11001-03-15-000-2018-04184-00 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Ampara / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / SOLICITUD DE RELIQUIDACIÓN DE LAS PRESTACIONES SOCIALES DE FUNCIONARIOS DE LA RAMA JUDICIAL SOBRE LA NULIDAD DEL DECRETO 4040 DE 2004 / CONTABILIZACIÓN DEL TÉRMINO DE PRESCRIPCIÓN TRIENAL - A partir de la ejecutoria de la sentencia anulatoria / VULNERACIÓN DEL DERECHO FUNDAMENTAL A LA IGUALDAD [L]a Sala [deberá] examinar si se cumplen o no los requisitos de subsidiariedad e inmediatez, y de llegar a encontrarlos acreditados, adentrarse en el análisis de si es procedente prodigar el amparo solicitado.

(…) El demandante señala la fuerza vinculante de la sentencia de unificación emanada de Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado el día 18 de Mayo de 2016, la cual de manera clara inequívoca contiene como ratio decidendi sobre el tema de la prescripción. (…) [De modo que, sobre el tema en cuestión] la Sección Segunda ha examinado el punto de la exigibilidad de la prestación y ha concluido que la certidumbre al respecto sólo devino con la expedición de la sentencia que anuló el respectivo decreto [4040 de 2004], siendo esa la razón para señalar que el término de tres años, que sigue sin ser modificado, corre a partir de la ejecutoria de la sentencia anulatoria.

(…) [En consecuencia, se accederá al amparo de los derechos fundamentales invocados]. NOTA DE RELATORÍA: Los Magistrados de la Sección Cuarta de esta Corporación manifestaron impedimento para conocer del presente trámite. En providencias de 29 de noviembre de 2018 y 21 de febrero de 2019, se les aceptó dicho impedimento y se les separó del conocimiento de la acción de tutela.

Como consecuencia de dicha actuación se procedió con el sorteo de conjueces, quedando como Conjuez ponente el doctor Efraín Gómez Cardona. FUENTE FORMAL: LEY 4 DE 1992 - ARTÍCULO

15. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA SALA DE CONJUECES Consejero ponente: CONJUEZ EFRAÍN GÓMEZ CARDONA Bogotá, D, C., cuatro (4) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-04184-00(AC) Actor: JAIRO ALBERTO RAMÍREZ GIRALDO Demandado: CONSEJO DE ESTADO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES El Doctor JAIRO ALBERTO RAMÍREZ GIRALDO, obrando a través de apoderado idóneo, solicita a esta Corporación el amparo del derecho fundamental a la igualdad, el derecho de acceso a la administración de justicia, el derecho de defensa y “deber de aplicación uniforme de las normas y la jurisprudencia”.

Entra la Sala a decidir el asunto en primera instancia.

ANTECEDENTES 1. PRETENSIONES Solicita el accionante la REVOCACIÓN PARCIAL de la sentencia que en proceso rituado a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y en segunda instancia profirió la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, notificada por edicto el 21 de Septiembre de 2018,.”….y que se les ordene actuar dentro de los 30 días siguientes, profiriendo nueva sentencia que admite las súplicas de la demanda, de manera completa…. ”. 2.

HECHOS Relata el accionante que la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 21 de Septiembre de 2018 profirió sentencia de segunda instancia confirmatoria y aclaratoria de la sentencia de primera instancia, dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, desestimando pretensiones que habían sido acogidas inicialmente, dentro del proceso radicado 0500123333100020120040001.

En tal providencia se revoca parcialmente la sentencia recurrida para declarar probada la excepción de prescripción “desde el año 2004 hacia atrás y negando completamente las pretensiones de la prima especial del artículo 15 de la ley 4 de 1992, lo mismo que la del 30% del artículo 14”. Señala que la misma Sección del Consejo de Estado en sentencia de Mayo 18 de 2016 había unificado jurisprudencia en torno a la prescripción trienal y la prima especial de servicios, la cual ordena aplicar para la liquidación de todos los ingresos anuales.

Señala como violados los derechos fundamentales a la igualdad, a la defensa y a la administración de justicia. 3.

FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN Argumenta el accionante que al expedir la providencia que motiva la acción de tutela se violaron sus derechos fundamentales por desconocimiento de la sentencia de unificación de Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado de Mayo 18 de 2006. Que se violó el derecho a la igualdad porque en muchas sentencias el Consejo de Estado ha mantenido este criterio y en cambio en su caso se adopta uno diferente, y finalmente se habla del deber de aplicación uniforme de las normas y la jurisprudencia.

4. TRÁMITE IMPARTIDO Admitida la solicitud de amparo, todos los integrantes de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado se declararon impedidos, y una vez aceptados los impedimentos se designaron conjueces. Se dio traslado de la petición a la autoridad que profirió la decisión para que expresara su parecer. 5.

INTERVENCIONES El Conjuez NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO hizo llegar escrito en el cual solicita que se deniegue el amparo o se rechace la petición, porque no procede la tutela contra providencia judicial a menos que se pruebe la concurrencia de los requisitos genéricos y específicos que ha contemplado la jurisprudencia constitucional, lo cual según la intervención no ocurre en este caso.

En segundo término señala que el fallo se soportó en lo que “…incluso si en gracia de discusión fuera susceptible de debate, es de todos modos una motivación razonable y seria de una providencia judicial por parte del juez natural, que se debe mantener”.., y pasa a reproducir apartes del fallo que motiva esta acción. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.

COMPETENCIA Es competente la Sección Cuarta para conocer de este trámite en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 2 del Acuerdo 55 de 2003[1], en cuanto estipula que “Las impugnaciones contra providencias expedidas en los procesos de qué trata el inciso primero del numeral 2 del artículo 1 del Decreto 1382 de 2000, serán repartidas a la sección o subsección que siga en orden a aquélla que dictó la providencia, teniendo en cuenta las secciones o subsecciones que conocen de este tipo de acciones en los términos del presente acuerdo”.

2. PROBLEMA JURÍDICO Correspondería a la Sala en primer término examinar si se cumplen o no los requisitos de subsidiariedad e inmediatez, y de llegar a encontrarlos acreditados, adentrarse en el análisis de si es procedente prodigar el amparo solicitado.

3. TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES Se lee en sentencia de Junio 7 de 2018, de esta Sección: “De la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.

La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser eficaz para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado como mecanismo transitorio, siempre que esté plenamente acreditada la razón para conceder la tutela.

A partir del año 2012[2], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[3], se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública.

Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela.

Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales. No son suficientes las simples inconformidades frente a las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada vulneró o dejó en situación de amenaza derechos fundamentales.

Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: a) defecto sustantivo, b) defecto fáctico, c) defecto procedimental absoluto, d) defecto orgánico, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente y h) violación directa de la Constitución. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente.

La tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales.

Es de esa manera que se estudia una providencia judicial mediante el mecanismo excepcional de la acción de tutela. (Radicado 11001-03-15-000- 2017-02991-01. De conformidad con estos lineamientos procede la Sala a examinar si se concurren los requisitos exigidos para estos casos. RELEVANCIA CONSTITUCINAL En este caso considera la Sala que se cumple ese requisito en la medida en que se trata de derechos fundamentales y de la sujeción de las decisiones de los jueces a las sentencias de unificación. AGOTAMIENTO DE LOS MEDIOS ORDINARIOS Considera la Sala que este requisito de la subsidiariedad es susceptible de ser revisado por la autoridad judicial que conoce de la acción de tutela.

Al así obrar, se aprecia que en principio cabría hablar de procedencia del recurso de revisión, siendo la única causal aplicable la de nulidad de la sentencia. Sobre los requisitos de procedencia de esta causal dijo la Sala Veintiséis Especial de Decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en providencia de agosto 14 de 2018: “En relación con el primer presupuesto, para que se configure debe tratarse de situaciones originadas en la misma sentencia recurrida o en hechos que sobrevengan con posterioridad a ella y que deben, en cualquier caso, tener una influencia tal que la decisión adoptada hubiera sido distinta[4].

Así mismo, no puede confundirse con las nulidades procesales, pues estas debieron ser alegadas durante el proceso ordinario. Por ello la nulidad originada en la sentencia, que debe interpretarse restrictivamente, solo procede[5]: (i) cuando el Juez provee sobre asuntos respecto de los cuales carece de jurisdicción o competencia; (ii) cuando, sin ninguna actuación, se dicta nuevo fallo en proceso que terminó normalmente por sentencia en firme;

(iii) cuando sin más actuación, se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual se aceptó el desistimiento, aprobó la transacción o, declaró la perención del proceso, pues ello equivale a revivir un proceso legalmente concluido; (iv) cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el trámite previo correspondiente, toda vez que ello implica la pretermisión íntegra de la instancia;

(v) cuando el demandado es condenado por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda, o por causa diferente de la invocada en ésta; (vi) cuando se condena a quien no ha sido parte en el proceso, porque con ello también se pretermite íntegramente la instancia; (vii) cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en éstos casos, antes de la oportunidad debida; y (viii) cuando la sentencia aparece suscrita por un número mayor o menor de los magistrados que debieron haberlo hecho; o cuando fue adoptada con un número de votos diferente del previsto en la ley[6].

Por otra parte, la nulidad originada en la sentencia por ausencia de motivación, se presenta solamente ante la carencia total de pronunciamiento del juez sobre las razones de hecho o de derecho que le permiten arribar a una decisión[7]. En efecto, esta causal no procede para controvertir las razones del fallo ni para corregir los errores de apreciación de los hechos y de las pruebas, en que, a juicio del recurrente, hubiera incurrido el fallador.

Un entendimiento distinto equivaldría a convertir el recurso en un juicio en que se discutirían nuevamente los hechos, ya dilucidados con fuerza de cosa juzgada[8]. “(Radicación número: 11001-03-15-000-2015-03100-00(REV) Sobre esta base, considera la Sala que ese recurso extraordinario no puede considerarse como una vía procesal para obtener el amparo de los derechos fundamentales invocados en este caso.

INMEDIATEZ La sentencia que motiva la acción data de Septiembre 12 de 2018, es decir que la acción se interpuso dentro de los dos meses siguientes. NO CUESTIONARSE UNA SENTENCIA DE TUTELA La providencia cuestionada no fue emitida en el curso de una acción de tutela, sino de un proceso ordinario contencioso administrativo. DEFECTOS DE FONDO Salta a la vista que la acción de tutela no sólo no dedica un capítulo a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra sentencias, sino que ni siquiera alude a este esencial requisito de las solicitudes de amparo contra sentencias.

Empero, considera la Sala que se pecaría de excesivo formalismo si en un procedimiento como éste se exigiera puntualmente que el accionante empleara unas palabras a modo de fórmula sacramental, cuando ha dejado a la vista del juzgador de manera indubitable una de esas causales, como es en este caso el desconocimiento del precedente. Sobre este vicio en particular, referido a sentencias de constitucionalidad, anotó la Corte Constitucional en la sentencia T-744 de 2017: “A. El desconocimiento del precedente constitucional 11.

El artículo 241 de la Constitución Política dispone que a la Corte Constitucional le corresponderá “la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución”. Así, esta Corporación como intérprete autorizado de la Constitución, debe fijar de esta manera el alcance de los derechos fundamentales, por lo que le corresponde “(…) fijar la interpretación auténtica de los preceptos constitucionales, de manera que tienen un aspecto subjetivo, relativo al caso concreto, y objetivo, que implica consecuencias generales en cuanto determina el precedente judicial a ser aplicado en casos similares o análogos.”[9] Por lo anterior, la Corte ha indicado que cuando los jueces se apartan injustificadamente de los precedentes constitucionales, la acción de tutela es procedente como mecanismo de protección de los derechos fundamentales cuya desprotección se produce por tal conducta.

Sobre el particular, la sentencia T-351 de 2011[10], entre otras, explica que el sentido, alcance y fundamento normativo de obligatoriedad de los pronunciamientos de la Corte Constitucional varía según se trate de fallos de constitucionalidad o de revisión de tutelas. Al respecto señaló: “Esta Corte ha considerado que su jurisprudencia puede ser desconocida de cuatro formas: (i) aplicando disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de constitucionalidad;

(ii) aplicando disposiciones legales cuyo contenido normativo ha sido encontrado contrario a la Constitución; (iii) contrariando la ratio decidendi de sentencias de constitucionalidad; y (iv) desconociendo el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de sus sentencias de tutela.” 12.

Así, esta Corporación ha señalado reiteradamente que el juez puede apartarse de este precedente si aporta las razones de hecho o de derecho que justifican dicho desconocimiento, actuar de manera contraria vulnera los derechos a la igualdad y de acceso a la justicia. Al respecto, en sentencia T-439 de 2000[11], señaló: “El precedente por lo tanto, es verdaderamente una regla de derecho derivada del caso y en consecuencia, las autoridades públicas solo pueden apartarse de la postura de la Corte cuando se “verifica que existen hechos en el proceso que hacen inaplicable el precedente al caso concreto”, o que “existan elementos de juicio no considerados en su oportunidad por el superior, que permitan desarrollar de manera más coherente o armónica la institución jurídica”, en cuyo caso se exige una “debida y suficiente justificación”[12]. 13.

En consecuencia, cuando una decisión judicial desconoce un precedente jurisprudencial reiterado por la Corte Constitucional, se está igualmente desconociendo la interpretación que la misma Corporación ha hecho de un precepto constitucional, motivo por el cual, ello es razón suficiente para interponer la correspondiente acción de tutela.· Y sobre el precedente en general, la sentencia T-664 de 2014 expone: “5.6 En cuanto al respeto al precedente como límite de la actividad judicial, en particular la Corte ha señalado que está dado por las razones de derecho con base en las cuales un juez resuelve un caso concreto.[13] Igualmente ha dicho que es un asunto que adquiere relevancia constitucional pues en aras de garantizar el derecho a la igualdad, los jueces “deben decidir los casos futuros de una manera idéntica a como fueron decididos los casos anteriores.” Finalmente ha explicado que el problema surge cuando dos casos en principio similares son resueltos de manera diferente.

Es preciso distinguir, sin embargo, cuáles son los argumentos jurídicos que constituyen el precedente y que, por tanto, resultan vinculantes y deben ser atendidos para resolver casos futuros. [14] Al respecto, ha explicado qué elementos del precedente son los que vinculan particularmente al juez, para lo cual ha precisado que usualmente, las sentencias judiciales están compuestas por tres partes: la parte resolutiva o decisum, que generalmente sólo obliga a las partes en litigio; la ratio decidendi que puede definirse como “la formulación general, más allá de las particularidades irrelevantes del caso, del principio, regla o razón general que constituyen la base de la decisión judicial específica.

Es, si se quiere, el fundamento normativo directo de la parte resolutiva”; y los obiter dicta o dictum que son “toda aquella reflexión adelantada por el juez al motivar su fallo, pero que no es necesaria a la decisión, por lo cual son opiniones más o menos incidentales en la argumentación del funcionario.”[15] En consecuencia, es la ratio decidenci que es la base jurídica directa de la sentencia, el precedente judicial que, en virtud del derecho a la igualdad, tiene efectos vinculantes y debe ser aplicado para resolver casos similares[16], esto por cuanto ella constituye el conjunto de argumentos jurídicos que permiten solucionar el problema debatido en el caso y explicar la decisión adoptada a la luz de los hechos que lo fundamentan.[17] De manera que la ratio decidendi expresada en el precedente judicial constituye un importante límite a la autonomía judicial que no puede ser desconocido por los jueces.[18] 5.7 Ahora bien, es importante resaltar que la jurisprudencia ha distinguido entre precedente horizontal y precedente vertical para explicar, a partir de la estructura orgánica del poder judicial, los efectos vinculantes del precedente y su contundencia en la valoración que debe realizar el fallador en su sentencia[19].

En este sentido, mientras el precedente horizontal supone que, en principio, un juez –individual o colegiado- no puede separarse del precedente fijado en sus propias sentencias; el precedente vertical implica que los jueces no se pueden apartar del precedente establecido por las autoridades judiciales con atribuciones superiores, particularmente por las altas cortes.[20] 5.8 En esta óptica, la Corte ha reconocido que es preciso hacer efectivo el derecho a la igualdad, sin perder de vista que el juez goza de autonomía e independencia en su actividad, al punto que si bien está obligado a respetar el precedente fijado por él mismo y por sus superiores funcionales, también es responsable de adaptarse a las nuevas exigencias que la realidad le impone y asumir los desafíos propios de la evolución del derecho. [21] En consecuencia, un juez puede apartarse válidamente del precedente horizontal o vertical si (i) en su providencia hace una referencia expresa al precedente conforme al cual sus superiores funcionales o su propio despacho han resuelto casos análogos, pues “sólo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia”[22] (requisito de transparencia); y (ii) expone razones suficientes y válidas a la luz del ordenamiento jurídico y los supuestos fácticos del caso nuevo que justifiquen el cambio jurisprudencial, lo que significa que no se trata simplemente de ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta necesario demostrar que el precedente anterior no resulta válido, correcto o suficiente para resolver el caso nuevo[23] (requisito de suficiencia).

Satisfechos estos requisitos por parte del juez, en criterio de la Corte, se entiende protegido el derecho a la igualdad de trato ante las autoridades y garantizada la autonomía e independencia de los operadores judiciales.[24] 5.9 Específicamente respecto al precedente vertical, la Corte ha señalado que las autoridades judiciales que se apartan de la jurisprudencia sentada por órganos jurisdiccionales de superior rango sin aducir razones fundadas para hacerlo, incurren necesariamente en violación del derecho a la igualdad, susceptible de protección a través de la acción de tutela.[25] 5.10 De manera que para apartarse del precedente sentado por los superiores (precedente vertical), se deben cumplir los requisitos que ha sentado la jurisprudencia constitucional: (i) que se refiera al precedente del cual se aparta, (ii) resuma su esencia y razón de ser y (iii) manifieste que se aparta en forma voluntaria y exponga las razones que sirven de sustento a su decisión. Esas razones, a su turno, pueden consistir en que 1) la sentencia anterior no se aplica al caso concreto porque existen elementos nuevos que hacen necesaria la distinción; 2) el juez superior no valoró, en su momento, elementos normativos relevantes que alteren la admisibilidad del precedente para el nuevo caso; 3) por desarrollos dogmáticos posteriores que justifiquen una posición distinta; 4) la Corte Constitucional o la Corte Interamericana de Derechos Humanos se hayan pronunciado de manera contraria a la interpretación del superior jerárquico; o que 5) sobrevengan cambios normativos que hagan incompatible el precedente con el nuevo ordenamiento jurídico.[26] En esta perspectiva ha concluido la Corte que ningún juez debería fallar un caso sin determinar cuáles son las disposiciones de ley aplicables para solucionarlo y sin determinar si él mismo o el tribunal del cual hace parte (en el caso de las salas de un mismo tribunal) ha establecido una regla en relación con casos similares, o si existen reglas interpretativas fijadas por autoridades judiciales de superior jerarquía, o por órganos tales como la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado o la Corte Constitucional, ubicados en la cúspide de las respectivas jurisdicciones y dotados de competencias destinadas a unificar la jurisprudencia.[27] En consecuencia, cuando las altas corporaciones se han pronunciado sobre un asunto particular, el juez debe aplicar la subregla sentada por ellas.

En estos casos, la autonomía judicial se restringe a los criterios unificadores de dichos jueces colegiados.[28] En caso de que el cambio de postura no se justifique expresamente, la consecuencia no puede ser otra que la vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso.[29] 5.11 En síntesis, la autonomía judicial en el proceso de interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico no es absoluta, pues las autoridades judiciales deben procurar respeto al derecho fundamental a la igualdad y a los principios de confianza legítima, seguridad jurídica y buena fe.

La observancia del derecho a la igualdad en el ámbito judicial implica que los jueces deben resolver los casos nuevos de la misma manera en que han resuelto los casos anteriores. Sin embargo, con el propósito de armonizar el derecho fundamental a la igualdad y la autonomía judicial, los falladores pueden apartarse del precedente aplicable si en sus providencias hacen una referencia expresa a este y explican las razones con base en las cuales se justifica el cambio de jurisprudencia. Finalmente, en el caso del precedente vertical, cuando las altas corporaciones se han pronunciado sobre un asunto particular, el juez debe aplicar la subregla sentada por ellas.

Y en caso de que el cambio de postura no se justifique expresamente, se produce una violación a los derechos fundamentales a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso.” EXISTENCIA DEL PRECEDENTE El demandante señala la fuerza vinculante de la sentencia de unificación emanada de Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado el día 18 de Mayo de 2016, la cual de manera clara inequívoca contiene como ratio decidendi sobre el tema de la prescripción: “El asunto que se debate en torno a la aplicación de la prescripción trienal, es que ante la coexistencia de dos regímenes salariales diferentes, no es posible hablar de exigibilidad del derecho a reclamar, debido a que para los beneficiarios de los derechos existía la disyuntiva del Decreto 610 de 1998, que reconoce la Bonificación por Compensación Judicial y el régimen salarial del Decreto 4040 de 2004, que reconocía la Bonificación por Gestión Judicial.

Es decir, no se podía establecer con exactitud cuál de los regímenes era el aplicable, ante lo cual resultaba imposible referirse a la exigibilidad del derecho. En este sentido solo puede hablarse de exigibilidad de la Bonificación por Compensación, a partir de la fecha de ejecutoria del fallo que declaró la nulidad del Decreto 40403, es decir el 28 de enero de 2012.

En aras de precisar y reiterar lo antes mencionado, nos remitimos a la providencia de fecha 10 de octubre de 2013, emitida por esta misma sección del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo (Expediente No. 2008-00224) C.P. Dr. Gabriel De Vega Pinzón, en la que se censura a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, para que reconozca y page al Magistrado Luis Avelino Cortes Forero, las diferencias de lo cancelado por prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad, bonificación de servicios y el 80% de lo que hubieren recibido por tales conceptos Magistrados de Altas Cortes y en la que se desestima la prescripción trienal ante la falta de exigibilidad del derecho frente a la concurrencia de dos prescripciones legales de alguna forma diferentes entre sí, esto es el Decreto 610 de 1998 y el Decreto 4040 de 2004.

“Se debe resaltar que dicho termino de prescripción se cuenta desde que el derecho se hace exigible. De esta manera, no se puede hablar de prescripción de los derechos laborales sin la previa exigibilidad de los mismos. Es preciso señalar entonces que, en el ´presente caso, la exigibilidad del derecho se encontraba en discusión, precisamente, en razón a la vigencia del Decreto 4040 de 2004” (…)4.

Ahora bien; Sobre el tema de la prescripción, la Sala de Conjueces ha resuelto en casos análogos, que el término de prescripción se cuenta desde que el derecho se hace exigible, que para el caso específico se reputa sólo hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004, es decir, a partir del 28 de enero de 2012.” Adicionalmente, en la parte resolutiva dispuso: “2.- Unifíquese Jurisprudencia en relación con la prescripción trienal en los términos en que se ha venido señalando en los precedentes jurisprudenciales de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado.” Ya la misma Sección, Subsección A, en sentencia de Abril 21 de 2016 había señalado sobre la prescripción en eventos similares: “3.

Tratamiento de la caducidad y prescripción de las prestaciones sociales ante nuevos hechos que permiten su reliquidación. “Sobre la prescripción de las prestaciones sociales que reclaman los servidores de la Fiscalía General de la Nación en virtud de la nulidad de los Decretos que fijaron la escala salarial desde el año 1993 hasta el año 2001, la jurisprudencia de esta Corporación ha sido clara en señalar que la misma se debe contar a partir de la ejecutoria de la primera sentencia que declaró la nulidad de la norma que negaba el carácter de salario a la prima especial de servicios.

“Lo anterior porque: (i) Los servidores públicos hasta la declaratoria de nulidad de la norma precitada tenían la seguridad de que su derecho había sido bien liquidado y; (ii) porque fue con la decisión judicial que surgió el derecho a reclamar la reliquidación de las prestaciones sociales y no antes[30]. “Así las cosas, el día 14 de febrero de 2002 se profirió la primera sentencia que declaró nula la expresión “sin carácter salarial” del artículo 7º del Decreto 038 de 1999, por lo tanto, es a partir de dicha fecha que se cuenta la prescripción, puesto que con la expedición de la misma surgió el derecho de los servidores de la Fiscalía General de la Nación a la reliquidación de sus prestaciones sociales, con la inclusión de la prima especial de servicios.

Ante tal situación, a los mismos los cobija el término prescriptivo de tres años de que trata el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 para presentar la solicitud de reliquidación de sus prestaciones sociales. “ También en el año 2018, en fecha anterior a la del fallo que motiva la acción de tutela, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda reiteró el criterio de que la prescripción sólo se computa desde cuando se expidió la sentencia anulatoria: “A causa de ello, el tema de la prescripción para este caso, tal como lo ha venido resolviendo en otras oportunidades la Sala de Conjueces, debe comenzar a contarse hacia atrás, desde la fecha de ejecutoria de la sentencia que declaró a la nulidad del Decreto 4040 de 2004; esto es, el 27 de enero de 2012 hasta el 3 de diciembre de 2004, período durante el cual rigió la situación de incertidumbre o inexigibilidad de los derechos laborales ahora debatidos por causa de la dualidad de regímenes salariales diferentes.

Por esta razón, habiendo reclamado administrativamente los Magistrados LUIS ALBERTO TELLEZ RUIZ, LUIZ GUILLERMO SALAZAR OTERO y CARLOS AUGUSTO PRADILLA TARAZONA, a través de apoderado, la cancelación del sueldo con carácter retroactivo en los términos señalados en los Decretos 610 y 1239 de 1998, el reconocimiento y liquidación de la diferencia salarial entre lo percibido y lo que realmente le correspondía recibir teniendo en cuenta el equivalente al ochenta por ciento (80%) de lo que realmente devengan los Magistrados de Altas Cortes, y luego judicialmente, mucho antes de que por sentencia de fecha 14 de diciembre de 2011 se hubiera declarado la nulidad del decreto 4040 de 2004 y hubiera tomado plena e indiscutida vigencia el decreto 610 de 1998; no es del caso considerar la aplicación de la prescripción trienal desde ningún punto de vista.”(Julio 18 de 2018, Radicación número: 68001-23-31-000-2009-00797-02(2946-16) Como puede verse, la Sección Segunda ha examinado el punto de la exigibilidad de la prestación y ha concluido que la certidumbre al respecto sólo devino con la expedición de la sentencia que anuló el respectivo decreto, siendo esa la razón para señalar que el término de tres años, que sigue sin ser modificado, corre a partir de la ejecutoria de la sentencia anulatoria.

Es decir que se trata de un criterio que la Sección ya había adoptado desde antes de la sentencia de unificación invocada y que se ha mantenido con posterioridad. Ese criterio implica que la prescripción cuenta a partir de la sentencia que anuló el decreto 4004, lo cual ocurrió el día 27 de Enero de 2012, término que se contabiliza a futuro, de modo que si la reclamación se presentó antes de que corriera el lapso de tres años no puede hablarse de que haya operado la prescripción. Como consecuencia de lo que viene de anotarse, concluye la Sala que aparece configurada la causal concreta de procedencia de la tutela consistente en el desconocimiento del precedente con violación del derecho fundamental a la igualdad, de ahí que se ordenará a la autoridad que produjo la sentencia la emisión de una nueva en la cual se atienda el precedente que señala que como el derecho se hizo exigible sólo con la ejecutoria de la sentencia anulatoria del Decreto 4040 de 2004, sólo a partir de entonces corre el término de prescripción de tres años.

En la sentencia de unificación que se está aplicando como precedente se dijo con relación al artículo 15 de la Ley 4 de 1992 lo siguiente: “3.- Unifíquese Jurisprudencia en relación con la aplicación del artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, en los términos en que lo ha venido estableciendo la jurisprudencia del Consejo de Estado (Sala de Conjueces).

Por lo tanto los efectos de esta sentencia se extienden a ese tópico. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala de Conjueces de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA CONCEDER el amparo solicitado y en consecuencia dejar sin efecto la sentencia notificada el día 21 de septiembre de 2008 dentro del expediente 00500123333100020120040001.

ORDENA R a la Sección Segunda, Sala de Conjueces del Consejo de Estado emitir una nueva sentencia en la cual se atienda el precedente que señala que como el derecho se hizo exigible sólo con la ejecutoria de la sentencia anulatoria del Decreto 4040 de 2004, sólo a partir de dicha ejecutoria empieza a correr el término de prescripción de tres años.

De igual manera se deberá atender ese mismo precedente en torno a la interpretación del artículo 15 de la Ley 4 de 1.992. Notifíquese la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. De no ser impugnada esta decisión, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

EFRAÍN GÓMEZ CARDONA MARÍA EUGENIA SÁNCHEZ CONJUEZ PONENTE CONJUEZ JESÚS MARINO OSPINA MENA CONJUEZ ----------------------- [1] Por medio del cual se modificó el reglamento interno del Consejo de Estado. [2] Ver sentencia del 31 de julio de 2012. [3] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. La Sala Plena precisó: 2.1.11.- Entonces, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Carta, la acción de tutela sí procede contra las providencias del Consejo de Estado, materializadas en autos y sentencias, en la medida en que la Corporación hace parte de una de las ramas del poder público –Rama Judicial-, conforme con los artículos 113 y 116 de la Constitución y, por tanto, es una autoridad pública.

Aceptar la procedencia de la acción de tutela contra las providencias del Consejo de Estado, no es otra cosa que aceptar la prevalencia de los derechos fundamentales de las personas y, por ende, desarrollar los mandatos constitucionales contenidos en los artículos 1, 2, 4, 6, 121 y 230 Constitucionales. 2.1.12.- No puede perderse de vista que los autos y sentencias que profieren los jueces de las distintas jurisdicciones, incluidos los órganos que se encuentran en la cúspide de la estructura judicial, pueden vulnerar los derechos fundamentales de las personas. [4] Consejo de Estado, Sección Tercera Subsección B, sentencia del 29 de abril de 2015, Rad. 2008-35319-00 (Rev) [fundamento jurídico III]. [5] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 26 de febrero de 2013, Rad. 2008-01289-00 (Rev) [fundamento jurídico párrafo 11]. [6] Consejo de Estado, Sección Tercera Subsección B, sentencia de 29 de abril de 2015, Rad. 2008-35319-00 (Rev) [fundamento jurídico III]. [7] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 20 de octubre de 2009, Rad. 2003-00133-00 (Rev) [fundamento jurídico 2.2.1]. [8] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 11 de octubre de 2005, Rad. 00794-00 (Rev) [fundamento jurídico párrafo 9]. [9] Sentencia C-539 de 2011.

M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [10] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva [11] M.P. Alejandro Martínez Caballero [12] En este sentido pueden verse las sentencias T-566 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, T-569 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett, C- 539 de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-621 de 2015 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [13] T-292 de 2006 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. [14] Sentencia T-918 de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [15] Sentencia SU-047 de 1999 M.P. Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero. [16] Sobre el particular, en la sentencias T-766 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, se sostuvo: “el precedente judicial vinculante está constituido por aquellas consideraciones jurídicas que están cierta y directamente dirigidas a resolver el asunto fáctico sometido a consideración del juez.

Así, el precedente está ligado a la ratio decidendi o razón central de la decisión anterior, la que, al mismo tiempo, surge de los presupuestos fácticos relevantes de cada caso (sentencia T-049 de 2007).” [17] En relación con el contenido de la ratio decidendi en la sentencia T- 117 de 2007 M.P. Clara Inés Vargas Hernández la Corte señaló que “i) corresponde a la regla que aplica el juez en el caso concreto, ii) se determina a través del problema jurídico que analiza la Corte en relación con los hechos del caso concreto y iii) al ser una regla debe ser seguida en todos los casos que se subsuman en la hipótesis prevista en ella”.

Igualmente consultar T-569 de 2001. M.P. Eduardo Montealegre Lynett. [18] Sentencia T-918 de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [19] Sobre precedente vertical y horizontal, se pueden consultar las sentencias T-441 de 2010 y T-014 de 2009. [20] Sentencia T-918 de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [21] Al respecto en la sentencia T-468 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil la Corte señaló que “en la medida en que la Constitución Política (C.P. arts. 228 y 230) les reconoce a los jueces un margen apreciable de autonomía funcional, el principio de igualdad, en materia judicial, no puede interpretarse de manera absoluta, so pena de petrificar el ordenamiento jurídico y, en consecuencia, impedir que las normas se ajusten a los cambios sociales, políticos y económicos que les dotan de pleno contenido y significación.”. [22] Sentencia T-688 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

Además, en esta oportunidad se sostuvo: “El ciudadano tiene derecho a que sus jueces tengan en mente las reglas judiciales fijadas con anterioridad, pues ello garantiza que sus decisiones no son producto de apreciaciones ex novo, sino que recogen una tradición jurídica que ha generado expectativas legítimas. Proceder de manera contraria, esto es, hacer caso omiso, sea de manera intencional o por desconocimiento, introduce un margen de discrecionalidad incompatible con el principio de seguridad jurídica, ahora sí, producto de decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada y que han definido ratio decidendi, que los ciudadanos legítimamente siguen.” [23] Ver entre otras, las sentencias T-014 de 2009, T-777 de 2008, T-571 de 2007, T-049 de 2007, T-440 de 2006, T-330 de 2005, T-698 de 2004, T-688 de 2003 y T-468 de 2003. [24] Sentencia T-918 de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

Sobre este punto, por ejemplo, en la sentencia T-330 de 2005 M.P. Humberto Sierra Porto, esta Corporación precisó: “en suma, prima facie, los funcionarios judiciales están vinculados por la obligación de aplicar el precedente sentado por los órganos encargados de unificar jurisprudencia. No obstante, si pretenden apartarse del mismo en ejercicio de la autonomía judicial, pesa sobre los mismos una carga de argumentación más estricta.

Es decir deben demostrar de manera adecuada y suficiente las razones por las cuales se apartan.” Así mismo, en la sentencia T-468 de 2003 M.P. Rodrigo Escobar Gil, la Corte concluyó: “[S]i en la interpretación y aplicación de la ley se dota a la norma jurídica de contenido y significación, es obvio que las autoridades judiciales no pueden desconocer o inaplicar un precedente en un caso determinado, a menos que exista un principio de razón suficiente que justifique dicho cambio de criterio (precedente horizontal) o resulte admisible un tratamiento desigual a partir de la diversidad de circunstancias o supuestos fácticos sometidos a conocimiento y decisión del juez (precedente vertical).” [25] Sentencia T-698 de 2004 M.P. Rodrigo Uprimny Yepes. [26] Sentencias T-698 de 2004.

M. P. Rodrigo Uprimny Yepes y T-934 de 2009 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. [27] Sentencia T-934 de 2009 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. [28] Sentencia T-794 de 2011 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. [29] Sentencia T-112 de 2012 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo [30] Al respecto ver sentencia de la Sala Plena. Sección Segunda.

Sentencia del 4 de agosto de 2010, Exp. 0230-08, M.P. Gerardo Arenas Monsalve.