PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTA – Causales / PÉRDIDA DE INVESTIDURA POR VIOLACIÓN DEL RÉGIMEN DE CONFLICTO DE INTERESES – Finalidad [L]as causales para que los congresistas pierdan su investidura, dada su alta dignidad, se encuentran establecidas en una norma especial de la Constitución: el artículo 183 (…) No obstante, también se han consagrado como causales para que un congresista pierda la investidura la violación de los topes máximos en la financiación de campañas públicas y “hacer contribución alguna a los partidos, movimientos o candidatos, o inducir a otros a que lo hagan, salvo las excepciones que establezca la ley”, entre otros casos.

(…) El numeral 1º del artículo 183 de la Carta Política, en concordancia con lo señalado en el artículo 296 de la Ley 5ª de 1992, consagró como causal de pérdida de investidura la violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades y del régimen de conflicto de intereses, con lo que se busca evitar que los congresistas utilicen su investidura para tramitar los asuntos puestos a su consideración en una u otra forma, con el fin obtener beneficios o privilegios para ellos o sus parientes, gracias a su cargo, en clara contravía de los postulados constitucionales que deben regir su labor FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 183 NUMERAL 1 / LEY 5 DE 1992 – ARTICULO 296 NULIDAD DE ELECCIÓN DE CONGRESISTA – Efecto ex tunc de la sentencia / NULIDAD DE ELECCIÓN – No lo sustrae de acción de pérdida de investidura durante época en que ejerció cargo de congresista Observa la Sala que al contestar la demanda, la apoderada del demandado señaló que la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró la nulidad de la elección del señor Tovar Bello como representante a la Cámara para el periodo 2018-2022, en sentencia de octubre 31 de 2018, por lo cual, en su criterio, dicha elección nunca nació a la vida jurídica dados los efectos ex tunc que tiene la decisión. (…) Sin embargo, advierte la Sala que es un hecho indiscutible que el señor Tovar Bello desempeñó el cargo de representante a la Cámara por Arauca hasta el 8 de febrero de 2019, cuando la mesa directiva de la corporación legislativa, en virtud de la decisión adoptada por la Sección Quinta, declaró la falta absoluta mediante Resolución MD No. 0230 de la citada fecha.

Desde este punto de vista, el análisis que corresponde en el proceso de pérdida de investidura debe hacerse con base en el ejercicio como congresista hecho a partir de su posesión el 20 de julio de 2018, durante lapso que permaneció como miembro de la Cámara y con plenitud de funciones que asumió al ostentar materialmente el cargo FUENTE FORMAL: LEY 5 DE 1992 – ARTÍCULO 286 VIOLACIÓN DEL RÉGIMEN DE CONFLICTO DE INTERESES – no se configura / RECUSACIÓN - Finalidad / SOLICITUD DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA- Deniega [N]o encuentra la Sala que el señor Tovar Bello haya incurrido en violación del régimen de conflicto de intereses, puesto que es claro que no actuó en ninguno de los procesos que la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara tuvo a cargo contra los magistrados de la Sección Quinta durante el tiempo que ejerció el cargo como representante, miembro y presidente de dicha corporación legal de la Cámara.

(…) [E]stima la Sala que la recusación es un mecanismo que establece la ley procesal que está al alcance de las partes en caso de considerar que en el juez pueda concurrir alguna circunstancia que afecte la objetividad y la imparcialidad para el trámite del proceso. [E]l hecho de haber interpuesto la tutela contra la decisión de octubre 31 de 2018 tampoco puede considerarse como estrategia tendiente a obstaculizar el ejercicio de la judicatura por parte de los integrantes de la Sección Quinta, ni constreñir la adopción de la decisión, como lo sostuvo la actora en la demanda.

Concluye la Sala que las actuaciones desplegadas por el demandado para el trámite de la recusación y el ejercicio de la acción de tutela tampoco logran probar el aspecto subjetivo de la causal de pérdida de investidura invocada por la demandante, dado que no estaban dirigidas a la obtención de un provecho concreto y específico por parte del señor Tovar Bello por su calidad de integrante y presidente de la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes FUENTE FORMAL: LEY 5 DE 1992 – ARTÍCULO 286 / LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 141 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA SEXTA ESPECIAL DE DECISIÓN DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá D.C., nueve (9) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04508-00(PI) Actor: PAOLA ANDREA REY Demandado: LUIS EMILIO TOVAR BELLO Referencia: PÉRDIDA DE INVESTIDURA Temas: Régimen de conflicto de intereses de los congresistas SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la demanda de pérdida de investidura presentada por la ciudadana Paola Andrea Rey contra el señor Luis Emilio Tovar Bello, elegido representante a la Cámara por la circunscripción electoral del departamento de Arauca para el período constitucional 2018-2022, según lo dispuesto en la Ley 1881 de 2018.

I.

ANTECEDENTES 1. La solicitud En ejercicio de la acción de pérdida de investidura prevista en el artículo 143 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y regulada por la Ley 1881 de 2018, la señora Paola Andrea Rey, en escrito radicado el 16 de octubre del año en curso, solicitó que se despoje de la investidura de representante a la Cámara al señor Luis Emilio Tovar Bello por haber supuestamente incurrido en la causal de violación del régimen de conflicto de intereses establecida en el numeral 1º del artículo 183 de la Constitución Política.

En resumen, la solicitud tuvo como fundamento los siguientes 2. Hechos La actora señaló que el 11 de marzo de 2018, el señor Tovar Bello resultó electo representante a la Cámara por Arauca y su elección fue declarada por la Comisión Escrutadora mediante formulario E-26 CAM de marzo 22 de 2018, fecha en que fue expedida la respectiva credencial.

Agregó que el 7 de mayo del mismo año fue presentada demanda de nulidad contra la elección del citado congresista, la cual fue admitida el 15 del mismo mes y año, cuya notificación, por conducta concluyente, tuvo lugar el 25 de junio de 2018. Reveló que el 20 de julio del mismo año, el señor Tovar Bello tomó posesión como representante a la Cámara y luego, el 31 del mismo mes y año, fue electo y también tomó posesión como presidente de la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara.

Hizo énfasis en que el congresista demandado no puso en conocimiento de la citada corporación la situación de encontrarse inmerso en el proceso de nulidad electoral que era tramitado en su contra en la Sección Quinta del Consejo de Estado. Añadió que el 31 de octubre de 2018 fue declarada nula la elección del señor Tovar Bello como representante a la Cámara por Arauca por haber incurrido en la prohibición de doble militancia, dentro del proceso 11001- 03-28-000-2018-00032-00.

Subrayó que el 26 de noviembre del mismo año, el demandado presentó escrito de recusación contra los consejeros Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rocío Araújo Oñate, Carlos Enrique Moreno Rubio y Alberto Yepes Barreiro, integrantes de la Sección Quinta del Consejo de Estado. Señaló que el mismo día, interpuso acción de tutela contra la decisión adoptada por la Sección Quinta en el proceso electoral 11001-03-28-000-2018- 00032-00, en la que insistió en la recusación contra todos los magistrados de dicha corporación. Aseguró que el señor Tovar Bello desplegó todas las gestiones necesarias y aprovechando su cargo como representante a la Cámara y presidente de la Comisión de Investigación y Acusación intentó constreñir a los magistrados de mantener la decisión adoptada el 31 de octubre de 2018.

Concluyó que conocía el proceso en su contra y al posesionarse, el veinte de julio de 2018, no advirtió a la corporación el citado procedimiento, se propuso para la Comisión de Investigación y Acusación y terminó concertando la dignidad de presidente de dicho organismo. 3. Argumentos de la demanda La actora estimó que el entonces representante a la Cámara por el departamento de Arauca incurrió en el censurable acto de conflicto de intereses, que está previsto en los artículos 182 y 183 de la Constitución y en el artículo 268 de la Ley 5ª de 1992.

Explicó que al conocer el proceso en su contra por parte del Consejo de Estado, no debió postularse para ser parte de la Comisión de Investigación y Acusación ni concertar para acceder a la presidencia de la misma sino poner la situación en conocimiento de la corporación. Aseguró que aprovechando la condición de miembro de la citada comisión y especialmente la dignidad que ostentaba como presidente, pretendió sabotear el ejercicio constitucional de la judicatura y bloquear la decisión tomada por el órgano judicial.

Agregó que la pertenencia a la Comisión de Investigación y Acusación y el hecho de ser presidente es parte de la estrategia planeada por el señor Tovar Bello para evitar la decisión en contra de sus intereses, pues la recusación contra los magistrados Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rocío Araújo Oñate, Carlos Enrique Moreno Rubio y Alberto Yepes Barreiro, integrantes de la Sección Quinta, buscaba impedir el ejercicio del poder judicial.

Manifestó que como integrante de dicha corporación le correspondía conocer las denuncias y quejas presentadas por el fiscal general y los particulares contra los miembros de las altas cortes, según el artículo 312 de la Ley 5ª de 1992, por lo cual era el juez natural de los magistrados del Consejo de Estado que tenían investigaciones en curso en la comisión. Afirmó que en la tutela presentada posteriormente contra la Sección Quinta insistió en la táctica de la recusación, dado que señaló que los magistrados debieron declararse impedidos, toda vez que no podían ser jueces de su juez natural. 4.

Oposición de la parte demandada Por intermedio de apoderada judicial, manifestó que la actora fundamentó la demanda de pérdida de investidura con base en elucubraciones propias de un mal queriente político. Advirtió que “[…] si bien es cierto, Luis Emilio Tovar Bello fue elegido como Representante a la Cámara para el periodo constitucional 2018-2022, también lo es que, a través de sentencia de enero 24 de 2019 (sic) […], la Sección Quinta del Consejo De (sic) Estado declaró la nulidad del acto de elección de Tovar Bello, cancelándole la credencial que lo acreditaba como congresista.

En consecuencia, la elección Como Representante a la Cámara de Arauca para el periodo constitucional 2018-2022, nunca nació a la vida jurídica, como quiera que la declaratoria de una elección tiene efecto ex tunc, luego mal podría declararse la pérdida de una investidura que no existe en el mundo jurídico”. Aseguró que el demandado siempre presentó los correspondientes impedimentos. 5.

Actuaciones procesales Mediante providencia de octubre 17 del presente año fue admitida la demanda y ordenadas las notificaciones al representante Tovar Bello y al agente del Ministerio Público (f. 142 cuaderno 1). Vencido el término de traslado, por auto de noviembre 19 del mismo año se abrió el proceso a pruebas, se dispuso tener como tales los documentos aportados con la demanda, se ordenó librar los oficios para las documentales solicitadas por las partes y se consideró que no eran necesarios los testimonios solicitados por la apoderada del demandado (f. 172 cuaderno 1). 5.

Audiencia pública El 26 de noviembre del año en curso fue llevada a cabo la audiencia pública prevista en los artículos 11 y 12 de la Ley 1881 de 2018 con participación del demandado, su apoderado y el procurador primero delegado ante el Consejo de Estado. Las intervenciones hechas en la audiencia pueden resumirse así: El procurador primero delegado ante el Consejo de Estado consideró que está probado que antes de su elección como presidente de la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara, el congresista conocía la existencia del proceso de nulidad electoral que era adelantado en su contra y no obstante guardó silencio, de manera consciente y voluntaria, por lo cual estimó que obró con dolo y por lo tanto solicitó acceder a la pérdida de investidura porque están demostrados los supuestos objetivos y subjetivos que sustentan la violación del régimen de conflicto de intereses.

El apoderado del demandado insistió en que la decisión adoptada en el proceso de nulidad electoral tiene efectos ex tunc, aseguró que el entonces representante a la Cámara no tuvo a cargo un solo expediente contra los integrantes de la Sección Quinta y advirtió que en el proceso no está probado que al señor Tovar Bello le asistiera interés ni que hubiera obtenido provecho ilícito, lo que hace que no estén reunidos los supuestos para la configuración de la causal por violación de conflicto de intereses.

El congresista demandado señaló que la Sección Primera fue clara al indicar que no había interés por el estado de los procesos, agregó que no tuvo a cargo la sustanciación ni la decisión en los procesos contra los miembros del Consejo de Estado, sostuvo que jamás ha tenido interés en presionar un fallo judicial y reiteró su actuación de buena fe.

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala Especial de Decisión 6 es competente para conocer de la solicitud de pérdida de investidura, en primera instancia, según lo dispuesto en los artículos 184[1] y 237 numeral 5[2], de la Constitución en concordancia con los artículos 2 de la Ley 1881 de 2018[3], 37 numeral 7º de la Ley 270 de 1996[4] y 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[5]. 2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si el congresista Tovar Bello, quien inicialmente fue elegido representante para el periodo 2018-2022, incurrió en la causal de violación al régimen de conflicto de intereses, prevista en el numeral 1º del artículo 183 de la Constitución y el numeral 3º del artículo 296 de la Ley 5ª de 1992.

Para tales efectos deberá establecerse si era procedente que postulara su nombre para integrar la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes y asumir la presidencia de dicho organismo, a pesar de tener conocimiento del trámite del medio de control de nulidad adelantado contra el acto de su elección por parte de la Sección Quinta del Consejo de Estado. 3.

De la pérdida de investidura La pérdida de investidura es una figura de rango constitucional que fue creada inicialmente para separar a los congresistas de su condición cuando se encuentren incursos en causales específicas y taxativas señaladas en la Constitución. Sin embargo, su aplicación fue ampliada a los miembros de las demás corporaciones públicas, por lo que hoy puede definirse como un mecanismo de control para las personas que han sido elegidas popularmente.

En términos de la Ley 1881 de 2018 “es un juicio de responsabilidad subjetiva” que se ejerce “en contra de los congresistas que, con su conducta dolosa o culposa, hubieren incurrido en una de las causales de pérdida de investidura establecidas en la Constitución”. El artículo 143 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo frente al punto estableció lo siguiente: “A solicitud de la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente o de cualquier ciudadano y por las causas establecidas en la Constitución, se podrá demandar la pérdida de investidura de congresistas.

Igualmente, la Mesa Directiva de la Asamblea Departamental, del Concejo Municipal, o de la junta administradora local, así como cualquier ciudadano, podrá pedir la pérdida de investidura de diputados, concejales y ediles”. En reciente pronunciamiento, la Sala Plena de esta Corporación, en su posición mayoritaria, expuso lo siguiente sobre el alcance y la naturaleza de la pérdida de investidura: “La Sala recuerda que desde la expedición de la Constitución de 1991 el régimen aplicable a los congresistas es especialmente estricto[6] con el propósito de rescatar el «prestigio y la respetabilidad del Congreso».[7] Por esta razón, la Carta Política ha tipificado conductas que por su alto nivel de reprochabilidad deben ser sancionadas con la pérdida de investidura, lo cual implica la inhabilidad no redimible para ejercer el derecho político a ser elegidos popularmente.[8] El procedimiento especial a través del cual se impone esta sanción surge como consecuencia de una acción pública cuya finalidad principal es: a. Garantizar a los ciudadanos que aquellos a quienes se ha distinguido con esta investidura, no abusen de su poder aprovechándolo para alcanzar sus fines personales,[9] b. Procurar por la transparencia absoluta de los miembros de las corporaciones públicas en relación con sus actuaciones,[10] y c. Proteger la confianza que el electorado ha depositado en sus elegidos o, como en este caso, la confianza derivada de los acuerdos de paz, porque además sanciona. i. La falta de posesión en el cargo y ii.

La inasistencia a sesiones plenarias en las que se voten proyectos de ley, actos legislativos o mociones de censura en número definido por la Constitución. Esto último como un castigo al llamado «ausentismo parlamentario». Esta acción constituye una ampliación de los mecanismos de participación democrática,[11] que busca la sujeción del congresista a los límites fijados en el ordenamiento constitucional, y desterrar prácticas indebidas, depurar conductas indecorosas, evitar abusos de poder con fines personales, garantizar el interés público y recuperar el prestigio del órgano legislativo.[12] El artículo 1º de la Ley 1881 de 2018 precisó que este es un juicio de responsabilidad subjetiva, en el cual solo se sanciona al denunciado cuando se compruebe que las conductas reprochadas fueron cometidas en forma dolosa o culposa (elemento de la culpabilidad), disposición que zanjó legislativamente la discusión jurisprudencial que existió en algún momento sobre la naturaleza de estos asuntos”.[13] Según lo expuesto, la pérdida de investidura constituye, entonces, un juicio de carácter jurídico, subjetivo, sancionatorio y ético basado en las causales previstas en la Carta Política.

Ahora bien, las causales para que los congresistas pierdan su investidura, dada su alta dignidad, se encuentran establecidas en una norma especial de la Constitución: el artículo 183 que dispone que los senadores y representantes a la Cámara pueden ser despojados de su investidura: “1.Por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del régimen de conflicto de intereses. 2.

Por la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura. 3. Por no tomar posesión del cargo dentro de los ocho días siguientes a la fecha de instalación de las Cámaras, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse. 4. Por indebida destinación de dineros públicos. 5.

Por tráfico de influencias debidamente comprobado”. No obstante, también se han consagrado como causales para que un congresista pierda la investidura la violación de los topes máximos en la financiación de campañas públicas[14] y “hacer contribución alguna a los partidos, movimientos o candidatos, o inducir a otros a que lo hagan, salvo las excepciones que establezca la ley[15]”, entre otros casos. 4.

De la violación del régimen de conflicto de intereses El artículo 182 de la Constitución establece que “los congresistas deberán poner en conocimiento de la respectiva cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración. La ley determinará lo relacionado con los conflictos de intereses y las recusaciones”.

Así mismo, el artículo 291 de la Ley 5ª de 1992 dispuso que “todo senador o representante solicitará ser declarado impedido para conocer y participar sobre determinado proyecto o decisión trascendental, al observar un conflicto de interés”. El numeral 1º del artículo 183 de la Carta Política, en concordancia con lo señalado en el artículo 296 de la Ley 5ª de 1992, consagró como causal de pérdida de investidura la violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades y del régimen de conflicto de intereses, con lo que se busca evitar que los congresistas utilicen su investidura para tramitar los asuntos puestos a su consideración en una u otra forma, con el fin obtener beneficios o privilegios para ellos o sus parientes, gracias a su cargo, en clara contravía de los postulados constitucionales que deben regir su labor.

A su turno, el artículo 286 de la referida Ley 5ª de 1992 indicó que “todo congresista, cuando exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho, deberá declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas.” Lo anterior, por cuanto es claro que puede haber casos en que los congresistas tengan interés en los asuntos de los que conocen en virtud de su investidura, por lo cual lo correcto es que declaren su impedimento para participar del trámite de aquellos, con el fin de que su interés personal no afecte el interés general que debe prevalecer en un Estado Social de Derecho como el colombiano. Al respecto, esta Corporación ha tenido la oportunidad de pronunciarse en múltiples ocasiones, sin embargo, la postura actual sobre el particular puede resumirse en las siguientes líneas: “Habrá lugar a la pérdida de investidura de congresistas por conflicto de intereses.

Lo prevé el numeral 1° del artículo 183 constitucional así: “Los Congresistas perderán su investidura: 1. Por violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades o del régimen de conflicto de intereses” (Resaltado fuera del texto) y esa preceptiva guarda estrecha relación sistemática con el artículo 182 superior[16] que manda a los Congresistas poner en conocimiento de las Cámaras las situaciones de carácter moral o económico que los inhiba para participar en el trámite de asuntos sometidos a su consideración y con lo regulado en los artículos 286[17], 287[18], 288[19] y 291[20] de la Ley 5° de 1992 y el artículo 16 de la Ley 144 de 1994[21]. 3.2.- Repárese que la noción de conflicto de intereses presupone el deber del Congresista de suministrar información relevante, veraz, auténtica y completa, lo que impone i) revelar cualquier situación que lo inhiba de participar en asuntos sometidos a su consideración, ii) registrar las cuestiones relacionadas con su actividad privada en el libro que para el efecto establece cada Cámara, donde se deberá incluir la participación en sociedades anónimas o de responsabilidad limitada, similares, o en cualquier organización o actividad con o sin ánimo de lucro en el país o fuera de él, y iii) declararse impedido cuando observe un conflicto de intereses en un asunto en el que deba participar, bien sea por desprenderse un interés para su cónyuge, compañera o compañero permanente, parientes ubicados dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, o de sus socios de hecho o derecho o por tener incidencia directa el asunto objeto de consideración con las actividades e intereses privados del Congresista o su núcleo familiar. 3.3.- Así, una situación de conflicto de intereses se estructura si y solo si en una o un congresista (o su círculo cercano de personas), dotado de poder deliberativo y decisorio y sujeto al cumplimiento de las obligaciones públicas dispuestas por el derecho, concurre un interés privado que, objetivamente considerado, puede ejercer influencia preponderante en la formación de su juicio racional a la hora de intervenir en la deliberación y toma de una decisión opuesta al deber de obrar consultando la justicia, el bien común y el interés general. 3.4.- Se trata de una especialísima situación donde el interés privado rivaliza de manera incompatible con el general, evento en el cual se actualiza y concreta en cabeza de la (o el) congresista la prohibición de tomar parte en un asunto del que pueda desprenderse un beneficio para sí o para terceros vinculados a él, dada la flagrante trasgresión a las reglas de transparencia e imparcialidad que gobiernan la deliberación democrática en el foro legislativo y el desconocimiento del primado del interés general, lo que, a la postre, perturba el proceso de toma de decisiones. 3.5.- No cualquier interés configura la causal de desinvestidura en comento, pues se sabe que sólo lo será aquél del que se pueda predicar que es directo, esto es, que per se el alegado beneficio, provecho o utilidad encuentre su fuente en el asunto que fue conocido por el legislador; particular, que el mismo sea específico o personal, bien para el congresista o quienes se encuentren relacionados con él; y actual o inmediato, que concurra para el momento en que ocurrió la participación o votación del congresista, lo que excluye sucesos contingentes, futuros o imprevisibles.

También se tiene noticia que el interés puede ser de cualquier naturaleza, esto es, económico o moral, sin distinción alguna. 3.6.- Por ende, sólo si el interés que rodea al legislador satisface los prenotados calificativos, podrá imputársele un auténtico e inexcusable deber jurídico de separarse del conocimiento del asunto vía impedimento, so pena de defraudar la expectativa normativa que gobierna el actuar congresional y abrir paso a su desinvestidura. 3.7.- Finalmente, la jurisprudencia ha considerado que para la estructuración de la sanción constitucional en comento por ocurrir un conflicto de intereses es menester la reunión favorable de los siguientes presupuestos: (i) La calidad de congresista, elemento transversal y común a todo juicio de desinvestidura, (ii) La concurrencia de un interés directo, particular y actual o inmediato en cabeza de quien es congresista o su círculo cercano, (iii) su no manifestación de impedimento o no haber sido separado del conocimiento del asunto por recusación, (iv) haber conformado el quorum o participado el congresista en el debate o votación del asunto y (v) que esa participación tenga lugar en un asunto de conocimiento funcional del congresista, cualquiera sea su naturaleza, lo que no circunscribe la causal a las cuestiones legislativas, sino a toda materia que conforme al ordenamiento sea de competencia del Congreso de la República”.[22] 5.

El caso concreto La actora sustentó la solicitud de pérdida de investidura en el hecho de que el entonces representante Luis Emilio Tovar Bello fue postulado y elegido miembro y presidente de la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes, a pesar de tener conocimiento del medio de control de nulidad que la Sección Quinta del Consejo de Estado tramitaba contra el acto que declaró su elección como congresista por Arauca.

Según la actora, dicha circunstancia configuró la causal de violación del régimen de conflicto de intereses, prevista en el numeral 1º del artículo 183 de la Constitución, porque no puso dicha situación en conocimiento de la Comisión de Investigación y Acusación, tenía la condición de juez natural de los magistrados de la Sección Quinta y buscaba influir en la decisión que debía adoptarse en el proceso electoral.

Observa la Sala que al contestar la demanda, la apoderada del demandado señaló que la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró la nulidad de la elección del señor Tovar Bello como representante a la Cámara para el periodo 2018-2022, en sentencia de octubre 31 de 2018[23], por lo cual, en su criterio, dicha elección nunca nació a la vida jurídica dados los efectos ex tunc que tiene la decisión. Como respaldo de este argumento, citó una sentencia de 2017 dictada por la Sala Plena de esta corporación, que en su criterio estableció que “[…] los efectos de los fallos que declaran la nulidad de la elección […] se deben tener con efectos ex tunc […]”.

Ciertamente, en fallo de mayo 23 de 2017 dictado al estudiar una demanda en la que fue alegado el desconocimiento de la prohibición de reelección por parte del gobernador de Caldas, la mayoría de la Sala Plena admitió los efectos ex tunc de las sentencias que hayan declarado la nulidad de la elección, como resultado del proceso de nulidad electoral[24].

Sin embargo, advierte la Sala que es un hecho indiscutible que el señor Tovar Bello desempeñó el cargo de representante a la Cámara por Arauca hasta el 8 de febrero de 2019, cuando la mesa directiva de la corporación legislativa, en virtud de la decisión adoptada por la Sección Quinta, declaró la falta absoluta mediante Resolución MD No. 0230 de la citada fecha.

Desde este punto de vista, el análisis que corresponde en el proceso de pérdida de investidura debe hacerse con base en el ejercicio como congresista hecho a partir de su posesión el 20 de julio de 2018, durante lapso que permaneció como miembro de la Cámara y con plenitud de funciones que asumió al ostentar materialmente el cargo. 5.1. El proceso electoral y la intervención en la Comisión de Investigación Advierte la Sala que el 7 de mayo de 2018, el señor Carlos Adolfo Benavides Blanco presentó ante la Sección Quinta del Consejo de Estado demanda de nulidad contra el acto declaratorio de elección del señor Tovar Bello como representante a la Cámara por Arauca, contenido en el formulario E-26 CAM de marzo 22 de 2018 expedido por la Comisión Escrutadora Departamental de Arauca.

Admitida la demanda mediante auto de mayo 15 del mismo año, el 25 de junio de 2018 operó la notificación por conducta concluyente del demandado con motivo del poder conferido al abogado que en su representación contestó la demanda y manifestó su oposición a las pretensiones que buscaban la anulación del acto de elección. En respuesta a los oficios librados con motivo del auto de pruebas dictado en el proceso de pérdida de investidura, el secretario general de la Cámara de Representantes remitió fotocopia de la Gaceta del Congreso No. 96 de 2019 correspondiente a la sesión plenaria de julio 26 de 2018, en la cual fueron integradas las diferentes comisiones constitucionales y legales (ff. 193 a 217 cuaderno 2).

Según consta en dicho documento, el señor Tovar Bello pasó a ser integrante de la Comisión de Investigación y Acusación, luego de las postulaciones hechas para tales efectos mediante proposición No. 002 de la citada fecha (ff. 193 a 217 cuaderno 2). En el oficio S.G. 2-2203.19 de noviembre 25 del año en curso, el secretario general de la corporación legislativa manifestó lo siguiente: “Revisado el libro de registro de intereses privados de los Representantes a la Cámara, correspondiente al actual periodo constitucional 2018-2022, se constató que el entonces Representante a la Cámara por el departamento de Arauca, doctor Luis Emilio Tovar Bello, no realizó ninguna anotación (Art. 287 Ley 5ª de 1992)”.

(f. 193 cuaderno 2). Atendiendo la solicitud hecha por esta corporación en virtud del auto de pruebas, el secretario de la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes hizo llegar fotocopia del acta de la sesión ordinaria del 31 de julio de 2018, cuyo orden del día tenía prevista la postulación, elección y posesión del presidente y del vicepresidente de la citada corporación. En dicho documento consta que el señor Tovar Bello fue postulado por varios integrantes de la misma y posteriormente elegido presidente de la comisión, tomó posesión del cargo e incluso, en dicha condición, tuvo a cargo la conducción de la parte final de la sesión (ff. 219 a 227 cuaderno 2).

En el acta no aparece que el demandado haya manifestado impedimento alguno para el ejercicio de las funciones como miembro y presidente de la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes (ff. 219 a 227 cuaderno 2). Como lo expuso la actora, el 26 de noviembre de 2018 el apoderado del señor Tovar Bello en el proceso de nulidad electoral formuló recusación contra los cuatro magistrados de la Sección Quinta, que adelantaban el proceso electoral en su contra, con base en la causal 1ª del artículo 141 del Código General del Proceso.

Al día siguiente, el mismo señor Tovar Bello interpuso ante la Sección Primera del Consejo de Estado acción de tutela contra la sentencia de octubre 31 de 2018 dictada por los magistrados de la Sección Quinta, por considerar que concurría el alegado impedimento y que la decisión que anuló la elección presuntamente desconoció la Constitución y sus derechos a la intimidad personal y al debido proceso[25].

Entonces puede concluirse, como señaló la actora, que el demandado pasó a integrar la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes y fue elegido presidente de dicha corporación a pesar de tener conocimiento del proceso electoral que cursaba en la Sección Quinta contra el acto que declaró su elección, sin que hubiera informado dicha circunstancia al organismo.

No obstante, advierte la Sala que las circunstancias descritas por sí mismas no constituyen argumentos suficientes que lleven a estructurar la violación del régimen de conflicto de intereses que sustenta la demanda de pérdida de investidura. Posteriormente a la elección y a la posesión en el cargo, la escogencia de la comisión que aspira a integrar para el ejercicio del trabajo parlamentario es potestad del congresista, por lo cual puede postularse libremente según su criterio.

Esto hace que el hecho de que el señor Tovar Bello se haya postulado para integrar la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes no pueda llevar a presumir que su propósito era obstaculizar el trámite de las denuncias que eran tramitadas, en etapa preliminar, contra los magistrados de la Sección Quinta. Como miembro de la citada comisión legal, el demandado no tuvo a cargo el trámite de ninguna denuncia penal ni de posible queja disciplinaria que haya sido presentada contra los cuatro integrantes de la Sala Electoral del Consejo de Estado.

Precisamente, en el auto de diciembre 7 de 2018 una de las razones que tuvo en cuenta la Sección Primera del Consejo de Estado para declarar infundada la recusación formulada por el apoderado del señor Tovar Bello contra los magistrados de la Sección Quinta fue el hecho de que el entonces congresista no tuvo la condición de representante investigador en las indagaciones preliminares que cursan en la corporación, por lo cual concluyó que no fungió como juez natural de los consejeros recusados[26].

La actora no aportó al expediente prueba que demuestre que el demandado haya intervenido en el curso de las investigaciones preliminares que tramita la Comisión de Investigación y Acusación contra los magistrados de la Sección Quinta, que aparecen relacionadas en el anexo que acompañó el escrito de recusación. Por el contrario, los elementos de juicio recaudados con ocasión del proceso de pérdida de investidura y en particular los documentos remitidos por el secretario de la corporación acreditan que durante su ejercicio en la citada comisión el señor Tovar Bello no intervino en las actuaciones preliminares contra los integrantes de la Sala Electoral.

Según dichas pruebas, el entonces representante a la Cámara presidió las sesiones plenarias llevadas a cabo por la Comisión de Investigación y Acusación los días 3 y 24 de octubre y 11 y 12 de diciembre de 2018, esta última parcialmente, según actas 02, 03, 04 y 05 de las respectivas fechas (ff. 219 a 301 cuaderno 2). En los respectivos órdenes del día de las reuniones plenarias del 3 y 24 de octubre de 2018 apareció incluido el proceso penal radicado con el No. 4808 contra la magistrada Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, pero su estudio no fue considerado por la corporación ni decidido durante las sesiones (ff. 230 a 253 cuaderno 2).

En la sesión correspondiente al 11 de diciembre de 2018 también fue enlistado el expediente No. 4870, cuya naturaleza estaba pendiente por determinar, contra los cuatro miembros de la Sección Quinta del Consejo de Estado, el cual tampoco fue objeto de estudio ni decisión por la comisión (ff. 256 a 272 cuaderno 2). En la plenaria de diciembre 12 de 2018, la Comisión de Investigación y Acusación adoptó decisión en el proceso penal radicado con el No. 4966 contra el entonces magistrado de la Sección Quinta Alberto Yepes Barreiro, en el sentido de rechazar la denuncia penal y archivar la actuación, pero en el acta consta expresamente que el representante Tovar Bello declaró su impedimento y en consecuencia la sesión pasó a ser presidida por el vicepresidente de la comisión (ff. 275 a 301 cuaderno 2).

En la legislación procesal, el impedimento está instituido como importante garantía de la imparcialidad que debe tener el juez, en este caso de quien actuaba como tal en calidad de integrante de la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara, según la competencia prevista en el artículo 321 de la Ley 5ª de 1992. Otro proceso de carácter disciplinario que figuraba en el orden del día con el No. 4806 contra el citado magistrado, junto al consejero Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, no fue considerado ni decidido por el organismo (ff. 275 a 301 cuaderno 2).

Así, no encuentra la Sala que el señor Tovar Bello haya incurrido en violación del régimen de conflicto de intereses, puesto que es claro que no actuó en ninguno de los procesos que la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara tuvo a cargo contra los magistrados de la Sección Quinta durante el tiempo que ejerció el cargo como representante, miembro y presidente de dicha corporación legal de la Cámara. 5.2.

La recusación y la tutela contra los magistrados de la Sección Quinta En el curso de este proceso, el demandado no desvirtuó los hechos expuestos por la demandante sobre la formulación de la recusación contra los magistrados de la Sección Quinta y la posterior interposición de la acción de tutela contra la sentencia de octubre 31 de 2018 que declaró la nulidad del acto de su elección al Congreso.

Sobre el particular, estima la Sala que la recusación es un mecanismo que establece la ley procesal que está al alcance de las partes en caso de considerar que en el juez pueda concurrir alguna circunstancia que afecte la objetividad y la imparcialidad para el trámite del proceso. En el proceso de nulidad electoral, la recusación estuvo basada en la causal prevista en el numeral 1 del artículo 141 del Código General del Proceso, por supuesto interés directo en el proceso debido a que el señor Tovar Bello había sido elegido presidente de la Comisión de Investigación y Acusación y según el apoderado del demandado en la citada corporación cursaban investigaciones preliminares contra los magistrados de la Sección Quinta.

Al resolver la recusación, quedó claro, según la providencia de la Sección Primera, que dicha circunstancia no tuvo lugar porque no estaba demostrado que el señor Tovar Bello hubiera intervenido en las investigaciones preliminares enunciadas en el anexo que acompañó la recusación, ni que tuviera la calidad de representante investigador. Previamente a la decisión tomada por la Sección Primera, los magistrados de la Sección Quinta no aceptaron la recusación por considerar que no estaban vinculados formalmente a esas actuaciones y que la simple existencia de tales denuncias no generaba ningún tipo de interés por parte de los integrantes de la Sala Electoral.

Considera la Sala que el hecho de haber formulado la recusación no implica sabotaje al ejercicio constitucional de la judicatura, como lo calificó la actora en la demanda, ya que corresponde a una alternativa que tenía la parte al estimar que la condición asumida por el demandado podría incidir en el proceso porque, a juicio de su apoderado, había pasado a convertirse en juez natural de los magistrados en la comisión. En lo que corresponde a la tutela, advierte la Sala que su ejercicio por parte del señor Tovar Bello estuvo sustentado en argumentos similares a aquellos expuestos en la contestación de la demanda en el proceso de nulidad contra el acto de su elección como representante a la Cámara por el departamento de Arauca[27].

Aunque la procedencia de esta acción contra providencias judiciales es estrictamente excepcional y está sujeta a la ocurrencia de las causales específicas establecidas por la jurisprudencia constitucional, actualmente es una posibilidad a la que acuden las partes del proceso cuando estiman vulnerados sus derechos fundamentales. Desde esta perspectiva, el hecho de haber interpuesto la tutela contra la decisión de octubre 31 de 2018 tampoco puede considerarse como estrategia tendiente a obstaculizar el ejercicio de la judicatura por parte de los integrantes de la Sección Quinta, ni constreñir la adopción de la decisión, como lo sostuvo la actora en la demanda.

Concluye la Sala que las actuaciones desplegadas por el demandado para el trámite de la recusación y el ejercicio de la acción de tutela tampoco logran probar el aspecto subjetivo de la causal de pérdida de investidura invocada por la demandante, dado que no estaban dirigidas a la obtención de un provecho concreto y específico por parte del señor Tovar Bello por su calidad de integrante y presidente de la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes.

En consecuencia, serán negadas las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Sexta Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley F A L L A PRIMERO: Deniégase la solicitud de pérdida de investidura presentada contra el congresista Luis Emilio Tovar Bello como representante a la Cámara por Arauca para el período 2018–2022.

SEGUNDO: En firme esta providencia, archívese el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Presidente JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Magistrado JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Magistrado RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Magistrado ----------------------- [1] Constitución Política, artículo 184: “La pérdida de la investidura será decretada por el Consejo de Estado de acuerdo con la ley y en un término no mayor de veinte días hábiles, contados a partir de la fecha de la solicitud formulada por la mesa directiva de la cámara correspondiente o por cualquier ciudadano”. [2] Constitución Política, Artículo 237: “Son atribuciones del Consejo de Estado: […] 5.

Conocer de los casos sobre pérdida de la investidura de los congresistas, de conformidad con esta Constitución y la ley […]”. [3] Ley 1881 de 2018, por la cual fue establecido el procedimiento de pérdida de la investidura de los congresistas, artículo 2: “Las Salas Especiales de Decisión de Pérdida de Investidura del Consejo de Estado conocerán en primera instancia de la pérdida de investidura de los congresistas a solicitud de la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente o de cualquier ciudadano y por las causas establecidas en la Constitución. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo será competente para decidir el recurso de apelación frente a la sentencia de primera instancia, sin la participación de los magistrados que decidieron el fallo recurrido”. [4] Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, artículo 37: “DE LA SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo tendrá las siguientes funciones especiales: […] 7. Conocer de los casos de la pérdida de investidura de los Congresistas, de conformidad con la Constitución y la ley. Las sentencias que ordenen la pérdida de la investidura deberán ser aprobadas por los miembros de la Sala Plena y por las causales establecidas taxativamente en la Constitución […]”. [5] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, artículo 111, funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: “La Sala de lo Contencioso Administrativo en pleno tendrá las siguientes funciones: […] 6.

Conocer de la pérdida de investidura de los congresistas, de conformidad con el procedimiento establecido en la ley”. [6] En la exposición de motivos de la ponencia para debate la Comisión Tercera de la Asamblea Nacional Constituyente se sostuvo: “El altísimo nivel que supone la categoría de congresista exige que las sanciones por la violación de sus deberes sean drásticas.

No sería aceptable que a un parlamentario se le aplicaran medidas benevolentes como, por ejemplo, descuento de sus salarios o dietas o suspensión temporal en el ejercicio de sus funciones. El congresista debe ser tan riguroso en su conducta, que el resultado de un mal comportamiento sea la pérdida de investidura. […]. De igual manera el evidente incumplimiento de los deberes del congresista debe ser motivo para la sanción […]”.

Gaceta Constitucional núm. 51, pág. 27. [7] Corte Constitucional, sentencia C-247 de 1995. Ver antecedentes de este mecanismo en Ramírez Ramírez, Jorge Octavio. Pérdida de Investidura de Congresistas 1991-2017: análisis cuantitativo, cualitativo y fichas de análisis jurisprudencial. Bogotá: Grupo Editorial Ibáñez, 2018, p. 26. [8] Sentencias T-987 de 2007 y C-207 de 2003 y SU-424 de 2016 de la Corte Constitucional. [9] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-497 de 1994;

Citado en Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de noviembre de 2014, radicación 110010315000201200900-00 (2012-00899 y 2012- 00960 acumulados). [10] Ob. Cit. Ramírez Ramírez, Jorge Octavio. P. 26 [11] Derecho político calificado de fundamental, previsto en el artículo 40 constitucional. Ver Sentencia SU-1159 de 2003 de la Corte Constitucional. [12] Ob. cit.

Ramírez Ramírez, Jorge Octavio. P. 26 [13] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Expediente 11001-03-15-000-2018-03883-01. Providencia del 28 de mayo de 2019. M.P. Dr. William Hernández Gómez. [14] Artículo 109 de la Constitución Política. [15] Artículo 110 de la Constitución Política. [16] Artículo 182. Los congresistas deberán poner en conocimiento de la respectiva Cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración. La ley determinará lo relacionado con los conflictos de intereses y las recusaciones. [17] Artículo 286.

Aplicación. Todo Congresista, cuando exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho, deberá declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas. [Aparte subrayados declarado condicionalmente exequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-029 de 2009]. [18] Artículo 287.

Registro de Intereses Privados. En cada una de las Cámaras se llevará un libro de registro de intereses privados en el cual los Congresistas consignarán la información relacionada con su actividad privada. En ella se incluirá la participación en sociedades anónimas o de responsabilidad limitada y similares, o en cualquier organización o actividad privada económica o sin ánimo de lucro de la cual haga parte, en el país o fuera de él. [19] Artículo 288.

Término de Inscripción. Los Congresistas deberán inscribir sus intereses privados en el registro dentro de los primeros treinta (30) días del período constitucional, o de la fecha de su posesión. [20] Artículo 291. Declaración de impedimento. Todo Senador o Representante solicitará ser declarado impedido para conocer y participar sobre determinado proyecto o decisión trascendental, al observar un conflicto de interés. [21] Artículo 16.

Conflicto de intereses. Definición: Los Congresistas que dentro del año inmediatamente anterior a su elección hayan prestado servicios remunerados a gremios o personas de derecho privado sobre cuyos intereses o negocios incidan directamente actos que se encuentren al estudio del Congreso, deberán comunicarlo por escrito a la Mesa Directiva de la respectiva Corporación para que, decida si los Congresistas aludidos deben abstenerse de participar en el trámite y votación de dichos actos. [22] Ver entre otras: Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Especial de Decisión 16. Expediente 11001-03-15-000- 2016-02279-00(PI). Providencia del 6 de junio de 2017. M.P. Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. [23] Mediante auto de enero 24 de 2019, luego del trámite de la recusación que fue declarada infundada, la Sección Quinta negó la aclaración de la sentencia solicitada por el apoderado del demandado. [24] Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena, sentencia de mayo 23 de 2017, expediente 11001-03-28-000-2016-00025- 00 (IJ), Acumulado, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [25] Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, expediente 11001-03-15-000-2018-04416-00. [26] Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de diciembre 7 de 2018, expediente 11001-03-28-000-2018-00032- 00, M.P (E) Hernando Sánchez Sánchez. [27] Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de febrero 21 de 2019, expediente 11001-03-15-000-2018- 04416-00, M.P. Oswaldo Giraldo López.