ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CARGO DE LIBRE NOMBRAMIENTO REMOCIÓN - Nombramiento provisional se terminó porque se nombró a un empleado de carrera / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES En el presente asunto, […] se tiene que la señora Luz Mercedes Contreras Panchano considera que la sentencia de 21 de febrero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, incurrió en defecto sustantivo y fáctico, al decidir el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que presentó en contra del distrito de Buenaventura por la expedición de la Resolución No. 245 de 2012, que dio por terminado el nombramiento del cargo de profesional universitario que desempeñaba en la alcaldía. Al respecto, de las pruebas obrantes en el expediente se advierte que el nombramiento provisional de la accionante se terminó porque se nombró a un empleado de carrera administrativa, en virtud de la Convocatoria 001 de 2005 y de la Resolución No. 0667 de 23 de marzo de 2012 que conformó las listas de elegibles para proveer empleos de carrera en el distrito de Buenaventura. […]. [F]rente a la falta de motivación alegada, la parte accionada consideró que esta no se encontraba probada, en atención que el acto administrativo demandado se profirió por la lista de elegibles enviada al distrito de Buenaventura por la Comisión Nacional del Servicio Civil para proveer cargos en carrera administrativa.
Expuesto lo anterior, se concluye que las sentencias acusadas tampoco incurrieron en un defecto sustantivo o fáctico, atendiendo que la parte accionada fundamentó su decisión en la normatividad legal y jurisprudencial aplicable para empleados en cargos en provisionalidad, como el que ocupaba la accionante, y se estudió la supuesta falta de motivación contra la Resolución No. 245 de 2012.
En este orden de ideas, al no advertirse vulneración alguna de derechos fundamentales, esta Sala de Subsección revocará la sentencia de 4 de octubre de 2019, mediante la cual el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C rechazó por improcedente la acción de tutela presentada por la señora Luz Mercedes Contreras Panchano, mediante apoderada, en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y, en su lugar, se negarán las pretensiones de la demanda.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D. C. dos (2) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03940-01(AC) Actor: LUZ MERCEDES CONTRERAS PANCHANO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Y OTRO Tema: Tutela contra providencias judiciales / Derecho al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia / Terminación de un nombramiento a empleada en provisionalidad.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala de Subsección la impugnación interpuesta por la parte accionante, mediante apoderada, en contra de la sentencia de 4 de octubre de 2019, proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, que rechazó por improcedente la acción de tutela presentada por la señora Luz Mercedes Contreras Panchano en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por la presunta violación de derechos fundamentales ocurrida con ocasión de la expedición de la providencia de 21 de febrero de 2019.
I.
ANTECEDENTES La solicitud de protección de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia, se fundamenta en los siguientes: 1.
HECHOS 1.1. El 24 de febrero de 2004, la señora Luz Mercedes Contreras Panchano ingresó a trabajar en provisionalidad en el cargo de profesional universitario de la Oficina de Control Interno de la Alcaldía Distrital de Buenaventura. 1.2. Mediante Resolución No. 245 de 23 de abril de 2012, el alcalde distrital de Buenaventura (i) nombró en período de prueba dentro de la carrera administrativa al señor Edgar Barguera Durán como profesional universitario; y (ii) dio por terminado el nombramiento de la accionante. 1.3.
Ante esa situación, solicitó la revocatoria directa del acto administrativo precitado, petición que fue negada por el distrito de Buenaventura el 22 de agosto de 2012. 1.4. Presentó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Resolución No. 245 de 23 de abril de 2012, proceso que correspondió al Juzgado Segundo Administrativo de Buenaventura, que, en sentencia de 30 de mayo de 2014, declaró la nulidad del acto administrativo demandado y ordenó (i) el reintegro de la accionante a un cargo igual, equivalente o superior al que venía desempeñando; y (ii) el pago de los salarios y demás emolumentos dejados de percibir. 1.5.
El distrito de Buenaventura presentó apelación contra decisión precitada, recurso que fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que, mediante providencia de 21 de febrero de 2019, revocó la sentencia de primera instancia y negó las pretensiones de la demanda. 2. PRETENSIONES Solicita el accionante lo siguiente: «Conforme con lo expuesto solicito se proceda al amparo de los derechos fundamentales tales como: DEBIDO PROCESO – DERECHODE (sic) CONTRADICCIÓN, DERECHO DE IGUALDAD Y DEMÁS DERECHOS que se encuentren vulnerados en la decisión impugnada.
PRIMERO: Que se ORDENE Revocar la providencia judicial atacada, emitida por (sic) TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA – SALA DE ORALIDAD – M.P. DRA PATRICIA FEUILLET PALOMARES, toda vez que incurrió en defecto fáctico y en defecto material o sustancial, configurándose VIAS (sic) DE HECHO.
SEGUNDO: Como consecuencia de la revocatoria se ordene emita nuevo pronunciamiento de fondo según los hechos, la valoración probatoria y los fundamentos jurídicos pertinentes.» (f. 14) 3.
FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN Sostiene la accionante que con la sentencia acusada, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca incurrió en un defecto sustantivo, por cuanto (i) existió un error en todo el trámite de la oferta pública de empleo, situación que creó una expectativa frente a la no existencia de un interés en su empleo; y (ii) se configura una falta de motivación en el acto que declaró la insubsistencia de su nombramiento.
Asimismo, indicó que hay un defecto fáctico porque el fundamento probatorio de la decisión es absolutamente inadecuado, pues desconoce que la accionante tenía preferencia en su cargo al contar con más de cinco años en provisionalidad. (f. 4 a 11)
4. TRÁMITE PROCESAL Mediante auto de 3 de septiembre de 2019, el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, como accionado, y al distrito de Buenaventura, como tercero interesado en las resultas del proceso, para que ejercieran su derecho de defensa.
Asimismo, ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para que, de considerarlo necesario, allegara su eventual intervención. (f. 92) 5. INTERVENCIONES 5.1. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, a través de su secretaria, allegó constancia de las notificaciones de la sentencia de 21 de febrero de 2019, así como el término de su ejecutoria.
(f. 103) 5.2. Las demás partes no rindieron informe. (f. 105)
6. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA El Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, mediante sentencia de 4 de octubre de 2019, rechazó por improcedente la acción de tutela de la referencia por considerar que la misma no cumple con los requisitos generales de procedibilidad contra providencias judiciales. Sostuvo que la tutela tiene un carácter excepcional, por ello, no le corresponde al juez del amparo revisar, ni evaluar la interpretación y el alcance dado por el juez natural del asunto a los preceptos aplicados al resolver la controversia, por lo que este recurso judicial tampoco constituye una instancia adicional al proceso ordinario, ni es un escenario para refutar la valoración probatoria del juez de conocimiento, para que la parte desfavorecida por una decisión proponga «una mejor solución» al caso o para que controvierta una causa ya decidida por el juez natural.
(f. 106 a 107 vto.) 7. IMPUGNACIÓN La parte accionante, actuando por medio de apoderada, presentó recurso de apelación mediante escrito en el cual reiteró los argumentos expuestos en la demanda de tutela. (f. 114 a 117) Recibido el expediente sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a desatar la presente controversia.
II. CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA Corresponde a esta Sala de Subsección conocer la presente acción de tutela, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 377 de 20181, en cuanto estipula que «las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto».
2. PROBLEMA JURÍDICO De conformidad con lo expuesto, entiende la Sala de Subsección que el problema jurídico se circunscribe a responder si: • ¿La presente acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedibilidad? De resultar afirmativo el anterior interrogante, se resolverá si: • ¿La sentencia de 21 de febrero de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia de la accionante? 3.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
3.1. LA PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL En términos generales y de acuerdo con la doctrina constitucional vigente2 aceptada mayoritariamente por la Sala Plena de esta Corporación3, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales.
Ello, atendiendo a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, sin importar su linaje, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la Carta le impone.
Ahora bien, al ser la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan, son subsanables en el contexto del proceso.
De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales.
Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, como son: i. Que el asunto que esté sometido a estudio sea de evidente relevancia constitucional. Sobre este punto, corresponde al juez de tutela, señalar de forma clara y precisa las razones por las cuales el asunto a resolver tiene tal entidad que afecta derechos fundamentales de alguna de las partes. ii.
Que en el proceso se hayan agotado todos los medios de defensa, tanto ordinarios como extraordinarios que se encuentren al alcance de quien demande el amparo, salvo, claro está, que se busque evitar un perjuicio irremediable. iii. Que la presentación de la acción cumpla con el requisito de inmediatez. Esto significa que el término de interposición de la tutela sea “razonable y proporcionado” entre el momento en que se presentó la presunta vulneración y el tiempo de presentación de la acción de tutela.
Lo anterior, con el fin de velar por los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica. iv. Que la irregularidad procesal devenga en sustancial: cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. v. Identificación de la situación fáctica que devino en la vulneración de derechos: que quien acciona identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. vi.
Que no se trate sentencias de tutela. De igual forma, como se explicó en párrafos precedentes, la doctrina constitucional ha desarrollado causales específicas de procedencia de la acción que deben acreditarse para que el amparo prospere, que se concretan en los siguientes eventos: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento legal establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, cuando se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de la órbita funcional del juez. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. h. Violación directa de la Constitución, que, según la Corte Constitucional4, se estructura cuando el juez ordinario adopta una decisión que desconoce la Carta Política, ya sea porque: (i) deja de aplicar una disposición a un caso concreto; o porque (ii) aplica la ley al margen de los dictados de la Constitución.
4. CASO CONCRETO En el presente asunto, se resuelve el recurso de apelación presentado por la parte accionante, mediante apoderada, contra la sentencia de 4 de octubre de 2019, proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, que rechazó por improcedente la acción de tutela presentada por la señora Luz Mercedes Contreras Panchano en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
Para resolver, esta Sala de Subsección considera: 4.1. En primer lugar, es necesario realizar el estudio de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para efectos de determinar si la decisión de primera instancia debe ser revocada y, en su lugar, hacer un estudio de fondo de los argumentos planteados por la parte accionante.
Así las cosas, en el presente caso, se advierte que la pretensión de amparo es de marcada relevancia constitucional, en la medida en que se contrae a establecer de manera central si el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, con la expedición de la sentencia de 21 de febrero de 2019, incurrió en la violación de los derechos fundamentales previamente señalados.
De igual modo, se encuentra que la sentencia objeto de tutela carece de recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional; y se advierte igualmente que la interposición del mecanismo se dio en un lapso «razonable y proporcionado» por cuanto la providencia de segunda instancia se notificó el 4 de marzo de 2019 (f. 103) y la acción se interpuso el 29 de agosto de 2019 (f. 15).
Tampoco se advierte que se trate de irregularidades procesales, ni de una tutela contra tutela, por lo que sí es procedente la intervención del juez constitucional para estudiar la presunta vulneración de derechos fundamentales alegada por la parte accionante. 4.2. En este orden de ideas, se tiene que la señora Luz Mercedes Contreras Panchano considera que la sentencia de 21 de febrero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, incurrió en defecto sustantivo y fáctico, al decidir el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que presentó en contra del distrito de Buenaventura por la expedición de la Resolución No. 245 de 2012, que dio por terminado el nombramiento del cargo de profesional universitario que desempeñaba en la alcaldía. Al respecto, de las pruebas obrantes en el expediente se advierte que el nombramiento provisional de la accionante se terminó porque se nombró a un empleado de carrera administrativa, en virtud de la Convocatoria 001 de 2005 y de la Resolución No. 0667 de 23 de marzo de 2012 que conformó las listas de elegibles para proveer empleos de carrera en el distrito de Buenaventura.
En ese sentido, el Tribunal accionado, después de valorar las pruebas en cuestión, señaló que: «50. Es del caso indicar que el distrito de Buenaventura tiene una planta global y flexible, lo que implica que los cargos de la misma denominación se pueden reubicar en diferentes dependencias, según las necesidades del servicio. Si esto es así, a juicio de la Sala, sucede lo mismo con los cargos convocados a concurso, pues la administración sí tiene varios cargos de la misma denominación, pude proveerlos de la lista de elegibles, y solo tiene la limitación del Decreto 1894 de 2012, que plantea un orden de protección para los empleados provisionales que se encuentren en situación especial, cuando la lista de elegibles elaborada como resultado de un concurso de méritos esté conformada por un número menor de aspirantes al de empleos a proveer.» Asimismo, frente a la falta de motivación alegada, la parte accionada consideró que esta no se encontraba probada, en atención que el acto administrativo demandado se profirió por la lista de elegibles enviada al distrito de Buenaventura por la Comisión Nacional del Servicio Civil para proveer cargos en carrera administrativa.
Expuesto lo anterior, se concluye que las sentencias acusadas tampoco incurrieron en un defecto sustantivo o fáctico, atendiendo que la parte accionada fundamentó su decisión en la normatividad legal y jurisprudencial aplicable para empleados en cargos en provisionalidad, como el que ocupaba la accionante, y se estudió la supuesta falta de motivación contra la Resolución No. 245 de 2012.
En este orden de ideas, al no advertirse vulneración alguna de derechos fundamentales, esta Sala de Subsección revocará la sentencia de 4 de octubre de 2019, mediante la cual el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C rechazó por improcedente la acción de tutela presentada por la señora Luz Mercedes Contreras Panchano, mediante apoderada, en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y, en su lugar, se negarán las pretensiones de la demanda.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto la Sección Segunda, Subsección “A” de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, IV. FALLA PRIMERO.- REVÓCASE la sentencia de 4 de octubre de 2019, proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, que rechazó por improcedente la acción de tutela de la referencia. En su lugar: SEGUNDO.- NIÉGASE la acción de tutela formulada por la señora Luz Mercedes Contreras Panchano, mediante apoderada, en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. TERCERO.- LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.
CUARTO. - Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta Providencia, REMÍTASE el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS