PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR CUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - Al tener la potencialidad de afectar derechos de carácter constitucional [La Sala deberá determinar si] ¿[e]s relevante constitucionalmente la acción de tutela que se promueve para la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, si la vulneración de éstos se atribuye a las providencias proferidas por un Tribunal de Arbitramento que declararon probada la caducidad de una acción contractual y su falta de competencia para tramitar la controversia? (…) Contrario a lo sostenido por el juez de primera instancia, la Sala encuentra que el presente asunto sí satisface el requisito de relevancia constitucional, como quiera que las providencias judiciales que declaran probada la excepción de caducidad de la acción y en consecuencia dan por terminado el proceso ante la falta de competencia del Tribunal de Arbitramento, tienen la potencialidad de afectar derechos de carácter constitucional, en particular el derecho de acceso efectivo a la administración de justicia, el cual constituye una de las garantías mínimas que integran el núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso.
(…) Así las cosas, la Sala encuentra que la presente acción cumple con los demás requisitos generales para su examen. (…) En consecuencia, la Sala procederá a su estudio. ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTABILIZACIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA DEMANDA - A partir del día siguiente al recibo del proceso / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN - No configuración [La Sala deberá establecer] si ¿incurren en defecto sustantivo, vulnerando los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, las providencias que declararon probada la caducidad de la acción con fundamento en que, al haber retirado la demanda de controversias contractuales remitida por competencia al Centro de Arbitraje, el demandante renunció a la suspensión del término de caducidad que había operado con la radicación de dicho medio de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo? (…) [A juicio de la Sala,] el Tribunal de Arbitramento adoptó una tesis contraria a los intereses de la parte actora con relación al cómputo del término de 20 días que el artículo 95 del Código General del Proceso le otorga al interesado para que promueva el proceso arbitral, luego de que la jurisdicción ha declarado la falta de competencia por existencia de pacto arbitral, a efectos de que se mantenga la inoperancia de la caducidad de la acción. Dicha circunstancia, contrario a lo que plantea la entidad territorial actora, no resulta suficiente para calificar de arbitraria o desproporcionada la decisión adoptada en las audiencias practicadas el 14 y 26 de noviembre de 2018 y tampoco pone de presente el desconocimiento de la norma que se aduce ignorada.
Por el contrario, en la sentencia aparece con claridad que el Tribunal, amparado por la autonomía que reviste el ejercicio de la función jurisdiccional a él encomendada, estructuró su decisión a partir de dos razones: la primera, consistente en que la consecuencia derivada del acto procesal de retiro de la demanda consiste en que se revive automáticamente el término de la caducidad de la acción; y la segunda, relativa a que el actor optó por retirar la demanda, a pesar de que contaba con la posibilidad de reformarla, tal como lo señala el artículo 22 de la Ley 1563 de 2012, por lo que con su conducta hizo efectiva la caducidad que hasta entonces no había operado.
(…) Así las cosas, en vista de que en el presente caso no se observa una arbitrariedad que represente un ejercicio irracional de la función jurisdiccional asignada a la autoridad accionada, no se encuentra demostrada la vulneración a los derechos fundamentales invocados por la parte actora. FUENTE FORMAL: LEY 1563 DE 2012 - ARTÍCULO 22 / LEY 1564 DE 2012 - ARTÍCULO
95. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02262-01(AC) Actor: DEPARTAMENTO DE CASANARE Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Y OTRO La Sala decide la impugnación interpuesta por el Departamento de Casanare, en contra de la sentencia de 29 de agosto de 2019, mediante la cual la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró improcedente la presente acción de tutela.
I. SÍNTESIS DEL CASO El Departamento de Casanare, solicitó la tutela de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la “confianza legítima”, que estimó vulnerados a raíz del auto de 24 de enero de 2019, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Casanare rechazó por caducidad la demanda presentada en ejercicio del medio de control de controversias contractuales por el aquí accionante en contra del Municipio de Villanueva[1].
Igualmente señaló que tales derechos fueron desconocidos con las decisiones adoptadas por el Tribunal de Arbitramento que sesionó ante el Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Casanare, en las audiencias celebradas los días 14 y 26 de noviembre de 2018, por medio de las cuales, respectivamente, se declaró la caducidad de la acción, se determinó la falta de competencia de ese Tribunal y se confirmó dicha decisión, al resolver el recurso de reposición interpuesto en su contra.
El accionante formuló las siguientes pretensiones en su escrito de tutela: “1. Declarar que el Tribunal Administrativo de Casanare, el Tribunal de Arbitramento y Conciliación de la Cámara de Comercio de Casanare conformada por los árbitros Francisco Javier Castro Córdoba, identificado con cédula de ciudadanía No. 79.569.580, Rubén Darío Henao Orozco, identificado con cédula de ciudadanía No. 70.072.296 y Luis Eduardo Arellano Jaramillo, identificado con cédula de ciudadanía No. 16.736.240;
(sic) por la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, confianza legítima y acceso real, efectivo y material a la administración de justicia de la entidad territorial que represento al declarar la caducidad y no darle trámite al proceso arbitral y de controversias contractuales presentado en contra del municipio de Villanueva, con el fin de obtener la liquidación judicial y declaratoria de incumplimiento del Convenio Interadministrativo 0236 de 31 de diciembre de 2008. 2.
Como consecuencia de lo anterior, dejar sin efecto la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Casanare en auto del 24 de enero del año 2019 proferido dentro del medio de control de controversias contractuales radicado con el consecutivo 85001-2333-002- 2018-00159-00. 3. Además, dejar sin efecto las decisiones adoptadas por el Tribunal de Arbitramento del Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Casanare conformada por los árbitros Francisco Javier Castro Córdoba, identificado con cédula de ciudadanía No. 79.569.580, Rubén Darío Henao Orozco, identificado con cédula de ciudadanía No. 70.072.296 y Luis Eduardo Arellano Jaramillo, identificado con cédula de ciudadanía No. 16.736.240, en las audiencias celebradas los días 14 y 26 de noviembre del año 2018, por medio de la cual se declaró la caducidad de la acción y se determinó la falta de competencia de ese tribunal. 4.
Para proteger los derechos fundamentales, ordenar al Tribunal de Arbitramento del Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Casanare conformada por los árbitros Francisco Javier Castro Córdoba, identificado con cédula de ciudadanía No. 79.569.580, Rubén Darío Henao Orozco, identificado con cédula de ciudadanía No. 70.072.296 y Luis Eduardo Arellano Jaramillo, identificado con cédula de ciudadanía No. 16.736.240, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas fijen fecha y hora para continuar con el trámite del proceso arbitral radicado con el consecutivo 2017-007 en contra del municipio de Villanueva. 5.
Subsidiariamente, se solicita ordenar al Tribunal Administrativo de Casanare, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas emita providencia en donde ordene la admisión de la demanda y continúe con el proceso radicado con el consecutivo 85001-2333-002-2018-00159-00 que se encuentra en el Consejo de Estado en apelación del auto que declaró probada la caducidad.” En primer lugar, la parte actora manifestó que los yerros cometidos tanto por el Tribunal Administrativo de Casanare, como por los árbitros que conforman el Tribunal de Arbitramento que sesionó ante el Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Casanare, se enmarcan en el defecto sustantivo y violación directa de la Constitución porque desconocieron lo dispuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C- 662 de 2004.
En ese sentido, explicó que, a pesar de que en esa providencia se analizó el artículo 91 del Código de Procedimiento Civil, resulta pertinente para el caso y debió ser tenida en cuenta por los accionados al aplicar el numeral 4º del artículo 95 del Código General del Proceso, según el cual “no se considerará interrumpida la prescripción y operará la caducidad […] cuando el proceso termine por haber prosperado la excepción de compromiso o cláusula compromisoria, salvo que se promueva el respectivo proceso arbitral dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes a la ejecutoria del auto que de por terminado el proceso”.
En concreto, el accionante señaló que la providencia de la Corte Constitucional fue desconocida por el Tribunal de Arbitramento del Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Casanare, al declarar la caducidad de la acción luego de concluir que el Departamento de Casanare renunció a la suspensión del término de caducidad al retirar la demanda de controversias contractuales, de manera que la acción se encontraba caducada para el momento en el que el mismo Departamento promovió nuevamente el trámite arbitral.
En criterio de la parte actora, el Tribunal Arbitral debió tener en cuenta que desde el momento en que se retiró la demanda comenzó a correr el plazo de 20 días del que disponía para promover el proceso arbitral, de manera que, al ser presentada la demanda el 5 de diciembre de 2017, lo procedente era concluir que ésta fue interpuesta en tiempo.
Además, señaló que el Tribunal de Arbitramento no tuvo en cuenta que el expediente fue remitido directamente por el Tribunal Administrativo de Casanare al Centro de Conciliación, Arbitraje y Amigable Composición de la Cámara de Comercio de Casanare, y que no fue entregado al apoderado del Departamento de Casanare a pesar de que se solicitó expresamente.
Asimismo, desconoció que fue la Directora del Centro de Conciliación de la Cámara de Comercio de Casanare quien conminó al accionante al retiro del expediente con el fin de que el escrito de la demanda se ajustara a los parámetros establecidos en la Ley 1563 de 2012. De otra parte, señaló que las decisiones acusadas incurren en defecto procedimental toda vez que, “[…] el Tribunal Administrativo de Casanare no entregó el expediente al departamento de Casanare para acudir, dentro del término de 20 días, al Tribunal de Arbitramento, por el contrario, lo remitió directamente a la Cámara de Comercio lo que genera en el desconocimiento del trámite consagrado en el numeral 4º del artículo 95 del Código General del Proceso, por su parte, el Tribunal de Arbitramento al revocar la conciliación y declararse falto de competencia por haber operado la caducidad, incurrió en sendas irregularidades procesales al desconocer que la interposición de la demanda se hizo dentro del término legal otorgado.” Así mismo, asegura que se presenta el defecto por error inducido “debido a las fallas estructurales de la administración de justicia por ausencia de colaboración entre las ramas del poder público, toda vez que el Tribunal Administrativo de Casanare y la Cámara de Comercio de Casanare indujeron en error al Departamento de Casanare al haber remitido directamente el expediente entre ellos y la solicitud realizada de adecuar la demanda al trámite arbitral […]”[2].
II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN 1. El 22 de mayo de 2019[3] el Despacho sustanciador de la Sección Cuarta de esta Corporación admitió la presente acción de tutela, ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Casanare, al Tribunal de Arbitramento de la Cámara de Comercio de Casanare[4], al municipio de Villanueva, como tercero interesado, y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 610 del Código General del Proceso. 2.2.
El Tribunal Administrativo de Casanare allegó informe[5] en el que señaló que su intervención en el proceso 85001-23-33-000-2016-00078-00 terminó en julio de 2017, cuando se envió el asunto a la jurisdicción arbitral luego de encontrarse probada la excepción de cláusula compromisoria propuesta por el municipio de Villanueva. En consecuencia, reprochó que es evidente la ausencia de inmediatez entre dichas actuaciones y la interposición de la acción constitucional, y destacó que el asunto surtió un trámite ante un Tribunal de Arbitramento y allí se impartieron decisiones respecto de las cuales no está llamado a responder el Tribunal Administrativo.
Por otra parte, con relación al proceso número 85001-23-33-002-2018-00159- 00, explicó que el Tribunal calificó el litigio como una actuación completamente nueva para efectos del cómputo del término de caducidad, en consideración a la conducta de la parte demandante en el proceso arbitral, que optó por retirar la demanda y acudir posteriormente ante la jurisdicción como si lo hiciera por primera vez, tal como se explicó en el auto de 24 de enero de 2019.
Además, destacó que tal decisión fue impugnada y confirmada por la Sección Tercera del Consejo de Estado. 2.3. El Tribunal de Arbitramento del Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Casanare[6] se opuso a lo solicitado en la acción de tutela al considerar que tal Corporación no vulneró los derechos fundamentales invocados.
Al respecto, destacó que el trámite se surtió de conformidad con lo previsto en la Ley 1563 de 2012 y solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela, pues la accionante contó con todos los mecanismos legales para interponer la demanda en contra del municipio de Villanueva, dejando vencer el término establecido en la Ley para la configuración de la caducidad. 2.4.
El Municipio de Villanueva[7] solicitó negar las pretensiones de la acción de tutela al considerar que no existió vulneración de los derechos invocados. Además, manifestó que la acción de tutela no puede convertirse en el medio para subsanar los errores en que incurrió la defensa del Departamento de Casanare, los cuales condujeron finalmente a la declaratoria de caducidad de la acción. 2.5.
Aunque la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado fue correctamente vinculada al presente trámite, guardó silencio. 2.6. A través de memorial radicado el 11 de junio de 2019[8], el accionante presentó “adición al escrito de tutela” en el que puso de presente que la Subsección “A” de la Sección Tercera del Consejo de Estado profirió la providencia de 8 de mayo de 2019, por medio de la cual confirmó la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Casanare, mediante auto de 24 de enero de 2019, en el sentido de rechazar la demanda.
Adicionalmente, adujo los siguientes argumentos: Manifestó que, conforme al artículo 116 de la Constitución Política y al inciso 3º del artículo 8 de la Ley 270 de 1996, los árbitros solo tienen la facultad para administrar justicia en los términos regulados en la Constitución y la Ley, sin que sea potestativo de los centros de conciliación emitir pronunciamientos jurisdiccionales admitiendo las demandas o estableciendo requisitos adicionales.
Sin embargo, en el presente asunto, a través de la comunicación de 10 de agosto de 2017, el Centro de Conciliación, Arbitraje y Amigable Composición de la Cámara de Comercio de Casanare requirió a la accionante para que cumpliera los requisitos establecidos en dicha comunicación con el fin de dar inicio al trámite arbitral correspondiente, con lo cual ejerció funciones jurisdiccionales al señalar que la demanda debía adecuarse a los requisitos del estatuto arbitral.
Señaló igualmente que tanto el Tribunal Administrativo de Casanare como el Centro de Conciliación, Arbitraje y Amigable Composición de la Cámara de Comercio de Casanare incurrieron en varias irregularidades procesales que afectaron el derecho fundamental al debido proceso del accionante, a saber: “(1.) El Tribunal Administrativo de Casanare desconoció lo señalado en el artículo 95 numeral 4º del CGP, que establece la forma de actuar en caso de declararse probada la excepción de falta de jurisdicción y competencia por pacto arbitral, ya que debía entregarle la demanda y los anexos al departamento de Casanare, no obstante, por el contrario, lo remitió directamente al Centro de Conciliación. (2.) El Centro de Conciliación, Arbitraje y Amigable Composición de la Cámara de Comercio de Casanare, al adoptar decisiones jurisdiccionales por oficio del 10 de agosto del año 2017 ordenando al departamento de Casanare adecuar la demanda con el fin de poder citar al Tribunal de Arbitramento.
(3.) Los árbitros al revocar la conciliación ya aprobada, que era cosa juzgada y declarar la falta de competencia por caducidad pese a que ya se encontraba en la primera audiencia de trámite del tribunal.”[9] III. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA Mediante sentencia de 29 de agosto de 2019 la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró improcedente la solicitud de amparo presentada por el Departamento de Casanare.
En primer lugar, previo a abordar el análisis del asunto, aclaró que en el acápite de pretensiones de la acción de tutela se enunciaron como peticiones las siguientes: (i) dejar sin efecto la providencia de 24 de enero de 2019, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Casanare declaró la caducidad de la segunda de las demandas presentadas por el Departamento de Casanare en ejercicio medio de control de controversias contractuales, que cursó bajo el radicado 85001-23-31-000-2018-00159-00;
(ii) dejar sin efecto la decisión del Tribunal de Arbitramento del Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Casanare adoptada en audiencias de 14 y 26 de noviembre de 2018; y, (iii) que se ordene seguir adelante con el trámite ante el Tribunal de Arbitramento convocado por la Cámara de Comercio de Casanare. Asimismo, el actor adujo que en el proceso de controversias contractuales con radicado 85001-23-33-000-2016- 00078-00, el Tribunal Administrativo de Casanare desconoció el numeral 4 del artículo 95 del CGP, porque luego de declarar su falta de competencia remitió directamente el expediente a la Cámara de Comercio de Casanare, en lugar de devolverlo a parte demandante.
Analizadas las pretensiones de la tutela, el a quo advirtió que ninguno de los argumentos allí formulados cuestiona la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Casanare en el proceso de controversias contractuales con radicado 85001-23-31-000-2018-00159-00, esto es, aquella que declaró la caducidad de la segunda demanda de controversias contractuales.
Por el contrario, los fundamentos de la solicitud de amparo únicamente reprocharon las decisiones adoptadas por el Tribunal de Arbitramento del Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Casanare en las audiencias celebradas el 14 y 26 de noviembre de 2018, así como “la remisión del expediente que hizo el Tribunal Administrativo de Casanare en el trámite de la primera demanda de controversias contractuales”[10].
En atención a lo anterior, la Sección Cuarta estimó que “la acción de tutela de la referencia de (sic) entiende interpuesta respecto del Tribunal Administrativo de Casanare, en el proceso con radicado número 85001233100020180015900 (sic) y contra el Tribunal de Arbitramento del Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Casanare conformado en el expediente del radicado número 2017-007”[11].
En segundo lugar, tras analizar los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales, el a quo concluyó que la presente solicitud no cumplió con el requisito de relevancia constitucional, toda vez que los argumentos expuestos en el escrito de tutela, como sustento de los defectos invocados, coinciden por completo con las razones alegadas por la parte actora como fundamento del recurso de reposición que interpuso en contra de la decisión del Tribunal de Arbitramento de la Cámara de Comercio de Casanare, que declaró su falta de competencia para conocer del asunto por haber operado la caducidad.
En consecuencia, teniendo en cuenta que en la audiencia celebrada el 26 de noviembre de 2018 el Tribunal de Arbitramento resolvió las mismas inconformidades que se plantean en el escrito de tutela, la Sección Cuarta concluyó que el actor acudió a la presente acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional del proceso arbitral, con el fin de que se revise la actuación de dicho Tribunal, todo lo cual hace imposible emitir un pronunciamiento de fondo por parte del juez constitucional.
IV. IMPUGNACIÓN El Departamento de Casanare impugnó el fallo de primera instancia y adujo que en el escrito remitido el 6 de junio de 2019, mediante el cual adicionó algunos argumentos a su solicitud de amparo, desplegó la carga argumentativa suficiente para que sea procedente la acción. En esa medida, reprochó que las manifestaciones contenidas en dicho memorial no fueron analizadas en la providencia de primera instancia, pues se concluyó que los argumentos planteados eran repetitivos sin hacer el esfuerzo mínimo por emitir un pronunciamiento en torno a ellos.
En esa medida, trascribió en la impugnación las razones que expuso en el aludido escrito de adición a la solicitud de tutela. Por otra parte, reprochó el argumento de la sentencia de primera instancia según el cual la acción de tutela no puede ser utilizada como una tercera instancia con el fin de obtener un pronunciamiento favorable a los intereses de la entidad actora.
Al respecto, señaló que en contra de la decisión adoptada por los árbitros no procedían los recursos de apelación, anulación ni revisión, pues para controvertirla solo era viable el recurso de reposición, que fue interpuesto oportunamente. En ese orden, indicó que la acción de tutela constituye el único mecanismo idóneo para plantear las irregularidades en que incurrieron los árbitros accionados y el Tribunal Administrativo de Casanare, constitutivas de la vulneración de sus derechos fundamentales.
En consecuencia, solicitó revocar la decisión impugnada y acceder a las pretensiones de la acción de tutela. V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 5.1. CUESTIÓN PREVIA: TRÁMITE DE LA ACCIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA El Despacho ponente de la presente acción en segunda instancia, a través de auto de 30 de septiembre de 2019, advirtió que la Subsección “A” de la Sección Tercera del Consejo de Estado tenía interés en este asunto, por haber proferido la decisión de 8 de mayo de 2019, a través de la cual confirmó la providencia de 24 de enero de 2019 del Tribunal Administrativo de Casanare, que se enunció como uno de las decisiones cuestionadas a través de la presente acción constitucional, pese a lo cual dicha Subsección no había sido vinculada al presente trámite constitucional.
En consecuencia, el Despacho dispuso poner en conocimiento de los Consejeros que integran la referida Subsección del escrito de tutela, sus anexos y del fallo de instancia, con el fin de que emitieran los pronunciamientos que estimaren pertinentes frente a la eventual configuración de la causal de nulidad contemplada en el artículo 133, numeral 8 del Código General del Proceso.
En respuesta a dicha providencia, el Consejero ponente del auto de 8 de mayo de 2019, señaló que la decisión proferida, “[…] contrario a comportar una violación a los derechos de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, se halla fundada en las normas y jurisprudencia vigentes, que establecen la falta de jurisdicción y competencia de esta Corporación para conocer y resolver una controversia contractual, cuando se ha pactado una cláusula compromisoria y que consagran la imposibilidad de revisar una decisión que está ejecutoriada, por virtud del principio de inmutabilidad que ampara a las providencias judiciales, razón por la cual comparto la decisión de primera instancia de “declarar improcedente la solicitud de amparo”, proferida el 29 de agosto de 2019, por la Sección Cuarta de esta corporación, en el trámite de la acción constitucional de la referencia.”.
Así mismo, precisó que cualquier irregularidad derivada de la falta de vinculación de la Subsección “A” al presente trámite debía entenderse saneada a partir de la presentación de su escrito de respuesta. En consideración a la anterior manifestación, la Sala entiende que se tiene por subsanada el eventual vicio puesto de presente en la providencia atrás referida. 5.2.
COMPETENCIA. De conformidad con lo previsto por el numeral quinto del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017, y en virtud del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que asigna a esta Sección el conocimiento de estas acciones constitucionales, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 5.3.
HECHOS 5.3.1. El Departamento de Casanare y el Municipio de Villanueva suscribieron el convenio interadministrativo núm. 0236 de 31 de diciembre de 2008, cuyo objeto consistía en la construcción de 159 viviendas urbanas en el referido Municipio. Posteriormente, la Oficina Asesora de Vivienda Departamental de Casanare inició el trámite de liquidación de común acuerdo del convenio, tras verificar que, a pesar de que la obra acreditaba un avance superior al 70%, no existían soportes del avance físico efectivamente entregado a la comunidad, tales como actas de entrega o constancias de recibo a satisfacción. En consecuencia, el convenio se ejecutó hasta el 11 de agosto de 2013. 5.3.2.
El 18 de diciembre de 2015 el Departamento de Casanare radicó ante la Procuraduría Judicial para Asuntos Administrativos de Yopal solicitud de conciliación extrajudicial, la cual se declaró fallida de conformidad con la constancia expedida el 22 de febrero de 2016. 5.3.3. El 1 de abril de 2016 el Departamento de Casanare presentó demanda en contra el Municipio de Villanueva, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, con la finalidad de que se declarara que el Municipio incumplió las obligaciones derivadas del convenio interadministrativo núm. 0236, y que se ordenara la devolución de la suma de $2.366.752.395,83, con la debida indexación. El mencionado proceso se tramitó bajo el radicado número 85001-23-33-000-2016-00078-00. 5.3.4.
El Tribunal Administrativo de Casanare, mediante auto de 26 de octubre de 2016, declaró probada la excepción de falta de jurisdicción y/o competencia por inclusión de cláusula compromisoria y/o compromiso, propuesta por el Municipio de Villanueva, y dispuso remitir el expediente al Centro de Conciliación, Arbitraje y Amigable Composición de la Cámara de Comercio de Casanare.
Inconforme con dicha decisión, el aquí accionante presentó recurso de apelación, el cual fue declarado improcedente a través de auto de 11 de noviembre de 2016, contra el que, a su vez, interpuso recurso de queja, que fue rechazado de plano en providencia de 13 de julio de 2017. 5.3.5. El 27 de julio de 2017 el Tribunal Administrativo de Casanare remitió el expediente al Centro de Conciliación, Arbitraje y Amigable Composición de la Cámara de Comercio de Casanare. 5.3.6.
La Directora del Centro de Conciliación, Arbitraje y Amigable Composición de la Cámara de Comercio de Casanare, mediante comunicación de 10 de agosto de 2017, informó al Departamento de Casanare lo siguiente: “[…] para dar inicio al trámite arbitral concerniente a la controversia contractual entre el Departamento de Casanare y el Municipio de Villanueva, en virtud del Convenio Interadministrativo N. 236 de 31 de diciembre de 2008, se requiere actual conforme a el (sic) procedimiento establecido para ello en el estatuto arbitral (ley 1563 de 2012) y el decreto 1069 de 2015, por lo que a continuación nos permitimos precisar los pasos iniciales que se deben seguir: Indica el artículo 12 del estatuto arbitral que, el proceso arbitral comenzará con la presentación de la demanda, que deberá reunir todos los requisitos exigidos por el Código General del Proceso, acompañada del pacto arbitral, o el documento que contenga la cláusula compromisoria, que para el caso concreto será el Convenio interadministrativo N. 236 del 31 de diciembre de 2008 suscrito entre el Departamento de Casanare y el municipio de Villanueva, documentos que constan en el expediente remitido por el Tribunal.
Así mismo el artículo 2.2.4.2.6.2.2. del Decreto 1069 de 2015 establece que con la presentación de la convocatoria a Tribunal Arbitral, la parte convocante deberá cancelar a favor del centro, los siguientes valores:[…] También es importante, tener en cuenta que la demanda arbitral deberá presentarse en tantas copias como árbitros deberán integrar el Tribunal y tres (3) copias adicionales, una con destino a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, una más para el traslado y otra para el archivo del Centro.
Una vez transcurridos los pasos anteriores, se seguirá el proceso normal para este trámite. En consecuencia el Centro conmina a la entidad demandante a que dé cumplimiento a los requisitos aquí esbozados, a fin de dar inicio al trámite arbitral correspondiente. […]”[12] 5.3.7. El apoderado del actor retiró el expediente del Centro de Conciliación, Arbitraje y Amigable Composición de la Cámara de Comercio de Casanare.
Posteriormente, el 5 de diciembre de 2017, el Departamento de Casanare presentó ante dicho Centro solicitud de conformación del Tribunal de Arbitramento, en la que convocó al Municipio de Villanueva en calidad de demandado, con fundamento en los mismos hechos y pretensiones que motivaron la demanda radicada ante el Tribunal Administrativo de Casanare, antes referida. 5.3.8.
El 31 de enero de 2018 se celebró audiencia de designación de árbitros. En auto de 21 de marzo del mismo año, el Tribunal de Arbitramento admitió la demanda y el 10 de julio siguiente se instaló audiencia de conciliación, la cual fue suspendida con el fin de que los intervinientes llegaran a un acuerdo, previa autorización de los respectivos comités de las entidades territoriales parte. 5.3.9.
El Departamento de Casanare presentó propuesta de conciliación al Tribunal de Arbitramento, al Municipio de Villanueva y a la Procuraduría Veintitrés Judicial II Ambiental y Agraria de Yopal, la cual fue aprobada por los comités de conciliación respectivos, así como por el representante del Ministerio Público. Posteriormente, la conciliación parcial fue aprobada por el Tribunal de Arbitramento mediante auto núm. 11 de 20 de septiembre de 2018. 5.3.10.
El 25 de septiembre de 2018 el Departamento de Casanare radicó ante el Tribunal de Arbitramento un documento con el que pretendía realizar algunas precisiones a la demanda respecto a los hechos, pretensiones y juramento estimatorio, teniendo en cuenta que éstos se debían ajustar a la conciliación ya aprobada. 5.3.11. El 14 de noviembre de 2018 se celebró la primera audiencia de trámite prevista en el artículo 30 de la Ley 1563 de 2012, y en ella el Tribunal de Arbitramento declaró probada la caducidad de la acción y la falta de competencia para conocer, tramitar y decidir en derecho las controversias planteadas en la demanda, por lo que dio por finalizado el proceso arbitral y dejó sin efecto el auto núm. 11 del 20 de septiembre de 2018.
Inconforme con la decisión, el Departamento de Casanare interpuso recurso de reposición, el cual fue decidido en la audiencia celebrada el 26 de noviembre de 2018, en el sentido de confirmarla. 5.3.12. El 27 de noviembre de 2018, el Departamento de Casanare radicó ante el Tribunal Administrativo de Casanare nueva demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales contra el municipio de Villanueva, con el fin de que se dispusiera la liquidación del Convenio Interadministrativo núm. 236, se declarara el incumplimiento por parte del demandado y, en consecuencia, se ordenara el pago de $2.366.752.396,83 por concepto de perjuicios.
Tal proceso se tramitó bajo el radicado 85001-23-33- 002-2018-00159-00. 5.3.13. El Tribunal Administrativo de Casanare, mediante providencia de 24 de enero de 2019, rechazó de plano la demanda tras advertir que ésta fue presentada luego de expirado el término de caducidad. El accionante interpuso recurso de apelación en contra de dicha decisión y, a través de auto de 8 de mayo de 2019, la Subsección “A” de la Sección Tercera del Consejo de Estado dispuso confirmarla.
5.4. PROBLEMA JURÍDICO A partir de los fundamentos de la impugnación, corresponde a la Sala resolver lo siguiente: ¿Es relevante constitucionalmente la acción de tutela que se promueve para la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, si la vulneración de éstos se atribuye a las providencias proferidas por un Tribunal de Arbitramento que declararon probada la caducidad de una acción contractual y su falta de competencia para tramitar la controversia? Si la respuesta a este interrogante es afirmativa, deberá resolverse si ¿incurren en defecto sustantivo, vulnerando los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, las providencias que declararon probada la caducidad de la acción con fundamento en que, al haber retirado la demanda de controversias contractuales remitida por competencia al Centro de Arbitraje, el demandante renunció a la suspensión del término de caducidad que había operado con la radicación de dicho medio de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo?
5.5. ANÁLISIS DE LA SALA 5.5.1. Delimitación de la impugnación En este punto, la Sala destaca que en la sentencia de primera instancia la Sección Cuarta aclaró que la presente acción de tutela se entendería interpuesta en contra de: (i) la decisión del Tribunal Administrativo de Casanare de declarar probada la excepción de falta de jurisdicción y competencia y remitir el expediente al Centro de Conciliación, Arbitraje y Amigable Composición de la Cámara de Comercio de Casanare, en el primer proceso de controversias contractuales iniciado por el Departamento de Casanare, esto es, el radicado núm. 85001-23-33-000-2016-00078-00; y (ii) en contra del Tribunal de Arbitramento del Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Casanare conformado para resolver la controversia planteada en el expediente con radicado 2017-007.
Como se explicó, en la providencia de primera instancia el a quo declaró improcedente la acción de tutela tras encontrar que no cumplió con el requisito de relevancia constitucional, debido a que los cargos expuestos en la tutela fueron decididos por el Tribunal de Arbitramento al resolver el recurso de reposición interpuesto en contra de la decisión de declarar la caducidad de la acción, decisión ésta que se ataca con la acción de tutela.
Ahora bien, la lectura de la sentencia impugnada pone de presente que la Sección Cuarta de esta Corporación no se pronunció sobre los cargos formulados por el actor en contra del auto de 26 de octubre de 2016, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Casanare declaró probada la excepción de falta de jurisdicción y competencia y ordenó la remisión del expediente al Centro de Conciliación, Arbitraje y Amigable Composición de la Cámara de Comercio de Casanare, en el primer proceso de controversias contractuales iniciado por el Departamento de Casanare (radicado 85001-23- 33-000-2016-00078-00).
Asimismo, la revisión del recurso de impugnación evidencia que la parte actora no manifestó ninguna inconformidad con lo antes descrito, circunstancia que le impide a esta Sección abordar el análisis sobre los cargos formulados en contra del auto de 26 de octubre de 2016 proferido por el Tribunal Administrativo de Casanare, es decir, resolver si la tutela en su contra es procedente o no y si se configuraron los defectos procedimental y por error inducido que se le endilgan.
Lo anterior, teniendo en cuenta que la competencia de esta Sala, como juez de segunda instancia en este asunto, está estrictamente determinada a partir de los reparos específicos formulados por el impugnante en contra de la sentencia de primera instancia, proferida el 29 de agosto de 2019 por la Sección Cuarta de esta Corporación[13]. En consecuencia, la Sala concentrará el análisis de la solicitud de amparo respecto de la decisión de declarar la caducidad de la acción contractual, adoptada por el Tribunal de Arbitramento de la Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Casanare en audiencia celebrada el 14 de noviembre de 2018, confirmada mediante auto proferido en la audiencia practicada el 26 de noviembre del mismo año. Para ello, la Sala analizará, en primer término, los aspectos relativos a la relevancia constitucional de la solicitud de amparo radicada por el Departamento del Casanare y, de hallarse acreditada dicha exigencia, se abordará el estudio sobre el cumplimiento de los demás requisitos, generales y específicos, establecidos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias. 5.5.2.
Cumplimiento del requisito general de procedencia de la acción de tutela relativo a la relevancia constitucional contra providencias proferidas el trámite de procesos arbitrales 5.5.2.1 La jurisprudencia constitucional reconoce de forma unívoca que las decisiones proferidas por los Tribunales de Arbitramento comportan el ejercicio de una función jurisdiccional, en tanto, a raíz de la celebración de un pacto arbitral “‘[…] los árbitros son investidos de manera transitoria en la función pública de administrar justicia, la cual además legalmente ha sido calificada como un servicio público, por tal razón no cabe duda que en sus actuaciones y en las decisiones que adopten los tribunales arbitrales están vinculados por los derechos fundamentales, y que la tutela es procedente cuanto estos sean vulnerados o amenazados con ocasión de un proceso arbitral […]”[14].
Ahora bien, tal como lo ha precisado esta Sección al abordar el análisis de la procedencia de acciones de tutela interpuestas en contra de laudos arbitrales[15], debe tenerse en cuenta que cuando éste mecanismo constitucional se interpone en contra de este tipo de providencias, el examen de los requisitos de procedibilidad de la solicitud demanda un juicio aún más estricto que aquel que se realiza cuando se cuestiona una sentencia judicial, pues así lo obliga el principio de voluntariedad que fundamenta el proceso arbitral.
Así entonces, si las partes en un contrato deciden acudir a la justicia arbitral, y por ende sustraer de forma temporal un asunto del conocimiento de la administración de justicia, debe limitarse la injerencia de los jueces ordinarios en el litigio con el fin de salvaguardar la voluntad original de quienes suscribieron un pacto arbitral para habilitar a unos particulares de la potestad de dirimir una controversia[16].
Las anteriores consideraciones son igualmente aplicables respecto de las providencias proferidas por los Tribunales de Arbitramento que, sin constituir un laudo arbitral, tienen la virtualidad de dar por terminado el proceso, como lo serían, por ejemplo, el auto que declara la falta de competencia del Tribunal Arbitral para decidir la controversia, el que dispone la terminación del trámite ante el vencimiento del término de duración del proceso señalado en el pacto arbitral o en la Ley, o el auto que declara concluida las funciones del Tribunal y extinguidos los efectos del pacto arbitral, ante la falta de consignación de los honorarios en la oportunidad determinada para ello.
En esa medida, las peculiares características de esta modalidad de justicia justifican que el legislador haya optado por diseñar unos mecanismos de naturaleza extraordinaria y restrictiva para controvertir tanto los laudos arbitrales como las providencias antes señaladas y, por lo mismo, que en el estudio sobre la procedibilidad de las acciones de tutela que se interpongan en su contra se imponga un juicio estricto y restringido, de manera que ésta solo resulte admisible cuando sea notoria la vulneración directa de un derecho fundamental.
Al respecto, en la sentencia SU 174 de 14 de marzo de 2007, la Corte Constitucional precisó que, además del cumplimiento de los requisitos generales y especiales establecidos para las providencias judiciales, el estudio sobre la procedencia de la tutela contra laudos arbitrales tiene cuatro elementos característicos que resaltan su carácter excepcionalísimo en este ámbito, los cuales resultan aplicables a las demás providencias que ponen fin al proceso arbitral, a saber: […] (1) un respeto por el margen de decisión autónoma de los árbitros, que no ha de ser invadido por el juez de tutela e impide a éste pronunciarse sobre el fondo del asunto sometido a arbitramento;
(2) la procedencia excepcional de la acción de tutela exige que se haya configurado, en la decisión que se ataca, una vulneración directa de derechos fundamentales; (3) si bien es posible y procedente aplicar la doctrina de las vías de hecho a los laudos arbitrales, dicha doctrina ha de aplicarse con respeto por los elementos propios de la naturaleza del arbitraje, los cual implica que su procedencia se circunscribe a hipótesis de vulneración directa de derechos fundamentales; y (4) el carácter subsidiario de la acción de tutela se manifiesta con especial claridad en estos casos, ya que sólo procede cuando se ha hecho uso de los recursos provistos por el ordenamiento jurídico para controlar los laudos, y a pesar de ello persiste la vía mediante la cual se configura la vulneración de un derecho fundamental.
En materia de contratos administrativos sobresale el recurso de anulación contra el laudo. […][17] (Negrilla fuera del texto original). Así entonces, en estos casos, la acción de tutela se encuentra supeditada a la inexistencia de otros mecanismos de defensa o al agotamiento previo de los recursos provistos por el ordenamiento jurídico para controlar las providencias proferidas en el curso del proceso arbitral, entre ellos, el recurso de reposición, cuando la decisión que se censura con la tutela corresponde a aquella en la que el Tribunal Arbitral resolvió sobre su propia competencia para decidir de fondo la controversia, de conformidad con el artículo 30 de la Ley 1563 de 2012.
En todo caso, debe tenerse en cuenta que la acción de tutela no constituye un mecanismo adicional, sustituto ni complementario de los recursos constitucionales o legales previstos para controvertir las decisiones adoptadas en el curso del proceso arbitral. En esa medida, cuando se cuestiona la decisión del Tribunal Arbitral de declarar su falta de competencia para conocer de la controversia, lo pertinente es agotar los mecanismos idóneos contra dicha providencia y atender a las consideraciones que el juez natural (el mismo Tribunal de Arbitramento en este caso) exponga en el auto que lo resuelva.
Así las cosas, en el caso en el que el interesado considere que la irregularidad persiste, que ésta fue convalidada en la providencia que resolvió el recurso de reposición y que todo ello constituye una vulneración a sus derechos fundamentales, debe formular acción de tutela en contra la providencia que decide el recurso y demostrar que incurre en defectos específicos que vulneran sus derechos fundamentales. 5.5.2.2.
Ahora bien, teniendo en cuenta que en primera instancia se descartó la procedencia de la acción de tutela formulada en contra de decisión adoptada por el Tribunal de Arbitramento que sesionó ante el Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Casanare en audiencias celebradas el 14 y 26 de noviembre de 2018, por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, resultan pertinentes las siguientes consideraciones respecto de dicho requisito.
La Corte Constitucional ha sostenido que los asuntos sometidos al juez de tutela deben ser constitucionalmente relevantes; es decir, el debate que se plantea en la demanda debe versar respecto de derechos fundamentales. En ese sentido, en la sentencia C-590 de 2005 se indicó “[…] que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional, es decir, que plantee una confrontación de la situación suscitada por la parte accionada con derechos de carácter constitucional fundamental, por cuanto los debates de orden exclusivamente legal son ajenos a esta acción pública.” Así las cosas, al analizar la procedencia de una acción de tutela en contra de una providencia, el primer punto que debe abordar el juez será el de examinar si el asunto puesto a su consideración se encuentra revestido de relevancia constitucional, determinando la razón por la cual esa situación afecta realmente los derechos fundamentales de las partes.
Al respecto, la Corte Constitucional ha sostenido: “[…] Frente a la exigencia de que lo discutido sea de evidente relevancia constitucional, esta Corte ha dicho que obedece al respeto por la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones. Debe el juez de tutela argumentar clara y expresamente por qué el asunto puesto a su consideración es realmente una cuestión de relevancia constitucional, que afecta los derechos fundamentales de las partes.” (Subrayas fuera del texto).
Además de lo anterior, para entender acreditado el requisito de relevancia constitucional, el interesado debe explicar las razones por las cuales entiende transgredidos los derechos fundamentales que haya invocado. En tal virtud, si el derecho aducido no cuenta con dicho carácter, no hay lugar a emprender el estudio de los requerimientos que siguen, pues la acción de tutela ha sido erigida precisamente sobre la idea de protección de esos y no otros derechos.
Seguidamente, debe el juez examinar si, en efecto, la vulneración del derecho acontece en lo que se conoce como su núcleo esencial, pues sólo de esta manera el caso reviste la relevancia o trascendencia necesaria para permitir que, por vía de la acción prevista en el artículo 86, se logre exceptuar en un juicio constitucional el principio de cosa juzgada que orienta todo el andamiaje institucional en el que se funda nuestro sistema jurídico.
Con este propósito, el juez no podrá limitarse a convalidar el requisito de la relevancia constitucional con la sola mención de un derecho fundamental, pues deberá evaluar si, de acuerdo con los argumentos expresados en el escrito correspondiente, hay amenaza o violación efectiva de un derecho fundamental constitucional. De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el núcleo esencial de un derecho fundamental es “esa parte del derecho que lo identifica, que permite diferenciarlo de otros y que otorga un necesario grado de inmunidad respecto de la intervención de las autoridades públicas.
En sentido negativo debe entenderse el núcleo esencial de un derecho fundamental como aquel sin el cual un derecho deja de ser lo que es o lo convierte en otro derecho diferente o lo que caracteriza o tipifica al derecho fundamental y sin lo cual se le quita su esencia fundamental. O, también, puede verse como la parte del derecho fundamental que no admite restricción porque en caso de hacerlo resulta impracticable o se desnaturaliza su ejercicio o su necesaria protección.” [18] Con miras a establecer los aspectos que deben ser puntualizados para resolver si una demanda de tutela contra providencia tiene o no relevancia constitucional, deben concurrir los siguientes elementos: (i) que el escrito invoque la vulneración de derechos fundamentales, (ii) que se expongan las razones de vulneración de esos derechos fundamentales, y (iii) que la transgresión suponga un atentado contra el núcleo esencial de los derechos invocados, requisitos que exigen del juez de la tutela un examen de las razones del actor para afirmar que hay amenaza o vulneración de un derecho fundamental, comparadas con el núcleo fundamental del mismo. 5.5.2.3.
En el caso concreto, el Departamento de Casanare invocó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y “a la confianza legítima”, los cuales, a su juicio, le fueron vulnerados por el Tribunal de Arbitramento que sesionó ante el Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Casanare al declarar la falta de competencia para conocer y decidir la controversia planteada en la demanda presentada por el Departamento actor, en contra del Municipio de Villanueva, por encontrar probada la caducidad de la acción. Para efectos de abordar el estudio de la relevancia, el análisis se realizará en consideración al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, pues solo estos ostentan la naturaleza de derechos fundamentales.
Contrario a lo sostenido por el juez de primera instancia, la Sala encuentra que el presente asunto sí satisface el requisito de relevancia constitucional, como quiera que las providencias judiciales que declaran probada la excepción de caducidad de la acción y en consecuencia dan por terminado el proceso ante la falta de competencia del Tribunal de Arbitramento, tienen la potencialidad de afectar derechos de carácter constitucional, en particular el derecho de acceso efectivo a la administración de justicia, el cual constituye una de las garantías mínimas que integran el núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso[19].
Bajo esa perspectiva, el hecho de que el Departamento actor haya planteado la misma tesis que expone como sustento del cargo por defecto sustantivo en esta acción constitucional en el recurso de reposición interpuesto en contra de la decisión del Tribunal Arbitral de declarar la caducidad de la acción no descarta automáticamente la relevancia constitucional de la tutela, tal como lo consideró el a quo, pues la decisión censurada tiene la virtualidad de afectar derechos fundamentales.
Por el contrario, dicha actuación da cuenta de que la parte actora agotó los mecanismos ordinarios procedentes en procura de la protección de sus derechos y expuso las razones que sustentan su disenso en las oportunidades procesales pertinentes de manera que, como en dichas instancias no fueron atendidas sus razones y en su parecer persisten las circunstancias de vulneración de sus garantías fundamentales, acude a esta acción de tutela ante la inexistencia de un mecanismo de defensa adicional.
En ese sentido, debe recordarse que la acreditación de lo anterior constituye un requisito adicional de procedencia de la acción de tutela contra providencias, pues de no haber actuado así, la solicitud de amparo no cumpliría con la exigencia de subsidiariedad. Así las cosas, la Sala encuentra que la presente acción cumple con los demás requisitos generales para su examen, en razón a que: i) la parte actora agotó todos los medios de defensa judicial de que disponía, toda vez que interpuso recurso de reposición en contra de la decisión de declarar la caducidad de la acción y la falta de competencia del Tribunal de Arbitramento, y contra la providencia que se cuestiona no procede recurso adicional; ii) la acción de tutela se presentó dentro de un término razonable[20], ya que se radicó menos de seis meses después de notificada la última de las providencias que se atacan; iii) la irregularidad que se le endilga a las providencias, esto es, el defecto sustantivo, afecta la decisión de fondo por cuanto, de encontrarse configurado, tendría un efecto decisivo y determinante en su trámite; iv) la situación que generó la vulneración de derechos fundamentales fue puntualizada en el escrito de tutela y la controversia planteada fue alegada en el recurso propuesto en el curso del proceso; y v) no se trata de una providencia contentiva de una sentencia de tutela.
En consecuencia, la Sala procederá a su estudio. 5.5.3. Análisis del defecto invocado[21] El defecto material o sustantivo alude al aspecto normativo que sustenta las decisiones judiciales y se erige como causal de procedibilidad de la acción de tutela en contra de providencias en consideración a que, si bien la competencia asignada a los jueces para interpretar y aplicar las normas jurídicas se encuentra amparada por los principios de autonomía e independencia, ésta no es absoluta, pues al ser una atribución que emana de la función pública de administrar justicia está limitada por los valores, principios, derechos y garantías que identifican al actual Estado Social de Derecho[22].
Los criterios señalados suponen que la irregularidad que se invoca debe ser de tal importancia y gravedad que haya dado lugar a una decisión violatoria de derechos fundamentales, pues la configuración del defecto sustantivo no puede darse a partir de cualquier diferencia con la interpretación en que se funda una decisión judicial; ello, ya que el derecho es dinámico y constituye una ciencia cultural en la que bien pueden debatirse vías jurídicas distintas para resolver un mismo caso, y todas ellas resultar razonables y compatibles con las garantías y derechos fundamentales de los sujetos procesales, pues son distintas las escuelas de pensamiento jurídico y variados los métodos de interpretación que se utilizan para resolver un problema.
Precisamente de ello deriva la autonomía de los jueces en su labor de administración de justicia y la necesidad de establecer órganos de cierre. Ahora bien, resulta pertinente precisar que en la jurisprudencia constitucional se han identificado varias situaciones que ponen de presente la existencia de un defecto material en una providencia judicial[23].
En atención a los presupuestos que las configuran, dichos eventos pueden agruparse en i) el defecto sustantivo que plantea un conflicto en relación con la fuente formal de la providencia que se ataca y, ii) el defecto sustantivo en torno al método de interpretación de la norma jurídica que fundamenta la decisión, a saber: • Defecto sustantivo respecto de la fuente: Tiene lugar cuando la sentencia se fundamenta en una norma que indiscutiblemente no es aplicable al caso bajo examen por cuanto, a) es inexistente, b) ha sido declarada contraria a la Constitución, o c) está derogada y por tanto perdió vigencia. Asimismo, tiene lugar este defecto cuando de forma manifiestamente arbitraria y grosera se aplica una norma legal que no se adecúa a la situación fáctica del caso, lo cual debe ser debidamente alegado y probado ante el juez constitucional, a riesgo de desconocerse la autonomía del funcionario judicial que dictó la providencia. • Defecto sustantivo en torno al método: Se configura cuando la fuente formal de la sentencia radica en una norma aplicable al asunto bajo examen, por lo que hay acuerdo al respecto, pero la hermenéutica que de ella se hace no se encuentra dentro del margen de interpretación razonable y aceptable, o “[…] la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes […]”[24], o cuando se fija el alcance de una norma desatendiendo otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática.
Desde esta óptica, quien alegue que una providencia ha incurrido en defecto sustantivo o material susceptible de tutela no puede limitarse a expresar su parecer sobre la norma que debe ser aplicada, o sobre el significado y el sentido que a ella deba dársele, pues tiene la carga de demostrar la arbitrariedad en que ha incurrido la sentencia que ataca.
Ya sea indicando de manera contundente la razón por la cual tal providencia se funda en norma indiscutiblemente inaplicable al caso concreto; o poniendo de presente la sentencia con efecto erga omnes que definió el alcance de la norma aplicable de manera distinta a como lo hace la sentencia cuestionada; o detallando las disposiciones que fueron desatendidas y que eran necesarias para efectuar una interpretación sistemática; o exponiendo de manera inobjetable las razones por las cuales la norma indiscutiblemente pertinente fue inobservada y por ende inaplicada, o finalmente, los efectos que el legislador expresamente ha dado a la norma y que son distintos a la situación fáctica planteada.
En el asunto bajo examen, la parte actora señaló que en los autos proferidos en audiencias celebradas el 14 y 26 de noviembre de 2018, por el Tribunal de Arbitramento conformado para decidir la demanda interpuesta por el Departamento de Casanare en contra del Municipio de Villanueva, se incurrió en defecto sustantivo porque la decisión adoptada contraría la ratio decidendi de la sentencia C-662 de 2004, en la que se fijó el alcance del artículo 91 del Código de Procedimiento Civil, norma que fue reiterada en el artículo 95 del Código General del Proceso, y cuyo tenor literal señala: “ARTÍCULO
95. INEFICACIA DE LA INTERRUPCIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN Y OPERANCIA DE LA CADUCIDAD. No se considerará interrumpida la prescripción y operará la caducidad en los siguientes casos: […] 4. Cuando el proceso termine por haber prosperado la excepción de compromiso o cláusula compromisoria, salvo que se promueva el respectivo proceso arbitral dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes a la ejecutoria del auto que dé por terminado el proceso.” En criterio de la parte actora, en consideración a la interpretación fijada por la Corte Constitucional en la sentencia C-662 de 2004, resulta equivocada la decisión de declarar la caducidad de la acción adoptada por el Tribunal de Arbitramento.
Ello, por cuanto el 27 de julio de 2017 el Tribunal Administrativo de Casanare remitió al Centro de Conciliación, Arbitraje y Amigable Composición de la Cámara de Comercio de Casanare el expediente del proceso de controversias contractuales luego de haber declarado probada la falta de competencia del Tribunal Administrativo, ante la existencia de cláusula compromisoria.
Posteriormente, el Centro de Conciliación remitió un oficio en el que, entre otras cosas, adujo que el proceso “comenzará con la presentación de la demanda” y, a partir de dicha expresión, el Departamento de Casanare interpretó que la Directora del Centro de Conciliación lo conminó a retirar el expediente para ajustar la demanda en los términos de la Ley 1563 de 2012.
En consecuencia, el Departamento retiró de buena fe la demanda y la volvió a presentar el 5 de diciembre de 2018. En el anterior contexto fáctico, la parte actora afirmó que, en su caso concreto, el conteo del término de 20 días con que cuenta el demandante para promover el proceso arbitral, luego de que la jurisdicción declaró probada la excepción de compromiso o cláusula compromisoria (artículo 95, numeral 4 del CGP), debía contabilizarse a partir del día siguiente a la fecha en que retiró la demanda del Centro de Conciliación, pues solo hasta entonces el Departamento tuvo acceso al expediente y pudo cumplir con lo ordenado en la citada disposición. En ese orden, adujo que el plazo para presentar la demanda ajustada vencía el 18 de diciembre de 2017, y como se radicó el 5 de diciembre de ese año, es claro que ésta no se encontraba caducada y que la tesis consignada en los autos de 14 y 26 de noviembre de 2018 obedece a una interpretación equivocada del numeral 4 del artículo 95 del CGP, “pues no dicen en la motivación de la decisión las razones por las que el retiro de la demanda se enmarca en esa causal, ya que lo que dice la norma es totalmente contrario”[25].
Con relación a lo anterior, en el auto proferido en audiencia de 26 de noviembre de 2018, por medio del cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto en contra de la decisión de declarar la falta de competencia del Tribunal de Arbitramento para conocer y decidir la controversia al encontrar probada la caducidad de la acción, se expusieron las siguientes consideraciones: “[…] 1.
Respecto al argumento de una desproporcionalidad de la decisión emanada de este Tribunal al declarar probada la caducidad de la acción, con fundamento en los argumentos contenidos en la sentencia de constitucionalidad C-662 de 2004, este Tribunal encuentra que los argumentos o párrafos que el recurrente trascribe de ese sentencia, en nada vienen al presente caso, pues allá la Corte Constitucional estaba analizado la constitucionalidad de una norma que hoy en día se encuentra derogada, como lo es el Código de Procedimiento Civil, frente al debido proceso por la inexistencia de un término legal para el traslado de procesos cuando el juez haya declarado la falta de competencia por la existencia de una clausula compromisoria.
Como es sabido, esa falencia fue corregida precisamente por el numeral 4 del artículo 95 del CGP, al otorgar 20 días hábiles para iniciar el respectivo trámite arbitral cuando el juez haya decretado la falta de competencia por existencia de la cláusula compromisoria. (…) Por tanto, este Tribunal considera que los apartes que el recurrente trascribe de la sentencia de la Corte Constitucional no pueden servir de soporte para desvirtuar la caducidad de la acción, pues en este caso está probado que la acción caducó el día 8 de abril de 2016 y que el recurrente hizo efectiva esa caducidad el 27 de noviembre de 2017 al retirar la demanda del centro de arbitraje. 2.
Frente al argumento que el Tribunal Administrativo de Casanare no hizo entrega del expediente, remitiéndolo directamente al Centro de Arbitraje de la Cámara de Comercio de Casanare, como bien lo señala la convocada, ese era el deber del Tribunal Administrativo, bajo el artículo 168 del C.P.C.A y porque así lo había anunciado ya al momento de resolver su falta de competencia por la existencia de la cláusula compromisoria.
En ese sentido, era un deber y una carga procesal para el Departamento de Casanare estar atentos a la remisión si deseaban retirar la demanda y presentar una nueva, pues en concepto de este Tribunal de Arbitramento los 20 días hábiles a que hace referencia el numeral 4 del artículo 95 del CGP se empezaron a computar desde el día siguiente en que el Centro de Arbitraje recibió el expediente por parte del Tribunal Administrativo de Casanare.
En todo caso, tan pronto el centro de arbitraje recibió el expediente, se entiende que no operaba la caducidad de la acción, pues se estaba dando inicio al trámite arbitral al que hace referencia el numeral 4 del artículo 95 del CGP. En ese sentido (sic), el recurrente tenía dos opciones: i) retirar la demanda y presentar una nueva antes de que venzan esos 20 días hábiles, contados a partir del recibo del expediente proveniente del Tribunal Administrativo de Casanare, o ii) reformar la demanda remitida por el Tribunal Administrativo de Casanare antes de que el demandado sea notificado del auto admisorio de la demanda, como lo prevé el artículo 22 de la Ley 1563 de 2012.
Sin embargo, el recurrente decidió, motu proprio, el retiro de la demanda y la presentación de una nueva demanda fuera de los 20 días a los que hace referencia el numeral 4 del artículo 95 del CGP, con lo cual quedó en firme la caducidad de la acción. 3. Frente a la supuesta inducción en error del Centro de Arbitraje de la Cámara de Comercio de Casanare para presentar la nueva demanda arbitral, este Tribunal tampoco comparte esa argumentación por dos aspectos principales.
El primero es que al leer la comunicación enviada el día 10 de agosto de 2017, como bien lo señala la señora agente del Ministerio Pública (sic), la misma es un acto de publicidad acerca de la necesidad de continuar con el trámite arbitral, sin que de la misma se desprenda el deber de retirar la demanda y presentar una nueva, más aún, como también lo señala el Ministerio Público, cuando la directora del Centro de Arbitraje no goza de funciones jurisdiccionales.
Y, en segundo lugar, porque es deber del abogado que representa los intereses de un cliente conocer las normas que rigen los procesos judiciales y los procesos arbitrales. Sin pretender entrar a analizar la función de asesoría legal suministrada por el abogado apoderado de la Gobernación de Casanare, es claro que el retiro de una demanda automáticamente revive los términos de la caducidad de la acción y que, de otra parte, el estatuto arbitral, en el ya señalado artículo 22 prevé la reforma de la demanda ante el Tribunal de Arbitramento, por lo que no era necesario ni pertinente el retiro de la misma.
Si un abogado pretende adelantar una acción jurisdiccional, como lo es la arbitral, debe conocer las normas que rigen los procesos arbitrales, pues de lo contrario flaco favor le está haciendo a su cliente. 4. Independientemente de la fecha en que la Procuraduría Departamental haya entregado las constancias de la fallida diligencia de conciliación extrajudicial del día 15 de febrero de 2016, o como lo afirma el mismo recurrente, en el mejor de los casos el día 15 de abril de 2016.por lo tanto, no entramos a analizar si los 30 meses de la caducidad de la acción se daban el 3, 4, 5 o 13 de diciembre de 2017, pues ese análisis solo lo presentamos en el auto recurrido para dar respuesta a las observaciones que el convocante había presentado frente a las excepciones de la demanda impetradas por la convocada.
Por tanto, para este Tribunal la acción contractual caducó el día 8 de abril de 2016, más aún cuando la Ley 640 de 2001, lo cuales reafirmado por la convocada en su escrito de oposición a este recurso, señala que las copias y constancias de la conciliación se entregarían a la finalización de la misma. 5. Como consecuencia de la declaratoria de caducidad de la acción, este Tribunal, en ejercicio del control de legalidad previsto en el artículo 132 del CGP, debe dejar sin efectos la conciliación parcial aprobada mediante auto No. 11 del 20 de septiembre de 2018, para corregir o sanear los vicios que configuren nulidades u otras irregularidades del proceso, como lo ordena la norma señalada.
En todo caso, el hecho de que se haya configurado la caducidad de la acción no impide a las partes llegar a un acuerdo, por fuera de un trámite jurisdiccional, para solucionar sus controversias que querían conciliar, como, por ejemplo, a través de un contrato de transacción. […]”[26]. (Negrilla fuera del texto original). Las revisión de las consideraciones expuestas en la providencia censurada, de cara a los argumentos que se plantean como sustento de defecto alegado, pone de presente que el Tribunal de Arbitramento adoptó una tesis contraria a los intereses de la parte actora con relación al cómputo del término de 20 días que el artículo 95 del Código General del Proceso le otorga al interesado para que promueva el proceso arbitral, luego de que la jurisdicción ha declarado la falta de competencia por existencia de pacto arbitral, a efectos de que se mantenga la inoperancia de la caducidad de la acción. Dicha circunstancia, contrario a lo que plantea la entidad territorial actora, no resulta suficiente para calificar de arbitraria o desproporcionada la decisión adoptada en las audiencias practicadas el 14 y 26 de noviembre de 2018 y tampoco pone de presente el desconocimiento de la norma que se aduce ignorada.
Por el contrario, en la sentencia aparece con claridad que el Tribunal, amparado por la autonomía que reviste el ejercicio de la función jurisdiccional a él encomendada, estructuró su decisión a partir de dos razones: la primera, consistente en que la consecuencia derivada del acto procesal de retiro de la demanda consiste en que se revive automáticamente el término de la caducidad de la acción; y la segunda, relativa a que el actor optó por retirar la demanda, a pesar de que contaba con la posibilidad de reformarla, tal como lo señala el artículo 22 de la Ley 1563 de 2012, por lo que con su conducta hizo efectiva la caducidad que hasta entonces no había operado.
En ese orden, los revisión de los argumentos que sustentan el cargo sobre la supuesta interpretación manifiestamente irrazonable adoptada en las providencias acusadas ponen de presente la sola inconformidad de la parte actora con la postura adoptada por el Tribunal Arbitral, y el propósito de imponer la tesis sobre la aplicación de la regla contenida en el numeral 4 del artículo 95 del CGP que resultaría favorable para sus intereses.
Así las cosas, en vista de que en el presente caso no se observa una arbitrariedad que represente un ejercicio irracional de la función jurisdiccional asignada a la autoridad accionada, no se encuentra demostrada la vulneración a los derechos fundamentales invocados por la parte actora. En consecuencia, la Sala revocará la sentencia de 29 de agosto de 2019 por medio de la cual de la Sección Cuarta de esta Corporación declaró improcedente la acción de tutela y, en su lugar, negará el amparo de los derechos fundamentales invocados por la parte actora en consideración a que las providencias de 14 y 26 de noviembre de 2018, proferidas por el Tribunal Arbitral conformado para resolver la controversia entre el Departamento de Casanare y el Municipio de Villanueva, no incurrieron en el defecto sustantivo alegado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida 29 de agosto de 2019 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado y, en su lugar, NEGAR el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia invocado por el Departamento de Casanare, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS ----------------------- [1] Demanda que se tramitó bajo radicado número 85001-23-33-002-2018-00159- 00 [2] Folio 13 del expediente. [3] Folio 35 del expediente. [4] Integrado por los árbitros Francisco Javier Castro Córdoba, Luis Eduardo Arellano Jaramillo y Rubén Darío Henao Orozco. [5] Folio 42 del expediente. [6] Folio 47 del expediente. [7] Folio 65 del expediente. [8] Folios 72 a 84 del expediente. [9] Folio 75 del expediente. [10] Folio 135 del expediente. [11] Ibídem. [12] Folio 110 del anexo. [13] No obstante, aún si se pasara por alto la anterior circunstancia, de entrada se evidencia que no se encuentra acreditado el requisito de inmediatez respecto de la providencia proferida el 26 de octubre de 2016 por el Tribunal Administrativo de Casanare, pues entre su notificación y la presentación de ésta acción de tutela trascurrieron más de dos años. [14] Corte Constitucional, sentencia T-244 de 30 de marzo de 2007, M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto. [15] Ver, entre otras, las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 11 de abril de 2019, radicado: 11001 0315 000 2018 01610 01, Accionante: Agencia Nacional De Hidrocarburos – ANH, C.P.: Oswaldo Giraldo López; y, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 9 de mayo de 2019, Radicación: 11001 03 15 000 2019 01060 00, Accionante: Schrader Camargo Ingenieros Asociados S.A., C.P.: Oswaldo Giraldo López. [16] Corte Constitucional, sentencia SU 174 de 14 de marzo de 2007, M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa. [17] Corte Constitucional, sentencia SU 174 de 14 de marzo de 2007, M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa. [18] Corte Constitucional, sentencia C-756 del 2008. [19] Conforme lo ha precisado la jurisprudencia constitucional, el núcleo fundamental al debido proceso está integrado por las siguientes garantías: i) el principio de legalidad; ii) el principio del juez natural; iii) el derecho a la observancia de las formas propias de cada juicio; iv) el principio de favorabilidad; v) el derecho a la presunción de inocencia; vi) el derecho a la defensa; vii) derecho a la publicidad de las actuaciones procesales y la no dilatación injustificada de las mismas; viii) el derecho a presentar y controvertir pruebas; ix) el derecho a impugnar las providencias; x) el principio de non reformatio in pejus; xi) el derecho a no declarar contra sí mismo o contra su cónyuge, compañero permanente o ciertos parientes; xii) el principio de independencia judicial; xiii) el derecho de acceso a la administración de justicia. (Corte Constitucional.
Sentencia T-248 de 2018. [20] Sentencia del cinco (5) de agosto de 2014, Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Radicado No. 11001-03-15-000-2012-02201-01, Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera. [21] En su escrito el Departamento de Casanare hizo alusión al defecto de violación directa de la Constitución “considerando la interpretación dada a la norma que resulta abiertamente contraria a la Constitución”; sin embargo, en atención a que la argumentación del defecto sustantivo alude a la interpretación que se considera ha debido dársele al artículo 95 del CGP, para la Sala es claro que el cargo sobre la violación directa de la Constitución se subsume dentro la acusación por defecto sustantivo y en esos términos abordará su estudio. [22] Corte Constitucional, Sentencia T-757 de 2009, M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva. [23] Corte Constitucional, Sentencia T-453 de 2017, M.P.: Diana Fajardo Rivera, en la cual se reitera lo señalado en las sentencias SU-399 de 2012 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, SU-400 de 2012 M.P. (e): Adriana María Guillén Arango, SU-416 de 2015 M.P.: Alberto Rojas Ríos y SU-050 de 2017 M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva. [24] Corte Constitucional, Sentencia T-453 de 2017, M.P.: Diana Fajardo Rivera. [25] Folio 21 del cuaderno principal. [26] Cuaderno de Actas 2A del trámite arbitral con radicado 2017-007, allegado en préstamo.