni ponen fin a la misma […].

En providencia fechada el 11 de mayo de 2017, esta Sala sostuvo lo siguiente: “Los actos administrativos de trámite son aquellos que le dan celeridad a la actuación, es decir, impulsan el trámite propio de una decisión que ha de tomarse con posterioridad, los cuales no son susceptibles de demandarse ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, a diferencia de los actos definitivos que ponen fin a una actuación y que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto.

En tal contexto, únicamente las decisiones de la Administración producto de la culminación de un procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de control de legalidad por parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, de manera, que los actos de trámite o preparatorios distintos de los antes señalados se encuentran excluidos de dicho control; así mismo, se exceptúan de control jurisdiccional los actos de ejecución de una decisión administrativa o jurisdiccional, toda vez que a través de ellos tampoco se decide definitivamente una actuación, pues sólo son expedidos en orden a materializar o ejecutar esas decisiones […]” (Resalta el Despacho). 5.

De conformidad con las normas y los desarrollos jurisprudenciales citados supra este Despacho considera que: i) los actos definitivos son aquellos mediante los cuales se decide de fondo la actuación administrativa, por lo que, son susceptibles de control judicial; y ii) los actos de trámite son aquellas decisiones expedidas por la administración que tienen como finalidad impulsar las actuaciones, por lo que no son susceptibles de ser controvertidas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Procedimiento para el otorgamiento del permiso de operación de rutas en el servicio público de transporte terrestre de pasajeros 6. Teniendo en cuenta que la Resolución núm. 0002303 de 13 de junio de 2019 se expidió dentro de un proceso de licitación pública para el otorgamiento del permiso de operación de rutas en el servicio público de transporte terrestre de pasajeros, es pertinente analizar las normas que regulan esta materia, con el objeto de determinar si el acto administrativo acusado es susceptible de control judicial. 7.

Vistos: i) el artículo 2.2.1.1.5.2. del Decreto 1079 de 26 de mayo de 2015[3], sobre la expedición de permisos para la prestación del servicio público de transporte terrestre de pasajeros; ii) el artículo 2.2.1.1.5.3. Ibídem, sobre la autorización para la prestación del servicio público de transporte colectivo de pasajeros por medio de una licitación pública, que dispone lo siguiente: “[…] Artículo 2.2.1.1.5.4.

Licitación pública. La autorización para la prestación del servicio público de transporte colectivo de pasajeros del radio de acción metropolitano, distrital y municipal en una ruta o sistema de rutas será el resultado de una licitación pública, en la que se garantice la libre concurrencia y la iniciativa privada para la creación de nuevas empresas […]”. 8.

Vistos los artículos 2.2.1.1.6.1., 2.2.1.1.6.2. y 2.2.1.1.6.3., sobre la apertura de la licitación, la evaluación de las propuestas y el procedimiento de la licitación pública, que establecen lo siguiente: “[…] Artículo 2.2.1.1.6.1. Apertura de la licitación. Determinadas las necesidades de nuevos servicios de movilización, la autoridad de transporte competente ordenará iniciar el trámite licitatorio, el cual deberá estar precedido del estudio y de los términos de referencia correspondientes […]”.

“[ ] Artículo 2.2.1.1.6.2. Evaluación de las propuestas. La evaluación de las propuestas se hará en forma integral y comparativa, teniendo en cuenta los factores de calificación que para el efecto señale la Comisión de Regulación de Infraestructura y Transporte […]”. “[…] Artículo 2.2.1.1.6.3. Hasta que la Comisión de Regulación de Infraestructura y Transporte determine otro procedimiento para la adjudicación de rutas y horarios la Autoridad de Transporte Competente atenderá el siguiente: 1.

Determinación de las necesidades del servicio por parte de la autoridad de transporte competente. 2. Apertura de licitación pública por parte de la autoridad de transporte competente. 3. Adjudicación de servicios. La apertura de la licitación y la adjudicación de servicios serán de conformidad con el siguiente procedimiento: 1. La resolución de apertura deberá estar precedida del estudio mencionado anteriormente y de la elaboración de los términos de referencia. 2.

Los términos de referencia, entre otros aspectos, determinarán los relativos al objeto del concurso, requisitos que deben llenar los proponentes, plazo del concurso, las rutas, sistemas de rutas o áreas de operación disponibles, frecuencias a servir, clase y número de vehículos, nivel de servicio, reglas y criterios para la evaluación de las propuestas y el otorgamiento del permiso, la determinación y ponderación de los factores objetivos de selección, término para comenzar a prestar el servicio, su regulación jurídica, derechos y obligaciones de los adjudicatarios. 3.

La evaluación de las propuestas se hará en forma integral y comparativa, teniendo en cuenta entre otros, los siguientes factores básicos de selección: […] 8. Dentro de los diez (10) días siguientes a la apertura de la licitación de rutas, se publicarán avisos por una sola vez, simultáneamente en dos (2) periódicos de amplia circulación local, el día martes, en un tamaño no inferior a 1/12 de página.

Las empresas podrán presentar sus propuestas dentro de los 10 días siguientes a la publicación. 9. El servicio se adjudicará por un término no mayor de cinco (5) años. En el término autorizado la autoridad de transporte competente evaluará la prestación del servicio de conformidad con lo establecido en el artículo 2.2.1.1.5.3 de este decreto y decidirá si la empresa continúa o no con la prestación del servicio autorizado. 10.

Si el adjudicatario no entra a prestar el servicio dentro del plazo señalado en el acto correspondiente, la autoridad competente hará efectivo el valor de la garantía constituida para responder por la seriedad de la propuesta. En este evento la autoridad de transporte podrá otorgar el permiso al proponente calificado en segundo lugar, siempre y cuando su propuesta sea igualmente favorable para la prestación del servicio […]” (Resalta el Despacho). 9.

De conformidad con las normas citadas supra, el Despacho observa que el Decreto 1079 de 2015 establece un procedimiento de licitación pública con el objeto de autorizar la prestación del servicio público de transporte terrestre de pasajeros y de adjudicar rutas, el cual está compuesto por varias etapas (entre otras, por la apertura de la licitación) y culmina con el respectivo acto administrativo de adjudicación en favor del mejor oferente, según los resultados de las evaluaciones de las propuestas. 10.

En ese orden de ideas, el Despacho considera que en este procedimiento de licitación pública, el acto administrativo definitivo es el que adjudica las rutas, por cuanto es la decisión definitiva que produce efectos jurídicos y otorga el derecho al mejor proponente de operar una determinada ruta de transporte; en tanto que los demás actos administrativos que se expiden en ese procedimiento, son de trámite, comoquiera que se limitan a iniciar o impulsar la licitación, pero no ponen fin a la actuación administrativa, así como tampoco definen la situación jurídica. 11.

Al respecto, esta Sección ha considerado que en estos casos, el acto administrativo definitivo susceptible de control judicial es el que adjudica las rutas, por las siguientes razones[4]: “[…] La Sala considera que acertó el a quo al sostener que tanto la Resolución 685 de 28 de noviembre de 1990, mediante la cual el Alcalde de Tunja se abstuvo de dar trámite a la oposición presentada por la actora contra la solicitud de adjudicación de ruta a AUTOBOY S.A., como la Resolución 5 de 15 de enero de 1991, que la confirmó, son actos de trámite, ya que no contienen una decisión de fondo que ponga fin a la actuación administrativa, pues esta está constituida por los actos que adjudicaron la ruta en ellos descrita a AUTOBOY S.A. […]” (Resalta el Despacho)[5].

Análisis del caso concreto 12. El Despacho observa que, en el caso sub examine, el acto administrativo acusado es la Resolución 0002303 de 13 de junio de 2019, “[…] por la cual se ordena la apertura del Concurso CR-MT-001-2019, para el otorgamiento de los permisos de operación de las rutas de servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera Bogotá – Chaparral (Tolima) (vía Silvania – Espinal – Guamo- Ortega);

Riosucio (Caldas) – Guática (Risaralda) (vía la Ceiba – San Clemente); Santander de Quilichao (Cauca) – Toez (Cauca) (vía El Palo) […]”, la cual se expidió con fundamento en el Decreto 1079 de 2015, con el objeto de iniciar una licitación pública para el otorgamiento de unos permisos para la operación de rutas de transporte terrestre de pasajeros.

En efecto, en la mencionada resolución se resolvió lo siguiente[6]: “[…]

ARTÍCULO PRIMERO. - Ordenar la apertura del Concurso CP-MT-001- 2019, para el Otorgamiento de los Permisos de Operación de la Rutas (sic), de servicio público de Transporte Terrestre Automotor de Pasajeros por Carretera Bogotá - Chaparral (Ultima) (vía Silvania - Espinal - Guamo - Ortega); Riosucio (Caldas) Guática (Risaralda) (vía La Ceiba - San Clemente);

Santander de Quilichao (Cauca) Toez (Cauca) (vía El Palo).

ARTÍCULO SEGUNDO. - Convocar a las Veedurías Ciudadanas para que realicen el control social al presente proceso de conformidad con la Ley 850 de 2003 y la norma que la sustituya modifique o adicione y el numeral 2.5 del Anexo de la Resolución 6184 del 28 de diciembre de 2018 expedida por el Ministerio del Transporte.

ARTÍCULO TERCERO: Ordenar la publicación del presente acto administrativo, en la página web del Ministerio de Transporte y en el portal de Colombia Compra Eficiente.

ARTÍCULO CUARTO: Ordenar que dentro de los diez (10) días siguientes a la publicación de la presente Resolución y en día martes, se publique avisos de la apertura del concurso, simultáneamente en dos (2) periódicos de amplia circulación nacional […]”. 13. En ese contexto, el Despacho evidencia que en el acto administrativo acusado se ordenó la apertura de la licitación pública y la correspondiente publicación, en cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 2.2.1.1.6.3. del Decreto 1079 de 2015; por lo tanto, se considera que es un acto de trámite no susceptible de control judicial, por cuanto se limita a impulsar la actuación administrativa y no tiene la capacidad ni la finalidad de definir la situación jurídica, comoquiera que la adjudicación de las rutas se decidirá en un acto administrativo posterior, según el procedimiento descrito en el mencionado decreto.

Sobre el rechazo de la demanda 14. Visto el artículo 169 de la Ley 1437, sobre las causales de rechazo de la demanda, que dispone lo siguiente: “[…] Artículo 169. Rechazo de la demanda. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: 1. Cuando hubiere operado la caducidad. 2. Cuando habiendo sido inadmitida no se hubiere corregido la demanda dentro de la oportunidad legalmente establecida. 3.

Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial […]” (Resalta el Despacho). 15. Teniendo en cuenta que el presente asunto no es susceptible de control judicial, por las razones antes expuestas, el Despacho rechazará la demanda de conformidad con el numeral 3 del artículo citado supra. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, RESUELVE:

PRIMERO: RECHAZAR la demanda presentada por la Cooperativa de Transportes del Sur del Tolima Ltda. contra la Nación – Ministerio de Transporte, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Una vez ejecutoriada esta providencia, se ordena DEVOLVER los anexos a la parte demandante, sin necesidad de desglose.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] Previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “[…] por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. [2] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 30 de mayo de 2019, C.P. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación: 76001-23-33-002-2016-00839-01. [3] “[…] por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Transporte […]. [4] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 18 de septiembre de 2003, Consejero Ponente: Camilo Arciniegas Andrade, número único de radicación: 15001-23-31-000-1991-01728- 01 (7343). [5] La providencia citada se refiere a unos actos administrativos que se expidieron con base en una normativa de transporte vigente para aquella época, sin embargo, resulta pertinente en cuanto a la clasificación de los actos en definitivos y de trámite. [6] Cfr. folio 40 cuaderno principal.