ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL En el caso bajo estudio, la Dian adujo que, en la providencia del 28 de febrero de 2019, la Sección Cuarta del Consejo de Estado incurrió en defecto sustantivo, porque no aplicó lo previsto en el numeral 2 del artículo 648 del Estatuto Tributario, modificado por el artículo 288 de la Ley 1819 de 2016 (…) Para la Sala, dicho argumento no refleja, en realidad, un compromiso de derechos fundamentales ni la configuración de un perjuicio irremediable o algún otro aspecto de clara relevancia constitucional que justifique el análisis en sede de tutela del reclamo planteado.
(…) Así las cosas, la Sala concluye que en el caso concreto la tutela objeto de estudio es improcedente, dado que no cumple el requisito de la relevancia constitucional. En todo caso, cabe decir que la tutela sigue siendo un mecanismo subsidiario y excepcional y, por ende, no puede convertirse en el único y el preferido medio de la parte que pierde el pleito u obtiene una decisión contraria a sus intereses, menos aun cuando la providencia que se cuestiona ha sido proferida por un órgano de cierre, caso en el cual, se reitera, la propia Corte ha venido sosteniendo que para la prosperidad de la tutela es necesario que la decisión contenga una anomalía de tal forma que riña abiertamente con la Constitución y la jurisprudencia que esa Corporación ha trazado al definir el alcance y límite de derechos fundamentales, circunstancias que en este caso no se advierten a simple vista.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., doce (12) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04087-01(AC) Actor: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN CUARTA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 10 de octubre de 2019, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que declaró improcedente la solicitud de amparo.
I. A N T E C E D E N T E S 1. Demanda 1.1. Pretensiones El 10 de septiembre de la presente anualidad (fl. 1), la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, en adelante Dian, por conducto de apoderada judicial (fl. 21), interpuso acción de tutela contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado, porque estimó vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Formuló las siguientes pretensiones (fl. 19): 1.
Se tutele en favor de mi representada los derechos fundamentales al debido proceso, buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica, vulnerados con la sentencia proferida por parte del accionado, al incurrir en el defecto material o sustantivo. 2. Como consecuencia de lo anterior, solicito se ordene al Consejo de Estado Sección Cuarta, que dentro del término de cuarenta y ocho horas (48) siguientes a la notificación de la sentencia de la presente acción, proceda a revocar parcialmente la sentencia de segunda instancia proferida dentro del proceso judicial No. 25000233700020120005401 insaturado por C.I Mundo Metal S.A. en liquidación y en su lugar profiera una sentencia de reemplazo en la cual se calcule la sanción por inexactitud sobre el ciento sesenta por ciento (160%) de la diferencia entre el saldo a pagar por impuesto liquidado por la sociedad en su declaración privada (renta 2007) y el determinado por la sala en la providencia. 1.2.
Hechos Los supuestos fácticos de la solicitud de amparo se resumen así: La sociedad C.I. Mundo Metal S.A., en liquidación, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Dian, con el fin de que se declarara la nulidad de liquidación oficial de revisión 31241201100013 del 4 de marzo de 2011, confirmada en Resolución 900050 del 12 de marzo de 2012, mediante la cual se modificó la declaración del impuesto a la renta del año 2007.
A título de restablecimiento del derecho, pidió: i) que se dejara en firme la liquidación privada del impuesto a la renta presentada por la sociedad; ii) que se levantara la sanción impuesta por inexactitud tributaria y iii) que se condenara en costas a la demandada. En sentencia del 14 de noviembre de 2013, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, en el sentido de anular los actos administrativos enjuiciados, decisión contra la cual las partes presentaron sendos recursos de apelación. En fallo del 28 de febrero de 2019, la Sección Cuarta del Consejo de Estado revocó el ordinal segundo de la sentencia de primera instancia y, en su lugar, a título de restablecimiento del derecho tuvo como liquidación del impuesto sobre la renta a cargo de la parte actora por el año gravable 2007 la practicada por la Sala.
En lo demás, confirmó la decisión cuestionada. 1.3. Argumentos de la tutela A juicio de la Dian, la autoridad judicial accionada, al proferir la sentencia del 28 de febrero de 2019, incurrió en defecto sustantivo, dado que dejó de aplicar lo establecido en el numeral 2 del artículo 648 del Estatuto Tributario, modificado por el artículo 288 de la Ley 1819 de 2016, según el cual cuando se evidencia que un contribuyente implementa negocios jurídicos artificiosos para obtener un provecho tributario, la sanción por inexactitud corresponde al 160%, y no al 100%, como se hizo, en aplicación del principio de favorabilidad de que trata el parágrafo quinto del artículo 640 de dicho estatuto. 2.
Trámite impartido e intervenciones 2.1. Mediante auto del 16 de septiembre de 2019 (fl. 59), el Despacho sustanciador de primera instancia admitió la demanda de tutela y ordenó que aquel se notificara a las partes y a los terceros con interés, con el fin de que rindieran el informe correspondiente. 2.2. La Sociedad C.I. Mundo Metal S.A., en liquidación, en su escrito de intervención (fls. 71 – 73), solicitó que se denegara la solicitud de amparo, toda vez que la decisión objeto de tutela se fundó en el análisis de las pruebas obrantes en el expediente y de las normas aplicables al sub lite, razón por la cual no adolece de ningún vicio que lleve a dejarla sin efectos. 2.3.
La Sección Cuarta de esta Corporación, a través del magistrado ponente de la decisión atacada (fl. 74), pidió que se rechazara por improcedente la solicitud de amparo, por considerar que se está ejerciendo para provocar una instancia adicional del proceso ordinario, con el único propósito de que se debata nuevamente sobre hechos y argumentos que ya fueron examinados por los jueces naturales de la causa, además, las pretensiones son eminentemente económicas.
En todo caso, adujo que no se configuró el defecto sustantivo alegado, puesto que, pese a que procedía la imposición de la sanción por inexactitud respecto de los costos inexistentes declarados por la sociedad contribuyente y el levantamiento de la sanción frente al cargo que prosperó parcialmente, lo cierto era que, en virtud del principio de favorabilidad y para hacer menos gravosa la sanción prevista en los artículos 287 y 287 de la Ley 1819 de 2016, que estableció una sanción equivalente al 160%, se procedió a liquidar la sanción a la tarifa general del 100%.
Asimismo, indicó que no resultaban de recibo los argumentos de la Dian, teniendo en cuenta que el artículo 648 del Estatuto Tributario, modificado por el artículo 288 de la Ley 1819 de 2016, señala que tal sanción procede cuando se configura alguna de las conductas descritas en el numeral 5 del artículo 647 ibidem, lo cual en este caso no se probó. De este modo, manifestó que el hecho de haberse disminuido la sanción por inexactitud no implica per se la violación a los derechos fundamentales invocados. 3.
Fallo impugnado La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del 10 de octubre de 2019, declaró improcedente el amparo por falta de relevancia constitucional, con fundamento en que la accionante no presentó ningún reproche para desestimar las conclusiones a las que llegó la Sección Cuarta de esta Corporación, por el contrario, a su juicio, reiteró planteamientos que ya habían sido resueltos en el proceso ordinario y, además, advirtió que las pretensiones tenían un carácter económico, esto es, el aumento del porcentaje de la sanción por inexactitud impuesta a la sociedad C.I. Mundo Metal S.A., en liquidación. 4.
Impugnación La parte actora impugnó la anterior decisión (fls. 95 – 109), para lo cual reiteró lo expuesto en la demanda de la referencia. II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.
La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela.
En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales; sin embargo, a partir del año 2012[1], cambió su postura, de conformidad con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional, en el sentido de estudiarlas cuando exista violación flagrante de algún derecho fundamental.
Con todo, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de los mismos. Entonces, para aceptar la procedencia de esta acción constitucional contra providencias judiciales, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005.
Según la Corte, los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; (ii) que el accionante hubiera utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad);
(iii) que la acción se hubiera interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. En relación con este último requisito general, cabe anotar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-627 de 2015, estableció que la acción de tutela contra decisiones proferidas en sede de tutela procede en dos eventos excepcionales.
El primero de ellos se presenta cuando la solicitud de amparo está dirigida contra actuaciones del proceso ocurridas antes de la sentencia, consistentes, por ejemplo, en la omisión del deber del juez de informar, notificar o vincular a terceros que podrían verse afectados con la decisión. El segundo, por su parte, acaece cuando con la acción de tutela se busca proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Conviene decir, además, que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales.
Para el efecto, no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional.
Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente.
Por último, cabe anotar que, en recientes pronunciamientos[2], la Corte Constitucional ha restringido aún más la posibilidad de cuestionar, por vía de tutela, las providencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. En ese sentido, la Corte señaló que, además del cumplimiento de los requisitos generales y la configuración de una de las causales específicas antes mencionados, la acción de tutela contra providencias proferidas por los denominados órganos de cierre, «sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional». 2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, revocar o modificar el fallo proferido el 10 de octubre de 2019 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Para el efecto, primero se analizará si la acción de tutela cumple o no los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, especialmente, el de relevancia constitucional.
Solo en el evento de que se encuentre superado dicho requisito, la Sala descenderá al análisis de fondo que corresponde, a fin de establecer si la Sección Cuarta de esta Corporación incurrió en defecto sustantivo, al dictar la sentencia dictada el 28 de febrero de 2019, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 2012-00054-01. 3.
Análisis de la Sala 3.1. De la relevancia constitucional En sentencia del 5 de agosto de 2014[3], la Sala Plena de esta Corporación señaló que el requisito de la relevancia constitucional tiene como finalidad (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.
De ahí que, para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, es necesario examinar dos elementos. El primero de ellos consiste en que el actor cumpla su carga argumentativa, esto es, que justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta que para ello “[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales”.
El segundo hace referencia que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, toda vez que este valioso mecanismo de estirpe constitucional fue creado para proteger derechos fundamentales y no para que las partes de un proceso judicial ventilen sus discrepancias con las providencias que allí se dicten.
Ciertamente, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales. 3.2.
Caso concreto y solución del problema jurídico En el caso bajo estudio, la Dian adujo que, en la providencia del 28 de febrero de 2019, la Sección Cuarta del Consejo de Estado incurrió en defecto sustantivo, porque no aplicó lo previsto en el numeral 2 del artículo 648 del Estatuto Tributario, modificado por el artículo 288 de la Ley 1819 de 2016, según el cual la sanción por inexactitud es del 160% cuando el contribuyente realiza negocios jurídicos artificiosos para obtener un provecho tributario, y no al 100%, como se hizo, en aplicación del principio de favorabilidad de que trata el parágrafo quinto del artículo 640 de dicho estatuto.
Como antes se indicó, la Corte Constitucional ha sostenido que el juez de tutela solo puede inmiscuirse en los asuntos que involucran la real afectación de derechos fundamentales, lo que no se evidencia en el caso bajo estudio, pues, pese a que la Dian alegó la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, lo que verdaderamente pretende es que se revisen asuntos puramente económicos que dependen de la aplicación al caso concreto de disposiciones legales –no constitucionales–, en las cuales se determina el porcentaje para determinar la sanción por inexactitud que debe asumir el contribuyente, lo cual excede ampliamente el escenario propio de la acción de tutela.
Conviene mencionar que para efectos de demostrar el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional, la parte accionante expuso lo siguiente (fl. 6): (…) el asunto es de relevancia constitucional por cuanto la decisión adoptada por el Consejo de Estado en la sentencia de fecha 28 de febrero de 2019 (…), involucra garantías superiores de la entidad (…), puesto que vulneró el derecho al debido proceso, confianza legítima, buen fe y seguridad jurídica, al utilizar preceptos normativos manifiestamente inaplicables al caso, específicamente en lo atinente al cálculo de la sanción por inexactitud, lo cual contraviene los intereses del Estado y conlleva tanto a una inestabilidad tanto jurídica como económica, lo que a su paso repercute en el debido ejercicio de las funciones del Estado y la concreción de los derechos de los ciudadanos; pues limita el ejercicio de la actividad fiscalizadora, sancionadora y recaudadora de la Dian.
Para la Sala, dichos argumentos no reflejan, en realidad, un compromiso de derechos fundamentales ni la configuración de un perjuicio irremediable o algún otro aspecto de clara relevancia constitucional que justifique el análisis en sede de tutela del reclamo planteado. Al respecto, esta Corporación en reiteradas oportunidades ha expresado lo siguiente: 4.2.3.
Así las cosas, lo que verdaderamente busca el actor es que el Juez constitucional vuelva a efectuar el estudio de su caso, como si este mecanismo constitucional, que es excepcional y residual, se tratara de una instancia adicional, o medio alterno y/o paralelo, para volver a analizar y ponderar lo que adecuada y razonablemente, dentro del ámbito de su competencia y autonomía, hizo adecuadamente el Juez natural.
Lo que, en sí mismo, comporta la improcedencia por falta de relevancia constitucional. La jurisprudencia Constitucional ha sido explícita en recalcar que cuando se cuestionan providencias judiciales, la procedencia de la acción de tutela está sujeta a que el asunto sea de tal relevancia en materia constitucional, que se logre apreciar sin mayor esfuerzo una vulneración grosera o de bulto, lo que no ocurre en este caso. [L]o que realmente existe es una inconformidad del demandante con respecto al análisis y decisión asumida en el fallo censurado, lo que, de modo alguno, lo habilita para pretender, a través de un mecanismo excepcional como es la acción de tutela, se deje sin efectos lo decidido por el Juez de la causa.
Más aún, si se tiene en cuenta que la acción de tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales. No está concebida para cuestiones de mera apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional, tal y como lo recordó la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia del 5 de agosto de 2014[4].
Así las cosas, la Sala concluye que en el caso concreto la tutela objeto de estudio es improcedente, dado que no cumple el requisito de la relevancia constitucional. En todo caso, cabe decir que la tutela sigue siendo un mecanismo subsidiario y excepcional y, por ende, no puede convertirse en el único y el preferido medio de la parte que pierde el pleito u obtiene una decisión contraria a sus intereses, menos aun cuando la providencia que se cuestiona ha sido proferida por un órgano de cierre, caso en el cual, se reitera, la propia Corte ha venido sosteniendo que para la prosperidad de la tutela es necesario que la decisión contenga una anomalía de tal forma que riña abiertamente con la Constitución y la jurisprudencia que esa Corporación ha trazado al definir el alcance y límite de derechos fundamentales, circunstancias que en este caso no se advierten a simple vista.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A:
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de tutela proferida el 10 de octubre de 2019 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
SEGUNDO. NOTIFICAR esta decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. Por Secretaría General, DEVOLVER al despacho de origen el expediente allegado a este proceso en calidad de préstamo y ENVIAR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO ----------------------- [1] Sentencia del 31 de julio de 2012, expediente No. 2009-01328-01(IJ), M.P. María Elizabeth García González. [2] Ver, entre otras, las sentencias SU-917 de 2010 y SU-573 de 2017. [3] Expediente número: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [4] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 15 de noviembre de 2018, exp. 11001-03-15-000-2018- 03400-00(AC), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.