RECURSO DE APELACIÓN – Frente a decisión que decreta una medida cautelar de suspensión provisional respecto del acto que establece la prima de servicio rural de los maestros / MEDIDAS CAUTELARES – Finalidad / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Tiene un carácter preventivo y provisional / SENTENCIA QUE DECLARA LA NULIDAD DE UN ACTO ADMINISTRATIVO – Tiene fuerza de cosa juzgada erga omnes / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Improcedencia respecto de acto que ya no produce efectos por haber sido anulado / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Negada por carencia de objeto por hecho superado [E]l Tribunal Administrativo de Boyacá profirió decisión de fondo el 24 de octubre de 2017, en la que declaró la nulidad del Decreto 165 de 1966.
El Despacho, en Sala Unitaria, observa sobre el particular que el recurso de apelación se concedió en el efecto devolutivo, por lo que el Tribunal continuó con el conocimiento del proceso y tenía la facultad de proferir decisión de fondo, la cual profirió en audiencia, en la que declaró la nulidad del acto administrativo demandado, decisión notificada en estrados y que no fue objeto de recursos, por lo que quedó ejecutoriada.
El artículo 189 del CPACA, respecto de los efectos de las decisiones judiciales, establece que «la sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes», lo que significa que el Decreto 165 de 1966 no produce efectos, definitivos, desde el 25 de octubre de 2017, debido a su declaratoria de nulidad y tal decisión es vinculante respecto de todos los ciudadanos a quienes les era aplicable tal norma.
La decisión de fondo referida en el párrafo anterior, que dejó sin efectos definitivos el acto administrativo del cual se profirió medida cautelar de suspensión provisional, conlleva a la carencia de objeto que posibilite resolver el recurso de alzada, debido a que la decisión definitiva impide, por implicación lógica, un pronunciamiento sobre el carácter provisional de una medida, ya que, como se expresó, el fallo definitivo declaró la nulidad del Decreto demandado, el cual ya no produce efecto alguno. […] Así las cosas, como quiera que la medida cautelar no surte efectos al momento en que se asume el estudio para decidir el recurso de alzada, puesto que el Decreto 165 de 1966 fue declarado nulo, se declarará la carencia actual de objeto por hecho superado, en atención a la decisión de 24 de octubre de 2017, lo que hace inconducente un pronunciamiento de fondo sobre el recurso presentado.
NOTA DE RELATORÍA: Ver providencia Consejo de Estado, Sección Primera, de 6 de septiembre de 2018, Radicación 85001-23-33-000-2017-00065-01(AP)A, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 189 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 229 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 230 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., doce (12) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 15001-23-33-000-2016-00792-01 Actor: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Demandado: DEPARTAMENTO DE BOYACÁ – ASAMBLEA DEPARTAMENTAL Y GOBERNACIÓN DE BOYACÁ Referencia: Nulidad Auto que resuelve recurso de apelación del decreto de la medida cautelar I. ASUNTO A TRATAR 1.
El Despacho, en Sala Unitaria, procede a pronunciarse en relación con el recurso de apelación interpuesto en contra del auto de 4 de abril de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante el cual se decretó la medida cautelar consistente en la suspensión provisional del Decreto núm. 165 de 31 de mayo de 1966, expedido por el Gobernador del Departamento de Boyacá, «por el cual se establece la prima de servicio rural para los maestros».
II. LA DECISIÓN IMPUGNADA La decisión que se impugna decretó la medida cautelar consistente en la suspensión provisional del Decreto 165 de 1966 que creó una prima de servicio rural. Para sustentar su orden, el Tribunal consideró que los «Gobernadores nunca han sido facultados para la determinación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, pues (…) antes de la reforma constitucional de 1968, eran las Asambleas Departamentales las encargadas de determinar el régimen salarial de sus empleados, competencia que luego del año citado es compartida entre el Congreso y el Gobierno Nacional»[1].
Por lo anterior, concluyó que «el Decreto 165 de 1966, por el cual se crea una prima de servicio rural, fue creado sin competencia por parte del Gobernador del Departamento de Boyacá, pues dicho mandatario nunca ha tenido competencia para tal fin»[2]. III. EL RECURSO DE APELACIÓN El Sindicato de Maestros y Trabajadores de la Educación[3] – SINDIMAESTROS –, en calidad de coadyuvante de la parte demandada[4], interpuso recurso de apelación[5], en el que sostuvo que se desconoció el mínimo vital de 500 docentes, aproximadamente, y la confianza legítima, por la modificación de sus condiciones salariales percibidas durante más de 40 años, «so pretexto de una nueva interpretación constitucional»[6].
Adujo el coadyuvante que el Gobernador sí tenía competencia para proferir el Decreto 165 de 1966, puesto que los departamentos han tenido competencia en materia de manejo de personal y financiación, por ejemplo, con las Leyes 29 de 1989, 60 de 1993 y 715 de 2001. Adicionalmente, enunció que previo a la Ley 43 de 1975, los Departamentos tenían competencia, pues, a partir de esta última, ella pasó a la Nación. Adicionalmente, planteó que la Constitución Política consagra en sus artículos 53 y 58, reiterado por el literal a, del artículo 2 de la Ley 4 de 1992, que «en ningún caso podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales»[7].
Finalmente, adujo que no había prueba de que el Decreto 165 de 1966 violara norma superior y que se vulneró el debido proceso de los docentes, ya que ninguno fue vinculado al proceso. Por lo anterior, solicitó revocar la medida cautelar concedida. Subsidiariamente, solicitó la nulidad del proceso desde la admisión de la demanda, con el fin de que se vinculen al proceso cada uno de los docentes que recibían la prima rural de servicios.
IV. DECISIÓN DE FONDO DEL PROCESO DE NULIDAD El 24 de octubre de 2017, el Tribunal Administrativo de Boyacá profirió sentencia de primera instancia, la cual no fue objeto de recursos por ninguna de las partes y en la que resolvió lo siguiente: «PRIMERO: Declarar la nulidad del Decreto 165 del 31 de marzo de 1966, expedido por el Gobernador del Departamento de Boyacá, “por el cual se establece la prima de servicio rural para los maestros”, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia»[8].
V. SOLICITUD RADICADA POR LA PARTE DEMANDANTE EN SEGUNDA INSTANCIA El 28 de marzo de 2019, la apoderada de la parte demandante presentó solicitud en la que pidió declarar que el trámite del recurso de apelación en contra del Auto de 4 de abril de 2017, por medio del cual se decidió la medida cautelar, carece actualmente de objeto, debido a la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 165 de 1966.
VI. CONSIDERACIONES Competencia El Despacho es competente para conocer del recurso de apelación, en virtud de lo dispuesto en el artículo 125[9] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), en concordancia con lo establecido en el numeral 2 del artículo 243[10] ejusdem, y el artículo 13 del Acuerdo nro. 080 de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Sobre las medidas cautelares en los procesos ordinarios El artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA) establece que las medidas cautelares tienen como finalidad proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de tal forma que, entre las que se pueden decretar, está la de suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (artículo 230 ejusdem).
Tal medida cautelar, por lo tanto, tiene un carácter preventivo y provisional que pretende la eficacia de la decisión de fondo que tome el juez, de tal manera que se prevenga un daño inminente mientras se resuelve sobre el fondo del asunto. Sobre el fallo de fondo del proceso ordinario de 24 de octubre de 2017 Tal y como se advirtió ut supra § IV, el Tribunal Administrativo de Boyacá profirió decisión de fondo el 24 de octubre de 2017, en la que declaró la nulidad del Decreto 165 de 1966.
El Despacho, en Sala Unitaria, observa sobre el particular que el recurso de apelación se concedió en el efecto devolutivo, por lo que el Tribunal continuó con el conocimiento del proceso y tenía la facultad de proferir decisión de fondo, la cual profirió en audiencia, en la que declaró la nulidad del acto administrativo demandado, decisión notificada en estrados y que no fue objeto de recursos, por lo que quedó ejecutoriada.
El artículo 189 del CPACA, respecto de los efectos de las decisiones judiciales, establece que «la sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes», lo que significa que el Decreto 165 de 1966 no produce efectos, definitivos, desde el 25 de octubre de 2017, debido a su declaratoria de nulidad y tal decisión es vinculante respecto de todos los ciudadanos a quienes les era aplicable tal norma.
La decisión de fondo referida en el párrafo anterior, que dejó sin efectos definitivos el acto administrativo del cual se profirió medida cautelar de suspensión provisional, conlleva a la carencia de objeto que posibilite resolver el recurso de alzada, debido a que la decisión definitiva impide, por implicación lógica, un pronunciamiento sobre el carácter provisional de una medida, ya que, como se expresó, el fallo definitivo declaró la nulidad del Decreto demandado, el cual ya no produce efecto alguno. En un caso similar, en una acción constitucional, esta Corporación concluyó que se debía declarar la carencia actual de objeto por hecho superado al haberse tomado una decisión de fondo: «Además, el Tribunal recordó que la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia de 12 de febrero de 2015, ya se había ocupado de la protección del acuífero Tinije, motivo por el cual, concluyó que debía levantar la medida cautelar impuesta sobre ese sector en específico.
Así pues, en consideración a lo anterior, la Sala declarará la carencia actual de objeto por hecho superado en lo relativo a la impugnación de las medidas cautelares decretadas sobre la zona del Distrito de Manejo Integrado de la laguna y el caño Tinij.» [11] Así las cosas, como quiera que la medida cautelar no surte efectos al momento en que se asume el estudio para decidir el recurso de alzada, puesto que el Decreto 165 de 1966 fue declarado nulo, se declarará la carencia actual de objeto por hecho superado, en atención a la decisión de 24 de octubre de 2017, lo que hace inconducente un pronunciamiento de fondo sobre el recurso presentado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en Sala Unitaria, RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR carencia de objeto del recurso de apelación interpuesto a la decisión de 24 de octubre de 2017, por las razones expuestas en la presente decisión.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el presente cuaderno al Tribunal de origen. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] Folio 26 del cuaderno principal. [2] Folio 26 (reverso) del cuaderno principal. [3] Actuación a través de su presidente, Jairo Rubio Cuenca. [4] La parte demandada, Departamento de Boyacá, no presentó recursos al Auto que ordenó la medida cautelar. [5] Concedido por el Tribunal Administrativo de Boyacá mediante Auto de 6 de julio de 2017. [6] Folio 33 del cuaderno principal. [7] Folio 34 del cuaderno principal. [8] Folio 84 (reverso) del cuaderno principal. [9]
ARTÍCULO 125. DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. (…) [10]
ARTÍCULO 243. APELACIÓN. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: // 2. El que decrete una medida cautelar (…). [11] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, decisión de 6 de septiembre de 2018, rad. 85001-23-33-000-2017- 00065-01(AP)A acumulado 85001-23-33-000-2017-00067-00(AP)A MP.
Roberto Augusto Serrato Valdés.