TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL DICTADA EN ACCIÓN POPULAR / ORDEN DE RECUPERACIÓN DE RONDA HIDRÁULICA – Quebrada Tamacá / IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / INCIDENTE DE NULIDAD – Mecanismo idóneo y eficaz En los términos de la impugnación, corresponde a la Sala determinar si el juez de tutela de primera instancia acertó al concluir que la demanda de tutela presentada por la parte actora no cumple el requisito de inmediatez.
(…) En el sub lite, la Sala estima que no es posible analizar el requisito de inmediatez a partir de la fecha de la notificación de la sentencia de segunda instancia, que puso fin al proceso de acción popular, porque los demandantes no fueron parte en ese proceso judicial y, por ende, no se les notificó esa decisión. Justamente, la discusión de los demandantes se centra en que no fueron vinculados al proceso (…) Siendo así, la Sala advierte que los demandantes contaron con otro medio de defensa para la protección de los derechos invocados, como lo es el incidente de nulidad.
La nulidad procesal, vale decir, es el mecanismo idóneo y eficaz que establece el ordenamiento jurídico procesal, a fin de preservar o recobrar la validez de las actuaciones que se surten en los procesos judiciales. (…) No obstante, los demandantes optaron por presentar al juez de tutela los argumentos sobre la indebida vinculación al proceso de acción popular, como si esta acción pudiera reemplazar los mecanismos ordinarios establecidos en la ley.
La tutela, se advierte, no procede cuando el interesado deja de ejercer los mecanismos que el ordenamiento jurídico ha previsto para proteger eficazmente los derechos fundamentales CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., doce (12) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03682-01(AC) Actor: JENIS PAOLA MATOS PALOMINO Y OTROS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA Y JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO DE SANTA MARTA La Sala decide la impugnación interpuesta por el señor Wilson José Palma Meza contra la providencia del 10 de septiembre de 2019, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela, los señores Jenis Paola Matos Palomino, Eliécer Montejo Sánchez, Jorge Luis Barrios Carrillo, María Falconery Navarro López, Mayarly Ester Pinto Navarro, Rocío del Rosario Anaya Sánchez, Javier Lobato Manjarrez, Eliana Antonia del Prado Ramírez, Wilson José Palma Meza, Luis Rafael Martínez Daza, Luis Enrique Quintero, Ervin Alfonso Lamus Correa, Víctor Fernando Lamus Correa, Anaselia Granado López, José Antonio Cabrera, Janieth Medina Beleño, Ricardo Brito Gómez, Heditzon Peralta, Karina Esther Lacouture Escobar y Rafael Contreras Correa pidieron la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital y a la vivienda digna, que estimaron vulnerados por las providencias del 18 de marzo de 2015 y del 13 de diciembre de 2017, dictadas por el Juzgado Quinto Administrativo de Santa Marta y el Tribunal Administrativo del Magdalena, respectivamente.
En concreto, formularon las siguientes pretensiones[1]: (…) 2. En consecuencia ordénese DECLARAR LA NULIDAD DE TODO LO ACTUADO a partir del auto del 29 de agosto de 2013 inclusive y que en su lugar se proceda a admitir nuevamente la acción popular promovida por la ZONA FRANCA INSDUSTRIAL DE BIENES Y SERVICIOS DE SANTA MARTA en contra del DISTRITO CULTURAL E HISTORICO DE SANTA MARTA y el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DISTRITAL DE SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL- DADSA radicado 47-001-3333-005-2013-00295-00, garantizando de forma material y efectiva la notificación de la comunidad que habita el sector de la ronda hidráulica de la quebrada Tamacá en el Kilómetro 1 vía Gaira de la ciudad de Santa Marta, Magdalena. 3.
Igualmente que se nos conceda el término de traslado respectivo para hacer valer nuestro derecho a la defensa, para que podamos presentar y controvertir pruebas en debida forma. 4. En caso de no acceder a estas peticiones, ORDENESE al DISTRITO CULTURAL E HISTORICO DE SANTA MARTA, DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DISTRITAL DE SOTENIBILIDAD AMBIENTAL –DADSA, INSPECCIÓN DE POLICÍA SUR – CASA DE JUSTICIA E INSPECCIÓN DE POLICÍA DE GAIRA a que previo a cumplir la orden de desalojo emitidas por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA y el JUZGADO 5° ADMINISTRATIVO DE SANTA MARTA, se proceda a diseñar un plan de contingencia para reubicar, re instalar o indemnizar a la comunidad que habita el sector de la ronda hidráulica de la quebrada Tamacá en el Kilómetro 1 vía Gaira de la ciudad de Santa Marta, Magdalena a la cual pertenecemos. 2.
Hechos De la revisión del expediente, la Sala destaca la siguiente información: 2.1. La Zona Franca Industrial de Bienes y Servicios de Santa Marta presentó acción popular contra el Distrito de Santa Marta y el Departamento Administrativo Distrital del Medio Ambiente – DADMA (ahora DADSA) con el fin de que se protegieran los derechos colectivos a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos; el goce del espacio público; la defensa del patrimonio público, y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, que estimaron vulnerados por la ocupación ilegal de la franja de la Quebrada Tamacá, específicamente en el kilómetro 1, vía Gaira. 2.2.
El conocimiento de la demanda correspondió al Juzgado Quinto Administrativo de Santa Marta, que, en auto del 29 de agosto de 2013, la admitió y ordenó la notificación al alcalde de Santa Marta, al Ministerio Público y a los miembros de la comunidad, en los términos del artículo 21[2] de la Ley 472 de 1998. Luego, se vinculó y ordenó la notificación del DADMA. 2.3.
El Juzgado Quinto Administrativo de Santa Marta, mediante providencia del 18 de marzo de 2015, amparó los derechos colectivos invocados y ordenó al Distrito de Santa Marta la recuperación de la ronda hidráulica de la Quebrada Tamacá. El juzgado estimó que dicha zona es un área de protección y conservación ambiental ecológica y que, por lo tanto, debía ser recuperada.
Que, además, por el alto índice de inundaciones, es una zona de alto riesgo que no puede ser habitada. 2.4. El Distrito de Santa Marta y el DADMA apelaron y, mediante providencia del 13 de diciembre de 2017, el Tribunal Administrativo del Magdalena confirmó el amparo de los derechos colectivos, pero modificó las órdenes, en el sentido de ordenar al DADSA que inicie los trámites administrativos para la restitución y al Distrito de Santa Marta que materialice la diligencia de restitución. 3.
Argumentos de la acción de tutela 3.1. Los demandantes alegaron que las autoridades judiciales demandadas vulneraron los derechos al debido proceso, al mínimo vital y a la vivienda digna, porque no fueron vinculados formalmente al proceso de acción popular. 3.1.1. Que, en efecto, el auto admisorio de la demanda dispuso que, en el término de 3 días, debía notificarse a la comunidad.
Que, sin embargo, el auto admisorio se notificó el 30 de agosto de 2013 y solo hasta el 19 de septiembre de 2013 se practicó la notificación a la comunidad, esto es, por fuera del término previsto en el auto admisorio. 3.1.2. Que, de todos modos, fue irregular la notificación a los miembros de la comunidad que habita la ronda hidráulica de la Quebrada Tamacá, pues si bien el artículo 21 de la Ley 472 de 1998 establece que a los miembros de la comunidad se les podrá informar a través de un medio masivo de comunicación o de cualquier mecanismo eficaz, lo cierto es que esa norma está prevista para comunicar a las personas que se vean eventualmente beneficiadas con la decisión, mas no está prevista para notificar a los miembros de la comunidad que pueden verse afectados con la decisión. 3.1.3.
Que la notificación mediante emisión radial no resultó eficaz, pues los miembros de la comunidad que habita la ronda hidráulica de la Quebrada Tamacá sólo se enteraron de la existencia del proceso de acción popular el 19 de junio de 2019, cuando la policía comunicó, mediante aviso fijado en el sector, que la demolición de las viviendas se llevaría a cabo el 10 de agosto siguiente. 3.1.4.
Que no puede alegarse que se trataba de personas indeterminadas, pues mediante un censo de la alcaldía, como el que se realizó para fijar la operación de demolición de viviendas, pudo determinarse quiénes son los miembros de la comunidad que se encuentra asentada en ese territorio. 3.1.5. Que al no ser vinculados al proceso no pudieron ejercer su derecho de contradicción. Que tampoco se tuvo en cuenta que se trataba de personas sujetas a protección especial, en razón a su falta de educación y sus condiciones de pobreza, toda vez que las autoridades judiciales demandadas ni siquiera establecieron la reubicación de las familias ni una posible indemnización. 4.
Intervención de las autoridades judiciales demandadas 4.1. El juez Quinto de Santa Marta se limitó a rendir un informe sobre las etapas procesales surtidas en el trámite de la acción popular, pero nada dijo sobre el fondo del asunto. 4.2. El Tribunal Administrativo del Magdalena, por conducto de la magistrada ponente de la providencia objeto de tutela, pidió que se declarara improcedente el amparo solicitado, porque no cumple con el requisito de inmediatez.
Que, en efecto, la providencia que resolvió la apelación fue dictada el 13 de septiembre de 2017, mientras que la demanda de tutela fue interpuesta el 9 de junio de 2019, esto es, fuera del plazo de seis meses que se ha estimado como razonable. 4.2.1. Que, en todo caso, en el proceso de acción popular se garantizaron los derechos de las partes y de los terceros con interés y que no se incurrió en ningún defecto o vicio de fondo.
Que los demandantes ejercieron la acción de tutela a modo de instancia adicional, cuestión que es improcedente. 5. Intervención de terceros con interés 5.1. El DADSA solicitó la desvinculación del proceso por falta de legitimación en la causa por pasiva. En todo caso, aclaró que, en cumplimiento del fallo de la acción popular, expidió la Resolución 825 de 2018 que ordena la recuperación y reforestación de la ronda hídrica de la Quebrada Tamacá y que sus labores se han encaminado a apoyar a los inspectores de policía distritales en las diligencias correspondientes. 5.1.1.
Que la reubicación de las familias, los programas de vivienda subsidiada, entre otros, son funciones que corresponden a la Secretaría de Gobierno y a la Secretaría de Planeación de Santa Marta. 5.1.2. Que, por último, los demandantes no han demostrado que acudieron ante la administración para solicitar apoyo en la reubicación o subsidios de vivienda y que, además, en el proceso de restitución los demandantes pueden ejercer la defensa que estimen pertinente. 5.2.
La representante legal de Zona Franca de Santa Marta S.A.S. alegó que se configuró una actuación temeraria por parte de los demandantes, pues por los mismos hechos y razones presentaron otra acción de tutela que se radicó con el número 47-001-42-88-005-2019-00117-00 y se tramita en el Juzgado Quinto Administrativo de Santa Marta. 5.2.1 Que, de todos modos, en el proceso de acción popular se practicaron debidamente las notificaciones y, por lo tanto, no hay lugar a conceder el amparo. 6.
Sentencia impugnada 6.1. El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia del 10 de septiembre de 2019[3], rechazó por improcedente la solicitud de amparo, porque no cumplió el requisito de inmediatez. Que, en efecto, la providencia cuestionada quedó ejecutoriada el 8 de febrero del 2018, mientras la acción de tutela fue interpuesta el 6 de agosto del 2019, esto es, 1 año, 5 meses y 28 días después. 7.
Impugnación 7.1. El señor Wilson José Palma Meza impugnó[4] la sentencia de primera instancia. Pidió que se revocara y que, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la demanda. Para el efecto, adujo que no puede concluirse que la demanda de tutela no cumpla el requisito de inmediatez, por cuanto nunca fueron vinculados formalmente al proceso de acción popular.
Reiteró que solo tuvieron conocimiento de la existencia del proceso cuando la policía informó el trámite de desalojo, esto es, el 19 de junio de 2019. CONSIDERACIONES 1. Cuestión previa 1.1. Zona Franca de Santa Marta SAS alegó que la acción de tutela de la referencia es temeraria, por cuanto los demandantes ya promovieron otra acción de tutela por los mismos supuestos fácticos que aquí proponen. 1.2.
De la revisión del expediente, la Sala advierte que, en efecto, algunos de los aquí demandantes presentaron otra acción de tutela que resolvió el Juzgado Quinto Penal Municipal, con Funciones de Control de Garantías de Santa Marta, radicado N°. 47001-40-88-005-2019-00117-00. Sin embargo, en esa acción de tutela se cuestionaba la diligencia de restitución, mientras que aquí se discute la supuesta indebida vinculación al trámite de la acción de popular. 1.3.
Esa circunstancia demuestra que no se configura uno de los elementos que da lugar a la configuración de la temeridad: la identidad de objeto y, por lo tanto, no hay lugar a declarar que la actuación es temeraria. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales 2.1. A partir del año 2012[5], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[6], se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. 2.2.
Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. 2.3.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 2.4.
Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 2.5.
Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»[7]. 3.
Planteamiento y solución del problema jurídico 3.1. En los términos de la impugnación, corresponde a la Sala determinar si el juez de tutela de primera instancia acertó al concluir que la demanda de tutela presentada por la parte actora no cumple el requisito de inmediatez. 3.2. La inmediatez es un requisito de procedibilidad que el juez debe examinar, antes de pasar al estudio de las causales específicas de tutela contra providencia judicial, con el fin de determinar si la demanda se ha presentado de manera oportuna. 3.2.1.
La inmediatez, en todo caso, no es un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela. Es más bien un requisito que busca que la acción se presente en un término razonable, esto es, desde el mismo momento en que el afectado tiene conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales. Justamente, la exigencia tiene razón de ser porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de derechos fundamentales y, por ende, se espera que el interesado la ejerza en un tiempo razonable, prudencial, sin demora. 3.2.2.
Ese mismo entendimiento ha sido expuesto por la Corte Constitucional, que ha señalado que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del interesado y la presentación de la demanda[8], en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no solo tiene que ver con la urgencia, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros que pudieran resultar afectados. 3.2.3.
Ahora, la Sala Plena de esta Corporación estableció que seis meses, contados a partir de la notificación de la providencia judicial cuestionada, es un término razonable para ejercer la acción de tutela, en consideración a «la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad»[9]. 3.3.
En el sub lite, la Sala estima que no es posible analizar el requisito de inmediatez a partir de la fecha de la notificación de la sentencia de segunda instancia, que puso fin al proceso de acción popular, porque los demandantes no fueron parte en ese proceso judicial y, por ende, no se les notificó esa decisión. Justamente, la discusión de los demandantes se centra en que no fueron vinculados al proceso. 3.3.1.
En efecto, la parte actora alega que las autoridades judiciales demandadas vulneraron los derechos fundamentales invocados, porque omitieron vincularlos formalmente al trámite de la acción popular presentada por la Zona Franca Industrial de Bienes y Servicios de Santa Marta contra el Distrito de Santa Marta y el DADMA, a pesar de que son las personas que ocupan la zona que se pretende restituir.
Aunque la admisión de la demanda se comunicó a la comunidad[10] mediante emisión de radio del 17 de septiembre de 2013, en el horario de 12:00 a 1:30 pm, la emisora Radio Galeón de Caracol S.A. [11], los demandantes estiman que esa no era la forma en que debían notificarles la existencia del proceso judicial. 3.4. Siendo así, la Sala advierte que los demandantes contaron con otro medio de defensa para la protección de los derechos invocados, como lo es el incidente de nulidad.
La nulidad procesal, vale decir, es el mecanismo idóneo y eficaz que establece el ordenamiento jurídico procesal, a fin de preservar o recobrar la validez de las actuaciones que se surten en los procesos judiciales. 3.4.1. Si los demandantes estimaban que no fueron debidamente vinculados al proceso de acción popular debieron promover un incidente de nulidad con fundamento en la causal de nulidad el numeral 8° del artículo 133 del Código General del Proceso, que dice:
ARTÍCULO 133. CAUSALES DE NULIDAD. El proceso es nulo, en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: (…) 8. Cuando no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes, o de aquellas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Público o a cualquier otra persona o entidad que de acuerdo con la ley debió ser citado. 3.4.2.
No obstante, los demandantes optaron por presentar al juez de tutela los argumentos sobre la indebida vinculación al proceso de acción popular, como si esta acción pudiera reemplazar los mecanismos ordinarios establecidos en la ley. La tutela, se advierte, no procede cuando el interesado deja de ejercer los mecanismos que el ordenamiento jurídico ha previsto para proteger eficazmente los derechos fundamentales.
Sobre el particular, la Corte Constitucional, en sentencia T-520 de 1992, explicó que la persona que «no ha hecho uso oportuno y adecuado de los medios procesales que la ley le ofrece para obtener el reconocimiento de sus derechos o prerrogativas se abandona voluntariamente a las consecuencias de los fallos que le son adversos. De su conducta omisiva no es responsable el Estado ni puede admitirse que la firmeza de los proveídos sobre los cuales el interesado no ejerció recurso constituya transgresión u ofensa a unos derechos que, pudiendo, no hizo valer en ocasión propicia. Es inútil, por tanto, apelar a la tutela, cual si se tratara de una instancia nueva y extraordinaria, con el propósito de resarcir los daños causados por el propio descuido procesal». 3.5.
Por último, conviene poner de presente que los demandantes también pueden ejercer los derechos de defensa y contradicción en el proceso de restitución de espacio público que adelantará el Distrito de Santa Marta. De igual manera, pueden acudir ante la administración para solicitar reubicación o subsidios familiares de vivienda. De hecho, el propio DADSA, en la Resolución 825 de 2018[12], requirió a la Secretaría de Gobierno y Secretaría de Planeación de Santa Marta para que realizaran «el estudio de la legalidad y legitimidad de las edificaciones que se encuentran ubicadas en el margen noreste de la rinda hídrica de la Quebrada Tamacá a la altura del Km 1 vía a Gaira, y adelantar las labores y acciones administrativas y policivas que permitan recuperación y reforestación de la misma, mediante la restitución del espacio público de bienes inmuebles o estructuras que allí se encuentren, sin desconocer los derechos individuales fundamentales de las personas residentes (…)». 3.6.
En consecuencia, la Sala confirmará el fallo impugnado, pero por las razones aquí expuestas. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Confirmar la sentencia impugnada, pero por las razones expuestas en esta providencia. 2.
Notificar a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Enviar el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada En comisión MILTON CHAVES GARCÍA Magistrado JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Magistrado ----------------------- [1] Folios 7 y 8 del expediente de tutela. [2]
ARTICULO
21. NOTIFICACION DEL AUTO ADMISORIO DE LA DEMANDA. En el auto que admita la demanda el juez ordenará su notificación personal al demandado. A los miembros de la comunidad se les podrá informar a través de un medio masivo de comunicación o de cualquier mecanismo eficaz, habida cuenta de los eventuales beneficiarios. (…). [3] Folio 99 del expediente de tutela. [4] Folio 107 ibídem. [5] Ver sentencia del 31 de julio de 2012. [6] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. [7] SU-573 de 2017. [8] Sentencia T- 123 de 2007. [9] Sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014.
Exp. Nº 11001-03-15- 000-2012-02201-01, demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., C P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [10] El numeral cuarto del auto admisorio dice: «4.- Conforme a lo dispuesto en el inciso primero del artículo 21 ibídem y a costa del demandante, éste deberá acreditar dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del presente proveído, que informó a los miembros de la comunidad sobre la existencia de la demanda y de su admisión, lo cual podrá hacerlo a través de un medio masivo de comunicación, diario de amplia circulación o emisora local». [11] Como se constata en el folio 38 ibídem. [12] Que dio cumplimiento al fallo de acción popular.