11001-03-15-000-2019-03117-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2019-03117-00Consejo de Estado · SALA PLENASentencia2019-11-26

Ponente: Carlos Enrique Moreno Rubio

Actor: Operadora De Transporte Masivo Movilizamos S.A.·Demandado: Municipio De Bucaramanga

De qué trata

Síntesis: El artículo 248 de la Ley 1437 de 2011- Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establece que este recurso procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas i) por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, ii) por los Tribunales Administrativos y iii) por los jueces administrativos. En cuanto a su finalidad, la Corte Constitucional, en la sentencia C-520 del 4 de agosto de 2009, recordó que constituye una excepción al principio de cosa juzgada que ampara a todas las sentencias ejecutoriadas, para que puedan enmendarse los errores o ilicitudes cometidas en su expedición, y se restituya el derecho al afectado a través de una nueva providencia fundada en razones de justicia material, que resulte acorde con el ordenamiento jurídico. En esa ocasión, la Sala aclaró que las causales que pueden proponerse como fundamento del recurso extraordinario de revisión, están enlistadas de manera taxativa en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011 y dan cuenta de la naturaleza eminentemente procedimental de los vicios o errores que de conformidad con la ley procesal son los únicos que permiten la revisión de la sentencia por esta vía. En efecto, se trata de la revisión de aspectos objetivos que puedan dar lugar a la estructuración de las causales de revisión consagradas en la norma en cita, no de errores de interpretación. Valga señalar que no todas las causales de revisión tienen el mismo alcance temporal, pues mientras algunas cuestionan la validez o suficiencia de las pruebas al momento del pronunciamiento de la sentencia (numerales 2, 3, 5 y 8 ibídem), otras se refieren a la validez o suficiencia sobreviniente, es decir, luego de ocurrido un hecho posterior al pronunciamiento del fallo. (numerales 1, 4, 6, 7)NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza del recurso extraordinario de revisión ver Corte Constitucional C - 520 de 2009RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Por existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación / CAUSAL QUINTA DE REVISIÓN - Alcance[E]xisten posiciones jurisprudenciales de acuerdo con las cuales las causales de nulidad originada en la sentencia son las previstas en el estatuto procesal civil. (…) [L]a jurisprudencia se refirió a unos supuestos que se concretan en el momento procesal que define la controversia, como la falta de competencia del funcionario judicial, dictar fallo en un asunto ya resuelto, o frente al cual se presentó la terminación anormal del proceso como la transacción o desistimiento, entre otras destacadas en el pronunciamiento bajo análisis. Así mismo, este Tribunal de cierre precisó que el desconocimiento del debido proceso, cuando se configura en la sentencia, también constituye causal de nulidad originada en dicha etapa. Dada la dificultad que representa establecer con precisión las causales por las que una sentencia adolece de nulidad, y en atención a que las previstas como tales en los estatutos procesales no se enmarcan de manera concreta en esta etapa, resulta acertado definir que, como lo dijo esta Corporación, el desconocimiento del debido proceso en la sentencia constituye una irregularidad que vicia de nulidad el pronunciamiento que pone fin al proceso. Ahora bien, debe entenderse que el juez se aparta de la garantía fundamental bajo cita, cuando el fallo incurre en omisiones trascendentales que configuran denegación de justicia. En este punto, conviene precisar que, al tenor de lo previsto en el artículo 320 del Código General del Proceso, en sede de apelación el superior debe examinar la cuestión decidida en primer grado, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, lo que implica que la sentencia de segunda instancia debe ser el resultado del análisis del planteamiento de la apelación. La disposición en mención concuerda con el artículo 328 Ibídem, que exige al juez de la segunda instancia pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, salvo en los eventos en que su contraparte también eleva sus motivos de inconformidad a través del recurso de apelación. Así mismo, el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, exige que “[l]a sentencia tiene que ser motivada (…) Como se observa, existen normas procedimentales que consagran supuestos que, aunque no están enlistados como causales de nulidad, imponen deberes que debe observar el juez al momento de proferir la sentencia que pone fin al proceso. En tales condiciones, la omisión de resolver alguno de los planteamientos del litigio trae consigo la configuración de un yerro que afecta el debido proceso, máxime cuando el mismo se concreta en la sentencia de segunda instancia ya que, al no ser procedente el recurso de apelación, la parte interesada no podrá acudir a otro medio de defensa judicial para la salvaguarda efectiva de sus derechos cuando advierte tal anomalía, salvo el recurso extraordinario de revisión. Adicionalmente, resulta del caso precisar que si bien es cierto que la sentencia de segunda instancia es pasible de aclaración, adición o corrección, para el ad quem no resulta posible, so pretexto de tales instituciones, descender de nuevo al análisis de fondo que implique alterar en cualquier sentido lo resuelto en la sentencia, dada su intangibilidad e inmutabilidad, según lo precisó la Sección Quinta del Consejo de EstadoNOTA DE RELATORÍA: Sobre el alcance de la causal quinta de revisión ver Consejo de Estado. Sala Veintidós Especial de Decisión. Expediente: 11001 - 03-15-000-2015-02342-00 (REV). Magistrado ponente: Alberto Yepes BarreiroNOTA DE RELATORÍA: Sobre la congruencia de la sentencia ver Sentencia de 16 de agosto de 2002, expediente 12668, M.P. Juan Angel Palacio Hincapié, Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda - Subsección “B”. Sentencia de 19 de agosto de 2010. Expediente: 760012331000200002501-01 (1146-05). Actor: Milton José Mora LemaCONGRUENCIA INTERNA / CONGRUENCIA EXTERNA[L]a parte actora consideró que la sentencia objeto de revisión desconoció el principio de congruencia, por cuanto la Sección Cuarta de esta Corporación se abstuvo de verificar y considerar las argumentaciones que sustentaron la demanda, referentes a la violación de los artículos 6° y 313-4 de la Constitución Política, y 221, parágrafo segundo, del Acuerdo 044 de 2008. La Sala no advierte la configuración del yerro alegado, comoquiera que el fallo observó la congruencia interna, pues en su parte motiva se concluyó que los actos demandados fueron dictados con fundamento en las facultades de fiscalización en cabeza de la administración tributaria municipal. El colegiado ordinario consideró que la inexistencia de un trámite administrativo tendiente a determinar la obligación tributaria cuando no existe el deber de declarar, no impide a la administración local llevar a cabo el ejercicio de determinación del tributo, ya que el mismo corresponde a sus facultades de fiscalización, de tal suerte que los actos que dictó con ese propósito no adolecen de algún vicio de ilegalidad. (…) De este modo, se observa que la parte resolutiva de la sentencia, corresponde con las consideraciones en ella expuesta, esto es, observó la congruencia interna. Tampoco hay lugar a predicar la existencia de una incongruencia externa, toda vez que la Sección Cuarta del Consejo de Estado abordó el estudio de legalidad de las resoluciones 849 del 1 de junio de 2011 y 866 del 18 de mayo de 2012, que corresponden con los actos cuya anulación pretendió el concesionario demandante. (…) [L]a Sección Cuarta del Consejo de Estado observó la consonancia entre las solicitudes de los extremos del litigio, a saber el concesionario demandante y el municipio demandado, en tanto aquel solicitó la nulidad de los actos tributarios, mientras que este último solicitó denegar tales pretensiones, y fue sobre dichos pedimentos que profirió la sentencia cuya infirmación se pretende, de manera que no se advierte el desconocimiento de la congruencia externaINEXISTENCIA DE PROCEDIMIENTO TRIBUTARIO TEDIENTE A LA DETERMINACIÓN DE IMPUESTOS FRENTE A LOS QUE NO SE ESTABLECIÓ LA OBLIGACIÓN DE DENUNCIO - No es impedimento para que municipalidad lleve a cabo proceso de determinación del tributo[L]a Sección Cuarta del Consejo de Estado concluyó que la inexistencia de un procedimiento tributario tendiente a la determinación de impuestos frente a los que no se estableció la obligación de denuncio, no es impedimento para que la municipalidad, mediante la adopción de una “liquidación de aforo”, lleve a cabo el proceso de determinación del tributo, además que tampoco exime al contribuyente del cumplimiento las prestaciones que emanan directamente de la naturaleza del gravamen en cuestión. Con ello desvirtuó el cargo según el cual los actos demandados debían anularse por cuanto en su etapa de formación se aplicó un procedimiento de determinación tributaria no previsto en el Acuerdo 044 de 2008. En otras consideraciones, expuso que si bien la cuantía del contrato de concesión que constituyó el hecho generador era indeterminada, precisó que la misma era determinable, lo que explicó, previo análisis de las normas pertinentes del estatuto de rentas municipal, así como del clausulado del contrato en cuestiónNO MENCIONAR CADA FUNDAMENTO DE LA DEMANDA EN EL FALLO - No implica per se denegación de justicia[E]l hecho de que el fallo no se refiera de manera puntual a cada uno de los fundamentos de la demanda o de los recursos contra las decisiones adoptadas en el proceso, no implica per se una omisión que conlleve a la denegación de justicia, ello, claro está, siempre que los razonamientos de la parte motiva abarquen en contexto el concepto de violación

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – En proceso de nulidad y restablecimiento del derecho / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Procedencia / CAUSALES DE REVISIÓN – Taxatividad / CAUSALES DE REVISIÓN – Clasificación El artículo 248 de la Ley 1437 de 2011- Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establece que este recurso procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas i) por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, ii) por los Tribunales Administrativos y iii) por los jueces administrativos.

En cuanto a su finalidad, la Corte Constitucional, en la sentencia C-520 del 4 de agosto de 2009, recordó que constituye una excepción al principio de cosa juzgada que ampara a todas las sentencias ejecutoriadas, para que puedan enmendarse los errores o ilicitudes cometidas en su expedición, y se restituya el derecho al afectado a través de una nueva providencia fundada en razones de justicia material, que resulte acorde con el ordenamiento jurídico.

En esa ocasión, la Sala aclaró que las causales que pueden proponerse como fundamento del recurso extraordinario de revisión, están enlistadas de manera taxativa en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011 y dan cuenta de la naturaleza eminentemente procedimental de los vicios o errores que de conformidad con la ley procesal son los únicos que permiten la revisión de la sentencia por esta vía. En efecto, se trata de la revisión de aspectos objetivos que puedan dar lugar a la estructuración de las causales de revisión consagradas en la norma en cita, no de errores de interpretación. Valga señalar que no todas las causales de revisión tienen el mismo alcance temporal, pues mientras algunas cuestionan la validez o suficiencia de las pruebas al momento del pronunciamiento de la sentencia (numerales 2, 3, 5 y 8 ibídem), otras se refieren a la validez o suficiencia sobreviniente, es decir, luego de ocurrido un hecho posterior al pronunciamiento del fallo.

(numerales 1, 4, 6, 7) NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza del recurso extraordinario de revisión ver Corte Constitucional C- 520 de 2009 FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 248 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 250 NUMERAL 1 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 250 NUMERAL 2 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 250 NUMERAL 3 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 250 NUMERAL 4 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 250 NUMERAL 5 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 250 NUMERAL 6 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 250 NUMERAL 7 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 250 NUMERAL 8 RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Por existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación / CAUSAL QUINTA DE REVISIÓN – Alcance [E]xisten posiciones jurisprudenciales de acuerdo con las cuales las causales de nulidad originada en la sentencia son las previstas en el estatuto procesal civil.

(…) [L]a jurisprudencia se refirió a unos supuestos que se concretan en el momento procesal que define la controversia, como la falta de competencia del funcionario judicial, dictar fallo en un asunto ya resuelto, o frente al cual se presentó la terminación anormal del proceso como la transacción o desistimiento, entre otras destacadas en el pronunciamiento bajo análisis.

Así mismo, este Tribunal de cierre precisó que el desconocimiento del debido proceso, cuando se configura en la sentencia, también constituye causal de nulidad originada en dicha etapa. Dada la dificultad que representa establecer con precisión las causales por las que una sentencia adolece de nulidad, y en atención a que las previstas como tales en los estatutos procesales no se enmarcan de manera concreta en esta etapa, resulta acertado definir que, como lo dijo esta Corporación, el desconocimiento del debido proceso en la sentencia constituye una irregularidad que vicia de nulidad el pronunciamiento que pone fin al proceso.

Ahora bien, debe entenderse que el juez se aparta de la garantía fundamental bajo cita, cuando el fallo incurre en omisiones trascendentales que configuran denegación de justicia. En este punto, conviene precisar que, al tenor de lo previsto en el artículo 320 del Código General del Proceso, en sede de apelación el superior debe examinar la cuestión decidida en primer grado, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, lo que implica que la sentencia de segunda instancia debe ser el resultado del análisis del planteamiento de la apelación. La disposición en mención concuerda con el artículo 328 Ibídem, que exige al juez de la segunda instancia pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, salvo en los eventos en que su contraparte también eleva sus motivos de inconformidad a través del recurso de apelación. Así mismo, el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, exige que “[l]a sentencia tiene que ser motivada (…) Como se observa, existen normas procedimentales que consagran supuestos que, aunque no están enlistados como causales de nulidad, imponen deberes que debe observar el juez al momento de proferir la sentencia que pone fin al proceso.

En tales condiciones, la omisión de resolver alguno de los planteamientos del litigio trae consigo la configuración de un yerro que afecta el debido proceso, máxime cuando el mismo se concreta en la sentencia de segunda instancia ya que, al no ser procedente el recurso de apelación, la parte interesada no podrá acudir a otro medio de defensa judicial para la salvaguarda efectiva de sus derechos cuando advierte tal anomalía, salvo el recurso extraordinario de revisión. Adicionalmente, resulta del caso precisar que si bien es cierto que la sentencia de segunda instancia es pasible de aclaración, adición o corrección, para el ad quem no resulta posible, so pretexto de tales instituciones, descender de nuevo al análisis de fondo que implique alterar en cualquier sentido lo resuelto en la sentencia, dada su intangibilidad e inmutabilidad, según lo precisó la Sección Quinta del Consejo de Estado FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 320 / LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 328 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 187 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el alcance de la causal quinta de revisión ver Consejo de Estado.

Sala Veintidós Especial de Decisión. Expediente: 11001- 03-15-000-2015-02342-00 (REV). Magistrado ponente: Alberto Yepes Barreiro NOTA DE RELATORÍA: Sobre la congruencia de la sentencia ver Sentencia de 16 de agosto de 2002, expediente 12668, M.P. Juan Angel Palacio Hincapié, Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda – Subsección “B”.

Sentencia de 19 de agosto de 2010. Expediente: 760012331000200002501-01 (1146-05). Actor: Milton José Mora Lema CONGRUENCIA INTERNA / CONGRUENCIA EXTERNA [L]a parte actora consideró que la sentencia objeto de revisión desconoció el principio de congruencia, por cuanto la Sección Cuarta de esta Corporación se abstuvo de verificar y considerar las argumentaciones que sustentaron la demanda, referentes a la violación de los artículos 6° y 313- 4 de la Constitución Política, y 221, parágrafo segundo, del Acuerdo 044 de 2008.

(…) De este modo, se observa que la parte resolutiva de la sentencia, corresponde con las consideraciones en ella expuesta, esto es, observó la congruencia interna. Tampoco hay lugar a predicar la existencia de una incongruencia externa, toda vez que la Sección Cuarta del Consejo de Estado abordó el estudio de legalidad de las resoluciones 849 del 1 de junio de 2011 y 866 del 18 de mayo de 2012, que corresponden con los actos cuya anulación pretendió el concesionario demandante.

(…) [L]a Sección Cuarta del Consejo de Estado observó la consonancia entre las solicitudes de los extremos del litigio, a saber el concesionario demandante y el municipio demandado, en tanto aquel solicitó la nulidad de los actos tributarios, mientras que este último solicitó denegar tales pretensiones, y fue sobre dichos pedimentos que profirió la sentencia cuya infirmación se pretende, de manera que no se advierte el desconocimiento de la congruencia externa FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 250 NUMERAL 5 INEXISTENCIA DE PROCEDIMIENTO TRIBUTARIO TEDIENTE A LA DETERMINACIÓN DE IMPUESTOS FRENTE A LOS QUE NO SE ESTABLECIÓ LA OBLIGACIÓN DE DENUNCIO – No es impedimento para que municipalidad lleve a cabo proceso de determinación del tributo [L]a Sección Cuarta del Consejo de Estado concluyó que la inexistencia de un procedimiento tributario tendiente a la determinación de impuestos frente a los que no se estableció la obligación de denuncio, no es impedimento para que la municipalidad, mediante la adopción de una “liquidación de aforo”, lleve a cabo el proceso de determinación del tributo, además que tampoco exime al contribuyente del cumplimiento las prestaciones que emanan directamente de la naturaleza del gravamen en cuestión. Con ello desvirtuó el cargo según el cual los actos demandados debían anularse por cuanto en su etapa de formación se aplicó un procedimiento de determinación tributaria no previsto en el Acuerdo 044 de 2008.

En otras consideraciones, expuso que si bien la cuantía del contrato de concesión que constituyó el hecho generador era indeterminada, precisó que la misma era determinable, lo que explicó, previo análisis de las normas pertinentes del estatuto de rentas municipal, así como del clausulado del contrato en cuestión FUENTE FORMAL: ACUERDO 044 DE 2008 NO MENCIONAR CADA FUNDAMENTO DE LA DEMANDA EN EL FALLO – No implica per se denegación de justicia [E]l hecho de que el fallo no se refiera de manera puntual a cada uno de los fundamentos de la demanda o de los recursos contra las decisiones adoptadas en el proceso, no implica per se una omisión que conlleve a la denegación de justicia, ello, claro está, siempre que los razonamientos de la parte motiva abarquen en contexto el concepto de violación FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 187 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA SEXTA ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá D.C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03117-00(REV) Actor: OPERADORA DE TRANSPORTE MASIVO MOVILIZAMOS S.A. Demandado: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN SENTENCIA La Sala procede a resolver el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la sociedad Operadora de Transporte Masivo Movilizamos S.A., contra la sentencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 24 de mayo de 2018, que revocó los numerales primero a cuarto de la sentencia del 16 de octubre de 2013, dictada por el Tribunal Administrativo de Santander, que había anulado los actos demandados, y en su lugar los anuló parcialmente, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 68001-23-33-000-2012-00334-01, con fundamento en la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011.

ANTECEDENTES 1. La demanda ordinaria 1. Pretensiones La sociedad Operadora de Transporte Masivo Movilizamos S.A, por conducto de apoderado judicial, instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, contra el municipio de Bucaramanga[1], dentro de la cual solicitó: “1.

Declarar nula la Resolución 849 del 1° de junio de 2011, proferida por la Secretaría de Hacienda de la Alcaldía Municipal de Bucaramanga, a través de la cual se liquidó de Aforo el tributo de estampillas: Pro- Cultura, Pro-Bienestar del Adulto Mayor y Caja de Previsión Social y además se conmina a liquidar moratoria por el no pago de las mismas. 2.

Declarar nula la Resolución 866 del 18 de mayo de 2012, proferida por la Secretaría de Hacienda de la Alcaldía Municipal de Bucaramanga, a través de la cual se desató desfavorablemente el recurso de reconsideración interpuesto contra la resolución anterior. 3. Que como consecuencia de las declaraciones anteriores, se ordene el restablecimiento del derecho de mi representada a no ser responsable del pago del tributo estampillas: Pro-Cultura, Pro-Bienestar del Adulto Mayor y Caja de Previsión Social, y como consecuencia tampoco estar llamada a liquidar intereses moratorios. 4.

Que se condene a la entidad demandada al pago de los perjuicios ocasionados a mi poderdante, en razón a la necesidad de tener que recurrir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para que se le reconozca un derecho a todas luces evidente dentro de las disposiciones tributarias aplicables, perjuicios que incluyen los pagos de Honorarios Profesionales determinados a través de la aceptación de la propuesta de servicios profesionales, gastos del proceso y demás costas procesales” 2.

Fundamentos fácticos En la demandada de nulidad y restablecimiento del derecho, la parte actora expuso los siguientes hechos: Señaló que el 8 de febrero de 2008, la Operadora de Trasporte Masivo Movilizamos S.A., suscribió el Contrato de Concesión M-LP-004-2007, con la sociedad Metrolínea S.A., Empresa Industrial y Comercial del Estado, vinculada al municipio de Bucaramanga, para la prestación del servicio de transporte masivo de pasajeros del sistema integrado de transporte masivo del Área Metropolitana de Bucaramanga, por cuantía indeterminada.

En el municipio de Bucaramanga se paga el tributo de estampillas, cuyo hecho generador es la suscripción de contratos con la administración municipal, y la base gravable es el valor del contrato. Afirmó que la Secretaría de Hacienda de Bucaramanga, mediante “oficio persuasivo” 1476 del 9 de mayo de 2011, denominado “Cobro de Estampillas Municipales”, conminó a la operadora de transporte demandante a pagar los tributos adeudados al municipio, por concepto de las estampillas de Previsión Social Municipal, Pro Cultura y Pro Bienestar del Adulto Mayor, causadas por la celebración del referido contrato de concesión, más los intereses moratorios desde el momento de su causación. Mencionó que mediante la Resolución 849 de 2011, la Secretaría de Hacienda profirió liquidación oficial de aforo de los tributos en mención, en cuantía de $291’912.165.oo, y estableció que quedaban algunas cuentas pendientes de determinación a la fecha de corte de la inspección tributaria, además de los valores a determinar respecto de los intereses.

Destacó que presentó recurso de reconsideración, en el que expuso como motivos de inconformidad que (i) la liquidación de aforo no era procedente, toda vez que se debió proferir un emplazamiento previo para declarar, (ii) que la administración adoptó un procedimiento no previsto en el ordenamiento tributario, ya que este no contempla que se profiera un “oficio persuasivo”, cuando no se ha establecido la obligación tributaria, (iii) que las estampillas se cobran y liquidan por ventanilla y sobre el monto que se defina en el contrato, (iv) que para el contrato en cuestión no existe valor por ser de cuantía indeterminada, y (v) no son aplicables para el caso las disposiciones del Estatuto Tributario relacionadas con el impuesto de timbre nacional.

Añadió que el recurso fue resuelto desfavorablemente mediante la Resolución 866 de 2012 con base en los siguientes argumentos: (i) por respeto al debido proceso, se adecuó el procedimiento tributario nacional al caso particular, lo que dio lugar a proferir un oficio persuasivo que es el equivalente al emplazamiento, circunstancia por la que también se profirió liquidación de aforo, (ii) si bien se trata de un contrato de cuantía indeterminada, la misma es determinable y se predica de la remuneración que el contratista percibe por su ejecución, y (iii) que la referencia al impuesto de timbre nacional corresponde a la aplicación análoga del mismo al caso particular, ya que se trata de dos tributos con idénticos elementos. 3.

Fundamentos jurídicos La parte actora consideró que con los actos demandados se desconocieron los artículos 6, 29, 313-4 y 338 de la Constitución Política; 59 de la Ley 788 de 2002; 715, 717, y 719 del Estatuto Tributario; y 221, parágrafo segundo, 348, 350 y 352 del Acuerdo 044 de 2008[2]. Como soporte de lo anterior, expresó, en resumen lo siguiente: Argumentó que el Estatuto de Rentas Municipal no determinó el procedimiento de cobro ni la responsabilidad de los contribuyentes, cuando estos suscriben contratos de cuantía indeterminada, toda vez que tal preceptiva sólo contempla la posibilidad de recaudar el tributo al momento de la legalización del contrato, y sobre su valor, por lo que no le era dable al funcionario de hacienda hacer interpretaciones sombrías para establecer la obligación tributaria.

Arguyó que se desconoció su derecho al debido proceso, por cuanto el funcionario de hacienda creó y aplicó un procedimiento no contemplado en las normas tributarias, pues emitió una liquidación de aforo de un tributo que no está sujeto a declaración. Comentó que el Consejo de Estado se ha pronunciado en el sentido de aclarar que los procedimientos tributarios locales deben sujetarse a los definidos en el Estatuto Tributario, sin que sea admisible crear procedimientos diferentes, de manera que la adecuación a la que se refirió en ente municipal transgredió las normas tributarias y constitucionales invocadas.

Resaltó que se desconoció el artículo 313 Superior, por cuanto el Concejo Municipal de Bucaramanga no fijó la base gravable de los contratos con cuantía indeterminada, para establecer el valor a pagar por concepto de estampillas, de manera que le estaba vedado al funcionario administrativo determinar dicha base. Advirtió que se desatendió el artículo 338 de la Carta Política, toda vez que al establecerse el gravamen sobre un contrato de cuantía indeterminada, el fisco se abrogó una competencia que no le correspondía, por cuanto la duma municipal no definió las reglas aplicables a esta circunstancia. Afirmó que no se aplicó el texto del artículo 59 de la Ley 788 de 2002[3], según el cual los entes territoriales deben contemplar los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario, por cuanto la actuación de la administración municipal, al adecuar el procedimiento tributario nacional a la situación particular, aplicó una ritualidad que no previó el legislador y tampoco el Acuerdo 044 de 2008.

Luego se refirió a la violación de los artículos 715, 717, y 719 del Estatuto Tributario; y 348, 350 y 352 del Acuerdo 044 de 2008, los cuales se refieren al emplazamiento para declarar y a la liquidación de aforo. Al respecto, explicó que la Secretaría de Hacienda de Bucaramanga envió un “oficio persuasivo”, en el que concedió un término de diez días para el pago, lo que no se ajustó a lo previsto en las normas bajo cita, por cuanto omitió la expedición de la sanción por no declarar, bajo el argumento de que no es posible imponer la misma cuando el contribuyente no tenía la obligación de presentar una declaración, y que por ello expidió un “oficio persuasivo” con la posterior expedición de una liquidación de aforo.

Mencionó que el argumento del fisco denotó que la administración no podía emplear el procedimiento descrito, e insistió que no era posible imponer un gravamen sobre un contrato con cuantía indeterminada. En lo que concierne a la violación del artículo 221 del Acuerdo 044 de 2008, reiteró que el Concejo Municipal de Bucaramanga no definió el procedimiento para el pago de las estampillas sobre contratos de cuantía indeterminada, aunque en la norma bajo cita sí dejó clara la prohibición de no aplicar cobros parciales derivados de cuentas de cobro. 2.

Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Santander, mediante proveído del 16 de octubre de 2013[4], accedió a las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, dispuso: “PRIMERO. DECLARAR la nulidad de las Resoluciones Nos. 849 del 1° de Junio de 2011 y 866 del 18 de Mayo de 2012 proferidas por la Secretaría de hacienda de la Alcaldía Municipal de Bucaramanga, que liquidaron de Aforo el tributo de estampillas Pro Cultura, Pro Bienestar del Adulto Mayor y Caja de Previsión Social y resolvieron un recurso de reconsideración, respectivamente, y, a título de restablecimiento del derecho, DECLARAR que la sociedad demandante OPERADORA DE TRANSPORTE MASIVO MOVILIZAMOS S.A. no es responsable del pago de la Liquidación Oficial de Aforo cuya nulidad se ordena, de conformidad con la argumentación expuesta en la parte considerativa de la presente sentencia. (…)

TERCERO. CONDENAR EN COSTAS a la entidad territorial demandada, fijando como agencias en derecho la suma equivalente al 0.5% de lo impuesto en los actos administrativos cuya nulidad se ordena. Liquídense por Secretaría de la Corporación los gastos del proceso, sí (sic) a ello hubiere lugar. (…)” Las consideraciones del Tribunal demandado, para proceder en el sentido indicado se sintetizan a continuación. Explicó que conforme con las normas del Estatuto Tributario, el procedimiento de aforo se inicia con el emplazamiento para declarar, previa comprobación del incumplimiento de ese deber, y si la omisión del mismo persiste, la administración tributaria está facultada para determinar el impuesto mediante la liquidación de aforo.

Posteriormente, indicó que la administración tributaria municipal pretendió dar aplicación al Acuerdo 044 de 2008, sobre liquidaciones oficiales, sin embargo no llevó a cabo el trámite que dicha preceptiva contempló para esta figura, a saber, el emplazamiento previo. Agregó que, por lo tanto, la ritualidad que observó la municipalidad no cumplió a cabalidad con las disposiciones que pretendió aplicar, toda vez que profirió liquidación de aforo, como si se tratara de una obligación de aquellas en las que se debe presentar declaración, pero no realizó el emplazamiento previo con el que se otorga un mes al contribuyente para que cumpla la obligación, sino que envió un “oficio persuasivo” no previsto en las normas tributarias aplicables al asunto, y disminuyó a diez días el plazo para el pago.

Consideró que no es válido el argumento del ente territorial, según el cual el artículo 59 de la Ley 788 de 2002 confirió a los entes territoriales la facultad de adecuar los procedimientos del orden nacional. Lo anterior por cuanto si bien dicha norma y el artículo 66 de la Ley 383 de 1997, prevén que el monto de las sanciones y los términos de los procesos pueden simplificarse según la naturaleza del tributo, lo cierto es que el Acuerdo 044 de 2008 estableció que las modificaciones a las normas procedimentales del Estatuto Tributario Nacional, serán establecidas por Decreto Municipal, lo que no aconteció en este asunto, pues el “oficio persuasivo” no está previsto en norma alguna.

Puntualizó que no es admisible pretender el recaudo del impuesto por la vía del aforo, ya que no se trata de una obligación sujeta a declaración tributaria. 3. Recurso de apelación Inconforme con el fallo, el municipio de Bucaramanga interpuso recurso de apelación, con base en los siguientes argumentos: Sostuvo que si bien no se profirió emplazamiento previo, por no tratarse de una declaración, el ente territorial acudió a la determinación provisional del impuesto de estampillas, que denominó oficio persuasivo, haciendo las veces de liquidación oficial, más no definitiva, y contra ella se tramitó el recurso de reconsideración. Expuso que la versión de la parte demandante según la cual no es posible gravar un contrato con cuantía indeterminada, se aleja de la realidad, ya que no es posible pretender que por tal circunstancia el contrato no esté sujeto al pago del tributo de las estampillas, o que no tenga base gravable o sin cuantía. Al respecto, explicó que si bien es cierto la cuantía del contrato de concesión es indeterminada, también lo es que es determinable en el tiempo.

Agregó que en este caso la base gravable no se puede establecer al momento de la celebración del contrato, sino a medida que se dan los desembolsos por la remuneración pactada, sin que ello genere inexistencia del tributo, como lo entiende la demandante. Afirmó que la forma que empleó la administración para liquidar las referidas estampillas se asocia a la que utiliza la Nación en el impuesto de timbre, por ser similar al tributo de que se trata, de modo que, como aplica en el referido impuesto, el mismo se causa al momento del pago o abono en cuenta.

Sostuvo que con la liquidación de aforo, lo que hizo la administración fue expedir un acto de liquidación del impuesto, no sancionar al contribuyente por no declarar, y previo a su expedición se le requirió a través de un oficio persuasivo, pues como no se trata de una obligación tributaria sujeta a denuncio, sino del pago directo de la obligación, se acudió a esta figura para perseguir su pago.

Refirió que el hecho de que el régimen de las estampillas no tenga establecido el deber formal de presentar declaración, en manera alguna puede significar que la administración tributaria no tenga herramientas para obtener el pago del tributo, por lo que, en virtud de lo previsto en el artículo 59 de la Ley 788 de 2002, se utilizó el procedimiento establecido por el legislador para las rentas nacionales.

Indicó que, contrario a lo que expuso el Tribunal, no existe falta de expedición del emplazamiento para declarar, ya que la Corporación pasó por alto que se profirió un oficio persuasivo, por cuanto en el tributo en cuestión la obligación de denuncio es inexistente. 4. Sentencia objeto de revisión La Sección Cuarta del Consejo de Estado, a través de sentencia del 24 de mayo de 2018[5], revocó parcialmente el proveído de primera instancia, en los siguientes términos: 1.

REVOCAR los numerales primero al cuarto de la sentencia del 16 de octubre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, dictada en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la Operadora de Transporte Masivo Movilizamos SA contra el municipio de Bucaramanga. 2. En su lugar, DECLARAR la nulidad parcial de la Resolución 849, del 1 de junio de 2011, y de la Resolución 866, del 18 de mayo de 2012, en cuanto liquidaron la estampilla de previsión social municipal por un importe de $97.304.055 y en cuanto ordenaron el pago de intereses de mora a cargo de la demandante desde la realización de los pagos a su favor. 3.

NEGAR la condena en costas. 5. En lo demás, CONFIRMAR la sentencia apelada.” Entre sus fundamentos, se destacan los siguientes: Previo a descender a las consideraciones de fondo, advirtió que reiteraría, en lo pertinente, las sentencias del 4 de mayo de 2015, expediente 20615, y del 20 de febrero de 2017, Exp. 21759, mediante las que resolvió situaciones análogas a la que convocaron la presente controversia.

Hecho lo anterior, explicó que el artículo 250 del Acuerdo 044 de 2008, «[p]or el cual se expide el Estatuto Tributario del municipio de Bucaramanga», acogió de manera expresa el procedimiento establecido en el Estatuto Tributario, de conformidad con los dispuesto por el artículo 59 de la Ley 788 de 2002. Indicó que de acuerdo con lo previsto en el artículo 715 del Estatuto Tributario Nacional, la liquidación oficial de aforo tiene por objeto determinar las obligaciones tributarias a cargo de quien estando obligado a declarar, incumpla con ese deber formal.

Señaló que la liquidación oficial de aforo está precedida de un emplazamiento para declarar que, según los artículos 715, 716 y 717 del Estatuto Tributario, es una actuación preparatoria que, a su vez, constituye un requisito de validez tanto de los actos mediante los que se impone la sanción por no declarar como de los actos de determinación oficial de los tributos.

Expuso que las estampillas de previsión social municipal, pro cultura y pro bienestar del anciano no están sujetas a la obligación de declarar, por no estar enlistadas en el artículo 272 del Acuerdo 044 de 2008, de modo que la demandante no estaba obligada a cumplir esa obligación. Sostuvo que, de esa forma, el municipio de Bucaramanga no podía adelantar el procedimiento de aforo previsto en el Estatuto Tributario, pues este supone el incumplimiento de la obligación de declarar, lo que, no obstante, no es impedimento para que, en ejercicio de las facultades de fiscalización, adelante las acciones pertinentes para el cobro de las obligaciones a su favor.

Luego de citar la sentencia de esa Sala del 4 de mayo de 2015, concluyó que aun cuando ni la normativa territorial ni la nacional prevén un procedimiento para determinar la obligación tributaria cuando no existe obligación de declarar, la determinación del tributo a través de la “liquidación de aforo”, no impide reconocerle su condición de acto administrativo expedido en ejercicio de las facultades de fiscalización. En atención a que el argumento expuesto era suficiente para revocar la decisión apelada, procedió al estudio de fondo del asunto en discusión. Al respecto, refirió que mediante el Acuerdo 034 de 1989, se modificó el Acuerdo 033 de 1981, que estableció el pago de la estampilla de previsión social creada, a su turno, mediante el Acuerdo 030 de 1978.

Advirtió que mediante sentencia del 13 de noviembre de 2014, el Tribunal Administrativo de Santander confirmó el fallo que anuló los Acuerdos 030 de 1978 y 034 de 1989, por lo que la estampilla de previsión no está vigente. Luego de analizar los elementos del tributo de estampillas en cuestión, así como las cláusulas del contrato de concesión del sub lite, afirmó que el valor del mismo es de cuantía indeterminada en la medida en que la retribución del concesionario tiene lugar a lo largo de su ejecución, pero es determinable en función de los pagos realizados a su favor, en las condiciones y dentro de los plazos pactados.

Consideró que si bien la base gravable de las estampillas en discusión, que es el valor del contrato, no podía ser determinada desde la suscripción, ese elemento podía ser determinado con posterioridad en la medida en que las prestaciones pactadas fueran ejecutadas y estas, a su vez, fueran retribuidas en favor de la demandante. Por lo tanto, concluyó que el alegato referido la violación del artículo 338 de la Constitución Política, por la liquidación del impuesto pese a la indeterminación de la base gravable, no está llamado a prosperar, porque si bien es cierto que el contrato que causó los tributos es de cuantía indeterminada, la base gravable es determinable en el curso de la ejecución del contrato y esa situación no riñe con el principio de legalidad tributaria.

Explicó que las bases gravables indeterminadas no son extrañas al ordenamiento tributario, y son admisibles siempre que sean determinables, como es el caso del impuesto de timbre nacional, que comparte con las estampillas la característica de ser un tributo documental, que se causa sobre los contratos de cuantía indeterminada. Añadió que, en ese evento, como lo prevé el artículo 519 del Estatuto Tributario, el impuesto se genera sobre cada pago o abono en cuenta derivado del contrato o documento, durante el tiempo de su vigencia, y que el artículo 522 Ibídem prevé algunas reglas para la determinación de tales cuantías.

Advirtió que, no obstante lo anterior, los actos demandados deben ser anulados en cuando liquidaron la estampilla de previsión social municipal, en razón a que los efectos de la sentencia que declaró la nulidad de los acuerdos 030 de 1978 y 034 de 1989 son inmediatos respecto de las situaciones jurídicas no consolidadas, como ocurre en este caso.

Así mismo, advirtió que los intereses moratorios no eran procedentes, porque la demandante solo se constituyó en mora a partir de la liquidación del tributo por parte del municipio. Explicó que el pago de las estampillas es exigible en la medida en que se compruebe la cuantificación de la base gravable, evento que tiene lugar con los pagos realizados periódicamente en favor de la demandante, de conformidad con lo previsto en la cláusula 77 del contrato de concesión. Mencionó que, conforme con los artículos 205 y 221 del Acuerdo 044 de 2008, es al municipio de Bucaramanga al que le corresponde cuantificar la obligación tributaria a su favor, por lo que si la administración no asume esa carga, no puede imputarle intereses de mora a los obligados.

Por lo anterior, concluyó que los intereses de mora se causan desde la notificación del acto de liquidación oficial de las estampillas, esto es, de la Resolución 849 del 1º de junio de 2011, actuación que tuvo lugar el 7 de junio de 2011, ello sin perjuicio de lo previsto en el artículo 239 del Acuerdo 044 de 2008, en cuanto prevé la suspensión de intereses moratorios cuando se demanda la nulidad de los actos de liquidación oficial de tributos.

Revocó la condena en costas por no existir elementos probatorios que demuestren las erogaciones del caso. 5. El recurso extraordinario de revisión Mediante escrito radicado el 2 de julio de 2019 en la Secretaría General de esta Corporación, la demandante del proceso ordinario, interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado del 24 de mayo de 2018, con fundamento en la causal consagrada en el numeral 5° del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011[6].

Como fundamento del recurso expuso que la decisión cuya revisión se pretende le condenó al pago de las estampillas procultura y probienestar del anciano, sobre liquidaciones parciales más intereses de mora, “determinación incongruente, ya que, a pesar de existir norma expresa del Concejo Municipal de Bucaramanga de realizar el cobro de las estampillas a la suscripción del contrato y de no realizar cobros parciales a los contratos suscritos con Metrolínea, contenida en el Acuerdo 044 de 2008 su parágrafo segundo, se tomó una determinación contraria a derecho, (…)” (Negrillas y subrayas del texto original) Adujo que con la determinación bajo censura se dejó en entredicho la primacía y presunción de legalidad de los actos administrativos dictados por las corporaciones populares del orden municipal, que según el numeral 4 Del artículo 313 de la Carta Política, son los llamados a establecer los tributos locales y, conforme con lo establecido en el artículo 338 ibídem, reglamentar lo necesario para su cobro, aspecto que no se tuvo en cuenta en la decisión objeto de revisión. Explicó que los artículos 205 y 211 del Acuerdo 044 de 2008, imponen el deber de exigir, adherir y anular las estampillas al momento de la suscripción del contrato y no sobre cobros parciales, lo que no tuvo en cuenta el fallador de segunda instancia. Indicó que la decisión de adoptar un procedimiento no previsto en la ley, constituyó una invasión de las competencias del Concejo Municipal de Bucaramanga, a quien, como se dijo, compete establecer las bases, el sistema, la forma y el método para hacer el recaudo de las rentas municipales, como en efecto lo hizo en los artículos 205 y 221 del Acuerdo 044 de 2008, en los que se estableció que el pago del tributo en cuestión debía efectuarse al momento de la suscripción del contrato de concesión y sobre el valor del mismo, que para el caso es sin cuantía. Mencionó que la autoridad judicial se refirió, únicamente, al cargo de nulidad por la adopción de un procedimiento no previsto en el estatuto de rentas del municipio de Bucaramanga, y a la violación del artículo 338 Superior, dejando de lado otras disposiciones constitucionales y legales en las que se fundó la demanda.

Al respecto, aseveró que la sentencia materia de revisión se abstuvo de resolver los siguientes planteamientos, por lo que el fallo fue incongruente: Violación del artículo 6° de la Constitución Política. Frente al que se expuso que el Acuerdo 044 de 2008 no determinó la responsabilidad de los contratistas frente a contribuciones por concepto de estampillas, en los eventos de contratos con cuantía indeterminada, sino que únicamente fijó parámetros en cuanto a que dicho pago debía efectuarse al momento de su legalización, esto es, la suscripción y aprobación de las garantías, y prohibió expresamente realizar pagos sobre cuentas parciales o cuentas de cobro.

Violación del parágrafo 2° del artículo 221 del Acuerdo 044 de 2008. Cargo en el que se indicó que ante la imposibilidad de fijar el valor del contrato de cuantía indeterminada, al momento de su legalización, no era de competencia del fisco hacer interpretaciones sombrías para determinar la obligación, ya que el Concejo Municipal de Bucaramanga no estableció el procedimiento de cobro en estos casos, y expresamente prohibió hacer cobros parciales.

Violación del numeral 4° del artículo 313 de la Constitución Política. El reparo se fundamentó en que la administración municipal aplicó de manera parcial las normas del Estatuto Tributario Nacional y no toda en su conjunto. Frente a este aspecto, insistió en que el parágrafo 2° del Acuerdo 044 de 2008, no da la posibilidad determinar la cuantía del contrato de concesión y prohíbe los cobros parciales. 6.

El trámite del recurso El Despacho ponente, mediante auto del 10 de julio de 2019[7], admitió el recurso y ordenó notificar personalmente al alcalde del municipio de Bucaramanga y al señor agente del Ministerio Público, en los términos del artículo 253 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. A través de auto del 12 de septiembre de 2019[8] se decretaron las pruebas oportunamente solicitadas y aportadas por las partes, que reunían los requisitos de pertinencia, conducencia, utilidad y eficacia. El 6 de noviembre de 2019 el magistrado Jorge Octavio Ramírez Ramírez manifestó su impedimento para conocer y decidir el presente asunto, por cuanto participó de la decisión objeto de revisión, por lo que consideró que se encuentra incurso en las causales 1 y 2 del artículo 141 del Código General del Proceso.

(fol. 44) Por auto del 15 de noviembre de 2019 se declaró infundado el impedimento bajo cita. 7. La contestación del recurso El alcalde del municipio de Bucaramanga se abstuvo de intervenir, pese a que fue notificado en debida forma[9]. El Ministerio Público guardó silencio. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA De conformidad con lo dispuesto en el artículo 248 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la sentencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 24 de mayo de 2018, a través de la cual revocó la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Santander el 16 de octubre de 2013, es susceptible del recurso extraordinario de revisión presentado dentro del término[10] establecido en el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011, y esta Sala es competente para decidirlo en virtud de lo dispuesto en el artículo 249 del mismo código y lo dispuesto en el Acuerdo 321 de 2014, proferido por la Sala Plena de esta Corporación. Para el estudio del presente recurso se abordarán los siguientes temas: (i) naturaleza del recurso extraordinario de revisión, (ii) causales invocadas y su configuración o no en el caso concreto. 1.

Del recurso extraordinario de revisión El artículo 248 de la Ley 1437 de 2011- Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establece que este recurso procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas i) por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, ii) por los Tribunales Administrativos y iii) por los jueces administrativos.

En cuanto a su finalidad, la Corte Constitucional, en la sentencia C-520 del 4 de agosto de 2009[11], recordó que constituye una excepción al principio de cosa juzgada que ampara a todas las sentencias ejecutoriadas, para que puedan enmendarse los errores o ilicitudes cometidas en su expedición, y se restituya el derecho al afectado a través de una nueva providencia fundada en razones de justicia material, que resulte acorde con el ordenamiento jurídico.

En esa ocasión, la Sala aclaró que las causales que pueden proponerse como fundamento del recurso extraordinario de revisión, están enlistadas de manera taxativa en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011[12] y dan cuenta de la naturaleza eminentemente procedimental de los vicios o errores que de conformidad con la ley procesal son los únicos que permiten la revisión de la sentencia por esta vía. En efecto, se trata de la revisión de aspectos objetivos que puedan dar lugar a la estructuración de las causales de revisión consagradas en la norma en cita, no de errores de interpretación. Valga señalar que no todas las causales de revisión tienen el mismo alcance temporal, pues mientras algunas cuestionan la validez o suficiencia de las pruebas al momento del pronunciamiento de la sentencia (numerales 2, 3, 5 y 8 ibídem), otras se refieren a la validez o suficiencia sobreviniente, es decir, luego de ocurrido un hecho posterior al pronunciamiento del fallo.

(numerales 1, 4, 6, 7). La Corte Constitucional en la referida sentencia C- 520 de 2009 destacó frente a este recurso lo siguiente: “(…) La Corporación ha precisado la naturaleza del recurso extraordinario de revisión señalando que “la revisión no pretende corregir errores “in judicando” ni puede fundamentarse en las mismas pruebas que sirvieron de soporte a la decisión que puso término al proceso, pues para estos yerros están previstos los recursos ordinarios y extraordinarios dentro del propio proceso.

La revisión, que no es un recurso sino una acción, pretende, como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia, un examen detallado de ciertos hechos nuevos que afectan la decisión adoptada y el sentido de justicia que de ella emana. La acción de revisión, en la medida en que afecta la certeza brindada por la cosa juzgada, es no sólo extraordinaria sino que además procede por las causales taxativamente señaladas por la ley, y no es posible aducir otras distintas.

Y esta taxatividad es razonable, pues se trata de “una figura que modifica providencias amparadas en el principio de cosa juzgada”, y por ello “las causales previstas para la revisión deben ser aplicadas e interpretadas en sentido restringido”. (Destacado por la Sala) Conforme con lo anterior, por esta vía no es posible reabrir el debate legal y probatorio de las instancias, sino revisar la sentencia que puso fin a la controversia, con el fin de determinar la justicia del pronunciamiento a la luz de las taxativas causales consagradas en la ley.

Merece especial consideración la precisión anterior, toda vez que el recurso extraordinario de revisión no está concebido para que la parte interesada pueda plantear inconformidades en torno a la interpretación legal hecha en las instancias ordinarias. Esta Corporación, al respecto, se pronunció en el siguiente sentido[13]: “Asimismo, observa la Sala que las supuestas irregularidades en que a juicio del recurrente incurrió la sentencia, referente a la interpretación de los preceptos anteriormente citados no corresponde a los eventos que conllevan a la nulidad de la sentencia, siendo incorrecto y opuesto al tecnicismo requerido para sustentar la causal invocada, señalar cuestionamientos motivados en la interpretación de los preceptos normativos realizados por el juez, pues esta observación escapa del ámbito de la aludida causal, convirtiéndose un alegato de instancia. Al respecto, se le recuerda al recurrente que el juez de revisión extraordinaria no tiene competencia para conocer el fondo del asunto, como lo pretende la parte actora, a menos que se configure la causal de revisión alegada, es decir, la nulidad configurada en la sentencia, razón por la cual no puede pronunciarse sobre los argumentos esbozados en el recurso.

Lo anterior, por cuanto en instancia de revisión extraordinaria no se trata de controvertir el juzgamiento del juez, ni de corregir los errores de apreciación de los hechos, de las pruebas y de interpretación de los preceptos normativos en que a juicio del recurrente hubiera podido incurrir el fallador, pues eso equivaldría a convertir el recurso en un juicio contra del fondo de la sentencia y frente a los cuales el juez de revisión extraordinaria no tiene competencia para pronunciarse en esta etapa procesal ya que su competencia se encuentra limitada a verificar que se atiendan las reglas procesales propias de la sentencia que de incumplirse vician su validez.” (Destacado por la Sala) Bajo los parámetros expuestos, resulta importante resaltar que el escenario procesal ordinario es el único posible para plantear las presuntas inconsistencias de orden legal o probatorio propias de la controversia, pues tales aspectos escapan del marco analítico que corresponde a la revisión extraordinaria. 2.

Causal de revisión invocada y su configuración en el caso concreto Las causales de revisión en materia de lo Contencioso Administrativa se encuentran consagradas en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Para el caso que ocupa a la Sala, la parte recurrente invocó la causal consagrada en el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, consistente en “[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.” La Sala Veintidós Especial de Decisión de esta Corporación se refirió a las causales que pueden configurar la nulidad originada en la sentencia, e hizo distinción de las tesis que sobre el particular se han edificado en la jurisprudencia del Consejo de Estado[14]: “Una de las causales de revisión que más discusiones ha generado en la jurisprudencia de lo contencioso administrativo es la relativa a la nulidad originada en la sentencia, dado que en razón de su redacción, ha correspondido al juez de conocimiento del recurso de revisión establecer su alcance, por cuanto el legislador omitió determinar las circunstancias que podían generar la nulidad de la providencia. En ese orden, se dice que este es un texto en blanco.

Desde la idea que este recurso no se puede emplear o utilizar para reabrir el debate que originó el respectivo proceso, la causal en estudio ha sido objeto de diversos pronunciamientos que buscan circunscribir su alcance para evitar, precisamente, que ella se emplee para que el juez de revisión se convierta en el de instancia. En un fallo de revisión de la Sala Especial de Revisión No. 26[15], se expuso la forma cómo en la Sala Plena de lo Contencioso se originaron tres corrientes o tendencias para entender esta causal, y que se pueden resumir así: La primera, según la cual las razones de la nulidad de la sentencia las define el juez; la segunda que defiende que las causales de nulidad de la sentencia son las del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil y la tercera, según la cual las causales de nulidad de la sentencia provienen de la combinación de los dos criterios anteriores.

La tendencia mayoritaria ha sido la de acoger la segunda postura, es decir, que las causales del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, hoy 133 del Código General del Proceso, son las que pueden dar origen a la nulidad de la providencia, para no confundirlas con aquellas generadas en las instancias o etapas anteriores a esta, dado que el recurso de revisión solo se puede presentar cuando la nulidad se origine en el fallo y no en una fase que lo anteceda[16].

(…) En un pronunciamiento posterior precisó: “Las nulidades procesales no pueden confundirse con las que se originan en la sentencia, pues mientras las primeras se estructuran cuando quiera que se dan los motivos consagrados taxativamente en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, partiendo del contenido de la misma disposición, las segundas deben interpretarse restrictivamente con unos determinados supuestos fácticos que esta Corporación ha precisado y que conducen a determinar que la nulidad originada en la sentencia puede ocurrir: a) cuando el Juez provee sobre asuntos respecto de los cuales carece de jurisdicción o competencia; b) cuando, sin ninguna actuación, se dicta nuevo fallo en proceso que terminó normalmente por sentencia en firme; c) cuando sin más actuación, se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual se aceptó el desistimiento, aprobó la transacción, o, declaró la perención del proceso, pues ello equivale a revivir un proceso legalmente concluido; d) cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el trámite previo correspondiente, toda vez que ello implica la pretermisión íntegra de la instancia; e) cuando el demandado es condenado por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda, o por causa diferente de la invocada en ésta, f) cuando se condena a quien no ha sido parte en el proceso, porque con ello también se pretermite íntegramente la instancia; g) cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en éstos casos, antes de la oportunidad debida.

“[17] Igualmente, junto a este criterio, se ha aceptado que pueden existir otros motivos no contemplados en los códigos procesales como causales de nulidad, pero que surgen de la vulneración del artículo 29 constitucional. Es decir, que la violación al debido proceso constitucional en la sentencia es causal de revisión. En este último evento, corresponderá al juez determinar si el hecho que se dice contrario a este derecho puede dar origen a la configuración de la causal de revisión en comento.

Así lo entendió una de las Salas Especiales de Decisión al indicar “… las causales de nulidad de la sentencia son las previstas en el estatuto procesal civil, en las condiciones que establece el art. 142 del mismo y las que se originen en la sentencia por violación del debido proceso constitucional, contemplado en el artículo 29.”[18] (Destacado por la Sala) De este modo, se observa que existen posiciones jurisprudenciales de acuerdo con las cuales las causales de nulidad originada en la sentencia son las previstas en el estatuto procesal civil.

Aunque en otros pronunciamientos se concluyó que las causales de nulidad procesal no pueden confundirse con las que se originan en la sentencia, comoquiera que, frente a las primeras, “se estructuran cuando quiera que se dan los motivos consagrados taxativamente en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil (…)” Al respecto, valga decir que las causales de nulidad previstas de forma expresa tienen lugar, en su mayoría, en etapas previas, como la falta de notificación de personas que debían ser citadas como parte, adelantar el proceso pese a que sobre el mismo opera una causal de suspensión, o la pretermisión de la etapa probatoria, entre otras previstas en el artículo 133 del Código General del Proceso.

En tal sentido, se puede colegir que, en efecto, no resulta acertado acoger de manera estricta el criterio taxativo respecto de la nulidad de la sentencia por cuanto “si se trata de un reclamo acaecido en una etapa previa a ésta, no tendrá cabida el recurso extraordinario de revisión, (…) Lo contrario, equivaldría a permitir que el mencionado recurso se convierta en una oportunidad para subsanar la incuria o desidia en que las partes incurrieron en el trámite del proceso ordinario al no proponer las nulidades del caso de acuerdo con las reglas de oportunidad previstas en el artículo 142 del C.P.C, o para proponer nulidades que quedaron saneadas en los términos del artículo 144 ib.” [19] Por lo anterior, la jurisprudencia se refirió a unos supuestos que se concretan en el momento procesal que define la controversia, como la falta de competencia del funcionario judicial, dictar fallo en un asunto ya resuelto, o frente al cual se presentó la terminación anormal del proceso como la transacción o desistimiento, entre otras destacadas en el pronunciamiento bajo análisis.

En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen.” (Destacado por la Sala) Como se observa, existen normas procedimentales que consagran supuestos que, aunque no están enlistados como causales de nulidad, imponen deberes que debe observar el juez al momento de proferir la sentencia que pone fin al proceso.

A propósito de la irregularidad por la cual se solicita la revisión que ahora nos ocupa, en el pronunciamiento de la Sala Veintidós Especial de Decisión se indicó que el desconocimiento del principio de congruencia de la sentencia constituye una de las causales por las que se vulnera el debido proceso y, por lo tanto, configura una causal de nulidad originada en la sentencia: “En términos generales, la congruencia se entiende como el deber legal que tienen los funcionarios judiciales al emitir sus decisiones de no incurrir en fallos ultrapetita, extrapetita o minuspetita, definidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado, en los siguientes términos: (…) “Cuando en una providencia judicial, no se respeta el principio de la congruencia, se incurre en lo que la doctrina ha llamado fallo “ultrapetita” que consiste en reconocer un mayor derecho que el invocado por el demandante, “extrapetita”: cuando se reconoce un derecho que no ha sido reclamado o cuando se reconoce un derecho reclamado o se acoge la pretensión pero por una causa diferente o deducida de hechos no alegados, y “minuspetita”: cuando se omite el pronunciamiento sobre una de las pretensiones.”[21] (…) Las dos formas de congruencia han sido abordadas por la jurisprudencia de esta Corporación en los siguientes términos: “Se reitera[22] que el principio de congruencia de la sentencia, exige de una parte, que exista armonía entre la parte motiva y la parte resolutiva de la misma, lo que se denomina congruencia interna, y de otra, que la decisión que ella contenga, sea concordante con lo pedido por las partes tanto en la demanda, como en el escrito de oposición, denominada congruencia externa, es decir, se tome la decisión conforme se ha marcado la controversia en el proceso.

(…) Unos años después los conceptos fueron retomados de la siguiente manera: (…) La congruencia interna tiene que ver con la coherencia que debe existir entre las decisiones contenidas en la parte resolutiva de la providencia y el análisis jurídico – normativo plasmado en su parte considerativa, junto con la valoración realizada por el fallador de los aspectos fácticos y probatorios.

La congruencia externa se refiere a la consonancia que debe existir entre lo decidido en la sentencia con lo pedido por las partes en la demanda y corrección de la misma y en las excepciones que se propongan; ello, de conformidad con lo establecido en los artículos 55 de la Ley 270 de 1996 y 170 del Código Contencioso Administrativo, en concordancia lo dispuesto en los artículos 304 y 305 del Código de Procedimiento Civil, que a la letra dicen:…”[23] (La Sala resalta) En este orden de ideas, esta Sala Especial advierte, conforme a lo expuesto, que la causal de revisión contenida en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA -antes 6 del artículo 188 del C.C.A.-, es decir, nulidad originada en la sentencia, se puede configurar cuando el fallo objeto de revisión ha desatendido la congruencia interna y/o la externa, pues, en uno y otro caso, el fallador incurre en una clara violación del debido proceso, artículo 29 constitucional, dado que la providencia proferida en esos términos resulta contraria a las formas propias de cada juicio, en específico, la falta de competencia del juez para abordar asuntos frente a los cuales no se podía pronunciar.” (Destacado por la Sala) En el caso concreto, la parte actora consideró que la sentencia objeto de revisión desconoció el principio de congruencia, por cuanto la Sección Cuarta de esta Corporación se abstuvo de verificar y considerar las argumentaciones que sustentaron la demanda, referentes a la violación de los artículos 6° y 313-4 de la Constitución Política, y 221, parágrafo segundo, del Acuerdo 044 de 2008.

La Sala no advierte la configuración del yerro alegado, comoquiera que el fallo observó la congruencia interna, pues en su parte motiva se concluyó que los actos demandados fueron dictados con fundamento en las facultades de fiscalización en cabeza de la administración tributaria municipal. En efecto, de acuerdo con el análisis que al respecto realizó la segunda instancia “aun cuando ni la normativa territorial ni la nacional prevén un procedimiento para determinar la obligación tributaria cuando no existe obligación para declarar, el hecho de que la administración haya liquidado y determinado el tributo a cargo de la demandante a través de lo que denominó como una «liquidación de aforo», no impide reconocerle su condición de acto administrativo expedido en ejercicio de las facultades de fiscalización con el objeto de liquidar el tributo a cargo de la demandante.” Como se observa, el colegiado ordinario consideró que la inexistencia de un trámite administrativo tendiente a determinar la obligación tributaria cuando no existe el deber de declarar, no impide a la administración local llevar a cabo el ejercicio de determinación del tributo, ya que el mismo corresponde a sus facultades de fiscalización, de tal suerte que los actos que dictó con ese propósito no adolecen de algún vicio de ilegalidad.

No sobra agregar que la nulidad parcial de los actos demandados, declarada en el proveído que se controvierte, se fundó en dos aspectos, a saber, la indebida inclusión de la estampilla de previsión social en la determinación del tributo, por no estar vigente, y la liquidación de los intereses moratorios por no ser procedentes, por lo que, a título de restablecimiento del derecho, declaró que la parte demandada no está obligada al pago de tales conceptos, aunque sí dejó incólume su legalidad en los términos antes descritos[24].

De este modo, se observa que la parte resolutiva de la sentencia, corresponde con las consideraciones en ella expuesta, esto es, observó la congruencia interna. Tampoco hay lugar a predicar la existencia de una incongruencia externa, toda vez que la Sección Cuarta del Consejo de Estado abordó el estudio de legalidad de las resoluciones 849 del 1 de junio de 2011 y 866 del 18 de mayo de 2012[25], que corresponden con los actos cuya anulación pretendió el concesionario demandante.

Efectivamente, la parte actora solicitó la anulación de los actos que determinaron el monto que debía pagar al municipio, por concepto del impuesto de estampillas, al considerar que tal determinación no era procedente por inexistencia de base gravable, esto es, por cuanto el contrato que constituyó el hecho generador del tributo era de cuantía indeterminada, y porque el fisco aplicó un procedimiento que no contempló el Concejo Municipal de Bucaramanga, al momento de expedir el estatuto de rentas del ente territorial.

La primera instancia acogió los argumentos de la sociedad demandante y, en consecuencia, declaró la nulidad de los actos de determinación del impuesto de estampillas. En el recurso de apelación contra la sentencia anulatoria, el municipio demandado sostuvo que posee facultades de fiscalización para determinar y exigir el pago de los tributos en su favor, con todo y que el procedimiento administrativo local no se adecúe con precisión frente a la naturaleza de la obligación tributaria del sub lite, y precisó que si bien la cuantía de contrato era indeterminada, lo cierto es que la misma es determinable, de tal manera que la sentencia de primera instancia debía revocarse.

La colegiatura que conoció en segunda instancia descendió al análisis de la argumentación en mención y concluyó que los actos cuya legalidad fue puesta en entredicho, se ajustaron a derecho en lo que concierne a las facultades de determinación de los tributos locales por parte del fisco, y porque la cuantía del contrato se podía determinar en función de los pagos realizados en favor del concesionario, en las condiciones y dentro de los plazos pactados.

Como bien se podrá colegir, la Sección Cuarta del Consejo de Estado observó la consonancia entre las solicitudes de los extremos del litigio, a saber el concesionario demandante y el municipio demandado, en tanto aquel solicitó la nulidad de los actos tributarios, mientras que este último solicitó denegar tales pretensiones, y fue sobre dichos pedimentos que profirió la sentencia cuya infirmación se pretende, de manera que no se advierte el desconocimiento de la congruencia externa.

Con todo, si en gracia de discusión hubiera lugar a revisar la sentencia bajo censura desde la perspectiva de la violación del debido proceso, por ausencia de pronunciamiento frente a los reparos expuestos por la sociedad actora, tampoco se advierte tal irregularidad, en la medida que la Sección Cuarta del Consejo de Estado expuso de manera suficiente los fundamentos que le llevaron a concluir que los actos demandados se ajustaron parcialmente a derecho.

Como se advirtió con antelación, y se reitera, el recurso extraordinario de revisión no constituye una herramienta procesal tendiente a que la controversia se analice de fondo, por lo que, al margen de las interpretaciones legales y las conclusiones que al respecto se plasmaron en la sentencia, la Sala debe analizar si, en efecto, el colegiado de segunda instancia se abstuvo de pronunciarse sobre alguno de los planteamientos de la demandante.

En este punto, el concesionario actor advirtió que la sentencia se refirió, únicamente, al cargo de nulidad por la adopción de un procedimiento no previsto en el estatuto de rentas del municipio de Bucaramanga, y a la violación del artículo 338 Superior, dejando de lado otras disposiciones constitucionales y legales en las que se fundó la demanda, a saber, las argumentaciones referentes a la violación de los artículos 6° y 313-4 de la Constitución Política, y 221, parágrafo segundo, del Acuerdo 044 de 2008.

De acuerdo a como se destacó en los antecedentes de esta providencia, el concepto de violación de estas normas planteó, bajo similar tónica, que el fisco municipal se extralimitó en sus funciones al determinar el tributo de que se trata, pese a que el contrato que constituyó el hecho generador era de cuantía indeterminada, sin que exista la posibilidad de establecer la base gravable con fundamento en pagos sobre cuentas parciales o de cobro, y porque aplicó un procedimiento que no contempló el Concejo Municipal de Bucaramanga, al momento de expedir el estatuto de rentas del ente territorial.

La Sala observa que si bien es cierto que la Sección Cuarta no realizó un análisis expreso frente a cada componente del concepto de violación, se puede advertir que sus consideraciones en punto a justificar las atribuciones del fisco local para determinar y recaudar sus rentas, constituyó el argumento puntual para desvirtuar tales planteamientos.

En efecto, se debe tener en cuenta que, de manera previa, el colegiado de segunda instancia se refirió a pronunciamientos anteriores de esa Sala en los que resolvió casos con identidad tanto fáctica como legal. Así mismo, partió de la base de acuerdo con la cual “El artículo 250 de Acuerdo 044 de 2008, «Por el cual se expide el Estatuto Tributario del municipio de Bucaramanga», acogió de manera expresa el procedimiento establecido en el Estatuto Tributario, de conformidad con los dispuesto por el artículo 59 de la Ley 788 de 2002.” (Destacado por la Sala) Sobre el punto, se observa que no perdió de vista la problemática en torno a la dificultad que representa la adopción de los procedimientos del Estatuto Tributario a efectos de determinar los tributos locales: “En la sentencia del 4 de mayo de 2015, que se reitera, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, al referirse a la remisión al procedimiento del Estatuto Tributario, precisó que: En la práctica, el cumplimiento de esta regla de unificación, a nivel nacional, del régimen procedimental en materia tributaria tiene la dificultad de que en la estructura de los procedimientos tributarios para la aplicación de los impuestos nacionales el punto de partida es la declaración, lo que no ocurre con todos los tributos del orden territorial, porque algunos son liquidados por la propia administración, como es el caso de las estampillas, en las que, por su naturaleza, no es posible que el contribuyente presente una declaración, es decir, no existe la obligación formal de declarar.” (Destacado por la Sala) Ahora bien, al referirse a proceso de aforo, el juez colegiado precisó que “de conformidad con lo previsto en el artículo 715 del Estatuto Tributario Nacional, la liquidación oficial de aforo tiene por objeto determinar las obligaciones tributarias a cargo de quien estando obligado a declarar, incumpla con ese deber formal.”, por lo que dicho procedimiento no podría ser acogido por la administración municipal para hacer efectiva la obligación tributaria de que se trata, sin embargo, advirtió que ello no impide el ejercicio de sus facultades de fiscalización: “De esa forma, en tanto que la demandante no tenía la obligación de presentar declaraciones por las estampillas en controversia, el municipio de Bucaramanga no podía adelantar el procedimiento de aforo previsto en el Estatuto Tributario Nacional para hacer efectivas esas obligaciones pues, como se advirtió, este supone el incumplimiento de la obligación de declarar.

En todo caso, la Sala advierte que lo anterior no es un impedimento para que el municipio de Bucaramanga, en ejercicio de las facultades de fiscalización, adelante las acciones pertinentes para el cobro de las obligaciones a su favor. Sobre el particular, en la sentencia del 4 de mayo de 2015, la Sala indicó: El hecho de que el sujeto pasivo del impuesto no tenga el deber de presentar declaración, no lo exime del cumplimiento de otras prestaciones que emanan directamente de la naturaleza del gravamen, como obligación de dar lo que, además, apareja el derecho –deber de la administración de percibir el valor, suma de dinero o prestación que se deriva de su calidad de titular o sujeto activo del gravamen–, lo que explica, en últimas, las potestades de fiscalización y control que le otorga el ordenamiento con miras a lograr su recaudo forzoso, si el deudor no lo hiciera voluntariamente.

(…) Ahora, en relación con la “liquidación de aforo”, aunque la actora no cuestionó su procedencia, la Sala aclara que, técnicamente, esta clase de liquidación oficial, que se expide para suplir la falta de declaración por parte del contribuyente, siempre y cuando esté obligado a hacerlo, no fue regulada para aplicarse en casos como este.

Sin embargo, tal circunstancia no implica la inexistencia o invalidez de las decisiones adoptadas en ella. (…) En ese sentido, aun cuando ni la normativa territorial ni la nacional prevén un procedimiento para determinar la obligación tributaria cuando no existe obligación para declarar, el hecho de que la administración haya liquidado y determinado el tributo a cargo de la demandante a través de lo que denominó como una «liquidación de aforo», no impide reconocerle su condición de acto administrativo expedido en ejercicio de las facultades de fiscalización con el objeto de liquidar el tributo a cargo de la demandante.” (Destacado por la Sala) Tal como se observa, la Sección Cuarta del Consejo de Estado concluyó que la inexistencia de un procedimiento tributario tendiente a la determinación de impuestos frente a los que no se estableció la obligación de denuncio, no es impedimento para que la municipalidad, mediante la adopción de una “liquidación de aforo”, lleve a cabo el proceso de determinación del tributo, además que tampoco exime al contribuyente del cumplimiento las prestaciones que emanan directamente de la naturaleza del gravamen en cuestión. Con ello desvirtuó el cargo según el cual los actos demandados debían anularse por cuanto en su etapa de formación se aplicó un procedimiento de determinación tributaria no previsto en el Acuerdo 044 de 2008.

Por su parte, la base gravable la constituye el valor del contrato suscrito por las personas naturales y jurídicas con ese municipio y demás entidades descritas en las normas, a una tarifa del 2%. (…) También se desprende que el valor del contrato es de cuantía indeterminada en la medida en que la retribución del concesionario tiene lugar a lo largo de su ejecución, pero es determinable en función de los pagos realizados a su favor, en las condiciones y dentro de los plazos pactados.

En ese orden, la Sala considera que si bien la base gravable de las estampillas en discusión, que es el valor del contrato, no podía ser determinada desde la suscripción, ese elemento de la obligación tributaria podía ser determinado con posterioridad en la medida en que las prestaciones pactadas fueran ejecutadas y estas, a su vez, fueran retribuidas en favor de la demandante.” (Destacado por la Sala) De este modo, las conclusiones transcritas dan lugar a colegir que la Sección Cuarta del Consejo de Estado se ocupó de resolver lo relacionado con la problemática que representaba la indeterminación de la cuantía del contrato de concesión, y con ello desvirtuó el planteamiento de la demanda relacionado con la imposibilidad de establecer el valor del tributo por dicha circunstancia, en la medida que la cuantía podía ser determinable y, por ende, pasible de los requerimientos del fisco.

Luego señaló que “las bases gravables indeterminadas no son extrañas al ordenamiento tributario, y son admisibles siempre que sean determinables. Este es precisamente el caso del impuesto de timbre nacional –que comparte con las estampillas la característica de ser un tributo documental–, que se causa sobre los contratos de cuantía indeterminada.

En ese evento, como lo prevé el artículo 519 del ET, el impuesto se genera sobre cada pago o abono en cuenta derivado del contrato o documento, durante el tiempo que dure vigente.” En esas condiciones, en la sentencia materia de revisión, se concluyó que, como ocurre con el impuesto de timbre nacional, “la cuantía es el valor de los pagos periódicos que deban hacerse durante la vigencia del convenio, o el valor de los pagos efectuados durante un año cuando se trate de contratos de duración indefinida.”, lo que descartó que los actos de determinación tributaria demandados incurrieran en la prohibición que plantea la demandante, según la cual no se podían hacer pagos parciales.

Las consideraciones anteriores llevan a esta Sala a concluir que la sentencia del 24 de mayo de 2018, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en el trámite con radicación 68001-23-33-000-2012-00334- 01, no está viciada de nulidad por violación del debido proceso, comoquiera los reparos de la parte actora fueron resueltos de cara al contenido de sus planteamientos.

Al respecto, se reitera que el hecho de que el fallo no se refiera de manera puntual a cada uno de los fundamentos de la demanda o de los recursos contra las decisiones adoptadas en el proceso, no implica per se una omisión que conlleve a la denegación de justicia, ello, claro está, siempre que los razonamientos de la parte motiva abarquen en contexto el concepto de violación. Lo anterior comoquiera que, en los términos del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, la sentencia debe contener “un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen.” Destacado por la Sala) En tales condiciones, no queda otro camino que declarar infundado el recurso extraordinario de revisión frente a este punto.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Sexta Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley FALLA PRIMERO. Declárase infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación el 24 de mayo de 2018, a través de la cual se revocó parcialmente la providencia proferida del Tribunal Administrativo de Santander, el 16 de octubre de 2013 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 68001-23-33-000-2012-00334-01.

SEGUNDO. En firme este proveído, devuélvase el expediente del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho remitido en préstamo al despacho judicial de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Presidente Aclara voto JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Magistrado JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Magistrado RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Magistrado ACLARACIÓN DE VOTO – Por haber sido aceptado impedimento anterior fundado en causas similares Pese a que en el escrito de impedimento advertí expresamente que en un caso similar, la Sala Especial de Decisión No. 6 había aceptado mi impedimento al encontrar configurada la causal establecida en el artículo 141-1 del CGP en razón de haber decidido sobre el problema jurídico planteado en el recurso extraordinario de revisión por vía de acción de tutela, mediante auto del 15 de noviembre de 2019 la Sala declaró infundado el impedimento manifestado en este proceso, configurándose un cambio de precedente sobre el asunto sin que se haya aclarado o explicado con suficiencia la razón de dicho cambio CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA SEXTA ESPECIAL DE DECISIÓN ACLARACIÓN DE VOTO DEL CONSEJERO JORGE OCTAVIO RAMÍREZ Bogotá D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03117-00(REV) Actor: OPERADORA DE TRANSPORTE MASIVO MOVILIZAMOS S.A. Demandado: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA ACLARACIÓN DE VOTO Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Sala Seis Especial de Decisión, me permito aclarar el voto frente a la sentencia proferida el 26 de noviembre de 2019, por la que se declaró infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación el 24 de mayo de 2018, que revocó parcialmente la providencia del 16 de octubre de 2013 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con radicado 68001-23- 33-000-2012-00334-01.

Si bien comparto la decisión adoptada debo advertir varias cuestiones me obligan a aclarar el voto: 1.- El 5 de noviembre de 2019, tal como consta en el sistema de gestión judicial Siglo XXI, manifesté mi impedimento para participar en el presente proceso, con fundamento en las causales consagradas en los numerales 1 y 2 del artículo 141 del Código General del Proceso.

El impedimento se fundó en el hecho de que me pronuncié, vía medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, sobre la legalidad de los actos administrativos por los que el municipio de Bucaramanga liquidó de aforo, en contra de la sociedad Operadora de Transporte Masivo Movilizamos S.A., los tributos de estampilla pro-cultura, pro-bienestar del adulto mayor y caja de previsión social, así como los intereses moratorios por la falta de pago de esos impuestos.

En vista de ese proceso tuve la oportunidad de pronunciarme, mediante sentencia de segunda instancia, sobre los problemas jurídicos que se plantean en el recurso extraordinario de revisión, esto es: (i) la procedencia del cobro de las estampillas en contratos con cuantía indeterminada al momento de su legalización, (ii) la posibilidad de determinar la cuantía de los contratos de concesión para efectos de calcular el valor de los tributos y, (iii) la supuesta aplicación parcial del Estatuto Tributario Nacional por parte del Municipio de Bucaramanga.

Así pues, como en el recurso extraordinario de revisión se invocó la causal de nulidad originada en la sentencia por violación del debido proceso y desconocimiento del principio de congruencia de la sentencia, circunstancia que se fundamentó en una indebida interpretación de las normas aplicables al caso, manifesté mi impedimento considerando que el pronunciamiento judicial previo afectaba mi imparcialidad y objetividad, pues evidencia una posición pre-figurada sobre el fondo del asunto, cuyo cambio no se ameritaría en el caso concreto por la ausencia de circunstancias que justifiquen esa actuación. Lo anterior cobra relevancia si se considera que el interés, directo o indirecto, alude al motivo que lleve al servidor a querer determinada decisión, razón por la cual dentro de la causal “se pueden englobar todas las demás y es posible encuadrar cualquier circunstancia que no encaje dentro de las otras que consagra el artículo en comento.

Constituye a no dudarlo la más amplia de todas las causales donde pueden ubicarse circunstancias que ameritarían el impedimento o la recusación pero que no quedaron expresamente tipificadas” [27]. 2.- Pese a que en el escrito de impedimento advertí expresamente que en un caso similar, la Sala Especial de Decisión No. 6 había aceptado mi impedimento al encontrar configurada la causal establecida en el artículo 141-1 del CGP en razón de haber decidido sobre el problema jurídico planteado en el recurso extraordinario de revisión por vía de acción de tutela[28], mediante auto del 15 de noviembre de 2019 la Sala declaró infundado el impedimento manifestado en este proceso, configurándose un cambio de precedente sobre el asunto sin que se haya aclarado o explicado con suficiencia la razón de dicho cambio.

Cordialmente, JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ ----------------------- [1] Folios 1 a 19 del cuaderno principal del expediente 68001-23-33-000- 2012-00334-01. [2] Estatuto de Rentas del Municipio de Bucaramanga. [3] “ARTÍCULO

59. PROCEDIMIENTO TRIBUTARIO TERRITORIAL. Los departamentos y municipios aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional, para la administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio incluida su imposición, a los impuestos por ellos administrados. Así mismo aplicarán el procedimiento administrativo de cobro a las multas, derechos y demás recursos territoriales.

El monto de las sanciones y el término de la aplicación de los procedimientos anteriores, podrán disminuirse y simplificarse acorde con la naturaleza de sus tributos, y teniendo en cuenta la proporcionalidad de estas respecto del monto de los impuestos.” [4] Folios 474 a 486 del cuaderno principal del expediente 68001-23-33-000- 2012-00334-01. [5] Folios 31 a 39 del cuaderno principal del expediente 68001-23-33-000- 2012-00334-01. [6] 5.

Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. [7] Folios 19 y 20 del cuaderno principal del recurso. [8] Folio 35 del cuaderno principal del recurso. [9] Según constancias visibles a folios 24 a 26 del cuaderno principal del recurso. [10] El recurso extraordinario de revisión se radicó el 2 de julio de 2018 (Fol. 1) y la sentencia quedó ejecutoriada el 28 de junio de 2018. [11] M.P. Dra. María Victoria Calle. [12] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [13] Consejo de Estado, Sección Tercera.

Sentencia del 22 de noviembre de 2017. Radicación: 63001-23-31-000-2003-00218-01 (36.533). Magistrado ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. [14] Consejo de Estado. Sala Veintidós Especial de Decisión. Expediente: 11001-03-15-000-2015-02342-00 (REV). Magistrado ponente: Alberto Yepes Barreiro. [15] Cita de cita: Consejo de Estado. Sala Especial 26.

Expediente: 11001- 03-15-000-2011-01639-00. Magistrada Ponente: Olga Mélida Valle de la Hoz. [16] Cita de cita: Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de mayo 7 de 2013. Radicado: 2010-00038-00(REV). M.P. Mauricio Torres Cuervo. [17] Cita de cita: Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia de 25 de noviembre de 2008. Radicación 110010315000200300135-01. Magistrada Ponente: Bertha Lucía Ramírez de Páez. [18] Cita de cita: Consejo de Estado. Sala Especial No. 26. Expediente: 11001-03-15-000-2011-01639-00. Magistrada Ponente: Olga Mélida Valle de de la Hoz. En dicha sala, se aprobaron otras dos decisiones en igual sentido.

Radicación: 11001-03-15-000-1998-00157-01 (Rev. 157). [19] Consejo de Estado. Sala Décima Especial de Decisión. Sentencia del 1° de noviembre de 2016. Expediente: 11001-03-15-000-2012-00230-00 (REV). Magistrada ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. [20] Expediente: 11001-03-15-000-2018-01382-01. Magistrado ponente: Carlos Enrique Moreno Rubio. [21] Cita de Cita: Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Cuarta.

Sentencia de 16 de agosto de 2002. Expediente: 760012324000199704345-01 (12668). Actor: Productora de Papeles Propal S.A. Demandado: Municipio de Yumbo – Valle del Cauca. C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié. [22] Cita de cita: Sentencia de 16 de agosto de 2002, expediente 12668, M.P. Juan Angel Palacio Hincapié. [23] Cita de cita: Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda – Subsección “B”.

Sentencia de 19 de agosto de 2010. Expediente: 760012331000200002501-01 (1146-05). Actor: Milton José Mora Lema. Demandado: Procuraduría General de la Nación. M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez. [24] La parte resolutiva de la sentencia es del siguiente tenor: “ 1. REVOCAR los numerales primero al cuarto de la sentencia del 16 de octubre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, dictada en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la Operadora de Transporte Masivo Movilizamos SA contra el municipio de Bucaramanga. 2.

En su lugar, DECLARAR la nulidad parcial de la Resolución 849, del 1 de junio de 2011, y de la Resolución 866, del 18 de mayo de 2012, en cuanto liquidaron la estampilla de previsión social municipal por un importe de $97.304.055 y en cuanto ordenaron el pago de intereses de mora a cargo de la demandante desde la realización de los pagos a su favor. 3.

Conforme con lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, DECLARAR que Operadora de Transporte Masivo Movilizamos SA no está obligada a pagar la estampilla de previsión social municipal ni a pagar intereses de mora por concepto de las estampillas pro cultura y pro bienestar del anciano desde la realización de los pagos a favor de la demandante, conforme se precisó en la parte motiva de esta providencia.” (Destacado por la Sala) [25] Ambas proferidas por la Secretaría de Hacienda de Bucaramanga. [26] En concreto las cláusulas 77 y 86 del contrato, relacionadas, respectivamente, con la destinación de los ingresos producto del pago de la tarifa, y de los ingresos a que tiene derecho el concesionario por la operación del sistema de transporte masivo, durante el término de ejecución del contrato, determinado con base de los kilómetros recorridos y las ordenes de servicios de operación. [27] López Blanco, Código General del Proceso.

Parte General. p. 269. [28] Cfr. Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 6, auto del 13 de julio de 2017, radicado 11001-03-15-000-2016-03181-00, demandante: Procuraduría General de la Nación, demandado: Departamento del Cesar y otro, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio.