TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - No configuración / RECONOCIMIENTO DE PENSIÓN GRACIA - No acredita el requisito de tiempo de servicios La Sala observa que la autoridad judicial accionada valoró el material probatorio allegado al proceso ordinario de conformidad con las reglas jurisprudenciales establecidas en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 y concluyó que en el certificado de tiempos de servicio estaba acreditado que la [tutelante] laboró diez (10) años y cinco (5) días en el cargo de docente de carácter nacional, por lo que no cumplía con el requisito de tiempo de servicios para reconocer el pago de una pensión gracia. Por último, la Sala recuerda que la acción de tutela no fue instituida para impugnar o controvertir asuntos fallados en derecho por los jueces naturales en virtud de su autonomía y competencias constitucionales y legales, como si se tratara de una tercera instancia, pues es un mecanismo excepcional y subsidiario al que pueden acudir los ciudadanos de manera extraordinaria cuando las decisiones judiciales adolezcan de los defectos que ha desarrollado la jurisprudencia constitucional.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03221-01(AC) Actor: MARÍA GLADYS DELGADO DE POTES Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo de tutela del 11 de septiembre de 2019 proferido por la Sección Tercera – Subsección C de esta Corporación que declaró improcedente la petición de amparo. 1.- SÍNTESIS DEL CASO La señora María Gladys Delgado de Potes, por conducto de apoderada, promovió acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, con el fin de que fueran protegidos sus derechos fundamentales a la igualdad, a la seguridad social y al debido proceso, para lo cual formuló la siguiente pretensión[1]: “[…] Respetuosamente le solicito a su honorable despacho, se sirva amparar los derechos fundamentales a la “IGUALDAD (Art. 13 C. Pol.) A LA SEGURIDAD SOCIAL (Art. 48 C. Pol) DEBIDO PROCESO (Art. 29 C. Pol); y cualquier otro derecho que se considere vulnerado por parte del H. Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en el seno del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho identificado.
En tal sentido, respetuosamente solicito a su señoría REVOQUE la sentencia emitida en segunda instancia por el H. Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, y en su lugar ORDENE al H. Tribunal del Valle del Cauca emitir nueva sentencia donde acceda a las pretensiones de la demanda y otorgue la pensión de gracia a la señora María Gladys Delgado de Potes […]”.
(Subrayas en el escrito de tutela)
2. SITUACIÓN FÁCTICA La accionante informó que nació el 23 de diciembre de 1947 y cumplió 50 años de edad en 1997. Indicó que laboró para el servicio docente desde el 16 de febrero de 1969 hasta el 31 de diciembre de 2012 con vinculación nacionalizada “(…) teniendo para el 14 de diciembre del 2004, 20 años de servicio, adquiriendo el estatus de jubilado en la misma fecha, sin embargo su labor se prolongó hasta el 31 de diciembre del 2012, fecha en que se retiró del servicio (…)”[2].
Señaló que el 8 de octubre de 2004 solicitó el reconocimiento de una pensión gracia; no obstante, la extinta Cajanal resolvió desfavorablemente lo pedido mediante la Resolución nro. 8826 del 27 de febrero de 2006. Sostuvo que, por lo anterior, promovió demanda bajo el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho la cual correspondió por reparto al Juzgado Primero Administrativo de Buga – Valle del Cauca, el cual accedió a las pretensiones; contra dicha decisión, la entidad demandada interpuso recurso de apelación y en sentencia del 28 de febrero de 2019 el Tribunal Administrativo del Valle Cauca la revocó. Para lo anterior argumentó que la autoridad judicial “(…) acepta que los tiempos trabajados desde 1969 hasta el año de 1979 fueron laborados por la Sra. Delgado de Potes como docente nacionalizada, sin embargo los tiempos a partir de 1992 no cuentan con la suma para efectos de cotizar la pensión gracia por ser un tiempo bajo un nombramiento nacional, por lo cual en la actualidad solo alcanza un total de 10 años y 13 días en el cumplimiento de este requisito de 20 años como docente nacionalizada.
Corresponde entonces a la suscrita demostrar que los nombramientos de 1992 a 1997 son nombramientos de carácter nacionalizado, y que el Tribunal cometió un grave error en perjuicio de los derechos de mi prohijada, y una vez evidenciado ello, se podrían sumar los años a partir de 1992 hasta el retiro para obtener el derecho a la pensión gracia (…)”[3].
Agregó que el tribunal accionado hizo un “(…) un análisis superficial o nulo de los actos administrativos por los cuales se realizó el nombramiento, pues cataloga el Decreto 1908 de 1992 y el decreto 009 de 1997 como nombramientos nacionales (…)”[4]. Alegó que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca incurrió en el defecto de violación directa de la Constitución por cuanto vulneró los derechos fundamentales a la igualdad y a la seguridad social y arguyó que desconoció el precedente jurisprudencial fijado en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018[5].
3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA Las actuaciones más relevantes fueron las siguientes: 3.1. La tutela fue radicada el 11 de julio de 2019 en la Secretaría General de esta Corporación[6] y correspondió en reparto a la Sección Tercera – Subsección C, que por auto del 16 adiado[7] la admitió y dispuso notificar a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, así como vincular a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP y al Juez Primero Administrativo de Buga[8]. 3.2.
La Subdirectora de Defensa Judicial y Pensional de la UGPP rindió informe en oportunidad[9] manifestando que la acción de tutela es improcedente por cuanto lo pretendido por la parte actora es sustituir una decisión judicial ejecutoriada proferida por el juez natural de la causa. Sostuvo que el fundamento de la decisión atacada “(…) no contraría lo dispuesto en el precedente jurisprudencial del 21 de junio de 2018 proferido por la SALA PLENA DEL CONSEJO DE ESTADO, en la cual definió la naturaleza de los recursos del situado fiscal con los que se cubría los sueldos de los docentes durante el proceso de nacionalización de la Ley 43 de 1975, por lo que se establece que la accionante no presenta argumentos contundentes que demuestren un desconocimiento del precedente jurisprudencial (…)”[10]. 3.3.
Por auto del 30 de julio de 2019[11] el despacho sustanciador del proceso dispuso oficiar al Juzgado Primero Administrativo de Buga para que allegara el expediente con radicado nro. 76111 3333 001 2013 00192 01, el cual fue remitido en calidad de préstamo[12]. 3.4. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y Juzgado Primero Administrativo de Buga guardaron silencio. 4.- EL FALLO DE PRIMERA INSTANCIA La Sección Tercera – Subsección C del Consejo de Estado, mediante sentencia del 11 de septiembre de 2019, dispuso lo siguiente[13]: “[…]
PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo constitucional solicitado por María Gladys Delgado de Potes por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia […]”. Para llegar a dicha conclusión analizó que en la petición de amparo interpuesta por la señora Delgado de Potes no estaba acreditado el requisito de relevancia constitucional, puesto que está dirigida a revivir el análisis jurídico y probatorio efectuado por el juez de segunda instancia. Explicó que la actora discute el reconocimiento de una pensión gracia, situación que fue debatida en el marco de un proceso ordinario y sobre el cual el tribunal se pronunció de manera negativa en la medida que no estaban acreditados “(…) los 20 años de servicio con vinculación nacionalizada o territorial, como quiera que de acuerdo con el “certificado de tiempo de servicios”, - única prueba que obraba en el proceso-, se encontró que laboró 10 años y 5 días en el cargo como docente nacional en diferentes instituciones de los municipios de Andalucía, Bugalagrande, Calima y Tuluá, del Departamento del Valle del Cauca (…)”[14].
Consideró que, si bien la accionante refirió que la autoridad judicial no valoró los actos suscritos por el Gobernador del Valle del Cauca por medio de los cuales fue nombrada como docente y de ellos afirmó que se desprende que su vinculación era del orden territorial y no nacional, éstos a pesar de ser aportados a la acción de tutela no obran en el proceso ordinario; de modo que “(…) mal haría esta Corporación, como juez de tutela, examinar las alegaciones que la peticionaria ha propuesto, conforme a medios de prueba que no fueron arrimados al proceso surtido ante el juez natural (…)”[15].
5. EL MOTIVO DE LA IMPUGNACIÓN Inconforme con el fallo de primera instancia, la parte actora lo impugnó, con fundamento en lo siguiente[16]: Arguyó que la decisión atacada desconoció la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 proferida por esta Corporación “(…) en la cual se determinó que el hecho de que en los Actos Administrativos de nombramientos intervengan los “FER”, no significa que el docente sea de orden NACIONAL, pues estos fondos administraban igualmente dineros de la entidad territorial provenientes de la Nación en la calidad de situado fiscal, es ahí donde está el motivo por el cual en los tiempos de servicios aportados dice la palabra NACIONAL, pues para aquel entonces el solo hecho de la participación de los “FER” hacia que el nombramiento fuera de orden nacional (…)”[17].
Sostuvo que desconoce las razones por las cuales el juez constitucional mencionó que existía escasez de material probatorio, para lo cual precisó que el expediente ordinario era un asunto de mero derecho, por lo que a luz de las interpretaciones fijadas en la aludida sentencia de unificación “(…) bastaba con que en el aporte básico hecho en el proceso ordinario se evidenciara el cumplimiento de los requisitos, esto es, la cedula para evidenciar la edad, la declaración de buena conducta y los tiempos de servicios en los cuales constaría el cumplimiento de más de 20 años de servicio, y de ahí una interpretación normativa (…)”[18].
Afirmó que el presente asunto no carece de relevancia constitucional dado que la decisión atacada negó el reconocimiento de una pensión gracia “(…) por ende la seguridad social, la cual entrelaza evidentemente otros derechos vitales (…)”[19]. Por auto del 8 de octubre de 2019 se concedió la impugnación[20] y la misma fue asignada por acta de reparto el 16 adiado[21]. 6.- CONSIDERACIONES DE LA SALA
6.1. LA COMPETENCIA DE LA SECCIÓN Esta Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto por el artículo 32 del Decreto 2591 del 19 de noviembre de 1991,[22] en concordancia con el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015,[23] el cual fue modificado por el artículo 1° del Decreto 1983 del 30 de noviembre de 2017[24], así como con fundamento en lo señalado por el artículo 13 del Acuerdo nro.080 del 12 de marzo de 2019[25], proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones. 6.2.
HECHOS RELEVANTES: En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente[26]: 6.2.1. Por Resolución nro. 8826 del 27 de febrero de 2006, la extinta Cajanal negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia a la señora María Gladys Delgado de Potes[27]. 6.2.2. Por lo anterior, la interesada, actuando a través de apoderado, promovió demanda bajo el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho en contra de la UGGP, para lo cual formuló las siguientes pretensiones[28]: “[…] 1.
Se declare la NULIDAD ABSOLUTA (sic) de la 08826 DEL 27 DE FEBRERO DE 2006, expedida por la asesora de la Gerencia General de la Caja Nacional de Previsión Social EICE – CAJANAL; mediante la cual negó el reconocimiento y pago de la Pensión Gracia a favor de mi poderdante. 2. Como consecuencia de la anterior declaración, se condene a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL CAJANAL E.I.C.E. EN LIQUIDACIÒN y a título de Restablecimiento del Derecho, a reconocer y pagar a favor de mi poderdante, la Pensión de Jubilación Gracia, a partir del 12 DE JULIO DE 2004, fecha en que adquiere su status jurídico de pensionada, es decir, momento en el cual cumple con los requisitos establecidos por la ley de 20 años de servicio en la docencia oficial y 50 años de edad, en cuantía de SETENTA Y CINCO (75%) POR CIENTO del promedio de lo devengado por concepto de salarios y demás factores salariales en el último año de servicios, incluyendo la totalidad de los factores salariales devengados por mi mandante en dicho período; esto es la totalidad de lo devengado por concepto de ASIGNACIÓN BÁSICA MENSUAL, SUBSIDIO DE ALIMENTACIÓN, SUBSIDIO DE TRANSPORTE, PRIMA DEL PRIMER Y SEGUNDO SEMESTRE Y PRIMA DE VACACIONES, de conformidad con los pronunciamientos jurisprudenciales proferidos por esa jurisdicción, junto con los reajustes legales correspondientes (…). […]”. 6.2.3.
La demanda correspondió en reparto al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Guadalajara de Buga – Valle del Cauca, que en sentencia del 6 de octubre de 2017, dispuso[29]: “[…]
PRIMERO: DECLARAR la nulidad de la Resolución nro. 08826 del 27 de febrero de 2006, expedida por la extinta Caja Nacional de Previsión Social EICE – CAJANAL, por medio de la cual se NEGÓ el reconocimiento y pago de la Pensión Gracia a la demandante MARÍA GLADYS DELGADO DE POTES, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: Como consecuencia de la declaración anterior y a título de restablecimiento del derecho se ORDENA a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP -, que profiera el acto administrativo de reconocimiento de la pensión mensual vitalicia denominada “pensión gracia”, prevista en las Leyes 114 de 1913; 116 de 1928 y 37 de 1933 a favor de la señora MARÍA GLADYS DELGADO DE POTES, (…), a partir del 12 de julio de 2004, pero con efectos fiscales a partir del 26 de febrero de 2010 por prescripción trienal, en cuantía del 75% del promedio de la totalidad de factores salariales devengados en el año anterior a la causación del derecho […]”. 6.2.4.
La entidad demandada interpuso recurso de apelación en contra de la precitada decisión y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca la revocó y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda.
6.3. ANÁLISIS DE LA SALA Teniendo en cuenta las argumentaciones del extremo recurrente, la Sala revocará el fallo impugnado, habida cuenta que el a quo estimó que no se reunía el requisito general de relevancia constitucional como elemento necesario para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Sin embargo, la Sala observa que en el escrito de tutela la accionante invocó la vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y a la seguridad social y fincó el reparo constitucional en que la autoridad judicial accionada negó el pago de una pensión gracia pese a que estaba probado el cumplimiento de los veinte (20) años de servicio para su reconocimiento y alegó que, para la valoración probatoria de dicho tiempo, no se tuvo en cuenta la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018[30] proferida por esta Corporación; en ese sentido, dado que están involucrados los derechos a la seguridad social y a la igualdad de una persona de la tercera edad, se dará por cumplido este requisito.
No así ocurre con el debido proceso puesto que la demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho se decidió por el funcionario competente y no se cuestiona la desatención de las formas propias del medio de control o la pretermisión de una instancia. Por consiguiente, se descenderá al estudio de los restantes requisitos generales de procedibilidad: (i) Al efecto se observa que la interesada agotó todos los medios de defensa que tenía a su alcance, pues interpuso los recursos procedentes en sede judicial;
(ii) la acción de tutela se presentó dentro de un término razonable[31] habida cuenta que la providencia cuestionada fue proferida el 28 de febrero de 2019, notificada el 29 de marzo, y la tutela radicada el 11 de julio de la misma anualidad; (iii) la irregularidad que manifestó la accionante en el escrito de impugnación concierne al defecto fáctico y al desconocimiento del precedente;
(iv) la situación que se afirma generó la vulneración de derechos fundamentales fue debidamente puntualizada, y (v) no se trata de una providencia contentiva de una sentencia de tutela. En consecuencia, circunscribiéndonos a lo que es motivo de impugnación la Sala concretará su análisis en los defectos de desconocimiento del precedente y el defecto fáctico, así: 6.3.1.
Desconocimiento del precedente De manera previa a abordar el alcance del defecto aludido, se debe precisar que la Corte Constitucional a través de su jurisprudencia ha definido como precedente judicial “la sentencia o conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado, que por su pertinencia o semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo”[32].
Al respecto, estableció como criterios para concluir cuando se está ante un precedente, los siguientes: “i) que en la ratio decidendi de la sentencia anterior se encuentre una regla jurisprudencial aplicable al caso a resolver; ii) que esta ratio resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso y iii) que los hechos del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente”[33].
Bajo los parámetros indicados, un precedente se configura cuando la sentencia pretende resolver un idéntico problema, desde la perspectiva jurídica y fáctica, lo que supone un mismo aspecto jurídico a considerar, unos mismos hechos relevantes, probados y debidamente connotados e iguales fundamentos en derecho. A estos efectos, el examen de los requisitos que deben cumplirse para que se ataque la sentencia en sede de tutela por desconocimiento del precedente, impone al actor la carga de identificar el problema jurídico que resolvió la sentencia cuestionada para compararlo con el problema jurídico resuelto por el precedente, determinando consecuentemente su identidad en los hechos y en el derecho.
Visto así, el desconocimiento del precedente supone que la sentencia cuestionada sea idéntica con aquél en su objeto y causa, entendiéndose por el primero la pretensión jurídica analizada, y por la causa los hechos en que se funda dicha pretensión y los fundamentos normativos de la misma. No habrá entonces desconocimiento del precedente si la sentencia analizada difiere en cualquiera de los aspectos indicados.
Ahora bien, debe destacarse que el deber de respeto o sometimiento a los precedentes judiciales no es absoluto. En efecto, una comprensión excesiva del deber de atenerse a ellos podría suponer la negación de los principios de autonomía e independencia judicial (artículos 228 y 230 CP). Precisamente por lo anterior la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido que el juez puede apartarse válidamente de los precedentes, bien sean estos verticales u horizontales, siempre y cuando se justifiquen de manera clara y precisa las razones para ello.
A este respecto, dicha Corporación precisó que resulta válido que las autoridades judiciales, merced a la autonomía que les reconoce la Carta Política, puedan en eventos concretos apartarse del precedente; pero aclaró que, en cualquier caso, esa opción argumentativa está sometida a estrictos requisitos, entre otros (i) hacer explícitas las razones por las cuales se aparte de la jurisprudencia en vigor sobre la materia objeto de escrutinio judicial –requisito de transparencia-, y (ii) demostrar suficientemente que la interpretación alternativa que se ofrece desarrolla de mejor manera los derechos, principios y valores constitucionales –requisito de suficiencia- [34].
En el escenario hasta aquí esbozado, es posible concluir que, cuando un juez desconoce una regla jurisprudencial vinculante y plenamente aplicable a determinada situación, sin cumplir con la carga argumentativa descrita, incurre en la causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, relacionada con el desconocimiento del precedente judicial y, en consecuencia, vulnera el derecho fundamental a la igualdad de las personas que acudieron a la administración de justicia. Contrario sensu, cuando la sentencia que difiere del precedente fundamenta su decisión de manera razonable y suficiente, justificando tal posición, no resultará procedente la acción de tutela por esta causal específica.
Finalmente, la jurisprudencia ha sido reiterativa en señalar las premisas bajo las cuales habrá de interpretarse una decisión judicial acusada de incurrir en el defecto en mención, anotando al respecto que se debe: “i) determinar la existencia de un precedente o de un grupo de precedentes aplicables al caso concreto y distinguir las reglas decisionales contenidas en estos precedentes; ii) comprobar que el fallo judicial impugnado debió tomar en cuenta necesariamente tales precedentes pues de no hacerlo incurriría en un desconocimiento del principio de igualdad; iii) verificar si el juez tuvo razones fundadas para apartarse del precedente judicial por encontrar diferencias fácticas entre el precedente y el caso analizado, o por considerar que la decisión debería ser adoptada de otra manera para lograr una interpretación más armónica en relación con los principios constitucionales, y más favorable a la vigencia y efectividad de los derechos fundamentales, de acuerdo con el principio pro homine.”[35] 6.3.2.
Defecto fáctico Sólo es factible sustentar una acción de tutela por este defecto cuando se observa que la valoración probatoria hecha por la autoridad judicial en la correspondiente providencia es manifiestamente arbitraria. En ese sentido, el error en el juicio valorativo de la prueba “debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia”[36].
De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el defecto fáctico tiene lugar “cuando resulta evidente que el apoyo probatorio en que se basó el juez para aplicar una determinada norma es absolutamente inadecuado”[37]. Así, la jurisprudencia ha entendido que el mencionado defecto surge: “(…) cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. Se estructura, entonces, siempre que existan fallas sustanciales en la decisión, que sean atribuibles a deficiencias probatorias del proceso.
Según esta Corporación, el fundamento de la intervención del juez de tutela por deficiencias probatorias en el proceso, radica en que, no obstante las amplias facultades discrecionales con que cuenta el juez del proceso para el análisis del material probatorio, éste debe actuar de acuerdo con los principios de la sana crítica, es decir, con base en criterios objetivos y racionales.
(…)”[38]. El Alto Tribunal Constitucional considera que la evaluación del acervo probatorio jamás podrá hacerse por el juez de manera arbitraria y que por ello la valoración que éste realice, necesariamente implica “la adopción de criterios objetivos[39], no simplemente supuestos por el juez, racionales[40], es decir, que ponderen la magnitud y el impacto de cada una de las pruebas allegadas, y rigurosos[41], esto es, que materialicen la función de administración de justicia que se les encomienda a los funcionarios judiciales sobre la base de pruebas debidamente recaudadas”[42].
Ahora bien, se han identificado dos dimensiones en las cuales es posible se configure el defecto fáctico, a saber[43]: a) Una negativa, que surge cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa[44], situación que se presenta cuando: (i) no decreta, ignora o hace una valoración defectuosa de la prueba[45], y (ii) sin una razón válida da por no probado un hecho que emerge claramente. b) Una positiva, que se produce cuando: (i) el juez aprecia pruebas que fueron determinantes en la decisión de la providencia cuestionada, las cuales no ha debido tener en cuenta porque, por ejemplo, se recaudaron indebidamente, eran ilegales o ineptas, o (ii) da por ciertas algunas circunstancias sin que exista material probatorio que fundamente su decisión[46].
Sobre esta última perspectiva, en pronunciamiento el intérprete constitucional indicó[47]: “La dimensión positiva del defecto fáctico por indebida apreciación probatoria se concreta cuando el juez somete a consideración y valoración un elemento probatorio cuya ilegitimidad impide incluirlo en el proceso. Se trata de la inclusión y valoración de la prueba ilegal, es decir, de aquella que ha sido practicada, recaudada, y valorada en contravía de las formas propias de cada juicio, concretamente, del régimen legal de la prueba, o de la prueba inconstitucional, esto es, de aquella prueba que en agresión directa a los preceptos constitucionales, ha sido incluida en el proceso en desconocimiento y afrenta de derechos fundamentales.” 6.3.3.
Caso concreto En el evento que se analiza, la accionante cuestionó la decisión proferida el 28 de febrero de 2019 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia y finca los defectos señalados en que la autoridad judicial accionada omitió la valoración de los elementos probatorios arrimados al expediente de conformidad con las reglas establecidas en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018[48] proferida por esta Corporación; para lo cual precisó que el análisis jurídico de las pruebas se limitó a una “(…) simple lectura de los tiempos de servicios aportados y que en su parte inferior llevan la caracterización de docente “NACIONAL”, esto, no porque dicho documento no tenga valor alguno, sino porque tiene una explicación razonable conforme a la jurisprudencia que se ha venido consolidando (…)”.
La Sala, en aras de determinar si el tribunal accionado incurrió en los aludidos defectos, estima necesario retrotraerse a lo que allí se analizó. Es así como la sentencia dictada el 28 de febrero de 2019, estuvo precedida del siguiente análisis: “[…] Además de los anteriores requisitos, al momento de determinar si un docente es acreedor a la pensión gracia, se debe tener en cuenta lo dispuesto por la Sección Segunda del Consejo de Estado, que en sentencia de unificación, proferida el 21 de junio de 2018, dentro del expediente nro. 3805 – 2014, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, indicó: - Los recursos del antiguo situado fiscal y los del Sistema General de Participaciones que cedía la Nación a las entidades territoriales, no obstante su origen o fuente nacional, una vez son incorporados a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes territoriales, como titulares directos por mandato de la Constitución Política, sin importar las limitaciones de destinación especifico a que estaban sujetos. - La financiación de los gastos que generaban los Fondos Educativos Regionales, no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que correspondían también a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender el sostenimiento de dichos fondos. - Que en esas condiciones, el origen de los recursos destinados para cubrir las acreencias que se generan como consecuencia del vínculo con el docente, no es lo que determina la calidad de nacional, nacionalizado y/o territorial. - Que no es posible seguir sosteniendo, que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en nacionales, cuando en el acto de vinculación interviene además del representante de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional, como miembro de la Junta Administradora del Fondo Educativo Regional, así éste certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal y los recursos destinados para su sostenimiento tengan su origen en la Nación. - Que la calidad de docente territorial o nacionalizado se demuestra con la copia de los actos administrativos, en donde conste el vínculo y con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas previstas como territoriales o nacionalizadas; o con la certificación de la autoridad nominadora, que precise de manera incuestionable que el tipo de vinculación del docente es de carácter territorial.
Teniendo en cuenta la normatividad y cita jurisprudencial anteriormente referida, este juez Colegiado, concluye que deberá revocarse la sentencia recurrida, teniendo en cuenta que, conforme al material probatorio aportado y allegado en el transcurso del trámite procesal se evidenció: (…) La actora, ingresó al servicio educativo como docente con carácter NACIONALIZADA, desde el 16 de febrero de 1969 hasta el 28 de febrero de 1979, completando un tiempo de 10 años y 13 días.
Del 12 de noviembre de 1992 hasta el 29 de julio de 2004 y de forma interrumpida, ejerció como docente con carácter NACIONAL, para un tiempo de servicios de 10 años y 5 días. En esas condiciones, se puede concluir, que la actora, si bien acreditó, con los documentos allegados, su vinculación a la docencia con anterioridad al 1 de diciembre de 1980, como docente nacionalizado, también lo es, que no acreditó que los 20 años lo fuera con carácter territorial o nacionalizado, pues 10 de los 20 años que se requieren para cumplir con unos de los requisitos para ser beneficiaria de esta prestación especial, lo fuere a nivel NACIONAL, no cumpliendo así con los requisitos estatuidos y relacionados en líneas antecedentes, ya que los artículos 1 de Ley 114 de 1913 y 15, literal a), numeral 2) de Ley 91 de 1989, señalan que solo serán beneficiarios de la pensión gracia los docentes que hayan servido al magisterio por un término no inferior a 20 años, con nombramiento de carácter territorial o nacionalizado.
(…) Cabe aclarar en este punto, que no le asiste razón al juzgador de primera instancia, al precisar en la sentencia recurrida, que la vinculación de la demandante lo fue de carácter territorial, puesto que los 20 años de servicio docente, fueron prestados en planteles municipales, pues para acreditar el carácter de nacionalizado o territorial de un docente para ser beneficiario de la pensión gracia, no se requiere que el mismo haya laborado en instituciones educativas municipales, sino que es necesario demostrar su vinculación como docente nacional o territorial con la copia de los actos administrativos o con la certificación de la autoridad nominadora, que indique el tipo de vinculación; y, como quedó referido antecedentemente, el certificado de tiempo de servicios es claro en indicar que la actora laboró 10 años y 5 días en el cargo de docente de carácter NACIONAL en diferentes instituciones de los municipios de Andalucía, Bugalagrande, Calima y Tuluá del Departamento del Valle del Cauca, sin que obre acto de nombramiento u otra constancia de la entidad nominadora, que de forma irrefutable y clara, precise que los nombramientos en las instituciones educativas en los cuales laboró, fue de carácter nacionalizado o territorial […]”.
(se destaca) Conforme con lo anterior, la Sala observa que la autoridad judicial accionada valoró el material probatorio allegado al proceso ordinario de conformidad con las reglas jurisprudenciales establecidas en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018[49] y concluyó que en el certificado de tiempos de servicio estaba acreditado que la señora Delgado de Potes laboró diez (10) años y cinco (5) días en el cargo de docente de carácter nacional, por lo que no cumplía con el requisito de tiempo de servicios para reconocer el pago de una pensión gracia. Por último, la Sala recuerda que la acción de tutela no fue instituida para impugnar o controvertir asuntos fallados en derecho por los jueces naturales en virtud de su autonomía y competencias constitucionales y legales, como si se tratara de una tercera instancia, pues es un mecanismo excepcional y subsidiario al que pueden acudir los ciudadanos de manera extraordinaria cuando las decisiones judiciales adolezcan de los defectos que ha desarrollado la jurisprudencia constitucional.
En consecuencia, el pretendido desconocimiento del precedente y defecto fáctico no están configurados, lo que permite concluir que no le asiste razón a la accionante por lo que deberá negarse el amparo de tutela solicitado y en su lugar será revocada la providencia del 11 de septiembre de 2019 proferida por la Sección Tercera – Subsección C del Consejo de Estado, que lo había declarado improcedente.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 11 de septiembre de 2019 por la Sección Tercera – Subsección C del Consejo de Estado y, en su lugar, NEGAR el amparo solicitado por la señora María Gladys Delgado de Potes contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, acorde con las razones explicadas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro del término legal.
CUARTO: Por secretaría DEVUÉLVASE al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Buga – Valle del Cauca, el expediente correspondiente al proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho con radicado nro. 76111 3333 001 2013 00192 01, remitido en calidad de préstamo. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Folio 10 del cuaderno de la acción de tutela. [2] Folio 2 del cuaderno de la acción de tutela. [3] Vuelto folio 3 y 4 del cuaderno de la acción de tutela. [4] Folio 4 del cuaderno de la acción de tutela. [5] C.P.: Carmelo Perdomo Cuéter. [6] Folios 1 del cuaderno de la acción de tutela. [7] Folios 52 y 53 del cuaderno de la acción de tutela. [8] Esta orden se cumplió el 18 de julio de 2019 según consta de folios 54 a 59 del cuaderno de la acción de tutela. [9] Folios 60 a 83 del cuaderno de la acción de tutela. [10] Folio 63 del cuaderno de la acción de tutela. [11] Folio 110 del cuaderno de la acción de tutela. [12] Folio 117 del cuaderno de la acción de tutela. [13] Folio 119 a 123 del cuaderno de la acción de tutela. [14] Folio 122 del cuaderno de la acción de tutela. [15] Vuelto folio 122 del cuaderno de la acción de tutela. [16] Folios 128 a 133 del cuaderno de la acción tutela. [17] Folio 131 del cuaderno de la acción de tutela. [18] Ibídem. [19] Folio 132 del cuaderno de la acción de tutela. [20] Folio 135 del cuaderno de la acción de tutela. [21] Folio 140 del cuaderno de la acción de tutela. [22]El artículo 32 prevé lo siguiente: “[…] TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente.
El juez que conozca de la impugnación, estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo. El juez, de oficio o a petición de parte, podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo dentro de los 20 días siguientes a la recepción del expediente. Si a su juicio, el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato.
Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará […]”. [23] Título 3 capítulo 1 secciones 1 y 2. [24] “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela.” [25] Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial nro. 50913. [26] Lo que se desprende del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho con radicado nro. 76111 3333 001 2013 00192 01. [27] Folio 2 a 7 del cuaderno de la acción de tutela. [28] Folio 17 a 32 del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho con radicado nro. 76111 3333 001 2013 00192 01. [29] Folio 132 a 143 del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho con radicado nro. 76111 3333 001 2013 00192 01. [30] C.P.: Carmelo Perdomo Cuéter. [31] Consejo de Estado- Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia del 5 de agosto de 2014, Radicado nro. 11001-03-15-000-2012-02201- 01, C.P. Jorge Octavio Ramírez Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., Demandado: Consejo de Estado – Sección Primera, donde se dijo que acogiendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional era razonable que se presentara el amparo máximo en seis (6) meses después de notificada la providencia que se cuestionaba en sede constitucional, sin perjuicio de estudiar en cada caso, las circunstancias particulares para determinar el cumplimiento del requisito de inmediatez. [32] Corte Constitucional.
Sentencias T-088 de 2018, T-499 de 2017, T-292 de 2006 y Auto 397 de 2014. [33] Corte Constitucional. Sentencias T-088 de 2018 y SU-053 de 2015. [34] Corte Constitucional. Sentencia C-634 de 2011. [35] Corte Constitucional. Sentencias T-088 de 2018 y T-351 de 2011. [36] Cfr. sentencia T-442 de 1994. [37] Corte Constitucional, Sentencia T-567 de 1998, M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz. [38] Corte Constitucional, Sentencia T-419 de 2011, M.P.: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. [39] Cfr. sentencia SU-1300 de 2001 MP.
Marco Gerardo Monroy Cabra. La Corte encontró perfectamente razonable la valoración de las pruebas que hizo el Juez Regional en la sentencia anticipada. El Juez no omitió ni ignoró prueba alguna, ni dio por probado un hecho sin fundamento objetivo. “El hecho de que el incremento patrimonial no justificado del procesado, se derivó de actividades delictivas se probó a través de la confesión de {varios testigos}, y de un conjunto concurrente de indicios, entre los cuales sobresale el hecho de que las cuentas en las cuales se consignaron la mayoría de los 23 cheques recibidos por el peticionario, fueron abiertas por él usando información falsa y las fotocopias de las cédulas de sus empleados que aparecían en los archivos de las empresasnstructoras de la familia”. [40] Cfr. sentencia T-442 de 1994 MP.
Antonio Barrera Carbonell. [41] Cfr. sentencia T-538 de 1994 MP. Eduardo Cifuentes Muñoz. En esa oportunidad se le concedió la tutela al peticionario por la indebida apreciación que hace el juez de la conducta asumida por una de las partes, que se atuvo a la interpretación que de unos términos hizo el secretario del juzgado, que le lleva a negarle la interposición de un recurso del que depende la suerte del proceso penal. [42] Corte Constitucional, Sentencia SU-159-2002, M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa. [43] Corte Constitucional, Sentencia T-620 de 2013, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio. [44] Corte Constitucional, Sentencias T-567 de 1998 y T-417 de 2008, entre otras. [45] Cfr. Sentencias T-239 de 1996 y T-747 de 2009. [46] Ver Corte Constitucional, Sentencias T-538 de 1994, T-086 de 2007 y T- 747 de 2009, entre otras. [47] Corte Constitucional, Sentencia T-233 de 2007, M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra. [48] C.P.: Carmelo Perdomo Cuéter. [49] C.P.: Carmelo Perdomo Cuéter.