ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CÁLCULO DE LOS FACTORES SALARIALES A TENER EN CUENTA EN EL IBL DE LA MESADA PENSIONAL DOCENTE - Aquellos objeto de cotización / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL - No configuración [La Sala deberá] determinar si el Tribunal Administrativo del Magdalena quebrantó los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad de la señora [Y.G.N.A.], al darle aplicación a la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 25 de abril de 2019, para resolver su caso.
(…) [Para la Sala,] el fundamento jurídico expuesto por el Tribunal demandado, al concluir que el caso de la accionante se rige en lo que se refiere a ingreso base de liquidación por las Leyes 33 y 62 de 1985, no comporta una decisión censurable, pues el fallador estaba en su deber y, por demás, obligación, de aplicar el criterio imperante en esta Corporación en materia de factores salariales a incluir en el ingreso base de liquidación pensional.
(…) En este estado de cosas, esta Sala de decisión concluye que el criterio aplicado por el Tribunal accionado no comporta una actuación incursa en vía de hecho, que vulnere los derechos fundamentales de la pensionada, pues en su autonomía funcional tomó de referente la interpretación que, en su criterio, encontró ajustada a la Carta Política y, dado el carácter vinculante de las sentencias proferidas por esta Corporación, acogió la sentencia de unificación de 25 de abril de 2019.
(…) La Sala concluye que, la sentencia de 29 de mayo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, no incurrió en defecto sustantivo [y, en consecuencia, denegará las pretensiones de la acción de tutela]. FUENTE FORMAL: LEY 33 DE 1985 / LEY 62 DE 1985 / LEY 91 DE 1989 / LEY 100 DE 1993. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., nueve (9) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04082-01(AC) Actor: YINA GENIS NORIEGA ANDRADE Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA 1.
La acción de tutela La señora Yina Genis Noriega Andrade, promueve acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Magdalena por estimar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad. 1. Pretensiones En protección de los derechos reclamados, solicita: PRIMERA: Declarar vulnerados mis derechos constitucionales al debido proceso, a la igualdad y, parcialmente, los derechos irrenunciables relacionados con la pensión de jubilación por parte del Tribunal Administrativo del Magdalena con la sentencia adiada 29 de mayo de 2019 dentro del proceso con radicación 47001-33-33-007-2015-00281-01.
SEGUNDO: Que se declare la nulidad de lo actuado dentro del proceso referido en líneas precedentes desde el momento procesal inmediatamente anterior a la sentencia inclusive.
TERCERO: Advertir al despacho accionado que su decisión debe prever medidas para que la misma no vulnere mis derechos constitucionales tal como se señala en esta acción de tutela. 1.2. Hechos de la solicitud Los hechos de la acción presentada se resumen de la siguiente manera: 1.2.1. La señora Yina Yenis Noriega Andrade laboró por más de 20 años al servicio de la docencia oficial.
Mediante la Resolución No. 0857 del 19 de diciembre de 2014, se le reconoció pensión de jubilación tomando únicamente como factor de liquidación la asignación básica sin tener en cuenta las primas de alimentación, de grado, rural, de servicios, de vacaciones y de navidad, así como el auxilio de movilización, el sobresueldo, entre otros. 1.2.2.
En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la Nación -Ministerio de Educación Nacional y el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, pretendió controvertir el acto administrativo de reconocimiento pensional y lograr la inclusión de los factores salariales omitidos. 1.2.3. La demanda correspondió al Juzgado Séptimo Administrativo de Santa Marta que resolvió declarar la nulidad del acto administrativo mediante sentencia de primera instancia del 23 de marzo de 2018 y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó la reliquidación y pago de la pensión de jubilación en un monto equivalente al 75% del promedio de lo devengado en el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus pensional, teniendo en cuenta todas aquellas sumas que periódicamente percibió como retribución y no le fueron incluidas para realizar el cómputo del ingreso base de liquidación. 1.2.4.
Interpuesto el recurso de apelación, el 29 de mayo de 2019, el Tribunal Administrativo del Magdalena revocó la decisión recurrida y negó las pretensiones de la demanda. 1.3. Fundamentos jurídicos de la accionante Señaló que la autoridad judicial accionada incurrió en desconocimiento del precedente, por cuanto debió aplicar la regla para liquidar el IBL conforme a la Ley 33 de 1985, según criterio establecido en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 del Consejo de Estado, en vez de la sentencia proferida por la misma Corporación el 25 de abril de 2019, teniendo en cuenta que fue proferida con posterioridad. 1.4.
Actuación Procesal La acción de tutela se admitió mediante auto del 12 de septiembre de 2019, que ordenó notificar a los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo del Magdalena como accionados y, vincular como tercero interesado al Juzgado Séptimo Administrativo de Santa Marta, a la Nación –Ministerio de Educación Nacional —Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio fomag y a la Fiduciaria La Previsora S.A. para que dentro del término de dos días y en uso de su derecho de defensa, rindieran el respectivo informe. 1.5.
Intervenciones 1.5.1. Los magistrados del Tribunal Administrativo del Magdalena[1], después de efectuar un recuento procesal del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió la señora Yina Genis Noriega Andrade, precisaron que la accionante con este mecanismo excepcional, pretende reabrir un debate judicial que ya surtió sus instancias, razón por la que considera debe dársele prevalencia al principio de autonomía e independencia judicial y, en consecuencia, solicitó negar el amparo solicitado. 1.5.2 Ministerio de Educación Nacional[2].
El jefe de la oficina asesora jurídica del Ministerio de Educación Nacional, solicita se declare la improcedencia de la acción de tutela porque la providencia acusada no incurre en vía de hecho; o en su defecto, «se nieguen las pretensiones», en tanto que no se configuran los requisitos de procedibilidad de la acción. Por último, depreca desvincular al Ministerio de Educación Nacional, toda vez que los derechos y demás garantías reclamadas por el accionante no han sido transgredidos por esa entidad. 1.5.3.
El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio —fomag y la Fiduciaria La Previsora S.A. guardaron silencio. 1.6. Sentencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Quinta, mediante providencia del 17 de octubre de 2019, declaró la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por la señora Yina Genis Noriega Andrade y, al efecto señaló, respecto al presunto desconocimiento del precedente, que la actora contaba con el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, pues si bien el proceso fue conocido en primera instancia por un juez administrativo —lo que implicaba que la cuantía de las pretensiones era inferior a 50 smlmv (artículo 257 del cpaca)—, lo cierto es que mediante auto de unificación de 28 de marzo de 2019, el Consejo de Estado, Sección Segunda[3], había expuesto lo siguiente: b- En los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, son requisitos para la concesión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia (i) que la decisión impugnada haya sido proferida el única o segunda instancia por el Tribunal Administrativo;
(ii) que el recurrente goce de legitimación en la causa y (iii) que se interponga oportunamente y por escrito. c- Inaplicar el requisito de cuantía consagrado en el numeral 1.º del artículo 257 del cpaca respecto del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en materia laboral cuando su exigencia, en el caso concreto, se traduzca en el desconocimiento del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia o tutela judicial efectiva.
En tal sentido, la Sala aclaró que la providencia de unificación de 28 de marzo de 2019, notificada el 9 de mayo de 2019, que permitió inaplicar el requisito de la cuantía fue proferida en fecha anterior a la sentencia atacada, que data del 29 de mayo de 2019, por lo que este precedente resultaba aplicable al caso concreto para establecer la procedencia del mencionado recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Lo anterior le permitió concluir que, frente al cargo de desconocimiento del precedente de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 del Consejo de Estado, la actora contaba con el mencionado mecanismo judicial que resultaba idóneo para solicitar la protección de sus derechos fundamentales, razón por la cual no supera el requisito de subsidiariedad 1.7.
Impugnación La accionante, en el escrito impugnatorio, además de reiterar los argumentos de la acción de tutela, señaló que no interpuso el recurso de unificación de jurisprudencia «en la medida en que no se cumplía con los requisitos de la Ley 1437 de 2011», razón por la que solicita revocar la decisión del a quo y, en su lugar, proteger sus derechos fundamentales. 2.
Consideraciones 2.1. Competencia De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 Constitucional y el artículo 2.° del Acuerdo 377 de 2018[4], según el cual «las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto», esta Sala es competente para conocer de la presente impugnación, interpuesta contra el fallo de tutela proferido por la Sección Quinta de esta Corporación. 2.2.
Problema jurídico Se contrae a determinar si el Tribunal Administrativo del Magdalena quebrantó los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad de la señora Yina Genis Noriega Andrade, al darle aplicación a la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 25 de abril de 2019, para resolver su caso. 2.3. Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela fue prevista en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia como un medio a través del cual toda persona puede reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales «cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública».
El Decreto 2591 de 1991 reglamentó su ejercicio y estableció en sus artículos 11, 12 y 40 la posibilidad de utilizar la acción de tutela para controvertir sentencias judiciales ejecutoriadas, artículos que posteriormente fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-543 de 1992, al considerarse que atentaban contra los principios de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, además de trasgredir la autonomía e independencia judicial, así como las normas de competencia fijadas por la Constitución. Sin embargo, dentro de la ratio decidendi de dicha sentencia, se abrió la posibilidad de manera excepcional y como mecanismo transitorio de protección, de utilizar la acción de tutela en casos en que «el juez incurriera en dilaciones injustificadas, actuaciones de hecho que desconozcan derechos fundamentales o cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable», hipótesis frente a las que, señaló la Corte, no puede hablarse de atentado contra la seguridad jurídica de los asociados.
En este entendido, la jurisprudencia constitucional ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial, desarrollando diferentes reglas para su estudio, consolidadas en la sentencia C-590 de 2005[5], en la que se hace distinción entre causales genéricas, aquellas que hacen referencia a los requisitos que posibilitan la interposición de la acción, y causales específicas de procedibilidad, que persiguen verificar la procedencia misma del amparo una vez cotejada la validez de su interposición. De esta forma, se señalaron como causales genéricas de procedencia las siguientes: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración; (iv) que cuando se trate de una irregularidad procesal, se señale de manera clara que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) que ésta identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración así como los derechos vulnerados y que se hubiere alegado en el proceso judicial siempre que hubiere sido posible; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela. El Consejo de Estado en sentencia del 31 de julio de 2012[6], unificó su jurisprudencia en torno a la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, admitiendo que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales relacionados con el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el derecho de defensa, observando para ello los parámetros fijados por la ley y la jurisprudencia. Asimismo, como garantía del principio de la seguridad jurídica, en sentencia de 5 de agosto de 2014[7] acogió un plazo de seis (6) meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente, término de inmediatez que debe considerarse en cada caso concreto, de acuerdo con los parámetros señalados para el efecto por la Corte Constitucional. 2.4.
Hechos probados La Sala extrae del expediente de nulidad y restablecimiento, los siguientes elementos de prueba: 2.4.1. Mediante Resolución N.º 0857 de 19 de diciembre de 2014, la Secretaría de Educación de Santa Marta, obrando por delegación de la Nación —Ministerio de Educación Nacional —Fondo Nacional de Prestaciones sociales del Magisterio —Fiduprevisora S.A., reconoció a favor de la señora Yina Genis Noriega Andrade, pensión mensual vitalicia de jubilación, efectiva a partir del 24 de abril de 2014, con fundamento en la Leyes 33 de 1985, 812 de 2003, 1151 de 2007 (folios 18 a 19 expediente original). 2.4.2.
La base de liquidación se realizó con el 75% del promedio de los factores salariales devengados en el último año de servicios, anterior al estatus pensional —salario básico (folio 19 expediente original). 2.4.3. La señora Yina Genis Noriega Andrade a través de apoderada, promovió medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Ministerio de Educación Nacional y el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio —fomag, en la que solicitó, entre otras pretensiones: (i) declarar la nulidad del acto administrativo por medio del cual se le reconoció la pensión de jubilación, (ii) ordenar reliquidar su pensión incluyendo en la base de liquidación todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior al cumplimiento del estatus de pensionada —primas de alimentación, de grado, rural, de servicios, de vacaciones, de navidad, auxilio de movilización y el sobresueldo (folios 1 a 12 expediente original). 2.4.4.
El Juzgado Séptimo Administrativo de Santa Marta, en sentencia de 23 de marzo de 2018, declaró la nulidad del acto acusado y ordenó reliquidar la pensión de la demandante incorporando todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la configuración del estatus de pensionada (folios 132 a 136 expediente original). 2.4.5.
El recurso de alzada fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Magdalena mediante sentencia de 29 de mayo de 2019, que revocó la decisión del a quo y negó las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (folios 202 a 211expediente original). 2.5. Verificación del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad La Sala de decisión encuentra cumplidos los requisitos de procedencia de la acción de tutela, puesto que: El caso bajo estudio reviste suficiente relevancia constitucional, toda vez que el debate gira en torno a la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad.
Se cumple con el requisito de subsidiaridad, dado que la decisión cuestionada hace referencia a una sentencia de segunda instancia que puso fin a la discusión planteada dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. En relación con el tema de subsidiariedad, la Sección Quinta del Consejo de Estado en providencia del 17 de octubre de 2019 declaró improcedente el amparo solicitado por la señora Yina Genis Noriega Andrade, al considerar que contaba con el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia para desatar la controversia respecto de los factores salariales que se deben incluir para liquidar el IBL contenidas en la sentencia del 4 de agosto de 2010 y la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, al respecto la Sala señala, que el recurso extraordinario en mención no es el medio idóneo, pues dicho debate fue superado por la última sentencia de unificación en cita, como más adelante se explicará. Se cumple con el requisito de inmediatez, por cuanto la sentencia objeto de censura constitucional que data del 29 de mayo de 2019 (folios 202 a 211 expediente original), fue notificada por correo electrónico[8] el 4 de julio de 2019 (folio 212 expediente original), y la acción de tutela fue radicada en el Consejo de Estado el 11 de septiembre de 2019 (folio 23 expediente de tutela), por lo que se encuentra dentro del término de los seis meses señalados por esta Corporación[9] como prudencial para el ejercicio de la acción de tutela contra providencia judicial.
El escrito de tutela identifica, de modo razonable, los hechos y argumentos con fundamento en los cuales se cuestiona la vulneración de derechos fundamentales en la sentencia enjuiciada. El asunto no se refiere a una sentencia de tutela. 2.6. Análisis de la Sala 2.6.1. Desarrollo jurisprudencial del defecto sustantivo La Corte Constitucional en sentencia C-590 de 2005, señala que el «defecto material o sustantivo» se presenta en los casos que se resuelve con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. De acuerdo con el desarrollo jurisprudencial que se ha desarrollado sobre el tema, una providencia judicial incurre en «defecto material o sustantivo» cuando la autoridad jurisdiccional 1) aplica una disposición que perdió vigencia por cualquiera de las razones previstas por la normativa, por ejemplo, su inexequibilidad; 2) aplica un precepto manifiestamente inaplicable al caso, verbigracia porque el supuesto de hecho del que se ocupa no tiene conexidad material con los presupuestos del caso; 3) a pesar del amplio margen hermenéutico que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, realiza una interpretación contraevidente —interpretación contra legem— o claramente irrazonable o desproporcionada; 4) se aparta del precedente judicial —horizontal o vertical— sin justificación suficiente; o 5) se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución, siempre que su declaración haya sido solicitada por alguna de las partes en el proceso.[10] 2.6.2.
El defecto sustantivo en la modalidad de desconocimiento de precedente judicial En lo que corresponde con el «defecto sustantivo en la modalidad de desconocimiento de precedente judicial», la Corte ha sostenido que este se configura cuando se desconoce aquella sentencia o conjunto de sentencias que presentan similitudes con un caso nuevo objeto de escrutinio en materia de 1) patrones fácticos y 2) problemas jurídicos, y en las que en su ratio decidendi se ha fijado una regla para resolver la controversia, que sirve también para solucionar el nuevo caso.
En la providencia T-794 de 2011, la Corte indicó los criterios a tener en cuenta para identificar el desconocimiento de precedente judicial, de la siguiente forma: 1) la ratio decidendi del fallo que se evalúa como precedente, presenta una regla judicial relacionada con el caso a decidir posteriormente; 2) se trata de un problema jurídico semejante o a una cuestión constitucional semejante y 3) los hechos del asunto o las normas juzgadas en la sentencia son semejantes o plantean un punto de derecho semejante al que se debe resolver posteriormente.[11] La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha diferenciado dos clases de precedentes, en la que se tiene en cuenta la autoridad que profiere la providencia previa, a saber, el precedente horizontal, que hace referencia a aquellas sentencias fijadas por autoridades de la misma jerarquía o el mismo operador judicial y el precedente vertical, que se relaciona con los lineamientos sentados por las instancias superiores encargadas de unificar jurisprudencia dentro de la respectiva jurisdicción o a nivel constitucional.[12] Para la mayoría de los asuntos, el precedente vertical que deben seguir los funcionarios judiciales lo determina la Corte Suprema de Justicia o el Consejo de Estado, como órganos de cierre dentro de su respectiva jurisdicción[13]; y en los casos en los que no son susceptibles de revisión por las autoridades mencionadas, son los tribunales los encargados de establecer criterios hermenéuticos para los operadores judiciales inferiores.[14] Así las cosas, para los jueces es de obligatorio cumplimiento acoger las decisiones que profieren los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones, cuando éstas constituyan precedentes, y/o sus propias sentencias en casos idénticos; regla que solo permite excepción, cuando el caso presenta situaciones no analizadas con anterioridad en otros fallos judiciales.
En esa medida, las autoridades judiciales se pueden apartar de los precedentes judiciales en atención a su autonomía y a su independencia, siempre que se cumplan las siguientes reglas: «(i) Debe hacer referencia al precedente que abandona, lo que significa que no puede omitirlo o simplemente pasarlo inadvertido como si nunca hubiera existido (principio de transparencia).
(ii) En segundo lugar, debe ofrecer una carga argumentativa seria, mediante la cual explique de manera suficiente y razonada los motivos por los cuales considera que es necesario apartarse de sus propias decisiones o de las adoptadas por un juez de igual o superior jerarquía (principio de razón suficiente)».[15] De esta forma, concluye la Corte que el desconocimiento del precedente judicial, sin debida justificación, configura un defecto sustantivo, pues su respeto es una obligación de todas las autoridades judiciales en virtud de los principios al debido proceso, a la igualdad y a la buena fe.[16] 2.6.3.
Fundamentos de la providencia objeto de la acción de tutela El Tribunal tutelado negó las pretensiones de la demanda que interpuso la señora Yeni Genis Noriega Andrade, pues encontró acreditado que como su vinculación como docente nacionalizado se produjo antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, el régimen general aplicable es el previsto en la Ley 33 de 1985, lo anterior, conforme a la sentencia de unificación del Consejo de Estado de 25 de abril de 2019—radicado núm. 68001-23-33-000-2015-00569- 01, [notificada el 15 de mayo de 2019[17]], en la que se específica que los factores salariales que se deben incluir para liquidar la pensión de vejez de los servidores públicos del orden nacional previstos en la Ley 33 de 1985, son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1.º de la Ley 62 de 1985, y por lo tanto, no se pueden incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo.
Al efecto hizo las siguientes consideraciones: Así las cosas, la pensión ordinaria de jubilación a la que tiene derecho la señora Yina Genis Noriega Andrade, en su condición de docente nacionalizado, es la prevista en el régimen general para los servidores públicos de la Ley 33 de 1985. Por lo tanto, en la base de liquidación de su pensión no se podía tomar en cuenta los factores devengados en el último año de servicios, como sobresueldo, prima de alimentación, prima de población, prima de vacaciones y prima de navidad, pues estos factores no constituyen base de liquidación de los aportes, y por tanto, no se pueden incluir en la base de liquidación de la pensión, de acuerdo al artículo 1.º de la Ley 62 de 1985.
De la lista de factores sobre los que se deben calcular los aportes para los docentes en los términos de las Leyes 33 y 62 de 1985, en el caso particular de la demandante, solo podía incluirse en la base de liquidación de la pensión de jubilación la asignación básica. De acuerdo con la regla fijada en la sentencia de unificación (expediente radicado núm. 68001-23-33-000-2015-00569-01 de 25 de abril de 2019( el problema jurídico planteado se resuelve de la siguiente manera: La señora Yina Genis Noriega Andrade no tiene derecho a la reliquidación de su pensión ordinaria de jubilación tomando como ingreso base de liquidación la totalidad de los factores devengados en el último año de servicios, ya que algunos de ellos no están previstos en la Ley 62 de 1985, como ocurre con la prima de navidad, prima de vacaciones y asignación adicional preescolar del 15%. 2.7.
Análisis de la Sala. Caso concreto 2.7.1. El defecto sustantivo alegado por el accionante Se cuestiona en la sentencia enjuiciada la existencia de un defecto sustantivo, que se hace consistir en que el Tribunal demandado, para dar solución a la pretensión de reliquidación de la pensión de jubilación de la señora Yina Genis Noriega Andrade, dio aplicación a la línea de interpretación jurisprudencial sustentada por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación de 25 de abril de 2019, que se profirió dentro del expediente 68001-23-33-000-2015-00569-01[18].
El Consejo de Estado, en sentencia de 25 de abril de 2019, proferida en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 47001-33-33-007-2015-00281-01[19], señaló, con el fin de sentar jurisprudencia sobre el ingreso base de liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes del servicio público oficial, afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, que la segunda subregla fijada en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018[20], relativa a los factores que se deben tener en cuenta para liquidar las pensiones en el régimen general previsto en la Ley 33 de 1985, implica que en esta solo se incluyan aquellos factores sobre los que se hayan realizado los aportes o cotizaciones, regla de interpretación vinculante que contiene una tesis distinta a la que sostuvo la sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia del 4 de agosto de 2010.
Concluyó que como la anterior postura interpretativa se acogió para resolver los casos sobre pensión de jubilación de los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que han consolidado su estatus pensional en las condiciones previstas en el régimen general de la Ley 33 de 1985, según lo dispuesto en la Ley 91 de 1989, dicho criterio de interpretación se aplica de igual manera para la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes regidos por las normas que se acaban de citar.
De esta manera, el Consejo de Estado en su función unificadora, salvaguardando los principios constitucionales de igualdad y seguridad jurídica, estableció las reglas para la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985 y determinó: En la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo los factores sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1o de la Ley 62 de 1985, y por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo.
Y respecto de los docentes vinculados a partir de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, que son igualmente afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y beneficiarios del régimen pensional de prima media en las condiciones previstas en la Ley 100 de 1993 y 797 de 2003, salvo en lo que tiene que ver con la edad, la que según el artículo 81 de la citada Ley 812 de 2003 se unificó para hombres y mujeres en 57 años, impartió la siguiente regla: Los docentes vinculados a partir de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, les aplica el régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en dicho régimen, con excepción de la edad que será de 57 años para hombres y mujeres.
Los factores que se deben incluir en el ingreso base de liquidación son los previstos en el Decreto 1158 de 1994 sobre los que se efectuaron las respectivas cotizaciones. Así las cosas, el efecto vinculante de la anterior sentencia de unificación se extiende a todas las actuaciones administrativas y judiciales que se encuentren en curso ante los Tribunales y Jueces Administrativos, como acontece en este caso.
En consecuencia, el fundamento jurídico expuesto por el Tribunal demandado, al concluir que el caso de la accionante se rige en lo que se refiere a ingreso base de liquidación por las Leyes 33 y 62 de 1985, no comporta una decisión censurable, pues el fallador estaba en su deber y, por demás, obligación, de aplicar el criterio imperante en esta Corporación en materia de factores salariales a incluir en el ingreso base de liquidación pensional.
Es de advertir que la sentencia de unificación en cita, definió con diáfana claridad los efectos de su decisión, así: 1. Como se dijo en la sentencia de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 28 de agosto de 2018, “La Corte Constitucional, en sentencia C-816 de 2011, estableció que las decisiones de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura -autoridades de cierre de las correspondientes jurisdicciones- y la Corte Constitucional - como guardiana de la Constitución -, tienen valor vinculante por emanar de órganos diseñados para la unificación de la jurisprudencia, y en virtud de los principios de igualdad, buena fe y seguridad jurídica previstos en los artículos 13 y 83 de la Constitución Política[21].
Por lo tanto, su contenido y la regla o norma jurídica que exponen, tienen características de permanencia, identidad y carácter vinculante y obligatorio”. 2. En esta oportunidad y retomando lo indicado la Sala Plena de la Corporación, se acudirá al método de aplicación en forma retrospectiva del precedente, disponiendo para ello, que las reglas jurisprudenciales que se han fijado en este pronunciamiento se acojan de manera obligatoria en todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables. 3.
Como se ha dicho, los efectos que se dan a esta decisión garantizan la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Social, por ello no puede invocarse el principio de igualdad, so pretexto de solicitar la no aplicación de esta sentencia. (Resaltado original) En este estado de cosas, esta Sala de decisión concluye que el criterio aplicado por el Tribunal accionado no comporta una actuación incursa en vía de hecho, que vulnere los derechos fundamentales de la pensionada, pues en su autonomía funcional tomó de referente la interpretación que, en su criterio, encontró ajustada a la Carta Política y, dado el carácter vinculante de las sentencias proferidas por esta Corporación, acogió la sentencia de unificación de 25 de abril de 2019. 1.
Conclusión La Sala concluye que, la sentencia de 29 de mayo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, no incurrió en defecto sustantivo al acoger el precedente jurisprudencial unificado fijado por la Sección Segunda del Consejo de Estado en el fallo de 25 de abril de 2019. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Falla Revocar la sentencia impugnada, proferida el 17 de octubre de 2019, por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela.
En su lugar, se dispone: Denegar el amparo de tutela, solicitado por la señora Yina Genis Noriega Andrade, conforme a la parte considerativa que antecede. Ejecutoriada esta providencia, remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS ----------------------- [1] Folio 33 y vuelto expediente de tutela. [2] Folios 87 a 91 cuaderno de tutela. [3] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, radicado núm. 15001- 23-33-000-2003-00605-01 (0288-15) CE-AUJ-005-S2-2019, C.P, William Hernández Gómez. [4] Por medio del cual se modificó el reglamento interno del Consejo de Estado. [5] Reiteradas en la sentencia SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. [6] CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
C.P. María Elizabeth García González. Expediente radicado 11001-03-15-000-2009- 01328-01(IJ). [7] CONSEJO DE ESTADO. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. Jorge Octavio Ramírez, expediente radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). [8] De conformidad con lo dispuesto en el artículo 203 de la Ley 1437 de 2011. [9] Como garantía del principio de la seguridad jurídica, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, mediante sentencia del 5 de agosto de 2014, C.P. Jorge Octavio Ramírez, expediente radicado 11001- 03-15-000-2012-02201-01 (IJ), acogió un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente, término de inmediatez que debe considerarse en cada caso concreto, de acuerdo con los parámetros señalados por la Corte Constitucional. [10] Corte Constitucional.
Sentencias T-193 de 1995, T-1625 de 2000, T-462 de 2003, T-292 de 2006, T-087 de 2007, T-436 de 2009, T-161 de 2010, SU-448 de 2011, y T-830 de 2013, entre otras. [11] Corte Constitucional. Sentencias T-794 de 2011, T-1317 de 2001 y T- 292 de 2006. [12] Corte Constitucional. Sentencias T-794 de 2011, T-082 de 2011 y T-209 de 2011. [13] Corte Constitucional.
Sentencias T-123 de 1995, T-766 de 2008 y T-794 de 2011. [14] Corte Constitucional. Sentencias T-211 de 2008, T-161 de 2010 y T-082 de 2011. [15] Corte Constitucional. Sentencias T-794 de 2011, T-082 de 2011. [16] Corte Constitucional. Sentencias T-049 de 2007, T-288 de 2011 y T-464 de 2011, T-794 de 2011, C-634 de 2011, entre otras. [17] Página Web de la Rama Judicial, link consulta de procesos. [18] Sentencia de unificación, Sentencia SUJ-014 -CE-S2 -2019, C.P. César Palomino Cortes. [19] Consejo de Estado, Sección Segunda.
Magistrado ponente doctor Víctor Hernando Alvarado Ardila. Actor: Luis Mario Velandia. Demandado: Caja Nacional de Previsión Social (cajanal). [20] ibídem 15. [21] La Corte Constitucional ha reconocido la gran responsabilidad que tienen los órganos situados en el vértice de las respectivas especialidades de la rama judicial, puesto que la labor de unificación de la jurisprudencia nacional implica una forma de realización del principio de igualdad.
Sentencia T-123/95 citada en la Sentencia T-321/98. En la sentencia C-179 de 2016 reafirmó dicha tesis al exponer lo siguiente: «[…] la función de unificación jurisprudencial la cumplen en sus diferentes especialidades y en su condición de órganos de cierre, según el Texto Superior, (i) la Corte Constitucional en materia de derechos fundamentales y de examen de validez constitucional de las reformas a la Carta como de las normas con fuerza de ley (CP arts. 86 y 241);
(ii) el Consejo de Estado en relación con su rol de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativos (CP arts. 236 y 237); y (iii) la Corte Suprema de Justicia en su calidad de tribunal de casación y máxima autoridad de la jurisdicción ordinaria (CP art. 235). […]»