25000-23-41-000-2017-00309-02 — Consejo de Estado

RECURSO DE APELACIÓN – Frente a decisión que niega una solicitud de llamamiento en garantía / PROCESO CONTENCIOSO ESPECIAL DE EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA - Vacío normativo respecto del llamamiento en garantía / VACÍO NORMATIVO EN LA LEY ESPECIAL – Integración normativa / VACÍO NORMATIVO EN LA LEY ESPECIAL - Se suple bajo el criterio de pertinencia material por la norma general que regula la materia / LLAMAMIENTO EN GARANTÍA EN PROCESO POR EXPROPIACIÓN POR VÍA ADMINISTRATIVA - Se aplican las disposiciones del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo [L]a Sala parte de la premisa consistente en que los actos administrativos expedidos dentro del trámite de expropiación por vía administrativa, corresponden a una actuación administrativa demandable a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, motivo por el cual le resulta aplicable lo dispuesto en el CPACA.

De esa manera, reitera la Sala que, frente al vacío de la Ley 388 de 1997, respecto de la regulación del llamamiento en garantía en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, nos debemos remitir a lo dispuesto por el CPACA, cuyo artículo 226 al tratar lo concerniente a la impugnación de las decisiones sobre la intervención de terceros, dispone que: “[…] El auto que acepta la solicitud de intervención en primera instancia será apelable en el efecto devolutivo y el que la niega en el suspensivo.

EXPROPIACIÓN POR VÍA ADMINISTRATIVA – Naturaleza jurídica FUENTE FORMAL: LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 71 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 72 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 225 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 226 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., ocho (8) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-41-000-2017-00309-02 (IJ) Actor: UBALDO VÁSQUEZ RUBIO Demandado: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO – IDU Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: IMPORTANCIA JURÍDICA – PROCEDENCIA DEL LLAMAMIENTO EN GARANTÍA, EN EL PROCESO DE EXPROPIACIÓN POR VÍA ADMINISTRATIVA REGULADO POR LA LEY 388 DE 1997 Auto que resuelve un recurso de apelación La Sala, dada la importancia jurídica de la controversia, asume el conocimiento del asunto, con miras a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial del Instituto de Desarrollo Urbano – en adelante IDU, en contra del auto proferido el 25 de junio de 2018, por el doctor Luis Manuel Lasso Lozano, Magistrado de la Sección Primera, Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través del cual dispuso negar la solicitud de llamamiento en garantía presentada por dicha entidad respecto de la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital – en adelante UAECD.

I. Antecedentes I.1. La solicitud I.1.1. La Subsección A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 20 de febrero de 2018, admitió la demanda presentada por el señor Ubaldo Vásquez Rubio en contra del IDU. I.1.2., El apoderado judicial del IDU, mediante memorial de 7 de mayo de 2018[1], solicitó a la mencionada autoridad judicial que aceptara el llamamiento en garantía de la UAECD, con el fin de declararla responsable por el pago de la indemnización del posible perjuicio que pueda demostrarse, en el evento de existir sentencia condenatoria en contra de la entidad que representa, dicha solicitud fue sustentada con los siguientes argumentos: “[…] se procede a llamar en Garantía a la Unidad Administrativa especial de Catastro Distrital (UAECD), teniendo en cuenta que existe un derecho legal en cabeza de la entidad que represento; lo anterior debido a que para proceder a realizar la oferta y reconocer la indemnización justa por el trámite de Expropiación Administrativa, el Instituto de Desarrollo Urbano IDU adoptó el avalúo comercial elaborado por la UAECD, esta última facultada para dicha labor por el Decreto 583 de 2011 y el Convenio 1321 de 2013 suscrito entre estas dos entidades, con el fin de reconocer el precio indemnizatorio justo al propietario del inmueble objeto de adquisición para el inicio de las obras de la Avenida el Rincón desde la Carrera 91 hasta la Avenida la Conejera […] la entidad que represento elevó solicitud a la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital UAECD, para la elaboración de los avalúos comerciales de los inmuebles requeridos en cumplimiento de los objetivos misionales y en orden a la no afectación de los derechos de los ciudadanos que puedan verse afectados con la expropiación […] solicito al señor Magistrado ACEPTAR el LLAMAMIENTO EN GARANTÍA de la unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital, a fin de que se declare responsable por el pago de la indemnización del posible perjuicio si llegare a demostrarse, o el reembolso total o parcial del pago que tuviera que hacer el IDU, en el evento de existir sentencia condenatoria en contra de la entidad que represento […]” I.2.

La providencia apelada I.2.1. El Magistrado Sustanciador del proceso, mediante auto de 25 de junio de 2018[2], resolvió negar la solicitud de llamamiento en garantía, manifestando para el efecto lo siguiente: “[…] Se precisa que el artículo 71 de la Ley 388 de 1997, es la norma especial que regula (sic) trámite del proceso contencioso administrativo de que se trata y el texto del numeral cuarto del citado artículo dispone […] de la lectura de la norma transcrita, se advierte que dentro de las reglas particulares del proceso contencioso administrativo de expropiación administrativa, NO se encuentra prevista la figura del llamamiento en garantía. Tampoco la Ley 388 de 1997 dispone la remisión expresa a la norma general del proceso, en caso de materias no reguladas, por lo que no habría lugar a invocar el Código General del Proceso […]”.

I.3. El recurso de apelación I.3.1. El IDU, mediante memorial de 4 de julio de 2018[3], interpuso recurso de apelación en contra del auto de 25 de junio de 2018, argumentando que: “[…] la norma que regula el llamado en garantía, art. 225 del CPACA, no contiene la exigencia realizada por parte del despacho, es decir, que se estipule de manera expresa en la Ley 388 de 1997, la obligación de acudir al llamado en garantía por parte de la UAECD, tal y como se indicó en el auto recurrido […] revisado el Convenio Interadministrativo No. 1321 de 2013, encuentra el suscrito que si se establece la obligación por parte de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO DISTRITAL – UAECD, de responder por lo avalúos emitidos, y es así, como de manera inequívoca fue el acuerdo de las partes al plasmarse en la cláusula 7 numeral 15 de las obligaciones a cargo de la UNIDAD ADMINISTRATIVA DE CATASTRO DISTRITAL – UAECD, las siguientes: ´responder ante cualquier instancia por la labor encomendada´.

Así las cosas, al existir dicha cláusula, la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO DISTRITAL – UAECD debe ser llamado en garantía por el Tribunal Administrativo, y no se puede pretender, con todo el respeto, que dentro de una Ley especial se consagren todos y cada uno de los aspectos procesales de las controversias del tema regulado, puesto que como se sabe, los vacíos normativos de las Leyes especiales son suplidos por la norma general establecida, es decir, al regular la Ley 388 de 1997 algunos temas procesales específicos del trámite contencioso administrativo, se debe entender que en lo no regulado se debe remitir a la norma general, en este caso el CPACA.

Entonces, existiendo el contrato interadministrativo No. 1321 de 2013 con sus correspondientes prorrogas, para la elaboración de los avalúos comerciales requeridos para los proyectos viales a cargo del IDU, lo que se acredita con la relación contractual que con cumple todos los requisitos legales del llamado en garantía, y esto deriva también la procedencia de que el Instituto de Desarrollo Urbano tenga un derecho contractual y legal de exigir la reparación integral del perjuicio que se llegara a sufrir como resultado de la sentencia, por tal razón el CPACA (artículo 225) consagra la facultad a el demandado de pedir la citación de un tercero, en la misma forma que si fuera el demandado […] se considera que la norma faculta a vincular a un tercero sobre el cual existan las condiciones contractuales que permiten la vinculación mediante la figura del llamamiento en garantía y esto se demuestra con los contratos que se aportaron con la solicitud de llamado […]”.

I.3.2. El Magistrado Sustanciador del proceso, a través de auto de 6 de agosto de 2018, rechazó por improcedente el citado recurso de apelación. I.3.3. En contra de tal decisión, el apoderado judicial del IDU, interpuso recurso de reposición y, en subsidio, el de queja. El a quo mediante auto de 28 de septiembre de 2018, dispuso no reponer su decisión y ordeno la remisión de las piezas procesales pertinentes a esta Corporación, con miras a resolver el recurso de queja.

I.3.4. El Despacho del Consejero Ponente, mediante auto de 30 de septiembre de 2019, resolvió el recurso de queja impetrado por el IDU, en contra del auto proferido el 6 de agosto de 2018, por medio del cual el Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó el recurso de apelación presentado en contra del citado auto de 25 de junio de 2018, que negó una solicitud de llamamiento en garantía elevada por el IDU, dentro del proceso especial de expropiación administrativa de la referencia, providencia que en su parte resolutiva dispuso: “[…]

PRIMERO: DECLARAR mal denegado el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada en contra del auto proferido el 25 de junio de 2018, por el Despacho del Magistrado Luis Manuel Lasso Lozano de la Sección Primera, Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través del cual se dispuso negar la solicitud de llamamiento en garantía presentada por el Instituto de Desarrollo urbano - IDU, respecto de la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital - UAECD.

SEGUNDO: ADMITIR en el efecto suspensivo el recurso de apelación interpuesto contra el auto proferido el 25 de junio de 2018. […]”. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA En el caso bajo examen, el Instituto de Desarrollo Urbano – IDU, interpuso recurso de apelación en contra del auto proferido el 25 de junio de 2018, por medio del cual el Magistrado Sustanciador de la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó por improcedente el recurso de apelación impetrado en contra del auto de 25 de junio de 2018, que negó la solicitud de llamamiento en garantía presentada por dicha entidad respecto de la UAECD, dentro del proceso judicial de expropiación administrativa de la referencia. El a quo sustentó su decisión en el hecho consistente en que, el artículo 71 de la Ley 388 de 1997, que regula el proceso especial de expropiación por vía administrativa no consagra la figura del llamamiento en garantía, ni ordena la remisión a otras normas en asuntos no regulados, por lo que, en su sentir, dicho llamamiento no resulta procedente en procesos expropiatorios administrativos.

Así las cosas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 225 del CPACA, corresponde determinar si dentro del presente asunto resulta procedente el llamamiento en garantía, para lo cual la Sala abordará las siguientes temáticas: (i) la naturaleza jurídica del proceso expropiatorio y (ii) el caso concreto. II.1. Naturaleza jurídica del proceso expropiatorio Con dicho propósito, sea lo primero señalar que la Corte Constitucional, en Sentencia C-227 de 2011[4], al tratar lo concerniente a la naturaleza de la expropiación por vía administrativa: “[…] puede ser definida ´como una operación de derecho público por la cual el Estado obliga a un particular a cumplir la tradición del dominio privado al dominio público de un bien, en beneficio de la comunidad y mediante una indemnización previa´.

Dado que esta es la limitación más gravosa que puede imponerse sobre el derecho de propiedad legítimamente adquirido, la Carta ha rodeado la figura de la expropiación de un conjunto de garantías, entre las más importantes: i. el principio de legalidad, ii. el respeto al derecho de defensa y el debido proceso y, ii. la indemnización previa y justa al afectado que no haga de la decisión de la Administración un acto confiscatorio, expresamente prohibido en el artículo 34 de la Constitución. De tal modo, siempre que se garanticen los anteriores principios, la potestad de configuración del legislador lo faculta para crear procedimientos especiales de expropiación, en cada una de las áreas donde tal regulación específica permita optimizar la protección de los bienes jurídicos involucrados en cada caso.

En esa medida, por ejemplo, el legislador puede establecer la expropiación en materia de reforma urbana, para garantizar el acceso de las personas a una vivienda digna; en materia agraria, para permitir el acceso progresivo de las personas a la propiedad de la tierra y mejorar su productividad; para atender desastres; y para proteger los bienes culturales o el ecosistema, entre otros.

En ese orden, cuando un particular se ve constreñido por el Estado a transferirle una porción de su patrimonio por motivos de utilidad pública o de interés social debidamente determinados por el legislador, tiene derecho al pago de una indemnización previa, que comprenda tanto el valor del bien expropiado, como el que corresponda a los demás perjuicios que se le hubieren causado, tal como lo ha precisado la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.

En relación con las normas que regulan el proceso expropiatorio, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 11 de diciembre de 2015[5], precisó: “[…] mientras el Constituyente de 1886 consagró únicamente la expropiación judicial, el de 1991, adicionalmente, estableció la posibilidad de la expropiación administrativa. Tal diferenciación fue objeto, igualmente, de desarrollo por el legislador.

Es así como en acatamiento de los mandatos constitucionales de 1886 fueron expedidos los artículos 451 a 459 del Código de Procedimiento Civil – C.P.C., mediante los cuales se reguló el procedimiento expropiatorio en sede judicial; y la Ley 9ª de 1989, la cual prescribió en su capítulo III lo referente a la adquisición de bienes por enajenación voluntaria y por expropiación. En vigencia de la Carta de 1991, se expidió de la Ley 388 de 1997, en cuyo capítulo VII se reguló lo atinente a la adquisición de inmuebles por enajenación voluntaria y expropiación judicial, y en el capítulo VIII lo relacionado con la expropiación administrativa.

Así pues y como lo ha precisado esta Corporación, “el régimen de expropiación para efectos de reforma urbana lo componen la Ley 9ª de 1989, que en lo pertinente al presente proceso regula la figura de expropiación por vía judicial, la Ley 388 de 1997, que modificó algunos procedimientos de la expropiación judicial y reguló expresamente la expropiación por vía administrativa, y los artículos 451 a 459 del Código de Procedimiento Civil, que contienen las normas generales del procedimiento para la expropiación por vía judicial […]”.

De manera que, cuando el Estado advierte la necesidad de adquirir predios por vía administrativa para desarrollar las finalidades propias de su actividad, debe adelantar el procedimiento previsto en el Capítulo VIII de la Ley 388 de 1997 (artículos 63 a 67), el cual está regulado por las siguientes normas: “[…] CAPITULO VIII. EXPROPIACION POR VÍA ADMINISTRATIVA Artículo 63.

Motivos de utilidad pública. Se considera que existen motivos de utilidad pública o de interés social para expropiar por vía administrativa el derecho de propiedad y los demás derechos reales sobre terrenos e inmuebles, cuando, conforme a las reglas señaladas por la presente ley, la respectiva autoridad administrativa competente considere que existen especiales condiciones de urgencia, siempre y cuando la finalidad corresponda a las señaladas en las letras a), b), c), d), e), h), j), k), l) y m) del artículo 58 de la presente ley.

Artículo 64. Condiciones de urgencia. Las condiciones de urgencia que autorizan la expropiación por vía administrativa serán declaradas por la instancia o autoridad competente, según lo determine el concejo municipal o distrital, o la junta metropolitana, según sea el caso, mediante acuerdo. Esta instancia tendrá la competencia general para todos los eventos.

Artículo 65. Criterios para la declaratoria de urgencia. De acuerdo con la naturaleza de los motivos de utilidad pública o interés social de que se trate, las condiciones de urgencia se referirán exclusivamente a: 1. Precaver la elevación excesiva de los precios de los inmuebles, según las directrices y parámetros que para el efecto establezca el reglamento que expida el Gobierno Nacional. 2.

El carácter inaplazable de las soluciones que se deben ofrecer con ayuda el instrumento expropiatorio. 3. Las consecuencias lesivas para la comunidad que se producirían por la excesiva dilación en las actividades de ejecución del plan, programa, proyecto u obra. 4. La prioridad otorgada a las actividades que requieren la utilización del sistema expropiatorio en los planes y programas de la respectiva entidad territorial o metropolitana, según sea el caso.

Artículo 66. Determinación del carácter administrativo. La determinación que la expropiación se hará por la vía administrativa deberá tomarse a partir de la iniciación del procedimiento que legalmente deba observarse por la autoridad competente para adelantarlo, mediante acto administrativo formal que para el efecto deberá producirse, el cual se notificará al titular del derecho de propiedad sobre el inmueble cuya adquisición se requiera y será inscrito por la entidad expropiante en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su ejecutoria.

Este mismo acto constituirá la oferta de compra tendiente a obtener un acuerdo de enajenación voluntaria. Artículo 67. Indemnización y forma de pago. En el mismo acto que determine el carácter administrativo de la expropiación, se deberá indicar el valor del precio indemnizatorio que se reconocerá a los propietarios, el cual será igual al avalúo comercial que se utiliza para los efectos previstos en el artículo 61 de la presente Ley.

Igualmente se precisarán las condiciones para el pago del precio indemnizatorio, las cuales podrán contemplar el pago de contado o el pago entre un cuarenta (40%) y un sesenta por ciento (60%) del valor al momento de la adquisición voluntaria y el valor restante en cinco (5) contados anuales sucesivos o iguales, con un interés anual igual al interés bancario vigente en el momento de la adquisición voluntaria.

Parágrafo 1º.- El pago del precio indemnizatorio se podrá realizar en dinero efectivo o títulos valores, derechos de construcción y desarrollo, de participación en el proyecto o permuta. En todo caso el pago se hará siempre en su totalidad de contado cuando el valor de la indemnización sea inferior a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales al momento de la adquisición voluntaria o de la expropiación. Parágrafo 2º.- El ingreso obtenido por la enajenación de inmuebles a los cuales se refiere el presente Capítulo no constituye, para fines tributarios, renta gravable ni ganancia ocasional, siempre y cuando la negociación se realice por la vía de la enajenación voluntaria. […]”.

De la lectura de los citados preceptos se advierte que la expropiación por vía administrativa consta de varias etapas, a saber: i) declaratoria de urgencia, ii) oferta de compra; iii) negociación del precio; y iv) enajenación voluntaria, la cual acontece cuando el particular acepta la propuesta del Estado; por el contrario, si éste no acepta el ofrecimiento, procede la declaración de la expropiación por vía administrativa.

Cabe poner de relieve que los artículos 71 y 72 ibídem[6] regulan el proceso contencioso de expropiación administrativa. II.2. Caso concreto En ese orden, el estudio del caso en concreto se reduce a determinar si es procedente el llamamiento en garantía de la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital – UAECD, realizado por el Instituto de Desarrollo Urbano – IDU, dentro del proceso de la referencia. De la lectura de los artículos 71 y 72 de la Ley 388 de 1997, puede observarse que la norma especial no establece regulación alguna respecto del llamamiento en garantía dentro del proceso expropiatorio administrativo.

En tal sentido, la Sala considera que cuando quiera que se presente un vacío legal, debe hacerse un ejercicio de integración normativa y, de esa manera, acudir a la regulación general que aborde la materia, para así cubrir los vacíos de la ley especial, siempre y cuando ésta no prohíba la remisión a otras normas. En este caso, de conformidad con el antes citado artículo 71 ibídem, se tiene que el proceso contencioso especial de expropiación administrativa constituye un asunto propio de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues el medio de control es el de nulidad y restablecimiento del derecho y del mismo conocen los jueces que conforman esta jurisdicción. Es por ello que, en estos procesos, nos hallamos en presencia de una decisión amparada por la administración pública que garantiza la prevalencia del interés general respecto del interés particular, cada vez que nos encontramos ante motivos de interés público o interés general que justifiquen la expropiación de un bien inmueble.

Por ende, resulta pertinente citar la providencia de 16 de marzo de 2012[7], en la que la Sección Primera de esta Corporación señaló que, en procesos de esta naturaleza, era necesario tener en cuenta lo dispuesto en los artículos 71 y 72 de la Ley 388 de 1997, por cuanto “[…] para la Sala los actos administrativos que contienen decisiones relativas a la expropiación administrativa y/o a la indemnización reconocida por dicho concepto, son atacables en vía judicial a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del C.C.A., con unas reglas particulares mencionadas en el transcrito artículo 71 […]” (negrillas de la Sala).

Igualmente, la Sección Quinta de la Corporación, en proveído de 10 de mayo de 2018[8], indicó: “[…] De conformidad con lo expuesto, pueden extraerse dos conclusiones: (i) solo a partir de la vigencia de la Ley 1285 de 2009 la conciliación prejudicial es requisito de procedibilidad para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho; y (ii) los actos administrativos de expropiación son enjuiciables mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y, por ende, debe agotarse el mencionado requisito.

Que tenga algunas particularidades, no es óbice para aseverar, sin ambages, que la acción regulada en la Ley 388 de 1997, es una verdadera acción de nulidad y restablecimiento del derecho, regulada en el artículo 85 del CCA […]”. En el mismo sentido, la Sección Cuarta de la Corporación[9], al revisar la acción de tutela con número de radicado 2018-00527, precisó: “[…] 3.5.

En este orden de ideas, la regulación del artículo 71 de la Ley 388 de 1997 prevalece por tratarse de una regulación especial. Pero esto no significa que, en los aspectos no regulados en ella, no proceda la remisión al Título V del CPACA. En efecto, al tratarse de una sola acción de nulidad y restablecimiento del derecho, no existe motivo alguno para que no se haga esta remisión. El silencio que haya guardado el Legislador al establecer las reglas especiales tiene una explicación de técnica legislativa, pues no tendría sentido reiterar los aspectos ya previstos en el estatuto general procesal de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 3.6.

En el expediente consta que la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del 1º de septiembre de 2017, negó el llamamiento en garantía de Catastro Distrital porque no fue un asunto regulado en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997. Así mismo, mediante autos del 3 de noviembre de 2017 y 2 de febrero de 2018, negó los recursos de apelación y de queja presentados por la parte demandada con la misma consideración, es decir, porque se tratan de recursos no previstos en la norma especial.

Debido a lo anterior, está probado que la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no aplicó la norma que rige el caso concreto, pues no aplicó las normas del CPACA que regulan el llamamiento en garantía, el recurso de apelación y el recurso de queja. Así las cosas, se configuró un defecto sustantivo en el caso bajo examen. 3.7.

Como consecuencia de los argumentos antes esgrimidos, la Sala confirmará la providencia impugnada que concedió el amparo de los derechos invocados por la parte actora […]» (negrillas fuera de texto). Con base en lo anteriormente expuesto, la Sala parte de la premisa consistente en que los actos administrativos expedidos dentro del trámite de expropiación por vía administrativa, corresponden a una actuación administrativa demandable a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, motivo por el cual le resulta aplicable lo dispuesto en el CPACA.

El auto que la resuelva en única instancia será susceptible del recurso de súplica o del de reposición, según el juez sea individual o colegiado, y en los mismos efectos previstos para la apelación […]” (Negrillas fuera del texto). Así las cosas, concluye la Sala que: i) El llamamiento en garantía no es otra cosa que la intervención de un tercero en el proceso, así lo confirman el capítulo X del CPACA cuando al aludir a la “Intervención de terceros” señala, entre otras eventualidades, la concerniente al llamamiento en garantía. ii) Lo anterior se confirma al leer el contenido del artículo 225 del CPACA, norma que al desarrollar la figura del llamamiento en garantía dispone: “[…] Quien afirme tener derecho legal o contractual de exigir a un tercero la reparación integral del perjuicio que llegare a sufrir, o el reembolso total o parcial del pago que tuviere que hacer como resultado de la sentencia, podrá pedir la citación de aquel, para que en el mismo proceso se resuelva sobre tal relación […]” (negrillas de la Sala). iii) En la misma dirección, la Sección Tercera de la Corporación[10] sostiene lo siguiente: «[…] 4.

Requisitos del llamamiento en garantía El llamamiento en garantía es una figura procesal que se funda en la existencia de un derecho legal o contractual que vincula a un tercero para que haga parte de un proceso, con el fin de exigirle la indemnización del perjuicio que llegare a sufrir el llamante o el reembolso de la cantidad de dinero a que sea condenado a pagar como consecuencia de la sentencia. En relación con esta figura, la doctrina nacional ha sostenido: “El llamamiento en garantía se presenta cuando cualquiera de las partes solicita al funcionario judicial la citación de un tercero con quien tiene una relación sustancial o material de carácter real o personal (legal o contractual) que lo habilita para obtener de este la indemnización del perjuicio que pueda sufrir, o el reembolso total o parcial de la cantidad de dinero a que sea condenado a pagar en la sentencia que se profiera en el proceso”[11][…]». iv) Por consiguiente, en el caso concreto, no le asiste razón al a quo cuando señala que “[…] a partir de la lectura del artículo 71 de la Ley 388 de 1997, se concluye que la figura del llamamiento en garantía no se encuentra prevista en el procedimiento especial contencioso administrativo mediante el cual se controlan los actos de expropiación administrativa.

Por lo tanto, no puede darse aplicación a los artículos 225 y 226 del C.P.A.C.A., en atención a que dichas normas han sido previstas para el proceso ordinario contencioso administrativo […]”. Así las cosas, el apoderado judicial del IDU, dentro del escrito de contestación de la demanda solicita que la UAECD sea llamada en garantía, sustentando su solicitud en el hecho consistente en que “[…] para proceder a realizar la oferta y reconocer la indemnización justa por el trámite de Expropiación Administrativa, el Instituto de Desarrollo Urbano IDU adoptó el avalúo comercial elaborado por la UAECD […]” Ahora bien, el artículo 225 de CPACA, que regula lo atiente al llamamiento en garantía, dispone los siguiente: “[…]

ARTÍCULO 225. LLAMAMIENTO EN GARANTÍA. Quien afirme tener derecho legal o contractual de exigir a un tercero la reparación integral del perjuicio que llegare a sufrir, o el reembolso total o parcial del pago que tuviere que hacer como resultado de la sentencia, podrá pedir la citación de aquel, para que en el mismo proceso se resuelva sobre tal relación. El llamado, dentro del término de que disponga para responder el llamamiento que será de quince (15) días, podrá, a su vez, pedir la citación de un tercero en la misma forma que el demandante o el demandado.

El escrito de llamamiento deberá contener los siguientes requisitos: 1. El nombre del llamado y el de su representante si aquel no puede comparecer por sí al proceso. 2. La indicación del domicilio del llamado, o en su defecto, de su residencia, y la de su habitación u oficina y los de su representante, según fuere el caso, o la manifestación de que se ignoran, lo último bajo juramento, que se entiende prestado por la sola presentación del escrito. 3.

Los hechos en que se basa el llamamiento y los fundamentos de derecho que se invoquen. 4. La dirección de la oficina o habitación donde quien hace el llamamiento y su apoderado recibirán notificaciones personales. El llamamiento en garantía con fines de repetición se regirá por las normas de la Ley 678 de 2001 o por aquellas que la reformen o adicionen. […]”.

De la revisión del escrito de llamamiento en garantía, la Sala advierte que se cumple con los requisitos de que trata el artículo anteriormente transcrito, en tanto está claro que la entidad llamada es la UAECD, en el escrito aparecen registradas la dirección de notificación tanto del llamado como del llamante; y el IDU sustenta su petición en el hecho consistente en que “[…] revisado el Convenio Interadministrativo No. 1321 de 2013, encuentra el suscrito que si se establece la obligación por parte de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO DISTRITAL – UAECD, de responder por lo avalúos emitidos, y es así, como de manera inequívoca fue el acuerdo de las partes al plasmarse en la cláusula 7 numeral 15 de las obligaciones a cargo de la UNIDAD ADMINISTRATIVA DE CATASTRO DISTRITAL – UAECD, las siguientes: ´responder ante cualquier instancia por la labor encomendada´ [ ]”, además de invocar los fundamento de derecho de tal solicitud.

Ahora bien, la Sala pone de presente que esta no es la oportunidad procesal para verificar si efectivamente el llamado en garantía tiene o no un vínculo legal o contractual con la parte que solicitó su vinculación al proceso, pues dicha circunstancia debe ser examinada en la sentencia, una vez analizada la prueba siquiera sumaria que acredite dicho vínculo, conforme con lo previsto en el artículo 66[12] del CGP, aplicable en virtud de lo establecido en el 227[13] del CPACA, según el cual “en la sentencia se resolverá, cuando fuere pertinente, sobre la relación sustancial aducida y acerca de las indemnizaciones o restituciones a cargo del llamado en garantía”.

En un asunto similar al que nos ocupa, la doctora Nubia Margoth Peña Garzón, Magistrada de la Sección Primera de esta Corporación[14], señalo: “[…] En el presente asunto el Instituto de Desarrollo Urbano –IDU- pretende que se revoque el auto de 18 de abril de 2018, proferido por el Tribunal, por medio del cual se denegó el llamamiento en garantía de la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital –UAECD-, por cuanto estima que con fundamento en el Contrato Interadministrativo núm. 1321 de 8 de noviembre 2013 tiene derecho a exigirle a dicha entidad que acuda al proceso para una posible reparación de perjuicios que llegare a sufrir. […] [E]l Despacho advierte que el llamamiento en garantía es una figura en virtud de la cual alguna de las partes de un proceso judicial -llamante-, con fundamento en la existencia de un derecho legal o contractual que lo vincula con una persona ajena al mismo -llamado en garantía-, puede traerla o vincularla a dicho procedimiento para efectos de exigirle que concurra frente a la eventual condena que quede a su cargo.

Para ello le incumbe a la parte interesada cumplir con una serie de requisitos mínimos para efectos de que prospere la solicitud de llamamiento en garantía [artículo 225 del CPACA]. En efecto, dicha norma señala que le corresponde a la parte llamante mencionar en el escrito de su solicitud, entre otras cosas: la identificación del llamado, la información del domicilio y de notificación tanto del convocante como del citado, y los hechos en que se fundamenta el llamamiento.

Adicionalmente, el convocante tiene la carga de aportar prueba, siquiera sumaria, de la existencia del vínculo legal o contractual que da lugar al derecho para formular el llamamiento en garantía. Es decir, es indispensable que, además del cumplimiento de los requisitos formales, el llamante allegue prueba del nexo jurídico en que apoya la vinculación del tercero al proceso, dado que su inclusión en la litis implica que este deba entrar a participar en la misma a pesar de no ser parte, y la posible extensión de los efectos de la sentencia judicial que se profiera, la cual, eventualmente, le puede causar una afectación patrimonial.

En el caso concreto, el Tribunal denegó la solicitud de llamamiento en garantía de la […] UAECD por cuanto consideró que en el Contrato Interadministrativo núm. 1321 de 8 de noviembre 2013, no existe ninguna cláusula en la que se establezca expresamente la obligación de la [UAECD] de responder por la eventual sentencia condenatoria que pueda recaer sobre el IDU en procesos judiciales de nulidad y restablecimiento del derecho de expropiación por vía administrativa, así como tampoco una obligación referente a que esta entidad deba comparecer a defender el avalúo comercial que realizó en sede administrativa.

Por su parte, el […] IDU estima que debe revocarse la decisión por cuanto el artículo 225 del CPACA no exige para la procedencia del llamamiento en garantía que en la acreditación del vínculo contractual se deba establecer de manera expresa en el contrato la obligación de acudir como llamado en garantía en un proceso judicial de las partes contratantes y, por cuanto, conforme con el numeral 15 de la cláusula séptima del Contrato Interadministrativo núm. 1321 de 8 de noviembre 2013, la […] UAECD tiene la obligación de “responder ante cualquier instancia por la labor encomendada”. […].

De lo anterior se desprende que el […] IDU con el Contrato Interadministrativo núm. 1321 de 8 de noviembre de 2013 allegó prueba del nexo jurídico en que apoya la vinculación de la […] UAECD al presente proceso, motivo por el cual la solicitud resulta procedente, en tanto que adicionalmente se cumplieron con los requisitos de forma establecidos en el artículo 225 del CPACA, consistentes en señalar: i) el nombre del llamado y el de su representante; ii) el domicilio del llamado; iii) los hechos en que se basa el llamamiento y los fundamentos de derecho que se invoquen; y, iv) la dirección de quien hace el llamamiento para recibir notificaciones […]”.

Así las cosas, la Sala revocará el auto de 25 de junio de 2018, por medio del cual el doctor Luis Manuel Lasso Lozano, Magistrado de la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, negó la solicitud de llamamiento en garantía impetrada por el IDU, respecto de la UAECD. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE:

PRIMERO: REVOCAR el auto de 25 de junio de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia y, en su lugar: ACEPTAR el llamamiento en garantía de la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital - UAECD.

SEGUNDO: En firme esta decisión devuélvase al Tribunal de origen para que continúe con el trámite pertinente, previas las anotaciones de rigor. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejero de Estado Consejera de Estado Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado P(10) ----------------------- [1] Folios 2 a 5. [2] Folios 6 a 7. [3] Folios 8 a 13. [4] Corte Constitucional Sentencia C-227 de 2011, expediente RE – 173, 30 de marzo de 2011, Magistrado Ponente: Juan Carlos Henao Pérez [5] Consejo de Estado, Sección Primera, Consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, 11 de diciembre de 2015, Radicación número: 25000-23-24-000- 2006-01002-01, Actor: Camilo Antonio Arango Trujillo y Saúl Suárez Niño, Demandado: Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. [6] “[…]

ARTICULO 71. Proceso Contencioso administrativo. Contra la decisión de expropiación por vía administrativa procede acción especial contencioso-administrativa con el fin de obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido, la cual deberá interponerse dentro de los cuatro meses calendario siguientes a la ejecutoria de la respectiva decisión. El proceso a que da lugar dicha acción se someterá a las siguientes reglas particulares: 1.

El órgano competente será el Tribunal Administrativo en cuya jurisdicción se encuentre el inmueble expropiado, en primera instancia, cualquiera que sea la cuantía. 2. Además de los requisitos ordinarios, a la demanda deberá acompañarse prueba de haber recibido los valores y documentos de deber puestos a disposición por la administración o consignados por ella en el mismo Tribunal Administrativo, y en ella misma deberán solicitarse las pruebas que se quieran hacer valer o que se solicita practicar. 3. <Numeral declarado INEXEQUIBLE> 4.

Notificada la demanda a la entidad autora de la decisión de expropiación por vía administrativa, y concluido el término de cinco (5) días para la contestación de la misma, en la cual igualmente deberán indicarse las pruebas que se solicitan, se ordenará un período probatorio que no podrá ser superior a dos (2) meses, concluido el cual y después de dar traslado común a las partes para alegar por tres días, se pronunciará sentencia. 5.

Contra la sentencia procederá recurso de apelación ante el honorable Consejo de Estado, el cual decidirá de plano, salvo que discrecionalmente estime necesario practicar nuevas pruebas durante un lapso no superior a un mes. La parte que no haya apelado podrá presentar sus alegaciones, por una sola vez, en cualquier momento antes de que el proceso entre al despacho para pronunciar sentencia. 6. <Numeral derogado por el Acto Legislativo 01 de 1999> 7.

Cuando la sentencia revoque la decisión del Tribunal Administrativo y declare la nulidad y el consiguiente restablecimiento del derecho, dispondrá lo siguiente: a) La suspensión en forma inmediata, por parte de la respectiva entidad pública, de todas las acciones y operaciones en curso para utilizar el bien expropiado; b) La práctica, antes del cumplimiento de la sentencia, por el Tribunal Administrativo ante el cual se haya surtido la primera instancia, de una diligencia de inspección con intervención de peritos, a fin de determinar mediante auto de liquidación y ejecución de la sentencia que pronunciará la respectiva Sala de Decisión contra el cual sólo procederá el recurso de reposición, si el bien ha sido o no utilizado o si lo ha sido parcialmente y, según el caso, el valor de la indemnización debida.

En el mismo acto se precisará si los valores y documentos de deber compensan la indemnización determinada y en qué proporción, si hay lugar a reintegro de parte de ellos a la administración, o si ésta debe pagar una suma adicional para cubrir el total de la indemnización; c) La orden de registro de la sentencia de la respectiva Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, a fin de que la persona recupere en forma total o parcial la titularidad del bien expropiado, conforme a la determinación que se haya tomado en el auto de liquidación y ejecución de la sentencia, para el caso en que la administración no haya utilizado o sólo haya utilizado parcialmente el inmueble expropiado.

Cuando haya lugar al reintegro de valores o documentos de deber, para efectuar el registro se deberá acreditar certificación auténtica de que se efectuó el reintegro respectivo en los términos indicados en el auto de liquidación y ejecución de la sentencia; d) La orden de pago del valor que a título de restablecimiento del derecho lesionado debe pagar adicionalmente la administración, sin que haya lugar a reintegro alguno de los valores y documentos de deber recibidos ni al registro de la sentencia de la oficina de Registro de Instrumentos Públicos, cuando la administración haya utilizado completamente el bien expropiado. 8.

Si la sentencia decide, conforme a la demanda, sobre el precio indemnizatorio reconocido por la administración, dispondrá si hay lugar a una elevación del valor correspondiente o a una modificación de la forma de pago. En este caso, las determinaciones que se hagan en el auto de liquidación de la sentencia, tendrán en cuenta el nuevo precio indemnizatorio y la diferente modalidad de pago […]» (negrillas fuera de texto).

ARTICULO 72. Aplicación del procedimiento a otros casos de expropiación por vía administrativa. El trámite para la aplicación de la expropiación por vía administrativa previsto en este capítulo se aplicará a los demás casos en que las leyes la hayan autorizado, siempre y cuando expresamente no se hubiere definido otro procedimiento. […]”. [7] Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 16 de marzo de 2012, Consejero Ponente: María Elizabeth García González, radicado núm.: 2010- 00089-01, actores: Héctor Armando Cárdenas y otros,. [8] Consejo de Estado, Sección Quinta, Consejero ponente: Alberto Yepes Barreiro, 10 de mayo de 2018, Radicación Número: 25000-23-24-000-2009-00422- 01, Actor: Cecilia Delgado, Demandado: Alcaldía Mayor de Bogotá. (Providencia proferida por dicha Sección, de conformidad con lo dispuesto en el acuerdo de descongestión de la Sección Primera del Consejo de Estado). [9] Consejo de Estado, Sección Cuarta, Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramirez, expediente 2018-00527. [10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Consejera Ponente: Marta Nubia Velásquez Rico, Bogotá, D.C., trece (13) de diciembre de dos mil dieciocho (2018), radicación número: 05001-23-31-000-2009-01030-01 (59272), actor: Sociedad Cuéllar Serrano Gómez, demandado: Municipio De Medellín Y Otro [11] Camacho, Azula.

Manual de Derecho Procesal, Tomo II. Editorial Temis S.A., 2000. Bogotá Colombia. Pág. 85. [12] Ley 1564 de 2011. “[…] Artículo 66. Trámite. […] En la sentencia se resolverá, cuando fuere pertinente, sobre la relación sustancial aducida y acerca de las indemnizaciones o restituciones a cargo del llamado en garantía. […]”. [13] Ley 1437 de 2011.

“[…] Artículo 227. Trámite y alcances de la intervención de terceros. En lo no regulado en este Código sobre la intervención de terceros se aplicarán las normas del Código de Procedimiento Civil. […]” [14] Consejo de Estado, Sección Primera, Consejera ponente: Nubia Margoth Peña Garzón, 20 de septiembre de 2019, Radicación número: 25000-23-41-000- 2016-01718-02, Actor: William Ortiz Rodríguez, Demandado: IDU.