ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL Revisados los argumentos presentados en el recurso de apelación interpuesto contra la decisión del Juzgado Trece Administrativo de Tunja, así como el fundamento de la presente acción constitucional, se advierte que lo que pretende la accionante es convertir la acción de tutela en una instancia adicional a las del proceso ordinario, pues lo que hace es reiterar sus argumentos en relación con el proceso de liquidación de CAJANAL, para efectos del cómputo de los términos de caducidad de la demanda.
Muestra de ello son las consideraciones contenidas en (…) los expedientes ordinarios y de tutela, respectivamente. En uno y otro caso la actora expone dos textos similares y replica los mismos argumentos en los dos escritos. Las discusiones objeto de desarrollo en el texto duplicado, fueron abordadas con suficiencia por las providencias del Tribunal y del Juzgado, quienes concluyeron que la demanda ejecutiva fue presentada fuera de términos. (…) Como ha reiterado esta Sección en casos similares, cuando se cuestiona una providencia judicial, el estudio es más riguroso y no basta la simple enunciación de un defecto si este no es desarrollado en debida forma, pues se está en presencia de una decisión judicial que, en principio, hizo tránsito a cosa juzgada, lo cual hace que el presunto defecto deba señalarse con total precisión y deba versar sobre aspectos puntuales en los que haya incurrido la providencia, no en la reiteración de argumentos ya planteados en el debate ordinario, como ocurrió en el presente caso.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Bogotá D.C., doce (12) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04714-00(AC) Actor: MYRIAM YAMHURE DE ORDOÑEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACA Y OTRO La Sala decide la acción de tutela instaurada por Myriam Yamhure de Ordóñez, de acuerdo con el Decreto 1983 de 2017.
ANTECEDENTES El 31 de octubre de 2019[1], la señora Myriam Yamhure de Ordóñez, quien actúa por conducto de apoderado judicial, instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Boyacá y el Juzgado Trece Administrativo de Tunja, por estimar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 1.
Pretensiones Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: “1. Que se TUTELEN los derechos fundamentales al debido proceso por vía de hecho al presentarse el defecto sustantivo y probatorio en el Auto del 30 de mayo de 2019, proferido por el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Tunja y en la providencia del 11 de septiembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá y el derecho al acceso a la administración de justicia de la accionante. 2.
Como consecuencia de lo anterior, respetuosamente solicito se ORDENE al Tribunal Administrativo de Boyacá y al Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Tunja, para que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del fallo de tutela, revoque la providencia del 11 de septiembre de 2019 y el auto del 30 de mayo de 2019, respectivamente; y en su lugar, se ordene librar mandamiento de pago en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP a favor de la señora MYRIAM YAMHURE DE ORDÓÑEZ (…), por concepto de intereses moratorios derivados de la sentencia proferida por el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Tunja de fecha 12 de agosto de 2010, los cuales fueron causados desde la fecha de ejecutoria de la sentencia (6 de septiembre de 2010) hasta la fecha en que la entidad demandada realizó el pago parcial del crédito judicial (25 de enero de 2012), de conformidad con lo establecido en el inciso 5º del artículo 177 del C.C.A. (Decreto 01 de 1984) junto con la indexación de las anteriores sumas generada desde el día siguiente a que la Entidad demandada realizó el pago del crédito judicial (26 de enero de 2012) hasta la fecha en que quede en firme la liquidación del crédito dentro del presente proceso.”[2] 2.
Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. Mediante sentencia del 12 de agosto de 2010, el Juzgado Trece Administrativo de Tunja ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación de la señora Myriam Yamhure de Ordóñez. La decisión quedó ejecutoriada el 6 de septiembre del año 2010. 2.2. La otrora Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL), por medio de la Resolución UMGM009594 del 21 de septiembre de 2011, dio cumplimiento a la sentencia y reconoció el pago retroactivo del incremento correspondiente a las mesadas del periodo comprendido entre el 9 de noviembre de 2002 y el 31 de octubre de 2011.
Los montos de dinero reconocidos fueron pagados en la nómina de enero de 2012. El término de 18 meses al que se refiere el artículo 177 del Decreto 01 de 1984 (CCA), transcurrió entre el 6 de septiembre de 2010 y el 6 de marzo del año 2012. 2.3. Entre el 12 de junio de 2009 y el 11 de junio de 2013 se adelantó el proceso de liquidación de CAJANAL. 2.4.
El 11 de diciembre de 2018 la señora Yamhure Ordóñez inició proceso ejecutivo, pretendiendo el pago de los intereses moratorios, los cuales, consideró, no fueron reconocidos en la Resolución UMGM009594 del 21 de septiembre del 2011. 2.5. Mediante providencias del 30 de mayo y el 11 de septiembre de 2019, el Juzgado Trece Administrativo de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá, respectivamente, rechazaron la demanda por caducidad del medio de control.
En términos generales, consideraron lo siguiente: 2.5.1. La sentencia quedó ejecutoriada el 6 de septiembre de 2010, por lo que el término al que se refiere el artículo 177 del CCA feneció el 6 de marzo de 2012. 2.5.2. El término de caducidad estuvo suspendido mientras duró el proceso de liquidación de CAJANAL, esto es, entre el 12 de junio de 2009 y el 11 de junio de 2013, según la jurisprudencia del Consejo de Estado. 2.5.3.
El término de caducidad transcurrió entre el 12 de junio de 2013, día siguiente a la terminación del proceso de liquidación de CAJANAL, y el 12 de junio de 2018. 2.5.4. La demanda fue presentada el 11 de diciembre del año 2018. 3. Fundamentos de la acción La parte actora considera que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defectos fáctico y sustantivo.
Pese a lo anterior, no hizo referencia a las disposiciones normativas y pruebas que fueron omitidas o indebidamente valoradas. Sin embargo, aseguró que en el proceso ejecutivo se desconocieron los precedentes judiciales que establecen que “durante el periodo en que CAJANAL estuvo en liquidación administrativa no corrieron los términos de caducidad y de prescripción”[3]. 4.
Trámite impartido e intervenciones 4.1. Por auto del 5 de noviembre de 2019 se admitió la presente acción de tutela[4]; se ordenó notificar a las autoridades judiciales accionadas y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, y se vinculó en calidad de tercero con interés, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). 4.2.
La UGPP solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda de tutela, por considerar que las decisiones cuestionadas no comportan los defectos alegados. Subsidiariamente, pidió que se declarara la improcedencia de la acción de tutela, primero, porque persigue el reconocimiento de prestaciones económicas y, segundo, porque la actora acude a la acción de tutela como si fuera una tercera instancia. 4.3.
El Tribunal Administrativo de Boyacá explicó los fundamentos de la decisión adoptada por dicha Corporación y se opuso a las pretensiones de la demandante. Para esto último, argumentó que la decisión de segunda instancia no comporta la configuración de los alegados defectos sustantivo y fáctico. Informó que, contrario a lo que señala la parte actora, para efectos de la caducidad del medio de control, sí se tuvo en cuenta el periodo de liquidación de CAJANAL.
El Juzgado Trece Administrativo de Tunja pidió que se declarara la improcedencia de la acción de tutela, argumentando que no se presentaron los defectos invocados. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es procede de manera excepcional contra providencias judiciales. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales[5] y especiales[6] que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente. El análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso.
En consecuencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de la acción. 3. Planteamiento del problema jurídico Corresponde a la Sala verificar si la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de procedencia la acción de tutela contra providencia judicial, en particular, el de relevancia constitucional.
De superar dicho análisis, le corresponderá determinar si las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los defectos fáctico y sustantivo propuestos, al rechazar por caducidad la demanda ejecutiva que la accionante inició en contra de la UGPP. 4. La relevancia constitucional en el caso concreto 4.1. El requisito de la relevancia constitucional tiene como finalidad (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.
De esta forma, para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos[7]: i) El primero consistente en que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta que para ello “[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales”. ii) El segundo consiste en que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. 4.2.
El punto central de la controversia suscitada ante el juez natural, así como la que ahora se plantea en sede constitucional, radica en torno a la determinación del término de caducidad del proceso ejecutivo, según las reglas establecidas en el artículo 164, numeral 2º, literal “k”, de la Ley 1437 de 2011, particularmente por la suspensión de dicho término con ocasión del proceso de liquidación de CAJANAL. 4.3.
Revisados los argumentos presentados en el recurso de apelación interpuesto contra la decisión del Juzgado Trece Administrativo de Tunja, así como el fundamento de la presente acción constitucional, se advierte que lo que pretende la accionante es convertir la acción de tutela en una instancia adicional a las del proceso ordinario, pues lo que hace es reiterar sus argumentos en relación con el proceso de liquidación de CAJANAL, para efectos del cómputo de los términos de caducidad de la demanda.
Muestra de ello son las consideraciones contenidas en los folios 65 a 67 y 2 a 4, 6 y 7 de los expedientes ordinario y de tutela, respectivamente. En uno y otro caso la actora expone dos textos similares y replica los mismos argumentos en los dos escritos. 4.4. Las discusiones objeto de desarrollo en el texto duplicado, fueron abordadas con suficiencia por las providencias del Tribunal y del Juzgado, quienes concluyeron que la demanda ejecutiva fue presentada fuera de términos. Al respecto, en segunda instancia se dijo que: “Por lo anterior, se debe contar el término de caducidad de cinco años, a partir del 12 de junio de 2013 y hasta el 12 de junio de 2018, sin adicionar el término de 18 meses, pues estos ya habían transcurrido, y pese a ello, teniendo en cuenta dicho lapso en que estuvieron suspendidos los términos en virtud del proceso de liquidación, la demanda ejecutiva se presentó por fuera del término, es decir, operó la caducidad del medio de control debido a que se interpuso el 11 de diciembre de 2018 (fl. 40), dando lugar efectivamente a su rechazo” (Subrayas propias) En primera instancia se concluyó: “Por tanto, la ejecutante contaba a partir del 12 de junio de 2013 -día siguiente a la fecha en la que culminó la liquidación de CAJANAL- y hasta el 12 de junio de 2018 -fecha de vencimiento de los cinco años de caducidad- para ejercer la acción ejecutiva, sin adicionar el término de 18 meses, que como ya se expuso, transcurrieron sin verse afectados por ninguna suspensión. Entonces, teniendo en cuenta que la demanda fue interpuesta el 11 de diciembre de 2018, el Despacho puede concluir que en efecto, operó el fenómeno de la caducidad del medio de control” (Subrayas propias) Nótese que en las providencias cuestionadas sí se tuvo en cuenta el proceso de liquidación de CAJANAL, a efectos de establecer el término de caducidad del medio de control.
Otra cosa, diferente, es que aun así la demanda hubiera sido presentada por fuera de los términos que establece el artículo 164 del CPACA. 4.5. De esta manera, no puede pretenderse que la acción de tutela se erija como una instancia adicional y sea el mecanismo para discutir la forma como se abordó el estudio en relación con el término de caducidad de la demanda ejecutiva, pues son aspectos ya resueltos por los jueces competentes, de acuerdo al material probatorio puesto a su disposición. 4.6.
Por otro lado, advierte la Sala que, aunque la parte actora manifestó que las autoridades accionadas incurrieron en los defectos sustantivo y fáctico, lo cierto es que no explicó de qué forma se configuraron tales causales de procedencia de la tutela contra providencias judiciales. Al respecto, se restringió a afirmar que las autoridades accionadas decretaron la caducidad del medio de control, sin tener en cuenta para ello el periodo de liquidación de CAJANAL, aspecto que, se insiste, sí fue tenido en cuenta por las autoridades judiciales accionadas en el proceso.
Para que el juez de tutela pueda analizar una providencia judicial que ha hecho tránsito a cosa juzgada, se deben identificar razonable y suficientemente los hechos que permitan identificar los defectos que se imputan a la decisión, pues no basta enunciar la transgresión de derechos fundamentales, ya que está en cabeza de la parte actora el deber de sustentar los motivos suficientes por los que considera que la autoridad judicial ha incurrido en un presunto error o defecto al proferir determinada providencia judicial.
Al respecto, la Corte Constitucional[8] señaló: […] “23. Teniendo en cuenta la relevancia que tiene la jurisprudencia de los órganos de cierre, en tanto con ella se asegura la uniformidad en las decisiones de los jueces y se ofrecen criterios de interpretación que permiten lograr la seguridad jurídica, la tutela contra providencias judiciales de las altas Cortes es más restrictiva, en tanto: «sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional.
En los demás eventos los principios de autonomía e independencia judicial, y especialmente la condición de órganos supremos dentro de sus respectivas jurisdicciones, exigen aceptar las interpretaciones y valoraciones probatorias aun cuando el juez de tutela pudiera tener una percepción diferente del caso y hubiera llegado a otra conclusión.»[121] En ese orden, cuando la solicitud de amparo se dirija en contra de una decisión adoptada por una alta Corporación, además de cumplir con los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela y con los especiales de procedibilidad contra providencias judiciales, se debe acreditar una irregularidad que contraríe abiertamente los mandatos constitucionales, de tal manera que amerite la intervención urgente del juez de tutela. [122]” La Sala no puede pasar por alto que la demanda de tutela fue presentada por un abogado titulado, profesional que cuenta con los conocimientos y experiencia necesarios para, al menos, indicar en qué consiste el defecto en el que considera incurrieron las autoridades accionadas.
Como ha reiterado esta Sección en casos similares, cuando se cuestiona una providencia judicial, el estudio es más riguroso y no basta la simple enunciación de un defecto si este no es desarrollado en debida forma, pues se está en presencia de una decisión judicial que, en principio, hizo tránsito a cosa juzgada, lo cual hace que el presunto defecto deba señalarse con total precisión y deba versar sobre aspectos puntuales en los que haya incurrido la providencia, no en la reiteración de argumentos ya planteados en el debate ordinario, como ocurrió en el presente caso. 5.
Por las anteriores razones, la Sala declarará improcedente la acción de tutela, por no cumplir a cabalidad con los requisitos generales de procedibilidad de este mecanismo contra providencias judiciales, específicamente el de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA 1.
Declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por Myriam Yamhure de Ordóñez, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. De no ser impugnada, enviarla a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. | | | | | | | | | | |EN COMISIÓN | |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | |Presidente de la Sala |Consejera | | | | | | | | | | | | | |MILTON CHAVES GARCÍA |JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ | |Consejero |Consejero | ----------------------- [1] Ver folio 1 del cuaderno de tutela. [2] Ver folio 4 del cuaderno de tutela. [3] Folio 8 del cuaderno de tutela. [4] Folio 21 del cuaderno de tutela. [5] Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; y v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. [6] Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. [7] Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [8] Sentencia SU-072 de 2018. Confrontar, en el mismo sentido, la sentencia SU-573 de 2017.