TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL QUE ANULÓ ELECCIÓN DEL SECRETARIO GENERAL DE LA ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DEL TOLIMA / INSTITUCIÓN DE EDUCACIÓN SUPERIOR QUE ADELANTE LA CONVOCATORIA DEBE CONTAR CON ACREDITACIÓN DE ALTA CALIDAD - Requisito legal / DEFECTO SUSTANTIVO - No configuración / DEFECTO FÁCTICO – No configuración / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES [C]orresponde a la Sala resolver el siguiente problema jurídico: ¿la sentencia del 27 de junio de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima, incurrió en defectos sustantivo o fáctico al interpretar el artículo 5 de la Ley 1904 de 2018, cuando decretó la nulidad del acto de elección del [accionante] como secretario general de la Asamblea Departamental del Tolima? (…) Como se ve, la razón fundamental para declarar la nulidad de la elección del demandante fue el incumplimiento de la exigencia prevista en el artículo 5 de la Ley 1904 de 2018, que, para el proceso de selección del Contralor General de la República, exige que la Mesa Directiva del Congreso de la República convoque a una de educación superior con acreditación de alta calidad, con la que suscribirá contrato o convenio para adelantar una convocatoria pública a quienes aspiren a ocupar el cargo.
A juicio de la Sala, no puede predicarse defecto sustantivo o fáctico frente a dicha decisión, pues no se advierte que la interpretación adoptada por la autoridad judicial demandada sea contraevidente o caprichosa. Por el contrario, obedece al sentido literal del artículo 5 de la Ley 1904 de 2018, que exige que la institución de educación superior encargada de adelantar la convocatoria pública debe contar “con acreditación de alta calidad”.
Luego, si la Universidad del Tolima no cuenta con ese tipo de acreditación, resulta razonable concluir que la omisión de esa acreditación derivaba en la nulidad el proceso de selección del secretario general de la Asamblea del Tolima para el periodo 2019, tal y como lo concluyó la autoridad judicial demandada. No podría la Sala endilgar algún defecto a una providencia que se limita a interpretar de manera literal una norma, como lo pretende el demandante.
De aceptarse lo contrario, se estaría desconociendo el principio de autonomía judicial y se pondría en riesgo la seguridad jurídica. (…) Además, la Sala tampoco puede predicar defecto fáctico frente a la providencia cuestionada, por cuanto se demostró el supuesto de hecho de la norma aplicada, esto es, que la universidad que realizó el proceso de selección no contaba con acreditación de alta calidad.
De hecho, cualquier alegato sobre supuestas valoraciones subjetivas sobre la idoneidad del proceso de selección carece de relevancia, por cuanto no desvirtúan la razón fundamental de la decisión: la falta de acreditación de alta calidad de la Universidad del Tolima CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., cuatro (4) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03484-01(AC) Actor: LUIS EDUARDO VILLAREAL DÍAZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 23 de septiembre de 2019, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que negó el amparo.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela y por intermedio de apoderado judicial, el señor Luis Eduardo Villareal Díaz pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al trabajo y de acceso a cargos públicos, que estimó vulnerados por la sentencia del 27 de junio de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones[1]: 2. Dejar sin efecto la sentencia de 27 de junio de 2019 expedida por el Tribunal Administrativo del Tolima por medio de la cual se declaró la nulidad del acto de elección del señor LUIS EDUARDO VILLAREAL DÍAZ como Secretario General de la Asamblea Departamental del Tolima para el periodo comprendido entre el 1° de enero y el 31 de diciembre de 2019. 3.
En consecuencia, ORDENAR al Tribunal Administrativo del Tolima que proceda a dictar una nueva providencia ajustada a la Constitución y a la Ley, con la cual se respeten los derechos fundamentales del señor LUIS EDUARDO VILLAREAL DÍAZ. 4. Adoptar las demás medidas de protección constitucional que se consideren necesarias. 2. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1.
Del proceso de elección del señor Luis Eduardo Villareal Díaz como Secretario General de la Asamblea Departamental del Tolima 2.1.1. Mediante Resolución 118 del 1° de octubre de 2018, la Asamblea Departamental del Tolima convocó a instituciones de educación superior con acreditación de alta calidad para que acompañaran en proceso de elección del secretario general de esa asamblea. 2.1.2.
Por Resolución 124 del 19 de octubre de 2018, la Asamblea Departamental del Tolima elaboró una nueva convocatoria, pero dirigida a las instituciones universitarias idóneas y con experiencia en adelantar pruebas de conocimientos en convocatorias públicas, toda vez que no contaba con el presupuesto necesario para contratar a una universidad con acreditación de alta calidad. 2.1.3.
El 24 de octubre de 2018, la Asamblea Departamental del Tolima suscribió contrato interadministrativo con la Universidad del Tolima, cuyo objeto era «AUNAR ESFUERZOS ADMINISTRATIVOS ENTRE LA ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DEL TOLIMA Y LA UNIVERSIDAD DEL TOLIMA PARA FORTALECER Y DAR ACOMPAÑAMIENTO AL PROCESO DE ELECCIÓN DEL SECRETARIO GENERAL DE LA ASAMBLEA DEL TOLIMA»[2]. 2.1.4.
Mediante Resolución 137 del 24 de octubre de 2018, la Asamblea Departamental del Tolima expidió la convocatoria para la elección del secretario general, para el periodo comprendido entre el 1° de enero y el 31 de diciembre de 2019. 2.1.5. En sesión del 29 de noviembre de 2018, la Asamblea Departamental del Tolima eligió como secretario general al señor Luis Eduardo Villareal Díaz. 2.2.
Del proceso de nulidad electoral 2.2.1. El señor Hernán Darío Santamaría interpuso demanda de nulidad contra el acto que declaró electo al señor Villareal Díaz como secretario general de la Asamblea Departamental del Tolima. 2.2.2. Por auto del 12 de febrero de 2019, el Tribunal Administrativo del Tolima admitió la demanda de nulidad electoral y dispuso darle trámite de única instancia. Asimismo, el tribunal vinculó como demandado al señor Luis Eduardo Villareal Díaz y ordenó notificar a la Asamblea Departamental del Tolima, a la Universidad del Tolima y a la mesa directiva de dicha Asamblea. 2.2.3.
El señor Luis Eduardo Villareal Díaz interpuso recurso de reposición contra el auto admisorio, pues, a su juicio, el Tribunal Administrativo del Tolima omitió tener como demandado al Departamento del Tolima. 2.2.4. Mediante providencia del 8 de marzo de 2019, el Tribunal Administrativo del Tolima rechazó el recurso de reposición, por improcedente, de conformidad con el artículo 276 de la Ley 1437 de 2011, que señala que el auto admisorio de las demandas de nulidad electoral no es susceptible de recursos. 2.2.5.
En audiencia inicial celebrada el 20 de mayo de 2019, el señor Villareal Díaz manifestó que hubo tres irregularidades procesales concretas: (i) que carecía de legitimación en la causa por pasiva, puesto que no dictó el acto de elección; (ii) que se omitió vincular al Departamento del Tolima como demandado, y (iii) que el proceso debió tramitarse como de primera instancia, mas no de única instancia. El tribunal denegó la falta de legitimación del señor Villareal Díaz y se abstuvo de pronunciamiento frente a los demás aspectos. 2.2.6.
Mediante sentencia del 27 de junio de 2019, el Tribunal Administrativo del Tolima declaró la nulidad de la elección del señor Luis Eduardo Villareal Díaz, por expedición irregular, toda vez que, contra lo exigido en la Resolución 118 de 2018, la Universidad del Tolima no contaba con acreditación de alta calidad. 3. Argumentos de la acción de tutela 3.1.
Preliminarmente, la parte actora explicó que la tutela cumple con los requisitos generales de procedibilidad. 3.2. En cuanto al fondo del asunto, el señor Luis Eduardo Villareal Díaz manifestó lo siguiente: 3.2.1. Que hubo defecto procedimental, toda vez que el tribunal demandado tramitó el proceso de nulidad electoral como de única instancia y, de conformidad con el artículo 152 [numeral 9] de la Ley 1437 de 2011, debía tramitarse como de doble instancia. Que «contrario a lo manifestado en el auto admisorio y el escrito de la providencia, el presente asunto no se trataba de un medio de control de “nulidad electoral – única instancia” conforme el artículo 151.10 del CPACA, sino por el contrario, un asunto de primera instancia conforme lo enuncia el artículo 152 numeral 9 del mismo Código de Procedimiento Administrativo, toda vez que se itera, se trató de la demanda de nulidad electoral interpuesta contra el acto de elección y nombramiento de un funcionario departamental del nivel directivo, expedido en un municipio cabeza de departamento y con mayoría de 70.000 habitantes»[3]. 3.2.1.1.
Que el magistrado del proceso de nulidad electoral omitió pronunciarse sobre dicha situación en la audiencia inicial del 20 de mayo de 2019, pese a que fue planteada por el señor Villareal Díaz. 3.2.2. Que fue desconocido el precedente fijado por el propio Tribunal Administrativo del Tolima, pues, en un caso similar, tramitó el asunto como de doble instancia. Que se trata del proceso de nulidad electoral 73001-23- 33-004-2016-00261-00, demandante: Wilson Leal Echaverry, demandado: Concejo Municipal de Ibagué, acto de elección de la señora Doris Caviedes Rubiano como secretaria general del Concejo Municipal de Ibagué. 3.2.3.
Que el defecto procedimental también se configuró por la indebida integración del contradictorio del proceso de nulidad electoral, por cuanto la autoridad judicial demandada omitió vincular al Departamento del Tolima. Que es claro que la Asamblea Departamental del Tolima carece de capacidad jurídica para ser tenida como demandada y que, por ende, debía vincularse al Departamento del Tolima.
Que, de hecho, el Consejo de Estado ha señalado que las Asambleas Departamentales carecen de personería jurídica para actuar en procesos judiciales y que, cuando se cuestionan actos de dichos entes, la representación recae en el respectivo gobernador. 3.2.3.1. Que esa situación también fue planteada en la audiencia inicial del 20 de mayo de 2019, pero el magistrado sustanciador del proceso de nulidad electoral omitió resolverla. 3.2.4.
Que la sentencia cuestionada incurrió en defecto sustantivo, por indebida interpretación del artículo 5 de la Ley 1904 de 2018. Que, en cuanto a la discusión sobre la idoneidad de la Universidad del Tolima, si bien la Ley 1904 de 2018[4] exige que en los procesos de selección intervengan entes universitarios con acreditación de alta calidad, lo cierto es que cuando entró en vigencia esa norma ya se había hecho la apropiación presupuestal para efecto de contratar la universidad y no se previó el monto de dinero suficiente para que se contratara una universidad con acreditación de alta calidad. 3.2.4.1.
Que, siendo así, en la elección del secretario general de la Asamblea del Tolima no era procedente que el tribunal demandado aplicara de manera exegética lo previsto en el artículo 5 de la Ley 1904 de 2018. Que la interpretación del tribunal demandado frente a esa norma «se apartó de las interpretaciones flexibles y teleológicas adelantadas en los tres primeros cargos anteriores [[5]] y efectuó una aplicación exegética y rigurosa de la disposición, sin haber manifestado razón alguna para ello»[6]. 3.2.5.
Que la sentencia cuestionada también incurrió en defecto fáctico, por cuanto no se soportó en ningún medio probatorio que permitiera concluir que la convocatoria perdió seriedad e independencia por la intervención de la Universidad del Tolima. Que, de hecho, si bien esa universidad no contaba con acreditación de alta calidad, lo cierto es que 9 de sus programas académicos tienen acreditación en excelencia. 3.2.5.1.
Que tampoco se evidenció que en el proceso de selección se desconocieran los principios de mérito e igualdad. 3.2.5.2. Que, de hecho, el Ministerio Público rindió concepto en el proceso de nulidad electoral, en el sentido de manifestar que la falta de acreditación de la Universidad del Tolima no comprometía la idoneidad del proceso de selección, toda vez que contaba con la experiencia suficiente. 3.2.5.3.
Que tampoco puede desvirtuarse la idoneidad del procedimiento de selección por el hecho de que la Universidad del Tolima no cobrara nada por su intervención. Que, de hecho, no necesariamente la intervención fue a título gratuito, por cuanto, como contraprestación, la Asamblea Departamental del Tolima se comprometió a realizar un taller para los estudiantes de consultorio jurídico. 4.
Intervención de la autoridad judicial demandada 4.1. El Tribunal Administrativo del Tolima, por conducto del magistrado ponente de la sentencia cuestionada, alegó, en síntesis, lo siguiente: 4.1.1. Que el proceso era de única instancia, de conformidad con lo previsto en el artículo 151 [numeral 10] de la Ley 1437 de 2011. Que esa norma señala que los tribunales administrativos conocen en única instancia los procesos de nulidad de actos de elección expedidos por asambleas departamentales.
Que esa situación fue explicada en el auto admisorio de la demanda de nulidad electoral y en audiencia inicial del 20 de mayo de 2019. 4.1.2. Que no era procedente vincular al Departamento del Tolima, pues, de conformidad con el artículo 277 del CPACA, únicamente es necesario vincular al elegido, a la autoridad que expidió acto de elección y al Ministerio Público.
Que ese reparo también fue resuelto en la audiencia inicial, cuando el tribunal decidió la excepción de falta de legitimación por pasiva, propuesta por el señor Villareal Díaz. 4.1.3. Que sí era procedente aplicar el artículo 5 de la Ley 1904 de 2018, pues, de conformidad con el artículo 12 ibídem [parágrafo transitorio], esa norma es aplicable, por analogía, hasta que el Congreso de la República regule las elecciones de servidores públicos por parte de corporaciones públicas.
Que, siendo así, es claro que el proceso de selección debía adelantarse con una universidad con acreditación de alta calidad. 4.1.4. Que tampoco hubo defecto fáctico, toda vez que en el proceso de nulidad electoral se evidenció que la Universidad del Tolima no cumplió con los requisitos legales para participar en el proceso de selección del secretario general de la Asamblea del Tolima. 5.
Intervención de terceros con interés 5.1. La Asamblea Departamental del Tolima, por intermedio de su presidente, pidió que se amparan los derechos fundamentales invocados por el señor Villareal Díaz, por las siguientes razones: 5.1.1. Que el proceso tenía doble instancia, por cuanto, de conformidad con el artículo 152 [numeral 9] del CPACA, los tribunales administrativos conocen en primera instancia de la nulidad de los actos de nombramiento de empleados públicos del nivel directivo efectuados por autoridades departamentales.
Que, de conformidad con el manual de funciones que reposa en el expediente de nulidad electoral, el cargo de secretario de la Asamblea Departamental del Tolima es de nivel directivo. 5.1.2. Que, además, en caso de advertirse duda sobre la norma procesal aplicable, el tribunal demandado debió tener en cuenta la que más favoreciera al demandante. 5.1.3.
Que el tribunal demandado desconoció que el artículo 12 de la Ley 1904 de 2018 fue derogado por la Ley 1955 de 2019 [Plan Nacional de Desarrollo]. 5.1.4. Que la Asamblea Departamental del Tolima no podía incurrir en los gastos que implicaba la contratación de un ente universitario con acreditación de alta calidad académica, por cuanto la apropiación presupuestal fue realizada en el año 2018 y antes de la expedición de la Ley 1904 de 2018. 5.1.5.
Que también le asiste razón al actor en lo relacionado con la omisión de vincular como demandado al Departamento del Tolima. 5.1.6. Que en la providencia atacada se pasó por alto el concepto rendido por la Unidad Coordinadora de Asistencia Técnica Legislativa del Congreso de la República, que señala que la Ley 1904 de 2018 no es aplicable en los procesos de selección de secretarios generales de asambleas y concejos.
Que, de hecho, esa fue la razón de la derogatoria por parte de la Ley 1955 de 2019. 5.1.7. Que no es aceptable que el tribunal demandado subjetivamente califique que la intervención de la Universidad del Tolima genera dudas sobre la independencia y seriedad del proceso de selección. Que, en todo caso, el proceso de selección fue debidamente realizado, pues fueron convocadas muchas universidades, pero, ante las dificultades presupuestales, solamente se postularon dos y resultó elegida la Universidad del Tolima.
Que, además, los cobros reclamados por las universidades con acreditación de alta calidad eran exagerados. 5.1.8. Que, por último, la decisión cuestionada afectó el normal funcionamiento de la Asamblea Departamental del Tolima. 5.2. El señor Hernán Darío Santamaría Peña se opuso a las pretensiones de la demanda de tutela, por lo siguiente: 5.2.1.
Que la tutela es improcedente, toda vez que la parte actora no agotó el recurso extraordinario de revisión y no demostró que existiera perjuicio irremediable. Que, en concreto, dicho recurso pudo formularse bajo la causal de nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso de nulidad electoral. Que, además, pudo solicitar la nulidad de lo actuado en ese proceso. 5.2.2.
Que la Ley 1904 de 2018 sí resultaba aplicable al caso, por cuanto se encontraba vigente cuando inició el proceso de selección del secretario general de la Asamblea Departamental del Tolima. Que esa ley era aplicable por analogía, toda vez que así lo señalaba el artículo 12 ibídem y no había ley que regulara de manera especial la elección de secretarios generales de asambleas departamentales. 5.2.3.
Que el proceso de nulidad electoral era de única instancia, de conformidad con lo previsto en el artículo 151 [numeral 10] de la Ley 1437 de 2011. Que no es aplicable el artículo 152 [numeral 9] ibídem, por cuanto se refiere a actos dictados por funcionarios que ejercen autoridad y lo cierto es que las asambleas departamentales son corporaciones y no funcionarios. 5.2.4.
Que no hubo desconocimiento del precedente fijado por el propio Tribunal Administrativo del Tolima, puesto que no guarda identidad fáctica con el caso del señor Villareal Díaz. Que, en efecto, el precedente se refiere a la elección del secretario general del Concejo Municipal de Ibagué y en el sub lite la discusión se centró en el acto de elección del secretario general de la Asamblea Departamental del Tolima.
Que dichas corporaciones tienen regímenes jurídicos totalmente distintos. 5.2.5. Que no era procedente vincular al Departamento del Tolima, por cuanto el acto de elección cuestionado fue dictado por la Asamblea Departamental del Tolima. Que, de hecho, dicho departamento no interviene de ninguna manera en el proceso de elección del secretario general de la Asamblea Departamental del Tolima. 6.
Sentencia impugnada 6.1. Mediante sentencia del 23 de septiembre de 2019, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, negó las pretensiones de la demanda de tutela. En resumen, consideró lo siguiente: 6.1.1. Que no hubo defecto procedimental, toda vez que, de conformidad con el artículo 151 [numeral 10] de la Ley 1437 de 2011, el proceso de nulidad electoral sí era de única instancia. Que el supuesto de hecho se enmarca en dicha norma, toda vez que en el proceso de nulidad electoral se cuestionó un acto de elección dictado por una asamblea departamental. 6.1.2.
Que no es procedente pronunciarse sobre la supuesta falta de vinculación del Departamento del Tolima, por cuanto fue denegada en la audiencia inicial del 20 de mayo de 2019 y la parte actora no presentó ningún recurso contra esa decisión. 6.1.3. Que tampoco se observa una interpretación arbitraria de la Ley 1904 de 2018 y el CPACA y se advierte que la parte actora simplemente pretende reabrir el debate probatorio agotado en el proceso de nulidad electoral. 7.
Impugnación 7.1. La parte actora impugnó la sentencia del 23 de septiembre de 2019. En síntesis, dijo lo siguiente: 7.1.1. Que el a quo no se pronunció sobre el desconocimiento del precedente judicial fijado en cuanto a la doble instancia de los procesos de nulidad electoral similares al del señor Luis Eduardo Villareal Díaz. Que, de hecho, también se desconoce que hubo violación directa de la Constitución, pues queda en evidencia que el propio Tribunal Administrativo del Tolima, en otro caso similar, sí asumió como juez de primera instancia. 7.1.2.
Que el a quo también desconoció que el tribunal demandado no decidió la solicitud de vincular al Departamento del Tolima al proceso de nulidad electoral. Que nada se dijo sobre el desconocimiento de las solicitudes realizadas por las partes de un proceso contencioso administrativo y la falta de personería jurídica de la Asamblea Departamental del Tolima para actuar como demandado en el proceso de nulidad electoral. 7.1.3.
Que el juez de tutela de primera instancia no hizo un análisis suficiente de los argumentos referidos al defecto fáctico, esto es, no se pronunció sobre la inexistencia de soportes probatorios para asegurar que se desconoció una formalidad determinante en el proceso de selección y que había dudas sobre la independencia y seriedad del proceso. 7.1.4.
Que, además, no se analizaron los cuestionamientos concernientes al desconocimiento del principio de buena fe y a las conclusiones contraevidentes derivadas de la ausencia de onerosidad en el contrato interadministrativo celebrado con la Universidad del Tolima. 7.1.5. Que no se tuvieron en cuenta las pruebas que evidencian la idoneidad del concurso, tales como el derecho de petición del 13 de octubre de 2018[7] y las invitaciones dirigidas a múltiples universidades para que intervinieran en el proceso de elección del secretario general de la Asamblea Departamental del Tolima. 7.1.6.
Que el a quo no analizó lo referido a la «exégesis irrazonable y descontextualizada del artículo 5 en relación con el artículo 12 de la Ley 1904 de 2018, al fijar su alcance desatendiendo lo enunciado en el mismo compendio normativo concretamente en su artículo 11»[8]. CONSIDERACIONES 1. De la acción de tutela contra providencias judiciales 1.1.
A partir del año 2012[9], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[10], se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. 1.2.
Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. 1.3.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 1.4.
Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 1.5.
Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»[11]. 2.
Del cumplimiento del requisito de subsidiariedad 2.1. Previo a cualquier consideración sobre el fondo del asunto, la Sala debe verificar si está cumplido el requisito de subsidiariedad. 2.1.1. La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley estipulan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos. 2.1.1.1.
No en vano los artículos 86 de la Constitución Política y el 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 1991 prevén como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados. De manera que la acción de tutela sólo puede utilizarse cuando se han agotado los mecanismos de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales.
En ese sentido, la Corte Constitucional manifestó[12]: La acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho.
La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha— la acción ordinaria.
La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales (…). 2.1.1.2.
Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que se agotaron los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. El requisito de subsidiariedad no solo involucra la interposición de los recursos que proceden, sino también que en éstos se cuestionen las decisiones que, en concreto, se atacan en la acción de tutela. 2.2.
En el caso concreto, tenemos que el señor Villareal Díaz propuso cuatro defectos concretos: (i) defecto procedimental, por desconocimiento de la regla de procedimiento prevista en el artículo 152 [numeral 9] de la Ley 1437 de 2011 y por omisión de vinculación del Departamento del Tolima al proceso de nulidad electoral; (ii) desconocimiento del precedente fijado en casos similares, que, en su criterio, reconoce la doble instancia;
(iii) defecto sustantivo, por indebida interpretación del artículo 5 de la Ley 1904 de 2018, y (iv) defecto fáctico, por desconocimiento de las pruebas que evidencian la idoneidad del proceso de selección. 2.3. La Sala considera que, tal y como lo advirtió el a quo, no es procedente pronunciarse de fondo sobre la supuesta falta de vinculación del Departamento del Tolima al proceso de nulidad electoral (defecto procedimental), por cuanto, en efecto, se trató de un tema decido en la audiencia inicial del 20 de mayo de 2019 y se evidencia que la parte actora no formuló recursos.
Asimismo, se estima que tampoco es procedente referirse a los cuestionamientos sobre la supuesta doble instancia del proceso de nulidad electoral (defecto procedimental y desconocimiento del precedente), pues también fueron resueltos en dicha audiencia inicial y no fueron objeto de impugnación por parte del demandante. Veamos. 2.3.1. De acuerdo con el acta dicha audiencia, el tribunal demandado señaló lo siguiente[13]: 3.2.
Nulidades El apoderado judicial del demandado Luis Eduardo Villareal señala que existen algunas irregularidades frente a los sujetos procesales demandados, toda vez que en el escrito de demanda se señaló a su representado como tercero con interés no obstante la demanda fue admitida contra él como demandado. Igualmente refiere que el presente asunto debe tramitarse como de primera instancia y no de única como quedó estipulado en el auto admisorio de la demanda.
Igualmente el apoderado judicial de la Asamblea Departamental del Tolima señala que la duma departamental no tiene personería jurídica, la cual radica en cabeza del Departamento del Tolima quien no ha sido vinculado a las presentes diligencias, motivo por el cual solicita la notificación del auto admisorio de la demanda para que ejerza su derecho de defensa y contradicción. […] AUTO: El Magistrado Ponente no accede a las solicitudes planteadas por los apoderados judicial (sic), teniendo en cuenta que tales situaciones fueron planteadas como excepciones previas y en tal etapa serán resueltas. […]
4. EXCEPCIONES PREVIAS […] 4.1. DEMANDADO – LUIS EDUARDO VILLAREAL DÍAZ Propone la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, argumentando que en el auto del 12 de febrero de 2019 esta corporación admitió la demanda contra el señor Luis Eduardo Villareal Díaz, la Asamblea Departamental del Tolima y la Universidad del Tolima, desconociendo que en la demanda y en la subsanación de la misma, el demandante claramente la dirige contra el Gobernador del Tolima Oscar Barreto, la Asamblea Departamental del Tolima representada por su Presidente Julián Fernando Gómez Rojas, y como tercero interesado el señor Villareal Díaz.
A su juicio, el Tribunal modificó la condición en que fue convocado el señor Luis Eduardo, ya que pasó de ser tercero a demandado, de manera que si en el libelo genitor no se logró establecer quienes eran los legitimados en la causa por pasiva y sus calidades e intervención dentro del presente asunto, no podía hacerlo el juez a través de su providencia, ya que es la demanda el acto procesal que determina tal calidad.
Finalmente refiere que su poderdante no es el llamado a responder por las pretensiones elevadas, configurándose la falta de legitimación en la causa por pasiva en el asunto de autos. […] En cuanto a la legitimación por pasiva, debe mirarse la precisa situación que se enjuicia o se demanda, pero la normativa que regula tal proceso (artículo 277 del CPACA), expresamente prevé la notificación personal al elegido, a la autoridad que expidió el acto y al Ministerio Público. […] Bajo esta cuerda, el acto declaratorio de elección es el que gobierna la figura de la legitimación en la causa y según las previsiones de la Ley 1437 de 2011, el real legitimado por pasiva y sujeto procesal de imprescindible presencia en este proceso es el elegido, como en efecto ha concurrido a esta causa donde se ataca la legalidad de la elección del señor Luis Eduardo Villareal Díaz como Secretario General de la Asamblea Departamental para el periodo 2019, motivo por el cual la excepción propuesta no tiene vocación de prosperidad. […] el Despacho encuentre oportuno reiterar que el presente litigio es de única instancia, por cuanto la cláusula de competencia aplicable es la contenida en el numeral 10 del artículo 151 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo al tratarse de una demanda contra un acto de elección proferido por la Asamblea Departamental del Tolima y no de un acto de nombramiento de una autoridad departamental como equivocadamente se argumenta por el apoderado de la duma departamental. […] LAS ANTERIORES DECISIONES QUEDAN NOTIFICADAS EN ESTRADOS RECURSO: El Magistrado ponente señala a las partes que contra el auto que decide las excepciones previas de falta de legitimación en la causa por pasiva e inepta demanda procede el recurso de súplica en los términos del artículo 180 No. 6 del CPACA en concordancia con el artículo 246 de la misma codificación, el cual deberá ser interpuesto y sustentado en la presente diligencia por aplicación analógica de los artículos 242 y 244 de la Ley 1437 de 2011, conforme al criterio fijado por el H. Consejo de Estado en providencia de unificación proferida el 17 de marzo de 2016 en la radicación 11001-03-28-000-2015-00029-00.
SIN RECURSOS. 2.3.2. A partir de lo anterior, queda demostrado que los cuestionamientos sobre la supuesta falta de vinculación del Departamento del Tolima y la procedencia de doble instancia en el proceso de nulidad electoral fueron decididos por la autoridad judicial demandada y que la parte actora no interpuso recursos para cuestionar dichas decisiones.
Por consiguiente, en criterio de la Sala, es evidente que no está cumplido el requisito de subsidiariedad y no es procedente pronunciarse de fondo en cuanto al defecto procedimental y el desconocimiento del precedente. 2.3.3. Conviene recordar que la acción de tutela no es una oportunidad para corregir las omisiones cometidas en el trámite de los procesos ordinarios, pues se trata de un mecanismo de defensa eminentemente residual y subsidiario. 2.4.
Siendo así, la Sala concluye que la tutela es improcedente en cuanto al defecto procedimental y al desconocimiento del precedente y en ese sentido será modificada la providencia impugnada. 3. Planteamiento y solución del problema jurídico de fondo 3.1. De manera preliminar, conviene precisar que no será examinada la argumentación utilizada por el tribunal demandado para concluir que el artículo 5 de la Ley 1904 de 2018 resultaba aplicable para la elección del secretario general de la Asamblea del Tolima, pues ningún reproche, en ese sentido se formuló en la demanda de tutela.
Como se anunciará al presentar el problema jurídico, en lo que tiene que ver con el defecto sustantivo, la Sala se limitará a estudiar la forma en que se interpretó el artículo 5 de la Ley 1904 de 2018 por parte de la autoridad judicial demandada, que es el argumento en torno al que gira la inconformidad del señor Luis Eduardo Villareal Díaz. 3.2.
Siendo así, corresponde a la Sala resolver el siguiente problema jurídico: ¿la sentencia del 27 de junio de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima, incurrió en defectos sustantivo o fáctico al interpretar el artículo 5 de la Ley 1904 de 2018, cuando decretó la nulidad del acto de elección del señor Luis Eduardo Villareal Díaz como secretario general de la Asamblea Departamental del Tolima? 3.3.
Para resolver, conviene referirse a la argumentación expuesta por el Tribunal Administrativo del Tolima, respecto del artículo 5 de la Ley 1904 de 2018. En lo pertinente, la providencia aquí acusada dice[14]: En este punto el extremo demandante señala que la Universidad elegida por la Asamblea Departamental del Tolima para adelantar el proceso de convocatoria para la elección del Secretario General para el periodo 2019, no cumplía con la exigencia que trae el artículo 5 de la Ley 1904 de 2018, esto es, contar con acreditación de alta calidad.
Concretamente refiere la norma en mención: ARTÍCULO 5o. La Convocatoria Pública se hará por conducto de la Mesa Directiva del Congreso de la República, a la cual se faculta para seleccionar en el acto de convocatoria a una institución de educación superior, pública o privada y con acreditación de alta calidad, con quien se deberá suscribir contrato o convenio a fin de adelantar una convocatoria pública con quienes aspiren a ocupar el cargo.
El texto transcrito no ofrece duda respecto de quién está llamado a adelantar la convocatoria pública con quienes aspiren a ocupar el cargo de, en este caso, Secretario General de la Asamblea del Departamento del Tolima es la Mesa Directiva de la Corporación y lo hará a través de una institución de educación superior ya sea pública o privada que cuente con acreditación de alta calidad. […] Al respecto es preciso señalar que la Universidad del Tolima no cuenta con acreditación y la norma es lo suficientemente clara al señalar que la convocatoria se adelantará con el acompañamiento de una institución de educación superior debidamente acreditada, encontrando la Sala que el legislador con tal previsión buscó impregnar los procesos de elección de los postulados de seriedad y confiabilidad que generan los centros educativos que cumplen con estas características, garantizando un despliegue autónomo, eficiente y responsable de sus recursos tanto físicos como humanos en el desarrollo de tales labores.
La norma en ningún momento distinguió o exceptuó de su aplicación aquellos procesos de elección adelantados por corporaciones públicas del orden departamental o territorial, resultando plenamente aplicable al sub lite la máxima según la cual “donde la ley no distingue, no le es dable al intérprete hacerlo”. Bajo esta órbita, no advierte la Sala que la duma departamental haya efectuado el más mínimo esfuerzo por apropiar una partida presupuestal que le permitiera cumplir los requerimientos de la Ley 1904 de 2018; simplemente se limitó a señalar que no existía un rubro para solventar los gastos que genera la aplicación de la prueba de conocimientos y por tal motivo buscó una institución educativa que brindara el servicio sin ningún costo, encontrando en la Universidad del Tolima la solución, lo cual resulta muy conveniente para la duma, pero genera muchas dudas frente a la independencia y seriedad del proceso, en primer lugar porque no es una institución acreditada y en segundo lugar porque no recibe ninguna contraprestación a cambio de su asistencia. […] Bajo estas consideraciones, es diáfano para la Sala que no estaba habilitada la Universidad del Tolima para adelantar la prueba de conocimientos escrita, ni recepcionar (sic) y dar respuesta a las reclamaciones presentadas a la lista de legibles, ni elaborar el listado definitivo de elegibles para el cargo de Secretario General de la Asamblea Departamental del Tolima, constituyéndose en una irregularidad trascendental en el proceso en el que resultó elegido el señor Luis Eduardo Villareal Díaz como Secretario General de la Asamblea Departamental del Tolima para el periodo 2019, configurándose una expedición irregular del acto electoral, en la medida en que se desconocieron las reglas establecidas para su formación […]. 3.3.1.
Como se ve, la razón fundamental para declarar la nulidad de la elección del demandante fue el incumplimiento de la exigencia prevista en el artículo 5 de la Ley 1904 de 2018, que, para el proceso de selección del Contralor General de la República, exige que la Mesa Directiva del Congreso de la República convoque a una de educación superior con acreditación de alta calidad, con la que suscribirá contrato o convenio para adelantar una convocatoria pública a quienes aspiren a ocupar el cargo. 3.4.
A juicio de la Sala, no puede predicarse defecto sustantivo o fáctico frente a dicha decisión, pues no se advierte que la interpretación adoptada por la autoridad judicial demandada sea contraevidente o caprichosa. Por el contrario, obedece al sentido literal del artículo 5 de la Ley 1904 de 2018, que exige que la institución de educación superior encargada de adelantar la convocatoria pública debe contar «con acreditación de alta calidad».
Luego, si la Universidad del Tolima no cuenta con ese tipo de acreditación, resulta razonable concluir que la omisión de esa acreditación derivaba en la nulidad el proceso de selección del secretario general de la Asamblea del Tolima para el periodo 2019, tal y como lo concluyó la autoridad judicial demandada. 3.4.1. No podría la Sala endilgar algún defecto a una providencia que se limita a interpretar de manera literal una norma, como lo pretende el demandante.
De aceptarse lo contrario, se estaría desconociendo el principio de autonomía judicial y se pondría en riesgo la seguridad jurídica. 3.4.2. Como se sabe, la intervención del juez de tutela no se asimila a la de un juez de instancia, sino que se limita a verificar la razonabilidad de la decisión judicial. La tutela contra providencias judiciales se concibe como un «juicio de validez» y no como un «juicio de corrección» de la providencia cuestionada, puesto que dicho mecanismo no se asimila a una instancia adicional ni puede convertirse en un medio para reabrir los debates razonablemente resueltos por los jueces naturales.
Se reitera, para que prospere el amparo de tutela frente a providencias judiciales debe demostrarse que existe arbitrariedad o capricho en la decisión cuestionada. 3.4.3. Al respecto, en sentencia T-310 de 2009, la Corte Constitucional indicó que «la acción de tutela contra sentencias es un juicio de validez de la decisión judicial, basado en la supremacía de las normas constitucionales.
Esto se opone a que la acción de tutela ejerza una labor de corrección del fallo o que sirva como nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho legislado que dieron lugar al mismo. En cambio, la tutela se circunscribe a detectar aquellos casos excepcionales en que la juridicidad de la sentencia judicial resulte afectada, debido a que desconoció el contenido y alcances de los derechos fundamentales». 3.5.
Además, la Sala tampoco puede predicar defecto fáctico frente a la providencia cuestionada, por cuanto se demostró el supuesto de hecho de la norma aplicada, esto es, que la universidad que realizó el proceso de selección no contaba con acreditación de alta calidad. De hecho, cualquier alegato sobre supuestas valoraciones subjetivas sobre la idoneidad del proceso de selección carece de relevancia, por cuanto no desvirtúan la razón fundamental de la decisión: la falta de acreditación de alta calidad de la Universidad del Tolima. 3.6.
Siendo así, queda resuelto el problema jurídico planteado: la sentencia del 27 de junio de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima, no incurrió en defectos sustantivo ni fáctico al decretar la nulidad del acto de elección del señor Luis Eduardo Villareal Díaz como secretario general de la Asamblea Departamental del Tolima. 3.7.
En consecuencia, la Sala modificará la sentencia impugnada, en el sentido de declarar improcedente la tutela en cuanto al defecto procedimental y el desconocimiento del precedente y denegarla frente a los defectos sustantivo y fáctico. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Modificar la sentencia impugnada, que quedará así: 2. Declarar improcedente la tutela en cuanto al defecto procedimental y el desconocimiento del precedente, por las razones expuestas en esta providencia. 3. Denegar el amparo frente a los defectos sustantivo y fáctico. 4. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 5.
Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión y devolver el expediente ordinario allegado en calidad de préstamo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada MILTON CHAVES GARCÍA Magistrado JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Magistrado ----------------------- [1] Folios 41 y 42 del cuaderno principal. [2] Folio 194 (vuelto) ibídem. [3] Folio 16 ibídem. [4] Entró en vigencia el 27 de junio de 2018. [5] La parte actora se refiere a cargos de nulidad formulados en el proceso ordinario, a saber: (i) falta de integración de comisión para escuchar y examinar públicamente a los candidatos y seleccionar los elegibles;
(ii) falta de publicación de la lista de preseleccionados en la página web del Departamento del Tolima, y (iii) omisión de etapa de entrevistas a los candidatos. [6] Folio 31 ibídem. [7] Suscrito por el diputado Jorge Armando Duque Arciniegas y dirigido al Ministerio del Interior. En concreto, el diputado solicitó que no se aplicara la Ley 1904 de 2018, toda vez que no había universidades acreditadas en la región y no se contaba con recursos presupuestales suficientes para contratar a una. [8] Folio 204 del cuaderno principal. [9] Ver sentencia del 31 de julio de 2012. [10] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. [11] SU-573 de 2017. [12] Sentencia C-543 de 1992.
Magistrado ponente: José Gregorio Hernández Galindo. [13] Folios 370 a 376 del expediente de nulidad electoral. [14] Folios 194 a 209 ibídem.