ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL [L]a presente solicitud de amparo deviene en improcedente, justamente porque busca revivir la discusión del proceso ordinario, relacionado con la configuración o no del fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control de reparación directa, lo cual fue estudiado y resuelto por las autoridades judiciales accionadas en las providencias atacadas mediante la presente acción constitucional (…) El hecho de que la señora [R] no los comparta, no habilita al juez de tutela para volver a estudiar un asunto que ya fue decidido tanto por el Juzgado 61 Administrativo Oral de Bogotá como por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C. (…) En suma, la acción de tutela interpuesta por la señora [R] carece de relevancia constitucional, porque los vicios en que supuestamente incurrieron las autoridades judiciales accionadas, en realidad fueron invocados para intentar convertir la tutela en una instancia adicional al proceso de reparación directa.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., doce (12) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04693-00(AC) Actor: ALIX TERESA RODRIGUEZ ORTIZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN C La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la señora Alix Teresa Rodríguez Ortiz contra el Juzgado 61 Administrativo Oral de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C. I.
ANTECEDENTES 1. Demanda 1. Pretensiones El 30 de octubre de la presente anualidad (fls. 1 a 8), la señora Alix Teresa Rodríguez Ortiz, por conducto de apoderado judicial (fl. 9), interpuso acción de tutela contra el Juzgado 61 Administrativo Oral de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, porque consideró vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la vida y a la seguridad social.
Formuló las siguientes pretensiones (fl. 7): 1. Que se ordene tutelar los derechos fundamentales al debido proceso, derecho al libre acceso a la administración de justicia, por violación a los derechos humanos a la vida, seguridad social, ocasionados por los accionados al expedir los autos de fecha 18 de septiembre de 2019 donde se confirmó la providencia 25 de junio de 2019. 2.
Que se ordene revocar las providencias de fecha 18 de septiembre de 2019 donde se confirmó la providencia 25 de junio de 2019. Por haber incurrido en un defecto jurídico ostensible, la existencia de un perjuicio irremediable y el desconocimiento del precedente judicial al haber establecido equivocadamente el termino de caducidad. 3.
Que se ordene en el presente caso atender el principio jurídico de indubio pro victimae ya que no se tuvo conocimiento de la participación de agentes del estado solamente hasta el año 2018 cuando expidieron los autos 3248 de 2018 y resolución 5658 de 2018. 1.2. Hechos Los supuestos fácticos de la solicitud de amparo se resumen así: El 15 de marzo de 2019, la señora Alix Teresa Rodríguez Ortiz y otros presentaron demanda de reparación directa contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E., con el fin de que se le declarara patrimonialmente responsable por los perjuicios derivados de la muerte del menor Anderson David Urueña Rodríguez, como consecuencia de una falla en la prestación del servicio médico.
Mediante auto del 25 de junio de 2019, el Juzgado 61 Administrativo Oral de Bogotá rechazó la demanda por haberse configurado el fenómeno jurídico de la caducidad. La anterior decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, en providencia del 18 de septiembre de la misma anualidad. 1.3.
Argumentos de la tutela Concretamente, la accionante considera que, en las providencias del 25 de junio y 18 de septiembre de 2019, el Juzgado 61 Administrativo Oral de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, respectivamente, incurrieron en defecto fáctico al no analizar las pruebas obrantes en el expediente, específicamente el auto 3248 del 16 de enero de 2018, proferido por la Secretaría de Salud, mediante el cual se formularon cargos disciplinarios y administrativos por fallas en el servicio en contra de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E., toda vez que fue en ese momento que se evidenció la existencia de la falla médica y no antes, por lo que el término de caducidad del medio de control de reparación directa se debía empezar a contar desde dicha fecha.
De otra parte, señaló que los despachos accionados incurrieron en desconocimiento del precedente fijado por la Corte Constitucional en sentencia T-528 de 2016 y por el Consejo de Estado en la providencia proferida en el proceso radicado 54781, sobre el conteo del término de la caducidad. 2. Trámite impartido e intervenciones Mediante auto del 5 de noviembre de 2019 (fl. 88), se admitió la presente acción de tutela y se ordenó que aquel se notificara a las partes y a los terceros con interés. Asimismo, se ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.1.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C (fls. 98 a 103), por medio del magistrado ponente de la decisión atacada mediante la presente acción, rindió el informe respectivo y señaló que la parte actora pretende reabrir una discusión de carácter legal que ya se surtió a través de los mecanismos ordinarios previstos en la ley, por lo que se evidencia que la tutela es improcedente al carecer del requisito de relevancia constitucional, sin que se hubiese acreditado tampoco la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable. 2.2.
Mediante auto del 22 de noviembre de la presente anualidad (fl. 110), se ordenó vincular a la E.S.E. Subred Integrada de Servicios de Salud Sur, como tercero con interés en las resultas de la presente acción, toda vez que actuó como parte demandada dentro de la acción de reparación directa No. 11001-33-43-061-2019-00061-01. Sin embargo, a pesar de haber sido notificada en debida forma, guardó silencio, al igual que el Juzgado 61 Administrativo Oral de Bogotá, los demás demandantes dentro del proceso de reparación directa y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
II. CONSIDERACIONES 1. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.
La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela.
En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales; sin embargo, a partir del año 2012[1], cambió su postura, de conformidad con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional, en el sentido de estudiarlas cuando exista violación flagrante de algún derecho fundamental.
Con todo, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de los mismos. Entonces, para aceptar la procedencia de esta acción constitucional contra providencias judiciales, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005.
Según la Corte, los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; (ii) que el accionante hubiera utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad);
(iii) que la acción se hubiera interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. En relación con este último requisito general, cabe anotar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-627 de 2015, estableció que la acción de tutela contra decisiones proferidas en sede de tutela procede en dos eventos excepcionales.
El primero de ellos se presenta cuando la solicitud de amparo está dirigida contra actuaciones del proceso ocurridas antes de la sentencia, consistentes, por ejemplo, en la omisión del deber del juez de informar, notificar o vincular a terceros que podrían verse afectados con la decisión. El segundo, por su parte, acaece cuando con la acción de tutela se busca proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Conviene decir, además, que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales.
Para el efecto, no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional.
Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente.
Por último, cabe anotar que, en recientes pronunciamientos[2], la Corte Constitucional ha restringido aún más la posibilidad de cuestionar, por vía de tutela, las providencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. En ese sentido, la Corte señaló que, además del cumplimiento de los requisitos generales y la configuración de una de las causales específicas antes mencionados, la acción de tutela contra providencias proferidas por los denominados órganos de cierre, «sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional». 3.
Problema jurídico En primer lugar, corresponde a la Sala determinar si la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de la tutela contra providencia judicial, particularmente, el de relevancia constitucional. Si se cumple, deberá abordarse el estudio de fondo del asunto, con el fin de establecer si el Juzgado 61 Administrativo Oral de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C incurrieron en los defectos alegados, al proferir las providencias del 25 de junio y 18 de septiembre de 2019, respectivamente, mediante las cuales se rechazó por caducidad la demanda de reparación directa interpuesta por la hoy accionante y otros, en contra de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. 4.
Análisis de la Sala 4.1. De la relevancia constitucional En sentencia del 5 de agosto de 2014[3], la Sala Plena de esta Corporación señaló que el requisito de la relevancia constitucional tiene como finalidad (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.
De ahí que, para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, es necesario examinar dos elementos. El primero de ellos consiste en que el actor cumpla su carga argumentativa, esto es, que justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta que para ello «[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales».
El segundo hace referencia que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, toda vez que este valioso mecanismo de estirpe constitucional fue creado para proteger derechos fundamentales y no para que las partes de un proceso judicial ventilen sus discrepancias con las providencias que allí se dicten.
Ciertamente, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales 4.2.
Caso concreto y solución del problema jurídico En el caso bajo estudio, la señora Alix Teresa Rodríguez Ortiz alegó que las autoridades judiciales accionadas al proferir las decisiones del 25 de junio y 18 de septiembre de 2019, incurrieron en defecto fáctico y desconocimiento del precedente. Sería del caso analizar si se configuraron los defectos mencionados, sin embargo, la Sala advierte que la solicitud de amparo carece de relevancia constitucional, porque se está ejerciendo para convertir este valioso mecanismo de protección de los derechos fundamentales en una instancia adicional del proceso de reparación directa.
De la simple comparación entre las razones esgrimidas en el recurso de apelación interpuesto contra la providencia del 25 de junio de 2019, proferida por el Juzgado 61 Administrativo Oral de Bogotá y los propuestos en la demanda de la referencia, se evidencia que los vicios en que supuestamente incurrieron las autoridades judiciales demandadas fueron invocados para continuar con el debate jurídico que ya fue decidido.
En efecto, en el escenario que propone la accionante, la Sala tendría que examinar nuevamente lo dicho en el recurso de apelación, esto es, que el conteo del término de caducidad del medio de control de reparación directa debía iniciar el 17 de enero de 2018, día siguiente a la expedición del auto 3248, proferido por la Secretaría de Salud, mediante el cual se formularon cargos disciplinarios y administrativos por fallas en el servicio en contra de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E., pues la parte actora considera que fue en ese momento que se evidenció la configuración de una falla médica que le ocasionó la muerte al menor Anderson David Urueña Rodríguez.
Ese argumento fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, en providencia del 18 de septiembre de 2019, de la siguiente manera (fls. 78 a 85): Descendiendo al caso concreto, se advierte que los demandantes persiguen la declaratoria de responsabilidad de la Entidad demandada, y la consecuencia indemnización de perjuicios por el daño ocasionado, esto es; la muerte del menor Anderson David Urueña Rodríguez, que alegan ocurrió por una falla en la prestación del servicio médico.
El Juzgado 61 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, atendiendo al daño alegado, considera que el término de caducidad debe contabilizarse desde el momento en que ocurrió la muerte del menor, esto es, desde el 22 de junio de 2015; mientras que la parte actora considera que el término de caducidad debe contarse desde que el daño pudo ser perceptible, lo cual sólo ocurrió en el 2018 con la Resolución No. 5658 del 21 de junio del mismo año, proferida por la Secretaria Distrital de Salud, pues sólo hasta ese momento los demandantes tuvieron certeza de que una existió una falla en Ia prestación del servicio médico.
Revisada la demanda y los anexos de la misma, observa la Sala que en efecto, el menor Anderson David Urueña Rodríguez falleció el 22 de junio de 2015, tal y como consta en su Registro Civil de Defunción, Oficio No 9315 de la Fiscalía General de la Nación e Informe de Identificación Indiciaria. Asimismo, se advierte que la Secretaría Distrital de Salud adelantó investigación contra la Unidad de Servicios de Salud - Meissen, perteneciente a la Subred Integrada dc Servicios de Salud Sur E.S.E, en razón a la queja presentada el pasado 7 de septiembre de 2015 por la señora Alix Teresa Rodríguez Ortiz donde denuncia: “(…) por una negligencia médica ml hijo perdió la vida pues no se previó el cuidado necesario y tampoco se cumplieron los protocolos médicos y recibió una puñalada en el costado derecho de su pecho y tan solo lo suturaron y pidieron que me lo llevara para la casa, cuando me retiré ropa para llevarlo a mi hogar porque el médico me decía que eso era un rasguño, le dejé con el hermano mayor, al volver me comento que veía mal a Anderson yo entre lo vi y por la herida seguía saliendo sangre, por el mal estado solicitamos con mi sobrino a! médico que lo trataba que se remitiera algún centro médico con más especialidades y mayor nivel porque estaba muy pálido.
( ) es necesario para mí con mi madre, saber por qué se tuvo tanta negligencia si el ingreso al CAMI Manuel Beltrán de Ciudad Bolívar ( ) y por qué se demoró tanto remitirlo al médico al otro centro hospitalario con mayor capacidad de atención y si realmente se activaron los protocolos médicos". Así las cosas, para la Sala debe confirmarse la decisión de primera instancia consistente en declarar la caducidad del medio de control de reparación directa, en atención a que tal y como se observa en la demanda y sus anexos, resulta claro que la parte actora tuvo conocimiento de la falla en la prestación del servicio médico desde el momento de su ocurrencia, pues ya advertía la presunta negligencia médica y la indebida prestación del servicio médico, que trajo consigo la ocurrencia del daño antijurídico del cual se persigue indemnización administrativa.
De igual forma, de la lectura de la Resolución 5658 del 21 de junio de 2018, proferida por la Secretaría Distrital de Salud, se avizora que la Subred Integrada de Salud Sur fue sancionada por el cargo único denominado "presuntas fallas de racionalidad técnica institucional", al no haber registrado en debida forma, la necropsia que debía practicarse al menor Anderson David Urueña Rodríguez, por lo que la Secretaría se abstuvo de hacer un análisis de fondo sobre la presunta responsabilidad médica de la Subred en la prestación del servicio médico.
Lo que lleva a asegurar que no se tuvo conocimiento de que la causa del deceso del menor fue producto de un error médico con la mencionada documental, pues nunca se indicó si dentro del sub lite, se siguieron los protocolos médicos, se realizó una remisión oportuna del paciente, entre otros aspectos de los cuales se pueda concluir lo pertinente.
Además, el conocimiento del hecho dañoso causante del daño antijurídico por la prestación del servicio médico aquí reclamado, se pudo obtener de manera directa desde el momento del deceso de la víctima, pues aquél no depende ni está condicionado a la investigación interna de la Secretaria Distrital de Salud (Resolución No, 5658 de 2018), toda vez que son actividades totalmente independientes que no tienen Interrelación o interdependencia de orden legal ni fáctica y que no absuelven a la parte demandante de cumplir con la carga procesal d interponer la demanda dentro del plazo otorgado por la ley para efectos de la caducidad.
Así las cosas, no es cierto lo asegurado por el apoderado judicial de la parte actora en el recurso de apelación, dado que no se tuvo la certeza de la antijuricidad del daño con la investigación que adelantó la Secretaría Distrital de Salud en el 2014, si se tiene en cuenta que tal investigación no concluyó con la existencia de una falla en la prestación del servicio médico, que produjera la muerte del menor Anderson David Urueña Rodríguez.
Visto lo anterior, es claro que la presente solicitud de amparo deviene en improcedente, justamente porque busca revivir la discusión del proceso ordinario, relacionado con la configuración o no del fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control de reparación directa, lo cual fue estudiado y resuelto por las autoridades judiciales accionadas en las providencias atacadas mediante la presente acción constitucional, en las que se sostuvo que el término de caducidad debía contarse a partir de la muerte del menor Urueña Rodríguez y no cuando concluyó la investigación disciplinaria iniciada por la Secretaría Distrital de Salud.
A juicio de la Sala, esos argumentos son razonables y no merecen reproche alguno desde el punto de vista constitucional. El hecho de que la señora Rodríguez Ortiz no los comparta, no habilita al juez de tutela para volver a estudiar un asunto que ya fue decidido tanto por el Juzgado 61 Administrativo Oral de Bogotá como por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C. La tutela es un valioso mecanismo de protección de derechos fundamentales, mas no es una instancia adicional de los procesos judiciales resueltos por el juez de la causa.
Las diferencias con el juez, respecto de la forma en que decide el conflicto jurídico, son cuestiones propias del proceso ordinario, que es el escenario ideal para zanjarlas. Pretender que la acción de tutela se convierta en la instancia adicional de todos los procesos judiciales no solo le resta vigor a la acción, sino que termina por desconocer los principios de autonomía judicial y del juez natural[4].
En suma, la acción de tutela interpuesta por la señora Alix Teresa Rodríguez Ortiz carece de relevancia constitucional, porque los vicios en que supuestamente incurrieron las autoridades judiciales accionadas, en realidad fueron invocados para intentar convertir la tutela en una instancia adicional al proceso de reparación directa. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A:
PRIMERO. DECLARAR improcedente la tutela presentada por la señora Alix Teresa Rodríguez Ortiz contra el Juzgado 61 Administrativo Oral de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, por lo razonado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. Si no se impugna, por Secretaría General, ENVIAR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO ----------------------- [1] Sentencia del 31 de julio de 2012, expediente No. 2009-01328-01(IJ), M.P. María Elizabeth García González. [2] Ver, entre otras, las sentencias SU-917 de 2010 y SU-573 de 2017. [3] Expediente número: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [4] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 25 de febrero de 2016, expediente No. 2016-03419-00, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.