25000-23-15-000-2019-00222-01 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / CONFIGURACION DE COSA JUZGADA - Proceso con identidad jurídica de partes, causa y objeto / TEMERIDAD EN LA ACCIÓN DE TUTELA - No se configura El actor, al impugnar la sentencia en comento, argumentó que el juez de primera instancia se había equivocado al concluir que había operado el fenómeno de cosa juzgada, porque la información utilizada por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para verificar la denominada triple identidad y así tener por probada la cosa juzgada constitucional, no correspondía a la acción de amparo que él había promovido.

Por lo anterior, la Sala verificará si la presente acción de amparo comparte (i) identidad de partes, (ii) identidad fáctica, así como (iii) identidad de causa petendi, con la acción de tutela con número de radicación 25000-23-42-000-2019-00697-01(AC), la cual fue resuelta por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, a través de la sentencia de 18 de julio de 2019, que a la fecha se encuentra ejecutoriada.

Finalizado este análisis verificará si debe imponerse la sanción señalada en el artículo 38 del Decreto 2591 de 1991, de encontrarse acreditada una actuación temeraria. (…) la Sala considera que al no existir un hecho nuevo, toda vez que la presente acción de tutela se funda sobre las mismas pretensiones, la misma causa petendi, los mismos hechos y existe identidad de las partes que componían la solicitud de amparo número 25000-23-42-000-2019-00697-00, se configura una cosa juzgada constitucional, motivo por el cual se declarará la improcedencia de esta acción. (…) Ahora bien, frente a la presunta configuración de una conducta temeraria por parte del [accionante], quien ostenta la calidad de abogado, la Sala pone de relieve que de acuerdo con el criterio de la Corte Constitucional, el cual ha sido reiterado por esta Sección, para que se configure la temeridad y, en consecuencia, haya lugar a la imposición de las sanciones consagradas en el artículo 38 del Decreto 2591 de 1991, es necesario que se advierta una conducta de mala fe (…) En el presente caso el [accionante] advirtió en su escrito de tutela haber presentado con anterioridad una acción constitucional, razón por la cual no se configura la referida temeridad.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá D.C., ocho (8) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-15-000-2019-00222-01(AC) Actor: JUAN SEBASTIAN BRICEÑO TORRES Demandado: JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DE ZIPAQUIRA La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora, quien actúa en nombre propio, en contra de la sentencia de 8 de octubre de 2019, proferida por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la cual se declaró improcedente la acción de tutela.

I. LA SOLICITUD DE TUTELA El señor Juan Sebastián Briceño Torres promovió acción de tutela[1] en contra del Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Zipaquirá, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la defensa y el debido proceso, con ocasión de las providencias judiciales de 18 de octubre de 2018, de 13 de junio de 2019 y de 1 de agosto de 2019, proferidas por la referida autoridad judicial en el interior del proceso de nulidad simple No. 25899-33-33-001-2018-00225-00.

II.

HECHOS De conformidad con lo planteado por el accionante, los hechos que motivan el ejercicio de la acción de tutela se contraen, en síntesis, a lo siguiente: II.1. Refiere que los señores Carlos Humberto Vargas González, Luis Alejandro Chaves Sánchez, Eduardo Luchiny Gutiérrez, Luis Fernando Parrado González, Sandra Liliana Castro Mendoza, Rodrigo León Hidalgo Ospitia, Carlos Alberto Barbosa Riveros, Alba Marina Barrantes, Marco Aurelio Torres Segura, Didimo Bermúdez Guzmán, Ruby Azucena Bermúdez Rojas, Gabriel Machado Daza, Miguel Antonio Galindo Franco, Sara Patricia Chiari González, Gloria Idelma Ulloa Fernández, Diana Patricia Villamil Lemus, Johana Catalina Galindo Palacios, Juan Miguel Galindo Palacios, Myrian Palacios Sánchez, Alberto Conde Veracc, Iván Alfonso González Miranda, Alfonso González Caicedo, Fernando Perea Robayo, Crystyna Beatriz Otilia Rodríguez Torres, Jairo Enrique Díaz Lucero, Jorge Hermes Guerrero, Carmen Amparo Peña Bernal, David Esteban Paipilla Peña y Luisa Fernanda Barrantes, a través de apoderado judicial, promovieron demanda de nulidad en contra del acto administrativo “Acuerdo No. 100 de 2016”, proferido por el Concejo Municipal del municipio de Chía, mediante el cual se adopta la revisión general y ajustes al Plan de Ordenamiento Territorial de la respectiva entidad.

II.2. Indica que el conocimiento del medio de control le correspondió al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Zipaquirá, autoridad judicial que, mediante auto de 18 de octubre de 2018, admitió la demanda de nulidad en contra del municipio de Chía – Concejo Municipal y ordenó la notificación de la demanda y del auto admisorio al Alcalde del municipio de Chía, en su calidad de representante legal de la entidad territorial.

II.3. Advierte que el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Zipaquirá, a través de auto de 9 de mayo de 2019, admitió su intervención procesal en calidad de coadyuvante de la parte demandada. II.4. Informa que en su calidad de coadyuvante promovió incidente de nulidad, en tanto consideró que el funcionario judicial omitió notificar de la demanda y su admisión al Concejo Municipal de Chía, por cuanto en el auto de 18 de octubre de 2018, a través del cual se admite la demanda, se indicó: “[…] se ADMITE para tramitarse en primera instancia y, se dispone: 1.

Téngase como demandantes (…), y como demandado al Municipio de Chía – Concejo Municipal. 2. Notifíquese personalmente de la admisión de la demanda al Alcalde del Municipio de Chía, a su delegado, a quien lo reemplace o haga sus veces, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 199 de la Ley 1437 de 2011 […]” II.5 Señala que el proveído anterior fue notificado personalmente al alcalde municipal; sin embargo, en el acta de notificación se omitió dejar constancia que el representante de la entidad territorial también actuaba como representante del Concejo Municipal.

II.6. En razón a lo anterior, el señor Juan Sebastián Briceño Torres solicitó al Juez Primero Administrativo del Circuito de Zipaquirá que declarara la nulidad de todo lo actuado en el interior del proceso con número de radicado 25899-33-33-0012018-00225-00. II.7. El juez de conocimiento, mediante auto de 13 de junio de 2019, negó la solicitud de nulidad alegada por el interviniente, tras considerar que no se configuraba la causal de nulidad señalada por el actor, en tanto que “el auto admisorio de la demanda fue notificado en debida forma a quien ejerce la representación legal del municipio de Chía en su condición de entidad demandada, de tal modo que no se evidencia causal de nulidad alguna que pueda ser invocada como lo pretende el solicitante, por el contrario se ha garantizado ampliamente el debido proceso a cada una de las partes e intervinientes dentro de la presente acción pública de simple nulidad.

Razón por la cual este Despacho no accederá a la solicitud de nulidad presentada por el señor Juan Sebastián Briceño Torres[2]”. II.8. La providencia anterior fue recurrida por el hoy actor, quien reiteró los argumentos de la solicitud de nulidad. II.9. El Juez Primero Administrativo del Circuito de Zipaquirá, mediante auto de 1° de agosto de 2019, decidió no reponer la providencia de 13 de junio de 2019 y, adicionalmente, admitió a la corporación Concejo Municipal de Chía como coadyuvante de la parte demandada.

Las razones que motivaron esta decisión se sintetizan en los siguientes argumentos: “[…] con ocasión a la controversia surgida respecto de la intervención dentro del proceso que se adelanta en este Despacho a través del medio de control de nulidad simple bajo el número de radicado 2018-002225 siendo demandante Carlos Humberto Vargas González y Otros y demandado el municipio de Chía, en aras de salvaguardar el debido proceso, el acceso a la administración de justicia, el derecho de contradicción y atendiendo a que por tratarse de un medio de control de simple nulidad, el interés general de intervenir en el mismo le asiste a cualquier persona, y por ello el legislador previo (sic) la posibilidad de actuar como coadyuvante de cualquiera de los extremos de la relación procesal desde la admisión de la demanda y hasta en la audiencia inicial y, con la capacidad de efectuar todos los actos procesales permitidos por la ley, siempre y cuando no estén en oposición con la parte que ayuda, el Despacho admitirá al Concejo Municipal de Chía como coadyuvante de la parte demandada para que intervenga dentro del proceso y manifieste las inconformidades que se tengan al interior del mismo […][3]” II.10.

El actor promovió la acción de tutela con número de radicación 25000- 23-42-000-2019-00697-00 en contra del Juez Primero Administrativo del Circuito de Zipaquirá, en la cual elevó las siguientes pretensiones: “[…] 1. Se ordene la protección constitucional del derecho a la defensa y el debido proceso de JUAN SEBASTIAN BRICEÑO TORRES, como habitante del Municipio de Chía (…) de la comunidad de Chía (…) del Concejo Municipal de Chía por ser conculcados por el JUEZ PRIMERO ADMINISTRATIVO DE ZIPAQUIRA dentro del proceso de simple nulidad radicado bajo el Numero (sic) 2018-00225.

(…) 4. Como consecuencia de lo anterior, ordenar al JUEZ PRIMERO ADMINISTRATIVO DE ZIPAQUIRA declarar la Nulidad de todo lo actuado en el proceso radicado bajo el número 2018-00225, desde el auto admisorio de fecha 18 de octubre del 2018, auto de suspensión provisional del acuerdo 100 del 2016 de fecha de 25 de abril del 2019, auto que reconoce los terceros intervinientes que coadyuvan al extremo demandante de fecha 25 de abril de 2019 y demás autos proferidos por el Juzgado hasta el día de radicación del presente escrito. 5.

Como consecuencia de lo anterior, proceder a modificar el auto admisorio de la demanda y ordenar la notificación y vinculación del Concejo Municipal de Chía para que pueda ejercer su derecho de defensa en las presentes diligencias y en representación de la Comunidad de Chía (…) Proteger los derechos fundamentales al debido proceso y defensa del agente del ministerio público, es decir procurador delegado ante el Juzgado Primero Administrativo oral de Zipaquirá, en caso de que usted señor magistrado pueda constatar (…) que el correo electrónico enviado por el juzgado accionado (…) no haya sido recibido en legal y debida forma […][4]”.

II.11. La Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante sentencia de 18 de julio de 2019, negó la solicitud de amparo promovida por el accionante. III. LAS PRETENSIONES Las pretensiones formuladas por el accionante fueron las siguientes: “[…] 1. Se ordene la protección constitucional del derecho a la defensa y el debido proceso de JUAN SEBASTIAN BRICEÑO TORRES, como tercero interviniente y coadyuvante de la parte demandada, por ser conculcados por el JUEZ PRIMERO ADMINISTRATIVO DE ZIPAQUIRA dentro del proceso de simpe nulidad radicado bajo el Numero 2018- 00225. 2.

Como consecuencia de lo anterior, ordenar al JUEZ PRIMERO ADMINISTRATIVO DE ZIPAQUIRÁ o quien haga sus veces, declarar la Nulidad de todo lo actuado en el proceso radicado bajo el número 2018-00255, desde el auto admisorio de fecha 18 de octubre del 2018, auto de suspensión provisional del acuerdo 100 del 2016 de fecha 25 de abril de 2019, auto que reconoce los terceros intervinientes que coadyuvan al extremo demandante de fecha 25 de abril del 2019 y demás autos proferidos por el Juzgado hasta el día de radicación del presente escrito. 3.

Como consecuencia de lo anterior, proceder a modificar el auto admisorio de la demanda y ordenar la vinculación del Concejo Municipal de Chía desde el auto admisorio de la demanda y no desde el auto del primero de agosto del 2019 como lo reconoció el juzgado accionado, lo anterior para garantizar el derecho al debido proceso y contradicción de las partes interesadas al proceso. 4.

Como consecuencia de lo anterior se le ordene al juzgado accionado que cuando notifique al municipio de chía por medio del acalde municipal le indique en el acta de notificación que funge como representante no solo del municipio de chía si no de los interese del concejo municipal, para que pueda contestar en defensa de los intereses de dicha corporación. 5.

Corno consecuencia de lo anterior ordenar la notificación del concejo municipal de chía por intermedio de su representante, esto es el alcalde municipal, para que este último asuma la defensa de los intereses del demandado, dado que debe comparecer al proceso pero a través de su representante […][5]”. IV. TRÁMITE DE LA TUTELA El doctor Israel Soler Pedroza, magistrado de Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a cargo de la sustanciación del proceso, mediante auto de 25 de septiembre de 2019, admitió la presente acción de tutela y dispuso notificar al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Zipaquirá; asimismo, vinculó, como tercero con interés en los resultados de la actuación, al municipio de Chía, al Concejo municipal de Chía, a la comunidad de Chía, al Ministerio Público, a los demandantes y a los terceros intervinientes en el proceso de nulidad simple No. 2018 – 00225, y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

V. INTERVENCIONES Surtida la notificación del auto admisorio al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Zipaquirá, al municipio de Chía, al Concejo municipal de Chía, al Ministerio Público, a los demandantes y terceros intervinientes en el proceso de nulidad No. 2018 – 00225, así como a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, se produjeron las siguientes intervenciones: V.1.

El Juez Tercero Administrativo del Circuito de Zipaquirá, autoridad que por disposición del Acuerdo No. PCSJA19-11378 de 6 de septiembre de 2019, recibió transitoriamente el proceso de nulidad simple No. 2018 – 00225, mediante escrito de 4 de octubre de 2019, rindió informe detallando las actuaciones surtidas en el interior del referido proceso y remitió copia de los actos procesales principales.

V.2. El municipio de Chía, a través de apoderado judicial, mediante escrito de 30 de septiembre de 2019[6], solicitó que se tutelaran los derechos del accionante con base en los siguientes argumentos: “[…] consideramos que si bien la Corporación Pública hace parte de la estructura administrativa organizacional de la entidad territorial local (Municipio), es claro que constitucionalmente existe una independencia administrativa en relación con la Alcaldía Municipal, lo cual hace que se superponga a ella y pueda ejercer sus funciones constitucionales y legales con cierto grado de independencia y autonomía. (…) La no vinculación de la Corporación pública es pasar inadvertido el origen y naturaleza de la misma, la cual sirve dentro de sus competencias a la administración municipal, pero que su función esencial es la de servir de control político y contrapeso al ejercicio de la función administrativa en cabeza del Alcalde, de ahí que actos administrativos como el demandado sea de competencia del Concejo Municipal su creación y adopción conforme a la ley, lo cual conlleva naturalmente a demostrar que existe un interés legítimo para que sea llamado al proceso o para actuar en el mismo y no dejar la sola representación del Municipio en cabeza del Alcalde Municipal.

En tal sentido es importante tener en cuenta que el artículo 313 numeral 7 de la Constitución Política establece que es competencia de los Concejos Municipales "reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda".

Así mismo el artículo 25 de la ley 388 de 1997 en concordancia con lo señalado en la ley 810 de 2003 establece la competencia del Concejo Municipal para el estudio y aprobación del Plan de Ordenamiento Territorial, en cuyo trámite debe aplicarse en lo pertinente lo establecido en la ley 1757 de 2015 Estatutaria donde se señalan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho de participación ciudadana […][7]”.

V.3. La Agencia Jurídica de Defensa del Estado, mediante escrito de 25 de septiembre de 2019, solicitó la desvinculación de la entidad en el presente trámite constitucional. V.4. Las demás vinculados guardaron silencio. VI. FALLO IMPUGNADO La Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de sentencia de 8 de octubre de 2019, declaró improcedente la acción de tutela de la referencia aduciendo que existía cosa juzgada constitucional, con base en los siguientes argumentos: “[…] En ese entendido, una solicitud similar del demandante, fue decidida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y confirmada por el Consejo de Estado mediante sentencia del 18 de julio de 2019, bajo el radicado 25000-23-42-000-00697-01, por lo que es predicable la cosa juzgada, sin perjuicio de la opción que posee el actor de intervenir ante la Corte Constitucional para solicitar la eventual revisión del fallo, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 2, 31, 32, 33 y 35 del Decreto 2591 de 1991[…][8]”.

VII. FUNDAMENTO DE LA IMPUGNACIÓN El accionante radicó escrito de impugnación el 15 de octubre de 2019; en su impugnación reitera los argumentos que sustentan la acción de tutela y, adicionalmente, señala: “[…] Mediante fallo del 8 de octubre del 2019 decide la magistrada ponente CARMEN ALICIA RENGIFO SANGUINO negar la acción de tutela presentada por el suscrito, aduciendo como conclusión de su fallo, que existió cosa juzgada por cuanto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado mediante sentencia de segunda instancia proferida el 18 de julio del 2019 bajo el radicado 2019-00697 había decidido una solicitud “SIMILAR”.

(…) a) El argumento que trascribió la magistrada para sustentar la negativa de la tutela, tiene origen en el fallo proferido por el Consejo de Estado el día 18 de Julio del 2019 dentro del radicado no 2019-00801 dentro de la acción de tutela del Concejo Municipal de Chía contra el Juzgado Primero Administrativo de Zipaquirá. b) El fallo del Consejo De Estado que trascribió la magistrada no guarda relación con la tutela que el suscrito JUAN SEBASTIÁN BRICEÑO TORRES había incoado contra el Juzgado Primero Administrativo de Zipaquirá meses antes, radicada bajo el no 2019-00697. c) Es decir que la magistrada adujo y tomo como prueba de la acción de tutela del Concejo Municipal de Chía interpuesta por medio de su apoderado Dr. CARLOS ANDRÉS TARQUINO BUITRAGO que se identifica con el radicado No. 2019-00801 y la hizo pasar como si hubiera sido argumentos del Consejo De Estado en el fallo de tutela radicada por JUAN SEBASTIÁN BRICEÑO TORRES contra el Juzgado Primero Administrativo de Zipaquirá Que se identificaba con el no de radicado 2019- 00697. d) La magistrada confundió las acciones de tutela a saber la radicada bajo el número 2019-00801 y la radicada bajo el número 2019-00697 respectivamente, la primera teniendo como accionante al Concejo Municipal de Chía por medio de su apoderado Dr. CARLOS ANDRÉS TARQUINO BUITRAGO y la segunda teniendo como acciónate a JUAN SEBASTIAN BRICEÑO TORRES, quien hoy funge ante el presente tramite como accionante nuevamente. e) La consecuencia jurídica de ese error fue haber argumentado que por lo tanto existía cosa juzgada, cuando lo correcto jurídicamente debió ser fallar de fondo la acción de tutela por cuanto anteriormente fue negada por IMPROCEDENTE dado que estaba pendiente que fallaran la nulidad procesal y adicionalmente no estaba legitimado en la causa, circunstancias jurídicas que en la presente acción de tutela son distintas y por lo tanto debió fallar de fondo el Tribunal Administrativo en su sección segunda –subsección ”D” […][9]”.

VIII. CONSIDERACIONES DE LA SALA VIII.1. Competencia Esta Sala de Decisión es competente para conocer la impugnación presentada por el señor Juan Sebastián Briceño Torres, en contra de la sentencia de 8 de octubre de 2019, proferida por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo establecido en el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 19 de noviembre de 1991[10], en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 26 de mayo de 2015[11], modificado por el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017[12].

VIII.2. Problema Jurídico De acuerdo con la situación fáctica planteada, y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela en segunda instancia verificar si el fallo impugnado carece de fundamento[13], la Sala debe establecer: i) Si la acción de tutela presentada por el señor Juan Sebastián Briceño Torres, cumple con los requisitos generales y especiales de procedibilidad de este medio de amparo. ii) Si el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Zipaquirá, con ocasión de los autos de 18 de octubre de 2018 y de 1 de agosto de 2019, desconoció los derechos fundamentales al debido proceso y defensa del accionante, en el interior del proceso de nulidad simple No. 25899-33-33- 0012018-00225-00.

Con el fin de resolver tales interrogantes resulta pertinente pronunciarse de manera previa sobre: i) la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad; ii) cosa juzgada constitucional; y iii) resolver el caso concreto, adentrándose en el estudio de fondo siempre y cuando se satisfagan los requisitos generales.

VIII.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012[14], cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015.

Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial[15], la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución[16].

De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”[17] que se encaje en dichos parámetros.

Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional.

El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01, Consejero Ponente, Jorge Octavio Ramírez Ramírez. VIII.4. La cosa juzgada constitucional y la temeridad. La institución procesal de la cosa juzgada constitucional busca dotar con las cualidades de inmutables, vinculantes y definitivo las decisiones proferidas por las autoridades judiciales con ocasión de los procesos de tutela, con lo cual se garantiza la finalización de los litigios de orden constitucional y la seguridad jurídica al interior de la misma jurisdicción. De manera que través de la cosa juzgada constitucional se previenen, principalmente, dos situaciones: i) la existencia de litigios interminables y ii) la existencia de decisiones judiciales contradictorias.

En tal sentido, la Corte Constitucional ha visto en esta figura un límite legítimo al ejercicio de la acción de amparo, en la medida en que ningún ciudadano se encuentra facultado para promover dos o más veces una solicitud de tutela fundamentada sobre los mismos hechos. En virtud de lo anterior, la Corte Constitucional ha indicado que: “una providencia pasa a ser cosa juzgada constitucional frente a otra cuando existe identidad de objeto,[18] de causa petendi[19] y de partes.[20] Específicamente, las decisiones proferidas dentro de un proceso de amparo constituyen cosa juzgada cuando la Corte Constitucional adquiere conocimiento de los fallos de tutela adoptados por los jueces de instancia, y decide excluirlos de revisión o seleccionarlos para su posterior confirmatoria o revocatoria[21]”[22].

En caso de comprobarse su configuración deberá optarse, por regla general, por la declaratoria de improcedencia de la acción con ocasión a la consolidación de cosa juzgada sobre el asunto[23]. Sin embargo, la Corte Constitucional ha indicado que no se configura cosa juzgada entre dos acciones de tutela, “si la nueva solicitud de amparo se fundamenta en hechos nuevos, que no habían sido analizados previamente por el juez, o cuando al interponer la primera acción el peticionario no conocía- y no podía conocer- nuevos elementos fácticos o jurídicos para sustentarla”[24].

VIII.5. El caso concreto El señor Juan Sebastián Briceño promovió acción de tutela en contra del Juez Primero Administrativo del Circuito de Zipaquirá, por considerar que vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa, con ocasión de los autos de 18 de octubre de 2018, de 13 de junio de 2019 y de 1 de agosto de 2019, providencias mediante las cuales se admitió la demanda de nulidad, se negó la solicitud de nulidad promovida por el accionante y se resolvió el recurso de reposición interpuesto por el accionante en contra del auto que negó la solicitud de nulidad, en el interior del proceso No. 25899-33-33-0012018-00225-00.

Ahora bien, la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de la sentencia de 8 de octubre de 2019, negó las pretensiones de la acción de tutela promovida por el accionante, tras encontrar que esta compartía identidad entre las partes, fáctica y de objeto con una acción constitucional que había sido conocida y resuelta por las jurisdicción constitucional.

En ese sentido, el quo encontró que el actor había promovido con anterioridad la acción de tutela No. 25000-23-42-000-2019-00697-01(AC), la cual se dirigió en contra del Juez Primero Administrativo del Circuito de Zipaquirá y en la que presuntamente se elevaron las mismas pretensiones requeridas en esta oportunidad: “[…] Como puede verse, las pretensiones que se invocan son idénticas a las ahora promovidas por el mismo accionante y se dirigen también contra el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Zipaquirá, con ocasión de la no vinculación al proceso de simple nulidad del concejo municipal, es decir por hechos similares, ya que los mismos tuvieron lugar en el decurso de las diligencias con radicado 2589933330012018-0022500.

El demandante manifiesta que existe una circunstancia nueva, consistente en el auto proferido por Juzgado Primero Administrativo de Zipaquirá con el cual se negó la reposición contra la providencia del 13 de junio de 2019, con la cual se negó la nulidad propuesta por el actor y en la cual se dispuso: “ADMÍTESE al Concejo Municipal de Chía como coadyuvante de la parte demandada”.

Encuentra la Sala que la decisión a través de la cual se resolvió la solicitud del accionante, no puede tomarse como una circunstancia nueva, en la medida que hace parte de las mismas diligencias que, de acuerdo con la demanda, estarían viciadas de nulidad por la no integración del Concejo Municipal de Chía (Cundinamarca). De modo tal que la resolución del recurso, no es más que una actuación adicional a las que se siguen bajo la misma cuerda procesal con miras a agotar la causa que le dio origen, valga reiterar, la solicitud de nulidad contra el Acuerdo 100 de 2016.

Asumir como un hecho nuevo, la decisión del recurso de reposición por parte del Juzgado, equivaldría tomar como nuevo cualquier otra decisión que se adopte en aquel proceso dando pie a una interminable fuente de acciones que, como la presente, no van más allá de cuestionar el acierto de las providencias judiciales allí dictadas. Se observa además que, sobre los mismos hechos, y contra el mismo Despacho Judicial, cursó otra acción de tutela con el radicado 25000- 23-42-000-2019-0080101, en la que fungió como accionante el Concejo Municipal de Chía (Cundinamarca).

En aquella oportunidad, se negó también el amparo por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, decisión que fue confirmada por el Consejo de Estado, mediante sentencia del (18) de julio de dos mil diecinueve (2019)2. Tanto en esta última acción, como en la acción anteriormente mencionada y la que ahora se resuelve, han tenido como presupuesto la falta de integración al proceso de nulidad simple del Concejo Municipal de Chía Cundinamarca.

Los mismos argumentos fueron esgrimidos, al interior de dicho proceso, con el recurso de reposición del que se hizo mención líneas atrás, razón por la cual, no son valederas las razones con que se pretende hacer ver el auto de 1 de agosto de 2019, como un hecho nuevo, dado que se trata de una decisión más en la que se resuelve la cuestión de la intervención del Concejo Municipal en la acción de nulidad simple bajo el radicado 2018-00225.

Valga aclarar que, tanto en las acciones de tutela, como en los el incidente de nulidad de que se hizo mención, se elevó la solicitud de nulidad de todas los actos […][25]. El actor, al impugnar la sentencia en comento, argumentó que el juez de primera instancia se había equivocado al concluir que había operado el fenómeno de cosa juzgada, porque la información utilizada por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para verificar la denominada triple identidad y así tener por probada la cosa juzgada constitucional, no correspondía a la acción de amparo que él había promovido.

Finalizado este análisis verificará si debe imponerse la sanción señalada en el artículo 38 del Decreto 2591 de 1991, de encontrarse acreditada una actuación temeraria. i) Identidad de partes: La acción de tutela No. 25000-23-42-000-2019-00697- 00, fue promovida por el señor Juan Sebastian Briceño Torres en contra del “Juzgado Primero Administrativo de Zipaquirá, por considerar vulnerado su derecho fundamental al debido proceso” como consta en los antecedentes de la sentencia de 18 de julio de 2019.

Por su parte, la presente acción de tutela, como se establece al inicio de esta providencia, fue promovida por la misma persona en contra de la misma autoridad judicial. De manera que la Sala encuentra que existe identidad de partes en ambos procesos. ii) Identidad fáctica: De acuerdo con la sentencia de 18 de julio de 2019, los hechos que motivaron la acción de tutela No. 25000-23-42-000-2019-00697- 01, se sintetizaron en los siguientes: “[…] 2.1.

En el año 2018, un grupo de ciudadanos interpuso demanda en ejercicio del medio de control de simple nulidad contra el Municipio de Chía y el Concejo Municipal de Chía, a fin de dejar sin efectos el Acuerdo 100 de 2016, mediante el que se “adopta la revisión general y ajustes al Plan de Ordenamiento Territorial –POT– del Municipio de Chía – Cundinamarca”. 2.2.

En auto de 18 de octubre de 2018, el Juzgado Primero Administrativo de Zipaquirá admitió la demanda contra el Municipio de Chía – Concejo Municipal. 2.3. Mediante providencia de 22 de abril de 2019, el Juzgado Primero Administrativo de Zipaquirá suspendió provisionalmente el Acuerdo 100 de 2016. 2.4. El 29 de abril de 2019, el tutelante presentó memorial ante el Juzgado Primero Administrativo de Zipaquirá, en el que solicitó su reconocimiento como coadyuvante del demandado y la nulidad de todo lo actuado, porque si bien se notificó al Municipio de Chía no se hizo lo mismo con el Concejo Municipal de Chía. 2.5.

Por auto del 9 de mayo de 2019, el Juzgado Primero Administrativo de Zipaquirá admitió a Juan Sebastian Briceño Torres como coadyuvante de la parte demandada. Y en providencia de 13 de junio de 2019, tal autoridad negó la solicitud de nulidad, porque consideró que el auto admisorio fue notificado debidamente al Municipio, que es el facultado para representar legal y judicialmente al Concejo Municipal de Chía, en razón a que este último carece de personería jurídica […][26]”.

En la presente acción constitucional el accionante adujo las mismas circunstancias fácticas que en el pasado, lo anterior es evidente en el acápite II de esta sentencia, en la cual se consigna que: (i) un grupo de ciudadanos promovió demanda de nulidad simple con número de radicado 25899- 33-33-0012018-00225-00, en contra del acto administrativo “Acuerdo No. 100 de 2016”, expedido por el Concejo Municipal de Chía;

(ii) el accionante intervino en el proceso ordinario en calidad de coadyuvante de la parte demandada y, con ocasión a ello, promovió incidente de nulidad porque consideró que se había desconocido el derecho al debido proceso y defensa del concejo municipal, al no haber sido notificado del auto admisorio de la demanda o no haber informado al alcalde municipal que actuaba como representante de la citada corporación; y (iii) la solicitud de nulidad fue negada por el Juez Primero Administrativo del Circuito de Zipaquirá, tras concluir que no existía la nulidad alegada por el actor.

En ese orden de ideas, la Sala encuentra evidente la similitud entre los hechos expuestos en el interior de la acción de tutela con número de radicado 25000-23-42-000-2019-00697-00 y los que se exponen en esta oportunidad. iii) Identidad de causa petendi: Frente a la identidad de causa petendi, la Sala pone de relieve que las pretensiones elevadas por el accionante en la acción de tutela No. 25000-23-42-000-2019-00697-00, corresponden a las siguientes: “[…] 1.

Se ordene la protección constitucional del derecho a la defensa y el debido proceso de JUAN SEBASTIAN BRICEÑO TORRES, como habitante del Municipio de Chía (…) de la comunidad de Chía (…) del Concejo Municipal de Chía por ser conculcados por el JUEZ PRIMERO ADMINISTRATIVO DE ZIPAQUIRA dentro del proceso de simple nulidad radicado bajo el Numero (sic) 2018-00225.

En ese orden de ideas, la Sala considera que al no existir un hecho nuevo, toda vez que la presente acción de tutela se funda sobre las mismas pretensiones, la misma causa petendi, los mismos hechos y existe identidad de las partes que componían la solicitud de amparo número 25000-23-42-000- 2019-00697-00, se configura una cosa juzgada constitucional, motivo por el cual se declarará la improcedencia de esta acción. Ahora bien, frente a la presunta configuración de una conducta temeraria por parte del señor Juan Sebastián Briceño Torres, quien ostenta la calidad de abogado, la Sala pone de relieve que de acuerdo con el criterio de la Corte Constitucional, el cual ha sido reiterado por esta Sección, para que se configure la temeridad y, en consecuencia, haya lugar a la imposición de las sanciones consagradas en el artículo 38 del Decreto 2591 de 1991, es necesario que se advierta una conducta de mala fe por parte del accionante la cual “puede entenderse en los siguientes eventos: i) cuando su proceder es amañado, en la medida en que el actor se reserva para cada demanda los argumentos o pruebas que convalidan sus pretensiones; ii) se advierta un propósito desleal de obtener la satisfacción del interés individual a toda costa, jugando con la eventualidad de una interpretación judicial que, entre varias, pudiera resultar favorable; iii) deje al descubierto el “abuso del derecho porque deliberadamente y sin tener razón, de mala fe se instaura la acción”; o iv) se pretenda a través de personas inescrupulosas asaltar la buena fe de los administradores de justicia[27]”.

En el presente caso el señor Juan Sebastián Briceño Torres advirtió en su escrito de tutela haber presentado con anterioridad una acción constitucional, razón por la cual no se configura la referida temeridad. Por los razonamientos anteriormente expuestos, la Sala confirmará el fallo impugnado de fecha de 8 de octubre de 2019, proferido por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 8 de octubre de 2019, proferida por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley No. 2591 del 19 de noviembre de 1991.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, de conformidad con el artículo 31 del Decreto Ley No. 2591 del 19 de noviembre de 1991. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejero de Estado Consejera de Estado Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Visible a folios 1 al 17 del expediente. [2] Visible a folio 234 de la acción de tutela. [3] Visible a folio 250 del expediente de tutela. [4] Al respecto consultar el Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia de 18 de julio de 2019.

Rad. No. 25000-23-42-000-2019-00697-01(AC). C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [5] Visible a folio 15 del expediente de tutela. [6] Visible a folio 56. [7] Visible a folios 104 – 108. [8] Visible a folio 259. [9] Visible a folio 266 – 280 del expediente. [10] "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política". [11] "Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho". [12] “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. [13] Artículo 32 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991. [14] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación: 2009-01328-01(IJ), sentencia de 31 de julio de 2012.

Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. [15] Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T-619 de 3 de septiembre de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. [16] Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.

Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma.

Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.

Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política. [17] Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. [18] “es decir, la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada.

Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica. Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente”. Sentencia C-774 de 2001. [19] “es decir, la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento.

Cuando además de los mismos hechos, la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el cual, el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa.” Sentencia C-774 de 2001. [20] “es decir, al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculadas y obligadas por la decisión que constituye cosa juzgada.

Cuando la cosa juzgada exige que se presente la identidad de partes, no reclama la identidad física sino la identidad jurídica.” Sentencia C-774 de 2001. [21] Sentencia T- 649 de 2011, T- 280 de 2017. [22] Sentencia T-298 de 2018. [23] Sentencia T- 019 de 2016. [24] Sentencia T-185 de 2013. En esta oportunidad la Sala Novena de Revisión resolvió el caso de una persona a la que la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Victimas le negó la entrega de la ayuda humanitaria de emergencia debido a que se encontraba afiliada en calidad de cotizante al sistema de salud en el régimen contributivo.

Sin embargo se constató que dicha controversia ya había sido resuelta mediante fallo emitido por otra autoridad judicial, por lo que se configuró la cosa juzgada constitucional. Al respecto se indicó: “la Sala considera que la nueva solicitud de amparo promovida por la demandante no se fundamentó en hechos nuevos. Es más todos supuestos fácticos afirmados por la señora Guerra David fueron tenidos en cuenta con anterioridad por el juez.

Incluso, no alegó nuevos elementos fácticos o jurídicos que funden la solicitud actual”. Pese a ello se descartó la temeridad de la acción al considerarse que la actora se encontraba en un alto grado de indefensión como quiera que hacía parte de un grupo poblacional que es sujeto de especial protección constitucional y lo que pretendía era la entrega de ayuda humanitaria para satisfacer su mínimo vital, por lo que se descartó un actuar doloso de parte de la accionante. [25] Visible a folio 255 – 256 del expediente. [26] Ver Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 18 de julio de 2019, número de radicado 25000-23-42-000-2019-00697-01(AC).

CP: Jorge Octavio Ramírez R. [27] Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 31 de enero de 2019, radicado No. 11001-03-15-000-2018-03592-01(AC). CP: Hernando Sánchez S.