ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / SOLICITUD DE CONCILIACIÓN PREJUDICIAL / COMPETENCIA PARA ADELANTAR LAS CONCILIACIONES PREJUDICIALES - En cabeza del Ministerio Público / AUSENCIA DE DEFECTO PROCEDIMENTAL POR EXCESO RITUAL MANIFIESTO [L]a Sala [deberá] determinar si: ¿La autoridad judicial accionada desconoció los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de los accionantes, con ocasión de la decisión del 24 de julio de 2019, proferida en el expediente de reparación (…), que confirmó el rechazo de la demanda al encontrar no acreditado el requisito de procedibilidad de conciliación prejudicial, pese a la existencia de una acta de concitación fallida suscrita por una conciliadora adscrita ante el Centro de Conciliación de la Procuraduría Regional de Antioquia, incurriendo, presuntamente, en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto? (…) [A juicio de la Sala,] la decisión adoptada por las autoridades judiciales accionadas no fue caprichosa al insistir en que el acta de conciliación fallida allegada por los accionantes, no satisface las exigencias del agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad en asuntos de lo contencioso administrativo, pues es claro que no fue adelantada ante ningún agente del Ministerio Público.
(…) Así las cosas, en el caso debatido se presenta un razonamiento eminentemente interpretativo por parte del juez, lo cual obedece a la autonomía judicial y la aplicación de las normas y jurisprudencia pertinente, que no da lugar a que se configure una decisión ilegítima, de tal forma que la providencia acusada no adolece de defecto alguno, por el contrario, las razones que la fundan son plausibles en un todo.
Todo lo anterior, permite concluir a la Sala que, contrario a lo alegado por la parte accionante, el Juzgado Treinta y Seis Administrativo de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, no [incurrieron] en causal alguna de procedencia especifica de la acción de tutela contra providencia judicial, y que lo que se encuentra es una inconformidad con el resultado del análisis normativo y jurisprudencial y la posición adoptada por el juez natural, lo cual no es atacable vía tutela en la medida en que aquella cuenta con soporte y está debidamente razonada y justificada, por lo que, se reitera, este mecanismo no puede convertirse en una instancia adicional para continuar con el debate presentado en sede contenciosa; razón ello, se negará el amparo invocado.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá, D.C., treinta (30) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04366-00(AC) Actor: JHON ALBERTO LÓPEZ CASTRILLÓN Y OTRO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Y OTRO La Sala procede a decidir la acción de tutela[1] presentada por los señores Jhon Alberto López Castrillón y Jeny Alejandra Hernández Hernández, actuando en nombre propio y de su menor hija Luciana López Hernández, contra el Juzgado Treinta y Seis Administrativo de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales, con ocasión de las providencias del 1.° de noviembre de 2018 y 24 de julio de 2019, mediante las cuales se rechazó, por no subsanar lo pertinente al agotamiento del requisito de procedibilidad, el medio de control de reparación directa instaurado en contra de Alianza Medellín EPS y otros, con radicado 2018-00375-00.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Escrito de tutela. Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante[2], así: Los accionantes, el 19 de enero de 2017, instauraron demanda de responsabilidad civil en contra de la Clínica El Prado, Alianza Medellín Antioquia EPS SAS y un galeno, con ocasión de las lesiones que sufrió la menor Luciana López Hernández al momento de su nacimiento, presuntamente, por una mala praxis médica; cuyo conocimiento correspondió al Juzgado Dieciséis Civil del Circuito de Medellín que, auto del 20 de febrero de 2017, rechazó la demanda.
La anterior decisión, fue revocada mediante auto de 8 de mayo siguiente, por el Tribunal Superior de Medellín, por lo que la demanda fue admitida por el Juzgado el 30 de junio de 2017; sin embargo, la Sociedad Alianza Medellín EPS SAS propuso la excepción de falta de jurisdicción, la cual fue declarada probada mediante providencia del 23 de agosto del mismo año, ordenando la remisión del expediente a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
La demanda fue asignada al Juzgado Treinta y Seis Administrativo del Circuito Judicial de Medellín que, mediante auto 1361 del 27 de septiembre de 2018, la inadmitió ordenando subsanarla teniendo en cuenta “aportar un nuevo poder, adecuar la demanda al medio de control de la Jurisdicción contenciosa administrativa, estimación de la cuantía, aportar copias, y acreditar el agotamiento del trámite de la conciliación extrajudicial ante la Procuraduría general de la Nación”.
Mediante escrito del 12 de octubre de 2018, los demandantes atendieron los respectivos requerimientos y, en lo que se refiere al requisito de procedibilidad, indicaron que “se encontraba acreditado y aportado como prueba a través de la conciliación N° 455 del 8 de septiembre de 2016, [por lo que] exigir este nuevo requisito resultaba violatorio de la Constitución Nacional, el derecho fundamental al Acceso a la Administración de Justicia, art. 229, ya que sería una carga imposible de acreditar en el término de 10 días hábiles”.
A través de auto 308 del 1.° de noviembre de 2018, el Juzgado Administrativo rechazó la demanda al no encontrar acreditado el requisito de procedibilidad; decisión contra la cual, los demandantes interpusieron recurso de reposición y en subsidio de apelación. El primero de ellos siendo desatado de manera desfavorable mediante providencia de 15 de noviembre de 2018 y, el segundo, a través de auto del 24 de julio de 2019, por el Tribunal Administrativo de Antioquia que consideró: «[…] la conciliación realizada ante la Procuraduría Regional de Antioquia no se adelantó ante el funcionario competente para ello, esto es, los Agentes del Ministerio Público designados para esta jurisdicción, por lo tanto, es dable concluir que en el presente caso no se tiene por agotado el requisito de procedibilidad de que trata la norma precitada, puesto que se trata de un requisito sine qua non para incoar la acción de la referencia. […]».
Al respecto, la parte actora considera que la situación descrita desconoce que i) se trata de un proceso que fue previamente remitido por la jurisdicción ordinaria, donde se ordenó hacerlo en el estado en que se encontraba, en los términos del artículo 138 del CGP; ii) aportar un acta de conciliación solicitada ante los Procuradores Judiciales delegados ante la Jurisdicción de lo Contencioso resulta de imposible cumplimiento en el término de días y; iii) el intentar una demanda posterior a agotar el requisito de procedibilidad solicitado, conllevaría a que se configurara la caducidad de la acción resultando perjudicada, principalmente, la menor de cuatro años, cuya discapacidad se originó en los daños originados por las entidades demandadas y que hoy pretenden ser ventilados ante un Juez. 1.2.
Pretensiones Consecuencia de la situación fáctica expuesta, la parte actora solicita que, en amparo de sus derechos fundamentales, “se REPONGA la decisión de rechazo y el Juzgado 36 Administrativo de Oralidad de Medellín proceda de manera inmediata con la ADMISIÓN de DEMANDA, toda vez que se encuentran cumplidos los requisitos legales para ello, tal y como fue expuesto en la parte motiva”. 1.3.
Actuación procesal de instancia. Mediante auto del 7 de octubre de 2019[3], el Despacho sustanciador del presente asunto admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó la notificación de los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juez Treinta y Seis Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, en calidad de demandados; y a EPS Alianza Medellín Antioquia y a la Clínica del Prado, como terceros interesados, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991. 1.4.
Informes rendidos en el proceso 1.4.1. Clínica del Prado[4]. La Sociedad médica, mediante escrito de 15 de octubre de 2018, solicitó que la acción de tutela sea declarada improcedente, toda vez que los accionantes no agotaron en recurso de reposición en contra del auto que inadmitió la acción. Además, señaló que la solicitud de amparo no satisface ninguno de los requisitos de procedencia cuando se trata de controvertir decisiones judiciales, sin contar, con que las autoridades dieron pleno cumplimiento a las disposiciones de los artículos 140 y 161 de la Ley 1437 de 2011 y, el 23 de la Ley 640 de 2001.
Tribunal Administrativo de Antioquia.[5] La magistrada ponente de la decisión acusada[6], mediante escrito del 16 de octubre de 2019, recordó algunas actuaciones adelantadas en el proceso de reparación directa objeto de reclamo constitucional y, adujo que “el ordenamiento jurídico no contempla un trato diferenciado, cuando la conciliación se presenta ante funcionarios no autorizados, en la medida que la competencia para estos efectos está señalada de manera privativa en la ley en cabeza de los Agentes del Ministerio Público de cada especialidad”.
II. CONSIDERACIONES Con el fin de resolver la presente acción de tutela, en esta providencia se tratarán los siguientes aspectos: i) competencia, ii) cuestión previa, iii) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, iv) problema jurídico, v) actuaciones adelantadas en el medio de control de reparación directa 2018-00375 y, v) caso en concreto. 2.1.
Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1.° del Decreto 1983 de 2017[7], en cuanto estipula que «Las acciones de tutela dirigidas contra […] Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada», esta Sala es competente para conocer de la presente acción constitucional contra el Tribunal Administrativo de Antioquia. 2.2.
Cuestión previa. En este punto, la Sala aclara que si bien es cierto que en el escrito de tutela no se señaló de manera expresa en que requisito específico de procedibilidad podría estar incursa la decisión judicial cuestionada, de la totalidad de la argumentación expuesta es fácil establecer que se trata de un defecto procedimental absoluto por exceso ritual manifiesto; razón por la cual, se emitirá pronunciamiento al respecto. 2.3.
La acción de tutela contra decisiones judiciales Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional[8] como esta Corporación[9], inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable[10], y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia[11].
Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 2005[12] la Corte Constitucional[13] reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma[14] y de procedencia material[15] fijados[16] por la misma Corte[17]. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, con ponencia de la Consejera María Elizabeth García González[18], finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, «cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales».
Requisitos de procedencia general. En el presente asunto, concretamente de las pruebas allegadas al expediente, se evidencia que: a) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional, b) Se agotaron los medios ordinarios de defensa judicial existentes[19], c) La tutela se interpuso dentro de un término razonable[20], y d) Dentro del escrito de tutela se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que llevan a la parte actora a atacar por esta vía la providencia judicial, proferida dentro de un proceso de reparación directa.
Por lo anterior, la Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado. 2.4. Problema Jurídico. Deberá la Sala determinar si: ¿La autoridad judicial accionada desconoció los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de los accionantes, con ocasión de la decisión del 24 de julio de 2019, proferida en el expediente de reparación directa 2018-00375, que confirmó el rechazo de la demanda al encontrar no acreditado el requisito de procedibilidad de conciliación prejudicial, pese a la existencia de una acta de concitación fallida suscrita por una conciliadora adscrita ante el Centro de Conciliación de la Procuraduría Regional de Antioquia, incurriendo, presuntamente, en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto? 2.5.
Actuaciones adelantadas en el medio de control de reparación directa 2018-00375-00/01. La Sala considera necesario precisar las actuaciones que se surtieron al interior del proceso ordinario cuestionado en sede de tutela para analizar los cargos formulados por la parte accionante frente a la decisión judicial atacada que cobró efecto de cosa juzgada.
De las pruebas obrantes en el expediente, se observa que: - Los señores Jhon Alberto López Castrillón y Jeny Alejandra Hernández Hernández, actuando en nombre propio y de sus menores hijas, el 19 de enero de 2017, instauraron demanda de responsabilidad civil contractual en contra de la Clínica El Prado, Alianza Medellín Antioquia EPS SAS y un galeno, con ocasión de las lesiones que sufrió la menor Luciana López Hernández al momento de su nacimiento, presuntamente, por una mala praxis médica. - El conocimiento del asunto correspondió al Juzgado Dieciséis Civil del Circuito de Medellín que, mediante auto de 30 de enero de 2017, solicitó “afirmar razonada y fundadamente los perjuicios que pretende sean reconocidos”.
Requerimiento atendido mediante escrito de 3 de febrero de 2017[21]; sin embargo, el Juzgado rechazó la demanda. - La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, el cual fue desatado por la sala civil del Tribunal Superior de Medellín, a través de providencia de 8 de mayo de 2017[22], en la que resolvió revocar la decisión de instancia e inadmitir la demanda para que la misma fuere subsanada. - Luego de su admisión, mediante auto de 23 de agosto de 2018[23], el Juzgado Dieciséis Civil del Circuito de Medellín, declaró probada la excepción previa de falta de jurisdicción o competencia propuesta por Alianza Medellín Antioquia EPS SAS y, ordenó la remisión del expediente a los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Medellín. - La demanda fue asignada al Juzgado Treinta y Seis Administrativo del Circuito Judicial de Medellín que, mediante auto de 27 de septiembre de 2018, asumió su conocimiento y corrió el traslado del artículo 170 del CPACA, so pena del rechazo de la demanda; pese a ser atendido tal requerimiento, a través de providencia de 1.° de noviembre de 2018[24], se ordenó su rechazó por falta de cumplimiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, al considerarse que: “[…] Ahora bien, la parte demandante resalta en su escrito de corrección que la constancia de la conciliación obra en el expediente y fue adelantada en el Centro de Conciliación de la Procuraduría General de la Nación el día 19 de octubre de 2016 donde se declara frustrada y agotada la etapa conciliatoria.
Acorde con las previsiones del artículo 23 de la Ley 640 de 2001 la conciliación extrajudicial en materia de lo contencioso administrativo solo puede ser adelantada ante[…] los agentes del Ministerio Público que desempeñen funciones ante ella. El trámite y la competencia de la conciliación, que puede ser judicial o extrajudicial, según se cumpla dentro de un proceso o antes o fuera de él, se han establecido a través de las leyes 23 de 1991, 446 de 1998 640 de 2001, entre otras, siendo esta última la que fija de manera expresa las autoridades facultadas para realizar estos procedimientos extrajudicialmente en cada materia. […] En el caso concreto la parte actora previamente a demandar ante la Jurisdicción ordinaria, acudió el 1 de septiembre de 2016, ante en Centro de conciliación de la Procuraduría General de la Nación (conciliador) a que se convocara a diligencia de conciliación a las entidades demandadas, la cual fue fijada para el día 19 de octubre de 2016, en la que se declaró fallida y agotada la etapa conciliatoria (folios 2 y3 C Principal).
La anterior constancia no podrá tenerse como eficaz para acreditar el requisito de que trata el artículo 161, numeral 1 del CPACA. Bajo tales circunstancias, el Despacho en cumplimiento de las exigencias contenidas en la jurisprudencia y las normas anteriormente descritas, las cuales imponen a la parte demandante la carga de aportar la respectiva certificación de haber agotado el requisito de procedibilidad ante las Procuradurías Judiciales Delegadas ante la Jurisdicción de lo contencioso Administrativ[o], cuando ella sea necesaria por razón de la materia pretendida a control o no estar excluida por la Ley, y en virtud de los fines perseguidos con la conciliación prejudicial, se encuentra que lo decidido en instancia se encuentra acorde a las cargas que impone el ordenamiento jurídico para acceder a la administración de justicia; […]” - La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, el cual fue desatado por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante providencia del 24 de julio de 2019[25], en la que resuelve confirmar la decisión del a quo al señalar que: “[…] De los documentos obrantes en el expediente, esta Sala advierte que la parte actora allegó una constancia [de] conciliación extrajudicial en derecho que se adelantó ante la Procuraduría Regional de Antioquia, siendo convocados, i) Clínica el Prado S.A., ii) Alianza Medellín Antioquia S.A.S. y, iii) Jaid Cardona, donde se desprende que la pretensión [está] orientada a que “indemnicen y paguen los perjuicios morales a los convocados con ocasión del mal procedimiento médico practicado a la niña Luciana López Hernández los cuales [asciende] a un monto total de $344.727.000 discriminados en la solicitud”.
En atención a la constancia de la referencia, la parte actora afirma haber cumplido el requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial de que trata el artículo 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pues a su juicio, este es un requisito formal, su exigencia es violatorio del derecho de acceso a la administración de justicia, además, porque la demanda se remitió desde los juzgados civiles del circuito luego de declarar la falta de jurisdicción. No obstante, para la Sala no son de recibo los argumentos expuestos en el recurso de alzada, habida consideración que, la conciliación realizada ante la Procuraduría Regional de Antioquia no se adelantó ante el funcionario competente para ello, esto es, los Agentes del Ministerio Público designados para esta jurisdicción, por lo tanto, es dable concluir que en el presente caso no se tiene por agotado el requisito de procedibilidad de que trata la norma precitada, puesto que se trata de un requisito sine qua non para incoar la acción de la referencia. Sumado a lo anterior, es preciso advertir que el ordenamiento jurídico no contempla un tratamiento diferenciado cuando por error del propio interesado el agotamiento de la conciliación prejudicial se haya efectuado frente a funcionarios no autorizados para acudir a la jurisdicción administrativa, al efecto, se reitera que el artículo 23 de la Ley 640 de 2001 es categórico en señalar que el agotamiento de la conciliación [pre]judicial en materia contenciosa está asignada de manera privativa a los agentes del Ministerio Público que correspondan a esta jurisdicción. Igualmente, es pertinente recordar a la parte actora, que cualquier demanda que se tramite ante la jurisdicción contenciosa debe cumplir con las normas procesales dispuestas para ello, por lo tanto, no se puede pretender que el juez de conocimiento pase por alto el control de legalidad [que] debe hacerse a la misma, y mucho menos, entender cumplidos los requisitos por el solo hecho que la demanda provenga de […] otra jurisdicción. Si en gracia de discusión se aceptara que el agotamiento del requisito de conciliación perjudicial para acudir a la jurisdicción contenciosa se puede adelantar ante cualquier funcionario con tales competencias, […], lo cierto es que, según el acta de conciliación que se llevó a cabo en el Centro de Conciliación con código 3284 de la Procuraduría Regional de Antioquia, la pretensión allí invocada no corresponde a las contenidas en demanda administrativa, lo que permite en todo caso concluir, que no se agotó en debida forma este requisito. […]”. 2.5.
Caso en concreto. Los accionantes consideran vulnerados sus derechos fundamentales, con el actuar del Juzgado Treinta y Seis Administrativo de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, al decidir rechazar el medio de control de reparación directa interpuesto en contra de Alianza Medellín Antioquia EPS y otros, con radicado 2018-00375, por no encontrarse agotado el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, sin valorar, previamente, las excepcionales circunstancias del asunto en concreto, en tanto se trata de una demanda remitida de la jurisdicción ordinaria y la existencia de una acta de conciliación fallida entre las partes, pero adelantada ante el centro de conciliación de la Procuraduría Regional de Antioquia.
Dada la materia de discusión en el presente asunto, la Sala considera pertinente realizar algunas consideraciones acerca de la “conciliación” como requisito de procedibilidad, así: La conciliación, como instrumento de resolución extrajudicial de conflictos, es un mecanismo alternativo de solución en el que las partes pueden evitar acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de tal suerte que el legislador para su desarrollo le impartió cierta formalidad, es decir, a ella acude el convocante a través de su abogado conforme lo dispone el artículo 5º del Decreto 1716 del 2009[26].
La voluntariedad de las partes para llegar a la solución de su controversia, es la característica de este mecanismo, pues son ellas, ayudadas por el conciliador que no tiene una facultad decisoria, quienes presentan las fórmulas de acuerdo con las que se espera poner fin a sus diferencias; es decir, son las partes en conflicto y no un tercero, llámese juez o árbitro, quienes acuerdan sus diferencias.
El acuerdo al que pueden llegar las partes se manifiesta en un documento que hace tránsito a cosa juzgada y, por ende, obligatorio para éstas. En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el término conciliación tiene o admite dos acepciones: una jurídico procesal, que lo identifica o clasifica como un mecanismo extrajudicial o trámite procedimental judicial que persigue un fin específico; y otra jurídico sustancial que hace relación al acuerdo en sí mismo considerado[27].
Son las partes las que deciden voluntariamente si llegan o no a un acuerdo, conservando siempre la posibilidad de acudir ante las autoridades judiciales quienes tienen la función de administrar justicia para que en dicha sede se resuelva el conflicto planteado. Entendida así, la conciliación debe ser asumida como un mecanismo que también hace efectivo el derecho a la administración de justicia, aunque sea ésta menos formal y diferente a la que administran las autoridades autorizadas por el artículo 116 de la Constitución Política[28].
La importancia de los mecanismos alternos de resolución de conflictos entre ellos la conciliación, se puede resumir, así[29]: i) Buscan hacer efectivo uno de los fines constitucionales como el de la convivencia pacífica. ii) Permiten la participación directa de los interesados en la resolución de sus conflictos, como una manifestación del principio de participación democrática que es axial a nuestra organización estatal. iii) Son otra forma de hacer efectivo el derecho de acceso a la administración de justicia. iv) Son un buen mecanismo para lograr la descongestión judicial, pero no se debe tener como su fin único o esencial.
La conciliación en materia contencioso administrativo, ha sido regulada por la Ley 23 de 1991, capitulo 5, reformada por el Decreto 2651 de 1991, artículos 6 al 10; el Decreto 171 de 1993, que reglamentó parcialmente el artículo 6 del Decreto 2651 de 1991 y en el cual se desarrollaban los aspectos de la conciliación dentro del proceso; el Decreto 173 de 1993, que reglamentó la conciliación prejudicial de que trataba el capítulo 5 de la Ley 23 de 1991 y la Ley 192 de 1995 que prorrogó la vigencia del Decreto 2651 de 1991, por un año más. Posteriormente, con la expedición de la Ley 446 de 1998, “Por medio de la cual se dictan normas sobre eficiencia y descongestión en la justicia y se promueve el acceso a la misma”, se modificaron y adicionaron las normas de la Ley 923 de 1991 y se adoptaron como legislación permanente los artículos 9, 12 a 15, 19, 20 21, salvo los numerales 4 y 5, 23,24, 33 a 37, 41, 46 a 48, 50,51, 56 y 58 del Decreto 2651 de 1991, conformándose un marco jurídico concreto para la conciliación contencioso administrativo.
Para el desarrollo de esta ley y de la materia de la conciliación, se expidió el Decreto 1818 de 1998, por el cual se expidió el estatuto de los mecanismos alternativos de solución de conflictos y el Decreto Reglamentario 2511 de 1998[30]. A través de la Ley 640 del 2001, se expidió una nueva regulación sobre la conciliación, con la que se establece un marco general para la misma, se precisa su procedencia y regula de manera detallada las actuaciones que debe desarrollar los sujetos que intervienen en la conciliación y le fija su alcance.
Esta ley, derogó varias disposiciones de las Leyes 23 de 1991 y 446 de 1998. La Ley 1285 del 2009, modificó la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, en su artículo 13 consagró la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad para demandar ante la jurisdicción contenciosa en las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa y contractual, exigencia que fue reiterada por la Ley 1395 del 2010[31] en su artículo 52.
El Decreto 1716 del 2009[32], reglamentario de la Ley 640 del 2001, estableció reglas de procedimiento para adelantar las conciliaciones en materia de lo contencioso administrativo ante el procurador delegado que ejerza sus funciones ante el juez competente para conocer del asunto. Este decreto, extiende el requisito de procedibilidad a la acción de repetición, norma que se adopta en el artículo 161, numeral 5 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Por su parte, la Ley 1437 del 2011 en el artículo anteriormente citado, exige la conciliación en los asuntos conciliables. El Decreto 1069 del 2015, por el cual se expidió el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho, en su capítulo 3º reguló la conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativo y los comités de conciliación. Este Decreto, compiló las normas existentes en otras normas, entre muchas materias incluyó las de conciliación, pero no las modificó. - Dicho lo anterior, la Sala procede a revisar el contenido del acta de conciliación, respecto de la cual asegura la parte actora se acredita el requisito de procedibilidad, así: «[…] CENTRO DE CONCILIACIÓN CÓDIGO 3284 |CONCILIACIÓN SOLICITUD: |NO 455 | |CONVOCANTE: |JHON ALBERTO LÓPEZ CASTRILLON | | |YENY ALEJANDRA HERNANDEZ | | |JIMENA OREGO HERNÁNDEZ | | |LUCIANA LÓPEZ HERNÁNDEZ | |CONVOCADOS: |CLINICA DEL PRADO SA | | |ALIANZA MEDELLÍN ANTIOQUIEÑA | | |EPS SAS | | |JAID CARDONA | |FECHA DE SOLICITUD: |SEPTIEMBRE 01/2016 | La suscrita LILIANA PÉREZ BARRIENTOS, Conciliadora Adscrita al centro de conciliación Regional Antioquia, identificada con cédula de ciudadanía No 42.887.467 y asignada como conciliadora en las presentes diligencias de conciliación extrajudicial en derecho, una vez agotado el respectivo tramite y en cumplimiento a lo dispuesto en el Artículo 2 de la Ley 640 de 2001 y demás normas concordantes.
HACE CONSTAR 1- El día primero (01) de septiembre de dos mil dieciséis (2016) los señores JHON ALBERTO LOPEZ CASTRILLON y YENY ALEJANDRA HERNANDEZ (Jimena Orrego Hernández y Luciana López Hernández menores) presentaron audiencia de conciliación extrajudicial en derecho ante el centro de conciliación de la Procuraduría Regional de Antioquia, a través de apoderado.
Son convocados: CLÍNICA DEL PRADO SA ALIANZA MEDELLÍN ANTIQUEÑA EPS SAS JAID CARDONA 2- Admitida la solicitud se fijó como fecha para la celebración de la audiencia, el día diecinueve de octubre (19) de dos mil dieciséis a los dos de la tarde (2PM), se libraron y entregaron las comunidades suministrar por el convocante y las partes convocadas para llevarse a cabo en las instalaciones del centro de conciliación regional Antioquia.
PRETENSIONES Llegar a un acuerdo para los convocados indemnicen y paguen los perjuicios morales a los convocados con ocasión al mal procedimiento médico practicado a la niña LUCIANA LOPEZ HERNANDEZ los cuales a[scienden] a un monto total de $344.727.000 discriminados en la solicitud. […] TRÁMITE En este estado de la diligencia la suscrita conciliadora advierte que no es posible llevar a cabo la audiencia de conciliación por inasistencia de uno de los convocados Representante Legal de ALIANZA MEDELLÍN ANTIOQUEÑA EPS SAS quien dentro del término de ley y a momento de elevar este documento no justificó la razón de su insistencia. En consecuencia se expide la presente constancia de conformidad con el artículo 2 de la ley 640 de 2001.
Dada en Medellín a los 25 días del mes de Octubre de 2016. LILIANA PEREZ BARRIENTOS Conciliadora […]» Como se observa, la conciliación fallida adelantada por los accionantes si bien se celebró en un centro de conciliación de la Procuraduría General de la Nación en Medellín, fue adelantada por una conciliadora adscrita a dicho lugar, y no por un agente del Ministerio Público como lo exige el artículo 23 de la Ley 640 de 2001, que señala: «[…]
ARTICULO
23. CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL EN MATERIA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Las conciliaciones extrajudiciales en materia de lo contencioso administrativo sólo podrán ser adelantadas ante los Agentes del Ministerio Público asignados a esta jurisdicción y ante los conciliadores de los centros de conciliación autorizados para conciliar en esta materia. […]» Norma cuyo aparte tachado fue declaró inexequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-893 de 2001, en la que se consideró: «[…] 4.
Incompetencia del Gobierno Nacional para reglamentar los requisitos de los centros de conciliación en materia de lo contencioso administrativo De conformidad con el artículo 12 de la Ley 640 de 2001, demandado en su totalidad, al Gobierno Nacional le compete expedir el reglamento mediante el cual se determinen los requisitos que deberán cumplir los centros para que puedan conciliar en materia de lo contencioso administrativo.
La norma transcrita contiene dos elementos fundamentales: el primero refrenda la institucionalización de la conciliación en materia contencioso administrativa; y el segundo autoriza al Ejecutivo para que dicte el reglamento que establezca los requisitos que deben cumplir los centros de conciliación en este campo. En efecto, la norma reafirma la conciliación en materia contencioso administrativa, la cual fue prevista en el capítulo V de la Ley 23 de 1991, reglamentado en el Decreto 173 de 1993 y fue hallada conforme a los cánones constitucionales de 1991 mediante Sentencia N° 143 del 12 de diciembre de 1991 de la Corte Suprema de Justicia. Ahora bien, en lo que hace referencia a la orden impartida al Ejecutivo para que proceda a reglamentar los requisitos de los centros de conciliación en materia contenciosa administrativa, esta Corte considera que el artículo 12 bajo análisis es inconstitucional por las razones que pasan a explicarse.
Conforme a lo dispuesto en el tercer inciso del artículo 116 de la Constitución Política, los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en la condición de conciliadores o en la de árbitros habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad, "en los términos que determine la ley", lo cual significa que para la regulación de estas materias el Constituyente instituyó una reserva legal dada la trascendencia social que implica el traslado a los particulares de la función pública de impartir justicia. En consecuencia, mal hace el legislador en autorizar al Gobierno a través del artículo 12, bajo examen, con el objeto de reglamentar los requisitos que deberán cumplir los centros de conciliación para que puedan conciliar en materia de lo contencioso administrativo, toda vez que con esta medida está desconociendo de manera flagrante la competencia constitucional del Congreso de la República para determinar estos asuntos.
Conviene reiterar que en virtud de la denominada reserva legal el órgano legislativo -en su condición de garante del principio democrático- ha recibido del Constituyente el encargo de desarrollar determinados mandatos superiores, tal como lo ha expresado la jurisprudencia constitucional: “La reserva de ley es una institución jurídica, de raigambre constitucional, que protege el principio democrático, al obligar al legislador a regular aquellas materias que el constituyente decidió que fueran desarrolladas en una ley.
Es una institución que impone un límite tanto al poder legislativo como al ejecutivo. A aquél, impidiendo que delegue sus potestades en otro órgano, y a éste, evitando que se pronuncie sobre materias que, como se dijo, deben ser materia de ley". Por lo tanto, es claro que al Gobierno está vedado reglamentar las materias respecto de las cuales opera la reserva de ley.
Así lo ha precisado la jurisprudencia: "La potestad reglamentaria, o el poder reglamentario, es un derecho propio constitucionalmente otorgado al Presidente de la República como autoridad administrativa, para dictar las normas de carácter general que son necesarias para la correcta ejecución de la ley. Por consiguiente, esta atribución no necesita de norma legal expresa que la conceda, pero su ejercicio se amplía o restringe en la medida en que el Congreso utilice en mayor o menor grado sus poderes jurídicos.
"(..) "Ahora bien, la potestad reglamentaria se caracteriza por ser una atribución constitucional inalienable, intransferible, inagotable, pues no tiene plazo y puede ejercerse en cualquier tiempo y, es irrenunciable, por cuanto es un atributo indispensable para que la Administración cumpla con su función de ejecución de la ley. Sin embargo, esta facultad no es absoluta pues encuentra su límite y radio de acción en la Constitución y en la Ley, es por ello que no puede alterar o modificar el contenido y el espíritu de la ley, ni puede dirigirse a reglamentar leyes que no ejecuta la Administración, así como tampoco puede reglamentar materias cuyo contenido está reservado al legislador.
Por lo tanto, si un Reglamento rebosa su campo de aplicación y desconoce sus presupuestos de existencia, deberá ser declarado nulo por inconstitucional por la autoridad judicial competente (El Consejo de Estado, de acuerdo con el artículo 237-2 de la Constitución)".[Subrayado texto original] Por lo anterior, la norma acusada desconoce abiertamente el principio consagrado en el artículo 113 de la Constitución Política que prescribe que "los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas ", así como el establecido en el canon 121 Superior en virtud del cual "ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la Ley".
Basten estas razones para que la Corte declare inexequible el artículo 12 de la Ley 640 de 2001. […] Según el demandante las expresiones acusadas de esta normas son inconstitucionales, porque en contravención a lo dispuesto en el canon 116 Fundamental, le concede a los conciliadores de los centros de conciliación y a los notarios una función permanente para la resolución de asuntos de naturaleza judicial.
Para la Corte el cargo está llamado a prosperar, pues en efecto las normas acusadas establecen una delegación permanente de la función de administrar justicia en los particulares, desconociendo flagrantemente el texto del artículo 116 de la Carta que expresamente autoriza al legislador para atribuirles dicha función pero en forma transitoria.
Ciertamente, cuando el artículo 23 acusado alude a "los conciliadores de los centros de conciliación", indudablemente se está refiriendo a un grupo determinado de individuos que tienen como función habitual actuar como conciliadores, toda vez que se trata de personas que por regla general deben ser abogados en ejercicio que habiendo acreditado la capacitación en mecanismos alternativos de solución de conflictos avalada por el Ministerio de Justicia y del Derecho, se inscriben ante un centro de conciliación y se encuentran, por ende, en continua disponibilidad de servir como conciliador (art. 6° de la Ley 640 de 2000) Aparte de lo anterior, debe recordarse que por mandato del artículo 116 Superior la conciliación tiene un carácter esencialmente voluntario, porque son las partes las que, en cada caso en concreto, seleccionan en forma espontánea al particular que habrá de hacer las veces de conciliador, lo cual impide que, desde este punto de vista, se establezca una suerte de permanencia en el ejercicio de dicha función. En el caso de los notarios ocurre algo similar.
Aún cuando los notarios son particulares que ejercen una función pública[26] y, por ende, podrían ser en principio autorizados legalmente para que oficien como conciliadores, la norma acusada no establece un límite en el tiempo para el ejercicio de su función conciliadora contraviniendo de esta manera el artículo 116 Fundamental que le asigna carácter transitorio a la conciliación. Aparte de estas razones, no deja de preocupar a la Corte que la función asignada a los conciliadores de los centros de conciliación y a los notarios además de tener vocación de permanencia en el tiempo -hecho que por sí solo la hace inconstitucional-, sea onerosa en términos económicos para quienes deseen hacer uso de ella, pues en este sentido se estaría desconociendo la igualdad de oportunidades para acceder libremente a la administración de justicia.[…]».
Como se observa, el legislador y la misma Corte Constitucional definieron como requisito sine qua non, en materia de conciliaciones extrajudiciales en lo contencioso administrativo, que la competencia para adelantar dicho trámite recaería, únicamente, en cabeza de los Agentes del Ministerio Público asignados a esta jurisdicción, dejando clara la imposibilidad jurídica respecto de conciliadores (particulares y notarios).
Es decir, la decisión adoptada por las autoridades judiciales accionadas no fue caprichosa al insistir en que el acta de conciliación fallida allegada por los accionantes, no satisface las exigencias del agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad en asuntos de lo contencioso administrativo, pues es claro que no fue adelantada ante ningún agente del Ministerio Público.
Sin perjuicio de lo expuesto, no sobra resaltar que el objeto de la solicitud de conciliación presentada fue que se «[…] indemnicen y paguen los perjuicios morales a los convocados con ocasión al mal procedimiento médico practicado a la niña LUCIANA LOPEZ HERNANDEZ los cuales a[scienden] a un monto total de $344.727.000[…]»; el cual, dista claramente de las pretensiones propuestas en la demanda de reparación directa consistentes en «perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente y lucro cesante futuro e inmateriales en la modalidad de daño moral y daño a la salud», cuyo valor supera ampliamente el monto pretendido durante el intento conciliatorio.
Así las cosas, en el caso debatido se presenta un razonamiento eminentemente interpretativo por parte del juez, lo cual obedece a la autonomía judicial y la aplicación de las normas y jurisprudencia pertinente, que no da lugar a que se configure una decisión ilegítima, de tal forma que la providencia acusada no adolece de defecto alguno, por el contrario, las razones que la fundan son plausibles en un todo.
Todo lo anterior, permite concluir a la Sala que, contrario a lo alegado por la parte accionante, el Juzgado Treinta y Seis Administrativo de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, no incurrió en causal alguna de procedencia especifica de la acción de tutela contra providencia judicial, y que lo que se encuentra es una inconformidad con el resultado del análisis normativo y jurisprudencial y la posición adoptada por el juez natural, lo cual no es atacable vía tutela en la medida en que aquella cuenta con soporte y está debidamente razonada y justificada, por lo que, se reitera, este mecanismo no puede convertirse en una instancia adicional para continuar con el debate presentado en sede contenciosa; razón ello, se NEGARÁ el amparo invocado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III. FALLA PRIMERO: NEGAR el amparo de los derechos fundamentales de los señores Jhon Alberto López Castrillón y Jeny Alejandra Hernández Hernández, quienes actuaron en nombre propio y de su menor hija Luciana López Hernández, en la acción de tutela por ellos presentada en contra del Juzgado Treinta y Seis Administrativo de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes esta providencia por telegrama o por el medio más expedito de conformidad con lo dispuesto por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.
TERCERO: En acatamiento de las disposiciones del artículo 31 ibídem, DE NO SER IMPUGNADA dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] El proceso de la referencia subió al Despacho con informe de Secretaría General de la Corporación de 17 de octubre de 2019. [2] Ff. 1 a 5. [3] Ff. 121, vto. [4] Ff. 135 a 137, vto. [5] F. 149 y vto. [6] Doctora Susana Nelly Acosta Prada. [7] Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela [8] En sentencia C-543 de 1992, proferida con ocasión del análisis de constitucionalidad de los artículos 11, 12, 25 y 40 del Decreto Ley 2591 de 1991, la Corte sostuvo, que atendiendo al querer del Constituyente, a la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela y a la preservación de valores supremos como la seguridad jurídica, cosa juzgada y autonomía judicial, la tutela no era procedente cuando tuviera por objeto cuestionar providencias judiciales. [9] La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante decisión de 29 de enero de 1992 (AC-009) con ponencia de la Consejera Dolly Pedraza de Arenas, consideró que la acción de tutela era improcedente contra providencias judiciales, inaplicando para el efecto lo establecido en los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991.
Esta tesis fue reiterada por la misma Sala Plena mediante sentencias de 3 de febrero de 1992 con ponencia del Consejero Luis Eduardo Jaramillo Mejía (AC-015), 14 de octubre de 1993 con ponencia del Consejero Libardo Rodríguez (AC- 1247) y 29 de junio de 2004 con ponencia del Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda (AC-10203). [10] Ver sobre el particular las sentencias T-483 de 1997, T-204 de 1998, T- 766 de 1998 y SU-563 de 1999. [11] Al respecto ver, entre otras, las siguientes Sentencias: Sección Primera, de 9 de julio de 2004, Exp.
No. 2004-00308; y, Sección Segunda – Subsección A, de 27 de mayo de 2010, Exp. No. 2010-00559. [12] Sentencia en la que se analizó la legalidad del artículo 185 de la Ley 906 de 2004. [13] Al respecto ver, entre otras, las Sentencias T-1009 de 1999, SU-1031 de 2001, SU-1184 de 2001, SU-159 de 2002, T-774 de 2004. [14] También denominados requisitos generales de procedencia, y que son: i. Que el asunto tenga relevancia constitucional; ii.
Que se hayan agotado los medios ordinarios y extraordinarios de defensa; iii. Que se cumpla con el requisito de inmediatez; iv. Que si se trata de una irregularidad procesal tenga efecto decisivo o determinante en la sentencia y afecte los derechos fundamentales; v. Que el interesado exponga los hechos que generan la vulneración o amenaza de sus derechos y que, además y de haber sido posible, hubiera alegado esta situación en el proceso; y, vi.
Que no se trate de sentencias de tutela. [15] También llamados requisitos generales de procedibilidad y que hacen referencia a la configuración de uno o varios de los siguientes defectos: i. Sustantivo o material; ii. Fáctico; iii. Orgánico; iv. Procedimental; vi. Desconocimiento del precedente; vii. Error inducido; viii. Ausencia de motivación; o, ix.
Violación directa de la Constitución. [16] Sobre la descripción de requisitos de forma y materiales ver la Sentencia T-007 de 2013. [17] Al respecto ver lo sostenido en las Sentencias C-590 de 2005, T-102 de 2006, T-377 de 2009 y T-178 de 2012. También es importante resaltar que ya en la Sentencia SU-014 de 2001 la Corte consideró la necesidad de superar dicho concepto y dar paso a lo que, posteriormente, se denominó error inducido [Sentencia T-462 de 2003]. [18] Emitida en el expediente 110010315000200901328 01. [19] Se cuestiona la sentencia que puso fin a un proceso de única instancia. [20] La decisión cuestionada es de 24 de julio de 2019 y la acción de tutela fue radicada el 24 de septiembre del mismo año. [21] Ff. 58 y 59. [22] Ff. 85 a 97. [23] Ff. 98 a 100, vto. [24] Ff. 101 a 103, vto. [25] Ff. 108 a 114. [26] Por el cual se reglamenta el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 y del Capítulo V de la Ley 640 de 2001.
(…)
ARTÍCULO
5. DERECHO DE POSTULACIÓN. (Artículo compilado en el artículo 2.2.4.3.1.1.5 del Decreto Único Reglamentario 1069 de 2015. Debe tenerse en cuenta lo dispuesto por el artículo 3.1.1 del mismo Decreto 1069 de 2015). Los interesados, trátese de personas de derecho público, de particulares o de personas jurídicas de derecho privado, actuarán en la conciliación extrajudicial por medio de apoderado, quien deberá ser abogado inscrito y tener facultad expresa para conciliar. [27] Salvamento de voto a la sentencia C - 893 de 2001, sentencia C - 1195 de 2001 y C - 204 de 2003, entre otras. [28] “ARTÍCULO 116.
Modificado por el art. 1º del Acto Legislativo 03 de 2002. El nuevo texto es el siguiente: La Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial[29], la Fiscalía General de la Nación, los Tribunales y los Jueces, administran Justicia. También lo hace la Justicia Penal Militar.
El Congreso ejercerá determinadas funciones judiciales. Excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. Sin embargo no les será permitido adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos. Los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en la condición de jurados en las causas criminales, conciliadores o en la de árbitros habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad, en los términos que determine la ley.” [30] Sentencias C - 594 de 1992;
C - 160 de 1999, C - 037 de 1996, C - 893 de 2001, C - 1195 de 2001 y C - 204 de 2003 entre otras. [31] “Por el cual se reglamenta la conciliación extrajudicial contencioso administrativa y en materia laboral previstas en la Parte III, Título I, capítulos 1, 2 y 3, Secciones 1, 2 y 3 de la Ley 446 de 1998, y en los artículos 19, 21 y 22 del Código Procesal del Trabajo.” [32] “Por la cual se adoptan medidas en materia de descongestión judicial.” [33] “Por el cual se reglamenta el artículo13 de la Ley 1285 de 2009, el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 y del Capítulo V de la Ley 640 de 2001.”