ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Inexistencia de mandato imperativo e inobjetable a cargo de la Procuraduría General de la Nación / PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN – La norma cuyo cumplimiento se pretende, no le asigna una función concreta frente a la reglamentación de las leyes que corresponde al Presidente de la República en ejercicio de esta potestad [E]l demandante pretende el cumplimiento del parágrafo del artículo 7 del Decreto Ley 262 de 2000, que estableció las funciones que corresponden al procurador general de la Nación y la forma en que lleva a cabo su ejercicio.

Lo anterior, para que el organismo ejerza directamente sus atribuciones frente a la reglamentación que según el actor debe expedirse respecto del artículo 32 de la Ley 1915 de 2018, de acuerdo con la sentencia C-345 de 2018 dictada por la Corte Constitucional. En primera instancia, el Tribunal Administrativo de Risaralda negó las pretensiones por la existencia de pleito pendiente al estar en trámite, en el Consejo de Estado, la impugnación contra la sentencia dictada el trece de septiembre con motivo de una primera acción de cumplimiento tramitada por el actor con identidad de partes, causa y objeto, lo cual condujo a la imposición de multa de diez salarios mínimos legales mensuales vigentes por temeridad. […].

Al resolver la impugnación interpuesta por el actor, en sentencia de segunda instancia de noviembre catorce del año en curso, la Sección Quinta revocó el fallo impugnado y en su lugar negó las pretensiones de la demanda por cuanto el accionante no explicó en qué pudo consistir el posible incumplimiento de las funciones que competen a la Procuraduría General y a la Delegada para la Vigilancia Administrativa frente al ejercicio de las funciones jurisdiccionales de la Dirección Nacional de Derechos de Autor, no aportó los elementos de juicio que permitan abordar el análisis de las presuntas omisiones y el incumplimiento no obedecía simplemente a la falta de ejercicio de la función disciplinaria sino a la inobservancia de la condición impuesta por la Corte en la sentencia C-436 de 2013.

Con base en los hechos y pretensiones de dicha demanda, considera la Sala que le asiste razón al actor pues si bien es cierto que ambas acciones están dirigidas contra la Procuraduría General en busca del cumplimiento del parágrafo del artículo 7 del Decreto Ley 262 de 2000, también lo es que persiguen objetos diferentes frente a la materia relacionada con los derechos de autor. […].[N]o encuentra la Sala que el demandante haya hecho un ejercicio temerario de la acción en los términos de la regulación prevista en el artículo 28 de la Ley 393 de 1997, por lo cual revocará la sanción impuesta en la providencia impugnada.

Ahora, mediante el citado Decreto Ley 262 de 2000, entre otros aspectos, fue modificada la estructura y organización de la Procuraduría General, el régimen interno de competencias y adicionalmente se dictaron otras normas para su funcionamiento. […]. Observa la Sala que la norma legal contiene la descripción general del ejercicio de las funciones que tiene el procurador general a partir de la regulación prevista en los artículos 277 y 278 de la Carta Política y de aquella que pueda asignarle el Congreso de la República a través de la ley. […].

Subraya la Sala que, debido a este carácter general, es claro que el parágrafo del artículo 7 del Decreto Ley 262 de 2000 no contiene el mandato que el actor pretende hacer cumplir, dado que no le asigna una función concreta frente a la reglamentación de las leyes que corresponde al Presidente de la República en ejercicio de esta potestad.

Así, la simple descripción abstracta que contiene la norma no permite inferir la existencia del deber legal específico de intervenir en el procedimiento que, según el actor, corresponde adelantar para la reglamentación de la Ley 1915 de 2018 en materia del régimen indemnizatorio en derechos de autor. En consecuencia, la sentencia impugnada será confirmada en cuanto negó las pretensiones de la demanda, pero por las razones consignadas en esta providencia. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá, D.C., doce (12) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 66001-23-33-000-2019-00562-01(ACU) Actor: JORGE ALONSO GARRIDO ABAD Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Temas: Carácter general de la norma invocada por el actor SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por el actor contra la sentencia de octubre quince del año en curso, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Risaralda negó las pretensiones de la demanda e impuso al actor multa de diez salarios mínimos legales mensuales vigentes por ejercicio temerario de la acción. I.

ANTECEDENTES 1. La solicitud En nombre propio y en ejercicio de la acción desarrollada por la Ley 393 de 1997, el señor Jorge Alonso Garrido Abad presentó demanda contra la Procuraduría General de la Nación en procura de obtener el cumplimiento del parágrafo del artículo 7º del Decreto 262 de 2000. 2. Hechos El demandante aseguró que mediante correo electrónico de agosto 26 del presente año constituyó en renuencia a la entidad pública accionada y que transcurrieron diez días, sin que haya ninguna manifestación sobre el particular. 3.

Razones del posible incumplimiento El actor consideró que el parágrafo del artículo 7º del Decreto 262 de 2000 está siendo incumplido porque solicitó a la Procuraduría General que “[…] ejerciera directamente las funciones que le otorgaba el artículo 277 de la Constitución Política ante el Gobierno Nacional, específicamente el Ministerio del Interior a efecto de proteger el debido proceso en el marco de redacción del decreto reglamentario del artículo 32 de la Ley 1.915 de 2018 […]”, que implican proteger los derechos humanos y asegurar su efectividad. 4.

Trámite de la solicitud en primera instancia Mediante auto de septiembre 16 del presente año, la magistrada sustanciadora del Tribunal Administrativo de Risaralda admitió la demanda y ordenó la notificación al procurador general de la Nación y al agente del Ministerio Público (f. 9). 5. Contestación de la demanda Por intermedio de apoderado, la Procuraduría General advirtió la posible temeridad por parte del actor, quien ya tramitó la acción de cumplimiento radicada con el número 66001-23-33-000-2019-00501-00 que fue resuelta por el Tribunal Administrativo de Risaralda el trece de septiembre del año en curso, que concluyó que no era posible asumir el estudio de la supuesta omisión del artículo 7º y del numeral 1º del artículo 24 del Decreto 262 de 2000 porque no había prueba de ese hecho.

Estimó que el demandante no constituyó en renuencia al organismo y lo vinculó nuevamente a un asunto que está por fuera de la órbita de sus competencias constitucionales y legales con base en el presunto incumplimiento del parágrafo del artículo 7º del Decreto 262 de 2000, que ni siquiera argumentó. Explicó que el actor no señaló concretamente cuál es la omisión en que pudo incurrir la entidad demandada frente a la norma invocada en la demanda y aseguró que ha adelantado las funciones preventivas y de intervención judicial en la materia, dado que son varios los procesos iniciados por el señor Garrido Abad, ante la Dirección Nacional de Derechos de Autor, en los que las procuradurías judiciales civiles han intervenido como agentes del Ministerio Público para que dicha entidad actúe con plena observancia de las garantías constitucionales y legales.

Resaltó que lo que pretende el actor es la observancia de la Ley 1915 de 2018 que fue declarada exequible en sentencia C-345 de 2019, en la que señaló la necesidad de reglamentar el artículo 32 respecto de las indemnizaciones preestablecidas en materia de derechos de autor. Enfatizó que la acción no fue diseñada para conminar a las entidades públicas al cumplimiento de una sentencia y añadió que frente a los reproches a la Ley 1915 de 2018 el actor cuenta con otros mecanismos de defensa judicial, como la acción de nulidad, por lo cual adujo que las pretensiones no deben prosperar. 6.

Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Risaralda advirtió que la norma legal cuyo cumplimiento pretende el actor es el parágrafo del artículo 7º del Decreto 262 de 2000, es decir la misma invocada, junto con el artículo 24, en la acción tramitada por el actor con el número 66001-23-33-000-2019-00501-00 ante dicha corporación. Subrayó que en esta oportunidad concurren como partes el señor Garrido Abad como actor y la Procuraduría General como demandada, al igual que lo ocurrido en la citada acción que ya fue resuelta, en primera instancia, mediante sentencia de septiembre 13 de 2019 que rechazó por improcedente la acción. Agregó que el propósito en ambas acciones fue el cumplimiento del parágrafo del artículo 7º del Decreto 262 de 2000, por lo cual existe identidad de partes, causa y objeto respecto del proceso 66001-23-33-000-2019-00501-00 y un pleito pendiente que actualmente cursa en segunda instancia en el Consejo de Estado.

En consecuencia, negó la solicitud de cumplimiento y ante la evidente conducta temeraria impuso al actor multa de diez salarios mínimos legales mensuales vigentes según lo previsto en el artículo 81 de la Ley 1564 de 2012, aplicable a la actuación por disposición del artículo 30 de la Ley 393 de 1997. 7. La impugnación El actor estimó que la sanción impuesta por el Tribunal Administrativo de Risaralda es desproporcionada porque debe tenerse en cuenta que no se trata de las mismas acciones, ya que tienen distinto objeto y están basadas en hechos diferentes.

Explicó que aquella resuelta en sentencia de septiembre trece del presente año, buscaba el cumplimiento del parágrafo del artículo 7º del Decreto 262 de 2000 para que la Procuraduría General velara, por parte de la Dirección Nacional de Derechos de Autor, “[…] por el cumplimiento, respecto de la Sentencia C-436 de 2.015 de la Corte Constitucional, a efecto de que esa entidad pública pudiera cumplir con las condiciones impuestas en esa jurisprudencia para el ejercicio de las funciones jurisdiccionales que le había otorgado la Ley 1564 de 2.012”.

Agregó que por el contrario, “[…] la actual acción, persigue el cumplimiento de artículo 7, Decreto 262 de 2.000, pero para que la Procuraduría General de la Nación, velara por el cumplimiento que debía hacer la Presidencia de la República, de la Sentencia C-345 del 31 de julio de 2.019, en lo relativo a la reglamentación del artículo 32 de la Ley 1915 de 2019”.

Enfatizó que esos argumentos descartan la identidad de objeto porque dicho parámetro está construido por el hecho respecto del cual es solicitada la aplicación de la norma, según lo expuesto en la sentencia C-870 de 2002 que declaró exequible el artículo 28 de la Ley 393 de 1997, por lo cual pidió revocar la sanción y acceder a la acción. II.

CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sección Quinta es competente para decidir la impugnación contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, según lo dispuesto en los artículos 150 y 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y en el artículo trece del Acuerdo 080 de 2019 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado[1]. 2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala resolver si confirma, revoca o modifica la decisión adoptada por la citada corporación en la sentencia de octubre quince del año en curso, mediante la cual negó el cumplimiento de la norma invocada e impuso sanción de multa de diez salarios mínimos legales mensuales vigentes al actor. 3. Generalidades de la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento busca la materialización de aquellos mandatos contenidos en las normas de rango legal y en los actos administrativos.

Con base en la regulación establecida en el artículo 87 de la Constitución y el desarrollo previsto en la Ley 393 de 1997, dicha posibilidad opera a partir de la orden que imparte el juez de lo contencioso administrativo a la autoridad renuente. Este mecanismo procesal tiene carácter subsidiario, puesto que no procede cuando el demandante tenga a su alcance otro instrumento judicial para lograr la efectividad de la norma legal o del acto que estima incumplidos.

Tampoco procede cuando el ejercicio del medio de control pretenda el cumplimiento de normas legales y de actos administrativos que establezcan gastos. De acuerdo con la reiterada jurisprudencia de esta corporación, la prosperidad de esta acción está sujeta a la observancia de los siguientes presupuestos: (i) que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos;

(ii) que el mandato, la orden, el deber, la obligatoriedad o la imposición esté contemplada en forma precisa, clara y actual; (iii) que la norma esté vigente; (iv) que el deber jurídico esté en cabeza del accionado; (v) que se acredite que la autoridad o el particular en ejercicio de funciones públicas fue constituido en renuencia frente al cumplimiento de la norma o acto administrativo cuyo acatamiento pretende la demanda y (vi) que tratándose de actos administrativos no haya otro instrumento judicial para lograr su efectivo cumplimiento, ni persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos. 4.

La constitución de la renuencia En el artículo 8º, la Ley 393 de 1997 señaló que “Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]”.

(Negrillas fuera del texto). Frente a los alcances de esta norma, la Sala mantiene un criterio reiterado según el cual “[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”[2]. Esta corporación también ha considerado que no puede tenerse por demostrado el requisito de procedibilidad de la acción en aquellos casos en que la solicitud “[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia”.[3] Es importante que la solicitud permita determinar que lo pretendido por el interesado es el cumplimiento de un deber legal o administrativo, cuyo objetivo es la constitución en renuencia de la parte demandada.

Según quedó establecido en el numeral 5º del artículo 10º de la Ley 393 de 1997, la constitución de la renuencia de la entidad accionada debe acreditarse con la demanda, so pena de ser rechazada de plano la solicitud. El demandante allegó copia del mensaje de correo electrónico enviado el 26 de agosto del presente año al procurador general, por conducto de la oficina de quejas, mediante el cual solicitó el cumplimiento del parágrafo del artículo 7º del Decreto 262 de 2000 (ff. 4 a 6).

En el expediente no aparece prueba que acredite que la petición haya sido resuelta por la autoridad accionada, ni fue aportada con la contestación de la demanda, por lo cual el requisito de procedibilidad de la acción fue agotado por el actor. 5. El caso concreto Como quedó expuesto, el demandante pretende el cumplimiento del parágrafo del artículo 7º del Decreto Ley 262 de 2000, que estableció las funciones que corresponden al procurador general de la Nación y la forma en que lleva a cabo su ejercicio.

Lo anterior, para que el organismo ejerza directamente sus atribuciones frente a la reglamentación que según el actor debe expedirse respecto del artículo 32 de la Ley 1915 de 2018, de acuerdo con la sentencia C-345 de 2018 dictada por la Corte Constitucional. En primera instancia, el Tribunal Administrativo de Risaralda negó las pretensiones por la existencia de pleito pendiente al estar en trámite, en el Consejo de Estado, la impugnación contra la sentencia dictada el trece de septiembre con motivo de una primera acción de cumplimiento tramitada por el actor con identidad de partes, causa y objeto, lo cual condujo a la imposición de multa de diez salarios mínimos legales mensuales vigentes por temeridad.

A partir de la impugnación, advierte la Sala que el señor Garrido Abad interpuso una primera acción que fue radicada en el Tribunal Administrativo de Risaralda con el número 66001-23-33-000-2019-00501-00, en la que pretendía el cumplimiento del parágrafo del artículo 7º y del artículo 24 del Decreto Ley 262 de 2000 por parte de la Procuraduría General y de su Delegada para la Vigilancia Administrativa.

En sentencia de septiembre trece del presente año, la citada corporación rechazó por improcedente la acción al concluir que no es el mecanismo idóneo para el cumplimiento de la condición impuesta en la sentencia C-436 de 2013 de la Corte Constitucional y que, además, en la demanda no fueron indicadas las razones del posible incumplimiento atribuido a la Procuraduría General.

Al resolver la impugnación interpuesta por el actor, en sentencia de segunda instancia de noviembre catorce del año en curso[4], la Sección Quinta revocó el fallo impugnado y en su lugar negó las pretensiones de la demanda por cuanto el accionante no explicó en qué pudo consistir el posible incumplimiento de las funciones que competen a la Procuraduría General y a la Delegada para la Vigilancia Administrativa frente al ejercicio de las funciones jurisdiccionales de la Dirección Nacional de Derechos de Autor, no aportó los elementos de juicio que permitan abordar el análisis de las presuntas omisiones y el incumplimiento no obedecía simplemente a la falta de ejercicio de la función disciplinaria sino a la inobservancia de la condición impuesta por la Corte en la sentencia C-436 de 2013[5].

Con base en los hechos y pretensiones de dicha demanda, considera la Sala que le asiste razón al actor pues si bien es cierto que ambas acciones están dirigidas contra la Procuraduría General en busca del cumplimiento del parágrafo del artículo 7º del Decreto Ley 262 de 2000, también lo es que persiguen objetos diferentes frente a la materia relacionada con los derechos de autor.

En la primera acción radicada con el número 66001-23-33-000-2019-00501-00, el señor Garrido Abad pretendía la eficacia de la norma legal para que la Procuraduría General y la Delegada para la Vigilancia Administrativa desempeñaran las atribuciones que les corresponden para el cumplimiento de la condición impuesta por la Corte Constitucional en la sentencia C-436 de 2013 a la Dirección Nacional de Derechos de Autor para el ejercicio de las funciones jurisdiccionales asignadas a dicha unidad administrativa especial artículo 24 de la Ley 1564 de 2012.

En cambio, en este proceso persigue el cumplimiento de la disposición para que el organismo ejerza sus funciones dentro del proceso de reglamentación del artículo 32 de la Ley 1915 de 2018, según el actor, de acuerdo con la decisión adoptada por la Corte en la sentencia C-345 de 2018 que declaró inexequible la citada norma. Por consiguiente, no encuentra la Sala que el demandante haya hecho un ejercicio temerario de la acción en los términos de la regulación prevista en el artículo 28 de la Ley 393 de 1997, por lo cual revocará la sanción impuesta en la providencia impugnada.

Ahora, mediante el citado Decreto Ley 262 de 2000, entre otros aspectos, fue modificada la estructura y organización de la Procuraduría General, el régimen interno de competencias y adicionalmente se dictaron otras normas para su funcionamiento. La disposición parcialmente invocada por el actor señaló lo siguiente: “ARTÍCULO  7°. Funciones.

El Procurador General de la Nación cumple las siguientes funciones: […] Parágrafo. El Procurador General de la Nación ejercerá directamente las funciones que le otorga el artículo 278 de la Constitución Política. Las señaladas en el artículo 277 constitucional y las demás atribuidas por el legislador podrá ejercerlas por sí, o delegarlas en cualquier servidor público o dependencia de la entidad, en los términos establecidos en este decreto.

Las funciones y competencias que en este decreto se atribuyen a las procuradurías delegadas, territoriales y judiciales, se ejercerán si el Procurador General de la Nación resuelve asignarlas, distribuirlas o delegarlas en virtud de las facultades previstas en este artículo. No obstante, el Procurador General podrá ejercer dichas funciones, pudiendo asumirlas en cualquier momento o delegarlas en otros funcionarios, dependencias de la entidad o comisiones especiales disciplinarias cuando lo considere necesario para garantizar la transparencia, imparcialidad y demás principios rectores de la función administrativa y disciplinaria.

Las competencias disciplinarias consagradas en los numerales 21, 22, 23 y 24 de este artículo, sólo podrá delegarlas en el Viceprocurador General o en la Sala Disciplinaria; en este caso, el trámite respectivo no perderá su naturaleza de única instancia. En materia disciplinaria, la delegación podrá abarcar total o parcialmente la tramitación de la instancia”.

Observa la Sala que la norma legal contiene la descripción general del ejercicio de las funciones que tiene el procurador general a partir de la regulación prevista en los artículos 277 y 278 de la Carta Política y de aquella que pueda asignarle el Congreso de la República a través de la ley. También incluyó la posibilidad de asignarlas, distribuirlas y delegarlas con base en las facultades establecidas en la citada disposición e incluso de asumirlas y aludió a otros aspectos relacionados con la forma en que pueden ser ejercidas por el funcionario.

Subraya la Sala que debido a este carácter general, es claro que el parágrafo del artículo 7º del Decreto Ley 262 de 2000 no contiene el mandato que el actor pretende hacer cumplir, dado que no le asigna una función concreta frente a la reglamentación de las leyes que corresponde al Presidente de la República en ejercicio de esta potestad.

Así, la simple descripción abstracta que contiene la norma no permite inferir la existencia del deber legal específico de intervenir en el procedimiento que, según el actor, corresponde adelantar para la reglamentación de la Ley 1915 de 2018 en materia del régimen indemnizatorio en derechos de autor. En consecuencia, la sentencia impugnada será confirmada en cuanto negó las pretensiones de la demanda pero por las razones consignadas en esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley F A L L A PRIMERO: Revócase la sentencia en lo que corresponde a la sanción de multa de diez salarios mínimos legales mensuales vigentes impuesta al actor.

SEGUNDO: Confírmase en cuanto negó las pretensiones de la demanda, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo veintidós (22) de la Ley 393 de 1997.

CUARTO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada ----------------------- [1] Dicho acuerdo estableció la competencia de la Sección Quinta para el conocimiento de las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que sean dictadas por los tribunales administrativos, en primera instancia, en las acciones de cumplimiento. [2] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de octubre veinte (20) de 2011, expediente No. 2011- 01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo. [3] Sobre el particular pueden verse las providencias de noviembre veintiuno (21) de 2002 dentro del expediente ACU-1614 y de marzo diecisiete (17) de 2011, expediente 2011-00019. [4] Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de noviembre catorce (14) de 2019, expediente 66001-23-33- 000-2019-00501-01, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. [5] En este sentido, la Sala reiteró el criterio expuesto sobre el particular en sentencia de octubre 31 de 2019, expediente 66001-23-33-000- 2019-00546-01- M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, al resolver en segunda instancia una acción similar promovida por el actor contra la Dirección Nacional de Derechos de Autor.