11001-03-15-000-2010-00982-00 — Consejo de Estado

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Régimen aplicable cuando es interpuesto en vigencia del Código Contencioso Administrativo / SALAS ESPECIALES DE DECISIÓN – Competencia [E]l recurso extraordinario de la referencia fue interpuesto en vigencia del CCA, en razón a que se radicó el 17 de agosto de 2010, lo que representa que sea este el régimen aplicable para resolverlo, en observancia de lo dispuesto en el artículo 308 del CPACA.

Ahora bien, pese a que la competencia para su conocimiento en los términos de los artículos 186 del CCA, se asignó a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, lo cierto es que, a partir de la vigencia de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), es a las Salas Especiales de Decisión a las que les corresponde resolver aquellos procesos de conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, atendiendo a las reglas allí contenidas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 107 que las creó. Con posterioridad, la Sala Plena de esta Corporación expidió el Acuerdo 321 de 2 de diciembre de 2014, dictado en desarrollo de la facultad de integración y funcionamiento que le confirió el citado artículo 107 del CPACA.

Este acuerdo integró las Salas Especiales de Decisión y les designó, entre otros asuntos, la decisión de los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las secciones y subsecciones del Consejo de Estado. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 107 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 308 / ACUERDO 321 DE 2014 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 186 RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Procedencia / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Objeto / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Procedencia [E]l recurso extraordinario de revisión procede contra sentencias ejecutoriadas.

Las sentencias susceptibles de este recurso son aquellas proferidas por: i) las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; ii) las dictadas en única, primera o segunda instancia por los Tribunales Administrativos y iii) las dictadas en primera o segunda instancia por los Jueces Administrativos, cuya naturaleza permita la interposición de tal recurso.

Este recurso, se regula por los artículos 185 y siguientes del CCAy constituye un medio de impugnación excepcional y extraordinario que permite la revisión de sentencias que se encuentran amparadas por la intangibilidad de la cosa juzgada y que han sido dictadas al resolver las acciones, hoy medios de control, de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Su objeto es proceder a la infirmación de providencias cuando se demuestre que la decisión es injusta por incurrir en alguna de las causales que taxativamente consagra la ley FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 248 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 185 RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Por ser la sentencia contraria otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN POR SER LA SENTENCIA CONTRARIA OTRA ANTERIOR QUE CONSTITUYA COSA JUZGADA ENTRE LAS PARTES DEL PROCESO EN QUE AQUELLA FUE DICTADA – Presupuesto de configuración Sobre la concreción de esta causal de revisión la jurisprudencia ha sido enfática en señalar que para que prospere, deben cumplirse los elementos que estructuran la cosa juzgada que en los términos del artículo 303 del Código General del Proceso, son: i) identidad de objeto, ii) identidad de causa y iii) identidad de partes.

Además debe demostrarse: i) la existencia de dos fallos contrarios, ii) que una sentencia anterior entre las parte del proceso y que de aquella se predique la cosa juzgada y iii) que la cosa juzgada no se haya alegado como medio exceptivo en el segundo proceso FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 303 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 188 NUMERAL 8 RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Infundado / CONDENA EN COSTAS – Improcedente por no haber sido previsto expresamente En efecto, no se acreditan entre esta y el fallo recurrido, identidad de partes, objeto y causa, condiciones necesarias para que se configuren los elementos de esta figura procesal, que impone que los asuntos respecto de los cuales ya exista una decisión ejecutoriada no se someta a un nuevo examen por parte de la jurisdicción. A tal conclusión se arriba porque comparadas en sus elementos determinantes para predicar la identidad de juicios, se evidencia a primera vista, que no hay coincidencia alguna para que se configure la cosa juzgada FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 303 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 188 NUMERAL 8 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA OCTAVA ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá D.C., cinco (5) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2010-00982-00(REV) Actor: JAIRO JOSÉ RUIZ MEDINA Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN TESIS: COMPETENCIA DE LAS SALAS ESPECIALES DE DECISIÓN EN VIGENCIA DEL CCA.

NO SE PROBÓ LA CAUSAL OCTAVA ALEGADA. NO EXISTE SENTENCIA CONTRARIA A OTRA ANTERIOR QUE CONSTITUYA COSA JUZGADA ENTRE LAS PARTES DEL PROCESO. NO SE PREDICA LA COSA JUZGADA PORQUE NO SE ACREDITARON LOS ELEMENTOS PARA SU CONFIGURACIÓN. REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL. EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN NO PROCEDE COMO UNA TERCERA INSTANCIA. NO SE CONDENA EN COSTAS.

SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA Se decide el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la parte actora[1] contra la sentencia de 25 de septiembre de 2008, proferida por la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado, mediante la cual se revocaron los numerales 1, 2 y 3 del fallo de 27 de enero de 2005[2], proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala de Descongestión, Sección Segunda, Subsección Tercera.

I.- ANTECEDENTES I.1.- El señor JAIRO JOSÉ RUIZ MEDINA, por conducto de apoderado, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca la nulidad del “auto” administrativo fechado de 10 de noviembre de 1999, por el cual la División de Prestaciones Económicas del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República[3] no dio trámite a la solicitud de reajuste pensional.

I.2.- Como fundamento de su reclamo el actor planteó, en síntesis, los siguientes hechos[4]: Indicó que el Fondo accionado mediante Resolución núm. 841 de 16 de julio de 1996 le reconoció la pensión de jubilación en cuantía de $3.910.380,96. Por Resolución núm. 1387 de 21 de noviembre de 1996, fue resuelta la solicitud de reliquidación que presentó para que se le incluyera como factor salarial la prima de navidad.

Posteriormente, requirió mediante escrito de 22 de septiembre de 1998 que se ordenara un reajuste a la prestación reconocida, para que esta vez se analizara la inclusión de los viáticos y el valor de los pasajes aéreos nacionales e internacionales que percibió durante su último año de servicio como Congresista (1993) como factores salariales a efectos de incrementar el monto de su pensión. Esta petición fue analizada por el Director General del Fondo por “Auto” sin número de 10 de noviembre de 1999, quien la declaró improcedente bajo el argumento que la vía gubernativa se encontraba debidamente agotada.

Alegó, con fundamento en las normas vigentes para los congresistas, que la pensión que percibe debe reajustarse teniendo en cuenta el 75% de todo concepto devengado durante el año inmediatamente anterior, por un congresista en ejercicio. Para explicar su reproche invocó el desconocimiento de los artículos 44, 45, 47, 48, 49, 50, 59 y 61 del CCA; 2° y 17 de la Ley 4ª de 1992; 5° y 6° del Decreto 1359 de 1993; y, 2° de la Ley 71 de 1988.

I.3-. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala de Descongestión, Sección Segunda, Subsección Tercera[5] dictó la sentencia el 25 de septiembre de 2008, por medio de la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Fundó su decisión en los siguientes argumentos: 1. El derecho a la seguridad social es de naturaleza individual.

Bajo esta consideración indicó que la liquidación de la pensión se efectúa con base en el ingreso efectivamente devengado por cada congresista, según lo dispuesto por los artículos 17 de la Ley 4ª de 1992 y 5° del Decreto 1359 de 1993 y la interpretación que otorgó la Corte Constitucional mediante la sentencia C-608 de 1999[6]. 2. Que en el caso del demandante los factores que componen su ingreso son aquellos que devengó como consecuencia de las actividades “que desarroll[ó] en el campo de la representación política y de la dignidad propia del cargo y las funciones que le son inherentes”. 3.

En este orden, consideró que los viáticos y los pasajes no pueden ser tenidos en cuenta para efectos de reliquidar la prestación del accionante pues no están incluidos en la remuneración de los miembros del congreso. 4. En cuanto a la prima de servicios, dispuso que tampoco puede incluirse como factor salarial pues su reconocimiento para los miembros del Congreso ocurrió a partir de 1995, fecha para la cual el accionante ya no ostentaba la calidad de congresista. 5.

A pesar de lo anterior, estimó que debía ordenarse la nivelación de la pensión del accionante por cuanto lo percibido era inferior al 75% de lo devengado por un congresista por todo concepto en el año inmediatamente anterior. Al respecto sostuvo el a quo: “[ ] se observa que al demandante se le canceló un porcentaje menor al establecido en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 y 6° del Decreto 1359 de 1993, por tanto considera la Sala que resulta procedente declarar la nulidad del Auto de 10 de noviembre de 1999, expedido por la División de Prestaciones Económicas del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República por medio del cual se negó el referido reajuste, y ordenar la reliquidación de la pensión vitalicia de jubilación reconocida mediante la Resolución 1387 de 1996, cuyo valor equivaldrá al 75% del promedio que por todo concepto devenguen los Representantes y Senadores en la fecha en que se decrete la jubilación, el reajuste o la sustitución respectiva […]”.

(Subrayas y negrillas fuera del texto) II.- LA SENTENCIA RECURRIDA EN REVISIÓN Lo es la sentencia de segunda instancia, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, de 25 de septiembre de 2008, que resolvió el recurso de apelación, y revocó los numerales 1, 2 y 3 de la sentencia de 27 de enero de 2005, proferida por el Tribunal a quo que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda promovida por el señor JAIRO JOSÉ RUIZ MEDINA contra el Fondo de Previsión Social del Congreso, FONPRECON y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda.

Como fundamento para adoptar esta decisión, destacó, entre otros, los siguientes argumentos: Identificó que el accionante laboró: i) del 24 de enero de 1966 al 11 de abril de 1982 en el Banco de la República, ii) del 20 de julio de 1986 al 30 de noviembre de 1991 en el Senado de la República y, iii) del 1° de diciembre de 1991 al 20 de junio de 1994 en la Cámara de Representantes.

Que mediante Resolución núm. 841 de 16 de julio de 1996 el Director General del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República le reconoció a partir del 9 de septiembre de 1995 la pensión mensual vitalicia de jubilación, en cuantía de $3.910.380,96[7]. En un acápite especial aludió al marco normativo y jurisprudencial aplicable para los Congresistas, de acuerdo con el artículo 17[8] de la Ley 4ª de 1992.

También se refirió al régimen especial de los Congresistas, y transcribió los artículos 1°[9], 5°[10], 6°[11] y 7°[12] del Decreto 1359 de 1993[13]. Luego de traer a colación apartes del concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil radicado bajo el núm. 1210[14] y de la sentencia C-608 de 1999 de la Corte Constitucional, aclaró que lo sometido a examen en esa instancia no radicó en reclamar la inclusión de factores salariales, sino en cuestionar la nivelación pensional.

Con este propósito, señaló que era necesario verificar en qué términos el accionante agotó la vía gubernativa y formuló la demanda en la instancia judicial y, cuál fue el alcance de la protección que le concedió el Tribunal. Examinados los documentos contentivos de la reclamación administrativa, de la demanda y su corrección contrastada con la conclusión a la que arribó el Tribunal para acceder a la nulidad ordenada, destacó que si bien el a quo, en principio, consideró los factores que tuvo en cuenta el Fondo, finalmente a este total devengado, le sumó la doceava correspondiente a la prima de navidad para efectos de la liquidación. Precisado lo anterior, el ad quem aclaró que el actor vino a reclamar la nivelación pensional objeto de estudio apenas en el año 1996, y por ello precisó: “[…] A pesar de que la prestación del accionante se liquidó con el promedio de lo devengado por un congresista durante el año anterior a aquel en que se decretó la prestación y no con el promedio de lo devengado por él durante el último año de sus servicios, como lo exige la normatividad especial aplicable, este aspecto no fue objeto de discusión y por ello la Sala no tiene competencia para efectuar pronunciamiento alguno. A partir del año 1996, año siguiente al que se decretó la pensión de jubilación del señor RUIZ MEDINA en cuantía equivalente al 75% de lo devengado por un congresista en el año inmediatamente anterior, el Fondo, por disposición legal, debía aumentar la mesada pensional en un porcentaje equivalente al del incremento del salario mínimo legal y no como lo dispuso el a quo.

Esta y no otra es la interpretación que debe darse a la normatividad especial aplicable a las prestaciones de los congresistas. Como no se observa que FONPRECON haya dejado de cumplir esta obligación y como este aumento tampoco es materia del presente asunto, la Sala encuentra procedente revocar el fallo impugnado y, en consecuencia, denegar las pretensiones de la demanda […]” (Resaltas y subrayas fuera del texto) III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE REVISIÓN El recurso interpuesto[15] se fundó en la causal 8ª del artículo 188 del CCA, que prevé: “[…] 8.

Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada […]”. Para explicar y probar que el fallo objeto de este mecanismo extraordinario incurre en esta causal, el accionante manifestó que “las sentencias que han hecho tránsito a cosa juzgada entre los demandantes y el Fondo de Previsión Social del Congreso son las siguientes”.

A partir de tales conclusiones y como fundamento de su reclamo indicó que: i) se le desconoció el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado sobre la materia, y ii) existió discriminación judicial al expedir el fallo recurrido. De otra parte, indicó que con posterioridad al año 2008 se “[…] profirieron decenas[16] de fallos positivos a excongresistas que se encontraban en la mismas condiciones jurídicas y fácticas que el suscrito […]”.

Con fundamento en lo expuesto, y para sustentar la causal invocada, concluyó: “[…] No ha variado en absoluto lo dispuesto en la norma constitucional (art. 228), sobre la prevalencia del derecho sustancial que deben aplicar los jueces en sus providencia, que para el caso que nos ocupa lo constituyen, principalmente, el artículo 17 de la ley 4 de 1992 y los artículos 5° y 6° del Decreto 1359/93.

Pero en su reemplazo se me aplicó equivocadamente, una sentencia de constitucionalidad que, desde el año 2006, había sido inaplicada, por la misma Sección en sus fallos. A través del fallo que impugné, se vulneraron mis derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso, etc, porque, “[ ] siendo la jurisprudencia, en principio, criterio auxiliar de interpretación, tiene fuerza vinculante para los funcionarios judiciales al tratarse del precedente judicial de los órganos de cierre de las diferentes jurisdicciones constitucionalmente previstas en la Carta Política.

Tal fuerza vinculante deriva de mandatos constitucionales que consagran la supremacía normativa de la Constitución, el deber de sujeción de todas las autoridades públicas a la Ley Superior, el derecho de igualdad ante la ley, el debido proceso, el principio de legalidad y la buena fe a la que deben ceñirse las actuaciones de las autoridades públicas, no siendo contraria sino complementaria del concepto de la jurisprudencia como criterio auxiliar de interpretación…”.

(Sentencia C-816/2.011 M.P. DR. Mauricio Gonzalez Cuervo) […]”[17]. IV.- TRÁMITE DEL RECURSO EXTRAORDINARIO El recurso fue admitido luego de ordenarse su corrección[18] mediante auto de 20 de junio de 2019 y se contestó por intermedio de apoderado judicial por el Fondo de Previsión Social del Congreso - FONPRECON, en los siguientes términos: Señaló que el recurso carece de un mínimo de razonabilidad frente a la causal 8ª invocada, pues el recurrente se refiere a “[…] sentencias que han hecho tránsito a cosa juzgada […]” pero no a una sentencia que haya hecho tránsito a cosa juzgada entre JAIRO JOSÉ RUIZ MEDINA y FONPRECON.

De lo anterior consideró que existe un indebido uso de la causal al traer a colación sentencias que no corresponden a su proceso en particular. Como razón de defensa, de orden sustantivo, refirió que la invocación irracional que pretende el actor desconoce las sentencias C-608 de 1999, T- 859 de 2012 y C-258 de 2013. Por lo expuesto, solicitó no infirmar la sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión. Por su parte, el MINISTERIO PÚBLICO mediante concepto solicitó declarar infundado el recurso extraordinario de revisión por cuanto no se configura la causal alegada.

Para arribar a tal conclusión afirmó que esta Corporación frente a los requisitos que se exigen para la configuración de la causal invocada ha sido reiterativa[19] en señalar que “[…] es necesario que se adelante un nuevo proceso con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia dictada en otro anterior; que el nuevo proceso sea entre las mismas partes, es decir, que haya identidad jurídica de las partes más no de personas […]”[20].

Indicó que de las sentencias referidas por el recurrente no se puede establecer la existencia de cosa juzgada en relación con la providencia objeto de recurso, habida cuenta que fueron expedidas en acciones promovidas por los señores JESÚS ORLANDO GÓMEZ LÓPEZ y FERNANDO RUEDA FRANCO. V. CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1. COMPETENCIA Y RÉGIMEN APLICABLE Un primer aspecto por señalar es que el recurso extraordinario de la referencia fue interpuesto en vigencia del CCA, en razón a que se radicó el 17 de agosto de 2010[21], lo que representa que sea este el régimen aplicable para resolverlo, en observancia de lo dispuesto en el artículo 308[22] del CPACA.

Ahora bien, pese a que la competencia para su conocimiento en los términos de los artículos 186 del CCA, se asignó a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, lo cierto es que, a partir de la vigencia de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), es a las Salas Especiales de Decisión a las que les corresponde resolver aquellos procesos de conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, atendiendo a las reglas allí contenidas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 107[23] que las creó. Con posterioridad, la Sala Plena de esta Corporación expidió el Acuerdo 321 de 2 de diciembre de 2014[24], dictado en desarrollo de la facultad de integración y funcionamiento que le confirió el citado artículo 107 del CPACA.

Este acuerdo integró las Salas Especiales de Decisión y les designó, entre otros asuntos, la decisión de los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las secciones y subsecciones del Consejo de Estado. Dicho Acuerdo ahora hace parte integral del Reglamento Interno del Consejo de Estado[25], que en lo que interesa para este asunto, prevé: “[…]

ARTÍCULO 29. - Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: 1. Los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. […]

PARÁGRAFO 2. Cuando se trate del estudio y aprobación de los recursos extraordinarios de súplica y de los recursos extraordinarios de revisión, interpuestos en vigencia del Decreto 01 de 1984, se hará por las Salas Especiales de Decisión, con exclusión del integrante de la Sección que profirió la sentencia impugnada. La Sala podrá oír a cualquiera de los integrantes de la Sección excluida.

PARÁGRAFO TRANSITORIO. Los asuntos asignados a las Salas Especiales de Decisión que a la fecha de entrada en vigencia del presente Acuerdo estén pendientes de decisión por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo o por las Salas Especiales Transitorias de Decisión, quedarán asignados a la respectiva Sala Especial de Decisión a la que pertenezca el Ponente.

Así las cosas, le corresponde a esta Sala Octava Especial de Decisión pronunciarse sobre el recurso extraordinario interpuesto por el actor en vigencia del CCA. Finalmente, debe señalarse que en aplicación de la sentencia dictada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 8 de mayo de 2018[26], no se excluirá al Consejero de la Sección Segunda que integra esta Sala Especial de Decisión, por cuanto, como lo indica esta Corporación: “[…] no existe razón lógica para apartar del conocimiento del recurso extraordinario de revisión a los miembros de la Sala que, si bien emitió el fallo, no participaron de la misma, pues si lo que se pretendía por el legislador era salvaguardar el principio de imparcialidad, este no se ve afectado si los miembros de la Sala que dictó el fallo no tomaron parte de la discusión[27] y decisión de la providencia objeto de revisión […]”.

V.2. EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Lo primero por advertir es que el recurso extraordinario de revisión procede contra sentencias ejecutoriadas. Las sentencias susceptibles de este recurso son aquellas proferidas por: i) las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; ii) las dictadas en única, primera o segunda instancia por los Tribunales Administrativos y iii) las dictadas en primera o segunda instancia por los Jueces Administrativos, cuya naturaleza permita la interposición de tal recurso.

Este recurso, se regula por los artículos 185 y siguientes del CCA[28]y constituye un medio de impugnación excepcional y extraordinario que permite la revisión de sentencias que se encuentran amparadas por la intangibilidad de la cosa juzgada y que han sido dictadas al resolver las acciones, hoy medios de control, de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Su objeto es proceder a la infirmación de providencias cuando se demuestre que la decisión es injusta por incurrir en alguna de las causales que taxativamente consagra la ley. Esta Corporación ha reiterado que el medio de impugnación extraordinario de revisión no implica el desconocimiento de los principios de cosa juzgada y de presunción de legalidad y acierto de las decisiones judiciales, sino que, excepcionalmente, en ciertas circunstancias y por las razones previstas específicamente en la ley, es viable revisar las sentencias en aras de restablecer el imperio de la justicia material y mantener el orden jurídico y social.

De esta manera, la procedencia de este recurso se sujeta al estricto y riguroso cumplimiento de las causales taxativas que expresamente ha previsto el Legislador, sin que sea dable ampliarlas mediante interpretación analógica, en razón a que está excluido de su examen aspectos no previstos por el legislador con el propósito de evitar que este mecanismo se convierta en una tercera instancia y se utilice para remediar las equivocaciones en que pudo incurrir alguna de las partes o para refutar juicios de valor del fallador[29].

V.3. LA CAUSAL INVOCADA El recurso incoado se funda en la causal prevista en el numeral 8 del artículo 188 del CCA, que dispone: “ARTÍCULO 188. Modificado por el art. 41, Decreto Nacional 2304 de 1989, Modificado por el art. 57, Ley 446 de 1998 Son causales de revisión: 1. […] 8. Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada.

Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada. […]”[30] Sobre la concreción de esta causal de revisión la jurisprudencia ha sido enfática en señalar que para que prospere, deben cumplirse los elementos que estructuran la cosa juzgada[31] que en los términos del artículo 303[32] del Código General del Proceso, son: i) identidad de objeto, ii) identidad de causa y iii) identidad de partes.

Además debe demostrarse: i) la existencia de dos fallos contrarios, ii) que una sentencia anterior entre las parte del proceso y que de aquella se predique la cosa juzgada y iii) que la cosa juzgada no se haya alegado como medio exceptivo en el segundo proceso. Al respecto esta Corporación, precisó: “[…] Para que se configure esta causal deben darse los siguientes presupuestos: (i) que existan dos sentencias contradictorias;

(ii) que la sentencia contrariada sea anterior a la impugnada y constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que fue dictada y (iii) que en el segundo proceso no se haya propuesto la excepción de cosa juzgada. (…) La cosa juzgada, como medio exceptivo, requiere para su configuración la concurrencia de tres presupuestos, que son: Identidad de partes: que quienes figuren como sujetos pasivo y activo de la acción sean los mismos tanto en el primer proceso como en el segundo;

Identidad de objeto (sobre qué recae el litigio): que las pretensiones en el nuevo proceso correspondan a las mismas que integraban el petitum del primer proceso en el que se dictó la decisión; el objeto de la demanda consiste en “las prestaciones o declaraciones que se reclaman de la justicia”, que son precisamente los puntos sobre los cuales versa la parte resolutiva de la sentencia;

Devis señala que “el objeto del proceso lo constituye el derecho reconocido, declarado o modificado por la sentencia, en relación con una cosa o varias cosas determinadas, o la relación jurídica declarada según el caso””; e Identidad de causa (por qué el litigio): que el motivo o razón que sustenta la primera demanda, se invoque nuevamente y sea el fundamento jurídico de una segunda.

(…) En el presente caso, el recurrente no menciona ni identifica de manera clara y concreta la existencia de una sentencia que hubiera decidido un proceso entre las mismas partes que hubiera hecho tránsito a cosa juzgada y fuera contraria a la decisión ahora impugnada. Lo que cuestiona el actor de la revisión es que la sentencia recurrida hizo una variación absoluta del precedente judicial en torno al tema del conteo de la caducidad de la acción electoral frente a actos de naturaleza particular emanados de entidad pública del orden nacional, aspecto que no corresponde al presupuesto de hecho previsto en la causal octava del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo […]”[33] Determinados los elementos y requisitos necesarios para examinar la causal invocada contenida en el numeral 8 del artículo 188 del Decreto 01 de 1984, la Sala procede al correspondiente examen.

V.4 ANÁLISIS DE LA CAUSAL En el presente caso se invoca como fundamento del recurso extraordinario la causal prevista en el numeral 8 del artículo 188 del CCA, bajo el entendimiento del actor, que el fallo recurrido incurre en esta por ser contraria a “otras sentencias”. Los argumentos en que se fundó el demandante para sustentar la causal, aluden a dos providencias judiciales que identifica como “las sentencias que han hecho tránsito a cosa juzgada entre los demandantes y el fondo de Previsión Social del Congreso”.

De este señalamiento se aclara que si bien tales sentencias están revestidas de la certeza que les confiere la firmeza[34] de una providencia judicial, no tiene las condiciones para ser catalogadas como constitutivas de cosa juzgada[35] respecto del asunto sometido a conocimiento de esta jurisdicción por el señor JAIRO JOSÉ RUIZ MEDINA. En efecto, no se acreditan entre esta y el fallo recurrido, identidad de partes, objeto y causa, condiciones necesarias para que se configuren los elementos de esta figura procesal, que impone que los asuntos respecto de los cuales ya exista una decisión ejecutoriada no se someta a un nuevo examen por parte de la jurisdicción. A tal conclusión se arriba porque comparadas en sus elementos determinantes para predicar la identidad de juicios, se evidencia a primera vista, que no hay coincidencia alguna para que se configure la cosa juzgada.

Lo que alega el actor y así se lee en el escrito de corrección del recurso, es que, a su juicio, le resultan aplicables dichas providencias (las invocadas) a título de precedente judicial, planteamiento que no es pasible de examen y pronunciamiento mediante este mecanismo extraordinario. Así las cosas, se advierte que lo pretendido por el actor a través de este recurso es que se infirme la sentencia recurrida y se ordene por esta Corporación el reconocimiento de la pensión en la forma que había dispuesto el a quo, es decir, aplicando el porcentaje y los factores salariales devengados, según la postura interpretativa que informan las sentencia que relacionó, habida cuenta que los accionantes, al igual que él, invocaron como último empleo el de congresistas.

Esta pretensión no se ajusta a los elementos que configuran la causal invocada y tampoco constituye el objeto del recurso extraordinario de revisión, el cual no se instituyó como una tercera instancia. Sobre el particular, la Sala recuerda que el recurso extraordinario de revisión no tiene por propósito efectuar las valoraciones ni las interpretaciones que pretende el actor, que están dirigidas a controvertir las interpretaciones efectuadas en la sentencia recurrida, lo que conduciría a reabrir el debate en relación con los derechos en los que insiste el actor.

Conforme con lo expuesto, la causal invocada no se encuentra acreditada, motivo por el cual se declarará infundado el recurso interpuesto. De otra parte, la Sala considera que no hay lugar a condenar en costas por no preverlo expresamente el CCA para cuando el recurso extraordinario de revisión y porque tampoco se advierte temeridad o mala fe de la parte demandada, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 171 ibídem.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala 8 Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por JAIRO JOSÉ RUIZ MEDINA contra la sentencia de 25 de septiembre de 2008, proferida por la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado.

SEGUNDO: No se condena en costas.

TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente a la Sección Segunda de esta Corporación. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 5 de noviembre de 2019. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN MILTON CHAVES GARCÍA CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO CÉSAR PALOMINO CORTÉS Ausente en comisión Aclara voto MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO (E) ----------------------- [1] El actor interpuso el recurso en su propio nombre para lo cual invocó su calidad de abogado (fl. 1 expediente) [2] Dicha sentencia accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda formulada por JAIRO JOSÉ RUIZ MEDINA contra el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, FONPRECON.

Se declaró la nulidad parcial del auto de 10 de noviembre de 1999 de la División de Prestaciones Económicas del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, se ordenó reliquidar la pensión de jubilación en cuantía equivalente al 75% de lo devengado durante el último año por un Congresista y se condenó a pagar las diferencias de las mesadas pensionales. [3] En adelante el Fondo. [4] Folios 62-68 del expediente ordinario. [5] La sentencia de primera instancia se dictó por la mencionada Sala de Decisión encargada de asuntos de carácter laboral y se denominó Subsección Tercera.

(Fls. 439 a 451 del expediente ordinario). [6] Mediante esta decisión se resolvió “[…] Decláranse EXEQUIBLES, en los términos de esta Sentencia, el literal ll) del artículo 2 y el artículo 17 de la Ley 4 de 1992 […]”. [7] (Fls. 1 a 9 y 316 a 324). [8] “ARTÍCULO 17. El Gobierno Nacional establecerá un régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas para los Representantes y Senadores.

Aquéllas y éstas no podrán ser inferiores al 75% del ingreso mensual promedio que, durante el último año, y por todo concepto, perciba el Congresista. Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal.

PARÁGRAFO. La liquidación de las pensiones, reajustes y sustituciones se hará teniendo en cuenta el último ingreso mensual promedio que por todo concepto devenguen los Representantes y Senadores en la fecha en que se decrete la jubilación, el reajuste, o la sustitución respectiva”. [9] ARTÍCULO 1o. AMBITO DE APLICACION. El presente Decreto establece integralmente y de manera especial, el régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas, que en lo sucesivo se aplicará a quienes a partir de la vigencia de la Ley 4a. de 1992 tuvieren la calidad de Senador o Representante a la Cámara. [10] ARTÍCULO 5o.

INGRESO BASICO PARA LA LIQUIDACION PENSIONAL. Para la liquidación de las pensiones, así como para sus reajustes y sustituciones, se tendrá en cuenta el ingreso mensual promedio del último año que por todo concepto devenguen los Congresistas en ejercicio, a la fecha en que se decrete la prestación, dentro del cual serán especialmente incluidos el sueldo básico, los gastos de representación, la prima de localización y vivienda, prima de transporte, prima de salud, prima de navidad y toda otra asignación de la que gozaren. [11] ARTÍCULO 6o.

PORCENTAJE MINIMO DE LIQUIDACION PENSIONAL. La liquidación de las pensiones, reajustes y sustituciones a que se refiere el artículo anterior, en ningún caso ni en ningún tiempo podrá ser inferior al 75% del ingreso mensual promedio que durante el último año y por todo concepto devenguen los Congresistas en ejercicio; ni estará sujeta al límite de cuantía a que hace referencia el artículo 2o de la Ley 71 de 1988. [12] ARTÍCULO 7o.

DEFINICIÓN DE LA PENSION VITALICIA DE JUBILACION. Cuando quienes en su condición de Senadores o Representantes a la Cámara, lleguen o hayan llegado a la edad que dispone el artículo 1o, parágrafo 2o de la Ley 33 de 1985 y adicionalmente cumplan o hayan cumplido 20 años de servicios, continuos o discontinuos en una o en diferentes entidades de derecho público incluido el Congreso de la República, o que los hayan cumplido y cotizado en parte en el sector privado y ante el Instituto colombiano de Seguros Sociales, conforme a lo dispuesto en el artículo 7o de la Ley 71 de 1988, tendrán derecho a una pensión vitalicia de jubilación que no podrá ser inferior al 75% del ingreso mensual promedio, que durante el último año y por todo concepto devenguen los Congresistas en ejercicio, de conformidad con lo establecido en los artículos 5o y 6o del presente Decreto.

PARÁGRAFO. Para efectos de lo previsto en el presente Decreto y en especial de la pensión vitalicia de jubilación, las sesiones ordinarias o extraordinarias del Senado y la Cámara de Representantes en cada legislatura anual se computarán en materia de tiempo y de asignaciones, como si el Congresista hubiere percibido durante los doce (12) meses del respectivo año calendario idénticas asignaciones mensuales a las devengadas en tiempo de sesiones.

Si las Corporaciones Públicas no se hubieren reunido por cualquier causa, se aplicará el presente parágrafo para los efectos de tiempo y asignación como si dichas Corporaciones hubiesen estado reunidas. (Resaltado fuera de texto) [13] “Por el cual se establece un régimen especial de pensiones, así como de reajustes y sustituciones de las mismas, aplicable a los senadores y representantes a la cámara” [14] [15] Por auto del 17 de septiembre de 2012 el Despacho conductor de este recurso extraordinario dispuso la corrección habida cuenta que “no indicó de manera precisa y razonada la causal en que se fundamenta el recurso extraordinario de revisión”.

(fls. 149-150) [16] En su escrito de corrección de la demanda tan solo se refirió a los siguientes fallos: i) 2006-8289-01 Actor: Flaminio Malaver Hernández M.P. Víctor Hernando Alvarado, ii) 2006-7507590-01 Actor: Ernesto Lucena Queveno M.P. Alfonso Vargas Rincón y iii) no indicó radicado. Actor: Juan de Dios Alfonso García M.P. Alfonso Vargas Rincón [17] Esta transcripción se toma del escrito de corrección del recurso, y no coincide plenamente con la sentencia que cita. [18] Auto del 17 de septiembre de 2012 (fls. 149-150) [19] Para el efecto citó las siguientes sentencias: i) Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Fallo del 2 de abril de 2013. Exp. 110010315000200100118-01 C.P. Gerardo Arenas Monsalve y ii) Consejo de Estado – Sala Catorce Especial de Decisión. Fallo del 5 de abril de 2016. Exp. 110010315000200701433-00. C.P. Danilo Rojas Betancourth. [20] Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Fallo del 2 de abril de 2013.

Exp. 110010315000200100118-01 C.P. Gerardo Arenas Monsalve [21] Folio 1 del expediente. [22] “ARTÍCULO 308. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN Y VIGENCIA. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior.” [23] “ARTÍCULO 107.

INTEGRACIÓN Y COMPOSICIÓN. El Consejo de Estado es el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo y Cuerpo Supremo Consultivo del Gobierno. Estará integrado por treinta y un (31) Magistrados. Ejercerá sus funciones por medio de tres (3) salas, integradas así: la Plena, por todos sus miembros; la de lo Contencioso Administrativo, por veintisiete (27) Magistrados y la de Consulta y Servicio Civil, por los cuatro (4) Magistrados restantes.

Igualmente, tendrá una Sala de Gobierno, conformada por el Presidente y el Vicepresidente del Consejo de Estado y por los Presidentes de la Sala de Consulta y Servicio Civil y de las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo. Créanse en el Consejo de Estado las salas especiales de decisión, además de las reguladas en este Código, encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que esta les encomiende, salvo de los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad.

Estas Salas estarán integradas por cuatro (4) Magistrados, uno por cada una de las secciones que la conforman, con exclusión de la que hubiere conocido del asunto, si fuere el caso. La integración y funcionamiento de dichas salas especiales, se hará de conformidad con lo que al respecto establezca el reglamento interno […].” [24] por medio del cual se reglamenta la integración y funcionamiento de las Salas Especiales de Decisión de que trata el artículo 107 de la Ley 1437 de 2011. [25] Acuerdo 080 de 2019. [26] Sala Plena de lo Contencioso Administrativo - Consejo de Estado.

Sentencia de 8 de mayo de 2018. Radicación número: 11001-03-15-000-1998- 00153-01 (REV) Actor: Julio César Mancipe Estupiñán. C.P. Alberto Yepes Barreiro. [27] El fallo cuestionado lo suscribieron los exconsejeros de Estado: Bertha Lucia Ramírez de Páez, Gerardo arenas Monsalve y Jesús María Lemos Bustamante, integrantes de la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación. [28] En vigencia del CPACA su regulación se aprecia en los artículos 248 y s.s. [29] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 27 de abril de 2004, Rev. 194, C. P. doctora María Inés Ortiz Barbosa. [30] Esta causal es idéntica a la consagrada en el numeral 5° del artículo 250 del CPACA. [31] Sobre el particular la Corte Constitucional en la sentencia C-393 de 18 de mayo de 2011, puntualizó: “[…] Se ha sostenido por esta Corte, que la cosa juzgada tiene como función negativa, prohibir a los funcionarios judiciales conocer, tramitar y FALLAR SOBRE LO RESUELTO, y como función positiva, dotar de seguridad a las relaciones jurídicas y al ordenamiento jurídico […]”. [32] El artículo 303 prevé: “COSA JUZGADA.

La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes. Se entiende que hay identidad jurídica de partes cuando las del segundo proceso son sucesores por causa de muerte de las que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto entre vivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda si se trata de derechos sujetos a registro, y al secuestro en los demás casos.

En los procesos en que se emplace a personas indeterminadas para que comparezcan como parte, incluidos los de filiación, la cosa juzgada surtirá efectos en relación con todas las comprendidas en el emplazamiento. La cosa juzgada no se opone al recurso extraordinario de revisión”. [33] Sentencia del 7 de octubre de 2014, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Sala Quince Especial de Decisión, Consejero ponente Luis Rafael Vergara Quintero, radicación 11001-03-15-000- 2009-00445-00(REV.) [34] La ejecutoriedad se predica como condición para señalar que las providencia judiciales son: “inmutables, inimpugnables y obligatorias, lo que hace que el asunto sobre el cual ellas deciden no pueda volver a debatirse en el futuro, ni dentro del mismo proceso, ni dentro de otro entre las mismas partes y que persiga igual objeto”.

Sentencia C-522 de 2009, M.P. Nilson Pinilla Pinilla. [35] “[…] La cosa juzgada, que confiere a las providencias la fuerza de verdad legal dentro del ámbito individualizado del asunto litigioso resuelto, se funda en el principio de la seguridad jurídica, la cual para estos efectos, reside en la certeza por parte de la colectividad y sus asociados en relación con la definición de los conflictos que se llevan al conocimiento de los jueces.

(…) El principio de la cosa juzgada hace parte indiscutible de las reglas del debido proceso aunque no se halle mencionado de manera expresa en el artículo 29 de la Constitución. Todo juicio, desde su comienzo, está llamado a culminar, ya que sobre las partes no puede cernirse indefinidamente la expectativa en torno al sentido de la solución judicial a su conflicto.

En consecuencia, hay un verdadero derecho constitucional fundamental a la sentencia firme y, por tanto, a la autoridad de la cosa juzgada.” Corte Constitucional. Sentencia C-543 de 1992. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.